劉建民 方媛

[摘要]相對于改革開放以來已經(jīng)完成的七次機構(gòu)改革，2018年黨和國家的機構(gòu)改革是指向權(quán)力及利益的結(jié)構(gòu)性改革，這勢必要求在頂層設計、戰(zhàn)略布局、權(quán)力運行、制度建設等方面做到統(tǒng)籌兼顧和穩(wěn)步推進，站在歷史的高度以寬廣視野和整體思維來實踐。這樣一項跨度大、程度深、范圍廣的重大改革運動，既需要用承前啟后的思維視角在歷史回溯中充分利用經(jīng)驗和智慧，又需要把握新時代的主題與深層特征，融入對黨的最新理論成果的思考與踐行中，在應對機遇與挑戰(zhàn)中推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建具有中國特色和世界意義的國家治理范式。

[關(guān)鍵詞]機構(gòu)改革;維度;治理

[中圖分類號]D630? ?[文獻標識碼]A? ?[文章編號]1009-0169（2020）08-0020-05

2018年啟動的機構(gòu)改革是改革開放以來，黨領(lǐng)導的八次機構(gòu)改革中最具有歷史性意義的一次，不僅僅要和新時代的國家治理現(xiàn)代化聯(lián)系起來，更要和改革開放的偉大進程聯(lián)系起來，和實現(xiàn)民族復興偉大中國夢聯(lián)系起來，把認識與思考置于歷史邏輯、時代邏輯和理論邏輯的融會貫通中，進而處理好理論與實踐、歷史與現(xiàn)實、傳統(tǒng)與現(xiàn)代等多重的原則性關(guān)系，在實踐和理論層面形成生動表達與系統(tǒng)思考。

一、歷史進程中的圖景與敘事

黨對黨和國家機構(gòu)改革的高度重視，可以追溯到鐵馬金戈、血色浪漫的革命年代。在新民主主義革命時期的局部執(zhí)政中，從“以俄為師”的艱苦創(chuàng)業(yè)到革命新道路上的浴血奮斗，黨從無到有初步建立了一套符合中國具體國情的黨和政府的職能機構(gòu)，或許因為嚴峻形勢所迫還不能稱之為嚴格規(guī)范的“體系”，但確實為革命運動的勝利發(fā)揮了重要作用。新中國成立后，在社會主義改造完成開始有中國特色的社會主義建設中，黨逐漸意識到“社會制度中的任何變化，所有制關(guān)系中的每一次變革，都是產(chǎn)生了同舊的所有制關(guān)系不再相適應的新的生產(chǎn)力的必然結(jié)果”[1]，這個重要論斷在和平建設時期的重大指導作用，逐步建立起符合中國經(jīng)濟社會發(fā)展實際的機構(gòu)職能體系，推動社會主義建設取得了舉世矚目的成就。

縱觀已經(jīng)完成的七次機構(gòu)改革，在改革重點、改革內(nèi)容及改革策略等方面皆各有側(cè)重，但有幾個重要的關(guān)注點是貫穿始終的。

第一，流程式改革是統(tǒng)一標簽。以流程視角來看已經(jīng)完成的七次機構(gòu)改革，不難發(fā)現(xiàn)流程六要素（資源、過程、結(jié)構(gòu)、結(jié)果、對象、價值）皆有不同程度的體現(xiàn)。七次機構(gòu)改革都是在黨的領(lǐng)導下，政府通過行政力量調(diào)動各種資源，把治國理政的行為演繹出有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的過程。這個過程表現(xiàn)出行為活動之間相互作用的獨特結(jié)構(gòu)，以行政效率的結(jié)果形式呈現(xiàn)在政府、社會、市場等各主體面前，體現(xiàn)出在社會主義建設中的獨特價值。從歷史進程來看，我們必須充分重視流程式改革所作出的重大貢獻，但顯然不能僅僅滿足于此，更應該在此基礎上，追求有著更為重要作用的結(jié)構(gòu)式改革。這實際上符合鄧小平的改革思路：“改革的內(nèi)容首先是黨政分開，解決黨如何善于領(lǐng)導的問題，這是關(guān)鍵，要放在第一位。第二個內(nèi)容是權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系，同時地方各級也都有一個權(quán)力下放的問題。第三個內(nèi)容是精簡機構(gòu)，這和權(quán)力下放有關(guān)?！盵2]當然，以往的機構(gòu)改革沒有完全達到鄧小平的預期目標，主要原因還是在于這種行政式改革專注于為了便于管理而進行的職能調(diào)整及專業(yè)分工，而在政治及結(jié)構(gòu)層面更注重協(xié)調(diào)合作的任務，則需要在接下來的權(quán)力及利益層面的結(jié)構(gòu)性機構(gòu)改革中繼續(xù)努力。

第二，追求效率是機構(gòu)改革的主要目標。1982年機構(gòu)改革時，鄧小平曾經(jīng)以“機構(gòu)臃腫、機構(gòu)林立、人浮于事、效率低下”來形容當時工作中存在的嚴重問題，向黨內(nèi)發(fā)出“精簡機構(gòu)是一場革命”[3]振聾發(fā)聵的警告。這實際上也指出了機構(gòu)改革的邏輯與目標，即在精簡機構(gòu)和人員的基礎上解決人浮于事的問題，從而實現(xiàn)追求效率的改革目標。這一點在此后六次的機構(gòu)改革中，皆是貫穿于頂層設計的重要元素。從宏觀上說，從社會主義計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的重大轉(zhuǎn)變創(chuàng)造的是追求效率的思想、社會和制度環(huán)境;從中觀上說，體制改革、政企分開、簡政放權(quán)等不同層面的改革為追求效率創(chuàng)造了前提和條件;從微觀上說，七次機構(gòu)精簡和人員裁汰見證了效率逐漸提高的進程?？v觀這七次機構(gòu)改革，通過黨政職能機構(gòu)的整合重組，在科學設置部門和組織，合理分配權(quán)力和配置職能，調(diào)整政府、社會、市場的定位及彼此關(guān)系等方面皆進行了具有鮮明時代印記的改革，極大提高了行政效率，也反映在改革開放四十余年滄海桑田般的變化中。

第三，與社會發(fā)展緊密相聯(lián)是鮮明特色。偉大的時代孕育偉大的思想，偉大的思想指導深刻的社會實踐活動，歷次機構(gòu)改革都反映出社會發(fā)展的客觀要求。1982年機構(gòu)改革面對的是長期以來以高度集中、行政管理等為特征的計劃體制所遺留的行政弊端，龐大而臃腫的機構(gòu)和人員束縛了改革開放的步伐，決定了這次改革的主題是精簡機構(gòu)和人員。1988年機構(gòu)改革源于改革開放十年之際，對內(nèi)改革對外開放都取得了巨大成就，但政府在急劇變動的環(huán)境中不斷凸顯一系列的不適應，因此首次提出了要轉(zhuǎn)變政府職能的理念，這也深刻影響了以后的機構(gòu)改革。1993年機構(gòu)改革有兩個重大前提，鄧小平1992年“南方談話”引發(fā)的思想解放潮流和黨的十四大作出的建立社會主義市場經(jīng)濟體制的重大決定，決定了這次機構(gòu)改革要為建立社會主義市場經(jīng)濟提供支撐和保障。1998年機構(gòu)改革是在社會主義市場經(jīng)濟建立過程中，政府計劃經(jīng)濟思維的一些弊端引起了深刻反思，如何建立更有益于社會主義市場經(jīng)濟的服務型政府成為主題。2003年機構(gòu)改革發(fā)生于世紀之交，主要是為我國加入世貿(mào)組織服務，這從撤銷對外經(jīng)貿(mào)部和組建商務部的代表性動作中可見一斑。2008年機構(gòu)改革是對“大部制”思維的具體實踐，這對我們應對世界金融危機，推動社會主義事業(yè)向前發(fā)展起到了重要作用。2013年機構(gòu)改革是面對黨的十八大以后新形勢新局面新要求，重點思考如何處理好政府和市場共生共存的關(guān)系。七次機構(gòu)改革實現(xiàn)了從傳統(tǒng)社會主義計劃經(jīng)濟時代的機構(gòu)職能體系向現(xiàn)代社會主義市場經(jīng)濟時代的機構(gòu)職能體系的歷史性轉(zhuǎn)變，但仍未解決的一些權(quán)力與利益方面的深層次問題提醒我們要時刻保持清醒，接下來的機構(gòu)改革必須堅持“放管服”改革的定位、理念及相應策略，以完成“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”[4]的歷史任務。

二、時代意蘊和現(xiàn)實觀照下的改革

正如上文所言，已經(jīng)完成的七次機構(gòu)改革是基于經(jīng)濟社會發(fā)展的重大需求，在機構(gòu)與人員的消長變化中反映出深層次的時代特征。新時代的新形勢提醒我們要“從最壞處著眼，做最充分的準備，朝好的方向努力，爭取最好的結(jié)果”[5]。正所謂從頭越，蒼山如海，殘陽如血，2018年機構(gòu)改革是黨站在新時代的新起點上，基于世情、國情、黨情深刻變化的客觀把握，特別是對新時代的歷史方位和時代主題進行準確判斷后的重大決策及制度安排，充分反映了黨的憂患意識、堅定決心和奮斗姿態(tài)。

從世界范圍內(nèi)各國政府機構(gòu)改革的規(guī)律來看，如何科學配置政府職能，根據(jù)社會生活的復雜變化來做好治理服務始終是關(guān)注重點。第二次世界大戰(zhàn)之后，凱恩斯主義有力推動了西方經(jīng)濟社會的發(fā)展，也促使西方國家逐漸對政治—行政理論和科層管理理論等進行反思，而公共行政理論越來越受到重視并引領(lǐng)了至今方興未艾的公共行政改革運動，使政府“更青睞于選擇非強制性工具，放松管制，鼓勵公眾參與，創(chuàng)新公私合作治理手段，提倡公共服務的市場化和私營化，以及公共管理的社會化”[6]，反映在公共服務、社區(qū)治理、協(xié)商合作、大部門體制等部門與機構(gòu)改革上，極大提高了西方各國經(jīng)濟社會的發(fā)展水平和現(xiàn)代化程度。特別是隨著全球化、信息化進程的加速，治理理論等來自思想理論層面的反思推動西方政府機構(gòu)改革持續(xù)深入開展，在理念、結(jié)構(gòu)、形式等層面產(chǎn)生了世界性影響。橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳。盡管意識形態(tài)、歷史傳承、文化背景和現(xiàn)實狀況有著很大不同，但西方國家在機構(gòu)改革上的理論和策略仍然值得我們深思，必須以兼容并蓄的態(tài)度學習借鑒。也就是說，我們的機構(gòu)改革必須融入世界機構(gòu)改革的潮流，同時要為世界提供機構(gòu)改革的中國智慧和中國方案。

從現(xiàn)實國情來看，當前我國正處于新時代實現(xiàn)民族復興中國夢的關(guān)鍵時期，這是一切變革的重要依據(jù)?！耙磺猩鐣冞w和政治變革的終極原因，不應當?shù)饺藗兊念^腦中，到人們對永恒的真理和正義的日益增進的認識中去尋找，而應當?shù)缴a(chǎn)方式和交換方式的變更中去尋找;不應當?shù)接嘘P(guān)時代的哲學中去尋找，而應當?shù)接嘘P(guān)時代的經(jīng)濟中去尋找”[7]。這提示我們，從站起來、富起來到強起來的歷史邏輯中，或許能窺見一系列變革的時代誘因。如果說孕育于革命運動實踐的毛澤東思想，指導革命取得偉大勝利完成了中華民族“站起來”的歷史使命，那么鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀指導了改革開放的偉大進程，完成了中華民族“富起來”的歷史使命，而習近平新時代中國特色社會主義思想則要完成中華民族“強起來”的歷史使命，這更是緊緊抓住了時代主題。我們的時代主題是什么？就是要集中精力謀發(fā)展，就是要完成全面建成小康社會、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的歷史重任，這是黨領(lǐng)導全國各族人民在新時代所要進行的偉大斗爭，也對黨加強自身建設、提高治國理政能力提出了更高要求。黨要在新時代新形勢下領(lǐng)導人民走好現(xiàn)在和未來的路，首先在于對現(xiàn)實國情的精準把握和社會主要矛盾發(fā)生變化的重大判斷，這也是黨作出一切重大決策包括機構(gòu)改革的出發(fā)點。

同時，以機構(gòu)改革推動黨和國家機構(gòu)的結(jié)構(gòu)性改革和內(nèi)涵式發(fā)展，在創(chuàng)新中傳承，在變化中堅守，也體現(xiàn)了黨對所承擔歷史任務的清醒認識，這是與黨情所發(fā)生的深刻變化分不開的。從黨面臨的機遇和挑戰(zhàn)來看，同樣需要通過機構(gòu)改革來加強和展現(xiàn)領(lǐng)導力及治理能力。中共中央組織部黨內(nèi)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，中國共產(chǎn)黨黨員總數(shù)為9191.4萬名、基層組織468.1萬個。這樣一個超大型馬克思主義政黨，在嚴峻的執(zhí)政環(huán)境中面臨著管黨治黨的重大考驗，特別是多元化思潮帶來的不斷沖擊，是黨必須面對且容不得半點懈怠的嚴峻挑戰(zhàn)。黨要抓住機遇戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)，不但需要增強應對考驗和抵御風險的先進性和純潔性，而且也需要持續(xù)提高執(zhí)政能力及工作效率，在人民群眾的信任和支持下完成所肩負的歷史使命，其中，做好機構(gòu)改革是重要的內(nèi)容和途徑。同時，領(lǐng)導機構(gòu)改革本身也是黨的一大挑戰(zhàn)，因為“改革黨政機構(gòu)自身的阻力，來自于觀念，來自于審批，來自于權(quán)限調(diào)整，來自于部門利益”[8]。如此多層面的紛繁復雜形勢，意味著黨要在“四種考驗”中克服“四種危險”，必須把破而后立和邊破邊立結(jié)合起來，在思想、制度、行政等方面以前所未有的力度啃硬骨頭，以自覺性、積極性和創(chuàng)造性在挑戰(zhàn)中戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)，繼續(xù)推動黨和國家事業(yè)向縱深發(fā)展。

三、改革的理論依據(jù)與政策取向

黨的十九大指出：“這是一個需要理論而且一定能夠產(chǎn)生理論的時代，這是一個需要思想而且一定能夠產(chǎn)生思想的時代?！盵4]機構(gòu)改革適逢這一千載難逢的歷史機遇。這樣一個偉大時代的機構(gòu)改革，是以習近平同志為核心的黨中央立足于破解改革開放中出現(xiàn)的艱巨性、復雜性、敏感性問題，所作出的重大決策及整體謀劃，有著深厚的理論基礎和深刻的現(xiàn)實依據(jù)，那就是習近平新時代中國特色社會主義思想及其指導下發(fā)生的重大社會變革。

習近平新時代中國特色社會主義思想對實踐的指導作用，是在馬克思主義及其中國化理論成果那里早已被驗證過的理論與實踐相聯(lián)系的原則。馬克思主義指出，生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎和上層建筑之間的矛盾運動是推動人類社會發(fā)展的根本動力。正基于此，馬克思在《政治經(jīng)濟學批判》序言中明確指出：“社會的物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，便同它們一直在其中運動的現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系或財產(chǎn)關(guān)系（這只是生產(chǎn)關(guān)系的法律用語）發(fā)生矛盾。于是這些關(guān)系便由生產(chǎn)力的發(fā)展形式變成生產(chǎn)力的桎梏?！盵9]591—592這也意味著，必須從“社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系之間的現(xiàn)存沖突中去解釋”[9]592，把生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系矛盾運動規(guī)律作為判斷時代變革的客觀依據(jù)。這深刻影響了中國共產(chǎn)黨關(guān)于機構(gòu)改革的思想及決策。中華人民共和國成立后，在完成社會主義改造進行社會主義建設時，毛澤東就指出要根據(jù)生產(chǎn)力的發(fā)展要求適時對生產(chǎn)關(guān)系進行變革，使得社會主義社會的矛盾運動推動事業(yè)在艱辛探索中曲折發(fā)展。改革開放時期，鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀皆根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要緊緊抓住時代主題，指導機構(gòu)改革融入這場治國理政的大變革進程中。正所謂“問渠哪得清如許”，不同時期的思考與探索為習近平新時代中國特色社會主義思想指導新時代深化黨和國家機構(gòu)改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了重要理論基礎。

習近平新時代中國特色社會主義思想是馬克思主義中國化的最新理論成果，是中國特色社會主義事業(yè)的指導思想，其全面深化改革的思想自然包含對深化機構(gòu)改革的重要指導，這體現(xiàn)在以下三方面。

第一，要緊緊把握住機構(gòu)改革所處的歷史方位?！皩ι罨h和國家機構(gòu)改革重要性和緊迫性的認識、對改革方案的研究謀劃，都要放到時代背景下、站在更高層次上來把握”[10]。黨的十八大以來，黨和國家事業(yè)發(fā)生了歷史性變革取得了歷史性成就，為民族復興而助力的全面深化改革正推動著社會各層面發(fā)生著深刻變化。這種深刻變化源于中國特色社會主義進入新時代，黨對社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化所作出的重大判斷。人民群眾對物質(zhì)生活和精神文化生活要“吃好喝好穿好學好玩好”的需求，已經(jīng)轉(zhuǎn)變成要以美好生活的獲得感、幸福感來作為衡量標準，這既需要政府、社會、市場來提供管理與服務，更需要人民群眾自身更深入廣泛地參與到這一過程中，但無論哪個方面都離不開制度層面的保障。只有完善的制度才能適應社會發(fā)展需求為改革提供有力保障，而機構(gòu)改革是制度建立健全的重要舉措。人類社會發(fā)展揭示出一條規(guī)律性認識，即上層建筑必須因勢而新，新時代對這種“新”提出了更高要求：“不僅要求我們立足當前，從黨和國家機構(gòu)職能上為決勝全面小康社會提供保障，而且要求放眼未來，注重解決事關(guān)長遠的體制機制問題?！盵11]因此，歷史方位的變化要求我們審時度勢，謀而后動，必須緊緊抓住發(fā)展中的“不平衡”“不充分”的癥結(jié)，聚焦民心所向、發(fā)展所需、問題所在來尋求破局之道，通過包括機構(gòu)改革在內(nèi)的一系列重大變革，來滿足人民日益增長的美好生活新需求。

第二，要緊緊把握住機構(gòu)改革的方向。這次前所未有的機構(gòu)改革指向哪里？黨的十九屆三中全會明確指出，“深化黨和國家機構(gòu)改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革”[12]。這明確指出了機構(gòu)改革與國家治理之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。國家治理體系的現(xiàn)代化表現(xiàn)為國家治理能力的現(xiàn)代化，而如果做到集中體現(xiàn)一個國家的制度和制度執(zhí)行力這一關(guān)鍵點，需要機構(gòu)在機構(gòu)體系、職能體系和權(quán)力體系等層面做好體制機制支撐，可以說深化黨和國家機構(gòu)改革是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求、戰(zhàn)略舉措和制度保障。這也要求，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的導向下，機構(gòu)改革要建立起以整體性和系統(tǒng)性為特征的機構(gòu)職能體系，做到“統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設置，科學配置黨政部門及內(nèi)設機構(gòu)權(quán)力、明確職責。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制”[4]，切實把機構(gòu)改革作為國家治理主軸的定位展示出來。因此，為了從根本上改變同統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不完全適應，贏得這場新的歷史條件下自我革命的勝利，機構(gòu)改革的長期規(guī)劃是解決體制機制問題，完善中國特色社會主義制度，健全中國特色社會主義治理體系;機構(gòu)改革的短期目標是著力在一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上做好調(diào)整、重組和優(yōu)化，在提升治理能力上下功夫，解決發(fā)展中的突出矛盾。

第三，要緊緊把握住機構(gòu)改革的重點。2018年機構(gòu)改革是“一場系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的變革，力度規(guī)模之大、涉及范圍之廣、觸及利益之深前所未有”[13]。在此視野和格局下的機構(gòu)改革重點已經(jīng)非常明確，那就是在加強黨的全面領(lǐng)導下，統(tǒng)籌黨政軍群四大領(lǐng)域的機構(gòu)改革，實現(xiàn)部門職能的合理配置，推進黨和國家事業(yè)的新發(fā)展。以政府領(lǐng)域來說，若在機構(gòu)改革中實現(xiàn)政府職能的合理配置，必須堅持以問題為導向，要在政府機構(gòu)設置上做到合理性，而這主要是通過兩種相輔相成的途徑來實現(xiàn)：“一是政府機構(gòu)的增設、裁撤、重組、合并、擴大、縮小;二是政府機構(gòu)間關(guān)系的重構(gòu)。”[14]這種編制上的整合和關(guān)系上的調(diào)整，不是以往行政管理理念下的簡單行政改革，而是政府面對社會、市場、公民等各主體不同需求的治理性變革，是在權(quán)力分配與運行的前提下，做到“該加強的加強，該調(diào)整的調(diào)整，該完善的完善，該改進的改進，不能有任何含糊和猶豫”[11]。在此基礎上，機構(gòu)改革在內(nèi)外兩個領(lǐng)域同時推進，政府內(nèi)部實現(xiàn)機構(gòu)、資源、人事、權(quán)力等關(guān)系的重組和運行，外部實現(xiàn)政府與政黨、第三方部門及公民的協(xié)調(diào)與合作，在破除制度障礙后努力構(gòu)建一個人民滿意的服務型政府。政府領(lǐng)域的機構(gòu)改革如此，其他領(lǐng)域亦發(fā)生著異曲同工的改革。如此一來，在黨的以及軍群領(lǐng)域的機構(gòu)改革，與政府機構(gòu)改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整體部署，穩(wěn)步推進，相得益彰，形成機構(gòu)改革大潮來激蕩新時代，以期引起時代的巨大回響。

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責任編輯：王瑋瑋