吳明軍 王夢瑤

摘 ? ? ?要：作為基層治理“楓橋經(jīng)驗”的新升級，法院主動融入訴源治理機制具有正當性基礎。然而，實踐探索以法院為中心主推，存在參與不當?shù)漠惢L險。法院的功能定位應從多元解紛下的司法引領轉向“以審判為中心”，把黨的領導和制度優(yōu)勢轉化為社會治理效能。

關 ?鍵 ?詞：楓橋經(jīng)驗;訴源治理;法院功能

中圖分類號：D926.2 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）07-0087-09

收稿日期：2020-05-10

作者簡介：吳明軍（1976—），男，浙江衢州人，浙江省衢州市中級人民法院審判委員會委員、研究室主任，研究方向為司法改革;王夢瑤（1991—），女，安徽宿州人，浙江省衢州市中級人民法院法官助理，研究方向為刑事法與司法改革。

基金項目：本文系甘肅省知識產(chǎn)權計劃項目“‘一帶一路倡議背景下西部企業(yè)知識產(chǎn)權司法保護體系問題研究”的階段性成果，項目編號：19ZSCQ029。

“訴”是指法院的訴訟案件，“源”是指糾紛產(chǎn)生的根源、來源，“訴源治理”是指社會個體及各種機構對糾紛的預防及化解所采取的各項措施、方式和方法，使?jié)撛诩m紛和已出現(xiàn)糾紛的當事人的相關利益和沖突得以調和，并且采取聯(lián)合行動所持續(xù)的過程。[1]訴源治理是新時代“楓橋經(jīng)驗”的生動要義，能夠從源頭預防矛盾、推進矛盾糾紛多元化解，有助于將矛盾糾紛化解在訴訟外。2019年1月，習近平總書記在中央政法工作會議上強調：“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量?！币虼?，法院融入訴源治理機制具有正當性基礎，但如何更好地發(fā)揮法院的作用，基本前提在于正確厘清法院的功能定位。不可否認的是，法院作為訴源治理的重要參與主體，其功能定位卻異常模糊，存在實踐困惑與理論爭議。一方面，司法實踐中法院參與訴源治理尚處改革探索階段，且存在參與不當?shù)漠惢L險;另一方面，學界對法院在訴源治理中的功能定位認識莫衷一是。有鑒于此，本文以功能主義為分析視角，界定法院在訴源治理機制中的應然功能定位，以期為法院在訴源治理機制改革中的法治運行提供參考。

一、法院融入訴源治理機制的正當性基礎

準確界定法院在訴源治理中的功能定位與運行機制，最根本的前提在于探究法院融入訴源治理是否具有正當性基礎。因此，要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”下的社會治理格局，進一步為人民群眾提供多元解紛服務，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化再上新臺階。

2016年6月28日，最高人民法院印發(fā)《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》，明確要求充分發(fā)揮司法在多元化糾紛解決機制建設中的引領、推動和保障作用，深入推進多元化糾紛解決機制改革，強調了法院的參與作用。2019年7月31日，最高人民法院出臺《關于建設一站式多元解紛機制一站式訴訟服務中心的意見》，明確要求應切實發(fā)揮人民法院在訴源治理中的參與、推動、規(guī)范和保障作用。從多元解紛的不同制度文件可以看出，法院在訴源治理中由“引領”向“參與”角色轉變，表明法院在“多元解紛”機制中的定位重塑?？偠灾瑥?016年多元解紛到2019年兩個“一站式”制度文件，強調了“非訴訟機制挺前”的解紛理念，均是訴源治理機制的制度基礎，但后者更側重于法院的角色定位從“主導”向“參與”的顯性過渡。

我們知道，發(fā)揮社會治理的制度優(yōu)勢，保障人民在治理體系中的主體地位，將群眾路線貫穿到國家治理改革目標中，是社會治理的重要考量。訴源治理機制作為社會治理的重要組成部分，其制度設計順應新時代潮流。完善訴源治理機制，建立和拓展社情民意溝通的渠道，能及時反映群眾訴求，滿足人民群眾的多元解紛需求。一方面，基于“屬地調解”便利性和高效率等價值考量，人民群眾對就地解紛機制的需求日益增加。如在疫情期間，針對涉疫企業(yè)的破產(chǎn)重整，法院開啟綠色通道，通過司法服務切實保障企業(yè)復工復產(chǎn)。另一方面，社會矛盾糾紛的日益增加和復雜多變，基于司法資源的有限性，如何充分發(fā)揮司法服務功能是當前司法改革的重大課題與主要難題?？偟膩碚f，新時代法院積極融入訴源治理機制，堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，滿足人民群眾日益增長的多元解紛需求，有助于社會治理格局的構建完善和法院自身司法改革的優(yōu)化。

“楓橋經(jīng)驗”是中國共產(chǎn)黨領導人民創(chuàng)造的一整套行之有效的社會治理方案，是我國基層社會治理的一面旗幟和“金字招牌”，是推進國家治理體系現(xiàn)代化的重要抓手。訴源治理與“楓橋經(jīng)驗”存在本質特征的一致性、價值理念的趨同性、方法內容的相合性、歷史邏輯的承繼性。具體而言：首先，本質特征的一致性。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，同樣也是新時代“楓橋經(jīng)驗”和訴源治理的本質特征。訴源治理要始終堅持黨的絕對領導，遵循黨政領導、政法主導、多方參與，推動矛盾化解從終端裁決向源頭防控延伸;其次，價值理念的趨同性。兩者均堅持以人為本的理念，注重發(fā)動和依靠群眾，把人民利益作為工作的出發(fā)點和落腳點，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，使人民獲得感幸福感安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù);再次，方法內容的相合性。兩者均強調鞏固基層，注重基層的作用發(fā)揮，支持社會力量參與社會治理，著力糾紛預防，努力做到有事多商量、遇事多商量、做事多商量，眾人的事由眾人商量著辦;最后，歷史邏輯的承繼性。“訴源治理源于‘楓橋經(jīng)驗，又將‘楓橋經(jīng)驗發(fā)動和依靠群眾就地解決糾紛發(fā)展為矛盾的提前化解和訴訟的源頭治理?！盵2]“楓橋經(jīng)驗”形成于社會主義建設時期，發(fā)展于改革開放時期，創(chuàng)新于中國特色社會主義新時代。作為新時代的發(fā)展繼承，訴源治理是“楓橋經(jīng)驗”的生動實踐。

二、訴源治理機制下法院的功能定位之爭

法院作為訴源治理的重要參與主體，其功能定位決定其實踐具體運行模式。因法院司法服務職能向基層治理不斷延伸，不當或過度參與易引發(fā)異化風險。歸根到底，問題的根源在于法院融入訴源治理機制的權力屬性界定不明，理論觀點亦眾說紛紜。

然而，對比各地區(qū)訴源治理實踐的做法，主要存在以下共性問題：一是政法主導的訴源治理工作格局有待完善。近年來，由法院主導形成的解紛模式，即把各類調解資源匯聚到法院訴訟服務中心，并未從根本上緩解法院案件高位增長的現(xiàn)實困境。目前，大量矛盾糾紛未經(jīng)調解程序便直接涌入訴訟渠道，使得法院“案多人少”的矛盾日益突出，無法確保將有限的司法資源集中到司法審判上，大大影響了人民群眾的司法獲得感。二是多元化解的社會治理合力有待凝聚。從源頭上減少訴訟增量，黨政主導下的社會治理合力有待進一步凝聚。基層治理網(wǎng)格有待進一步延伸，推動市、縣、鄉(xiāng)、村、網(wǎng)格“五級聯(lián)動”治理格局構建。司法局、信訪局、檢察機關、公安局等部門有待進一步發(fā)揮作用，切實履行法律服務、信訪化解、少捕慎訴等重要解紛職能。與此同時，要充分發(fā)揮人民調解基礎性作用，通過專業(yè)性人民調解組織切實解決糾紛多發(fā)易發(fā)領域。三是矛盾糾紛分層過濾的責任有待壓實。在訴源治理的工作過程中，個別治理部門偏重形式，僅注重考核數(shù)據(jù)指標，致使解紛防線輕易失守。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道作為基層治理的主導者，通常將更多的精力花在經(jīng)濟社會發(fā)展方面。社會矛盾化解機制的組成主體（黨政機關及相關部門、社會組織、民眾）調解作用發(fā)揮不足，未有效將矛盾糾紛化解在源頭。

四、功能主義視角下的法院功能定位

關于法院已有的功能定位研究，多是從政策分析、實證研究、比較歷史等研究方法單向展開。筆者認為，訴源治理作為國家治理的重要組成部分，運用社會學方法，以功能主義分析為視角，更有利于全面客觀看待訴源治理機制下法院的功能定位。訴源治理機制下，法院的功能定位應是從多元解紛司法引領轉向“以審判為中心”，由不同功能的子系統(tǒng)有機構成并保持內外動態(tài)穩(wěn)定，以契合政法主導模式、司法公信提升、群眾權利保障的內在法治要求。

（一）“以審判為中心”的功能優(yōu)位再造

前已述及，不管是制度層面上的多元化解糾紛機制文件，還是理論層面多元解紛替代說的主流思想，再到具體實踐運行中，法院展示了其積極能動的司法力量，發(fā)揮其自身在解決糾紛爭議和保護法益的作用力量。功能主義視角下，多元解紛無疑是顯性功能的發(fā)揮，其隱性功能恰是司法回歸“以審判為中心”。“以審判為中心”的政法政策主要以刑事訴訟制度改革為主，但并沒有否認民事訴訟和行政訴訟也可進行“以審判為中心”的改革。[12]之所以強調“以審判為中心”的功能優(yōu)位再造，是避免在多元化解糾紛解決體制下，由審判權力之外的其他主體不當介入，導致司法權在訴訟之外被大量違法利用且不受控制。更令人擔憂的是，對多元化糾紛解決機制的安排，可能像信訪一樣，從司法的體外循壞機制演變成中國的內在元素，對于訴訟結構、功能和運作都產(chǎn)生極大沖擊。[13]

從現(xiàn)實環(huán)境來看，當前矛盾糾紛多元化解機制建設還面臨諸多困難，其中社會解紛力量發(fā)展緩慢、組織經(jīng)費保障有限、非訴渠道分流糾紛不暢為主要表現(xiàn)形式。[14]對于法院來說，清晰地認識到矛盾糾紛大量集聚在法院的現(xiàn)實困境，主動提供多元解紛服務亦是訴源治理機制的現(xiàn)實要求。然而，基于社會群體往往對于法院給予過高的角色期待，形成“有事先找法院”的錯誤解紛理念，甚至個別治理部門認為參與訴源治理實則是給法院減壓。誠然，法院從立案審查到立案登記，從線下解紛到線上推廣，從定分止爭到回應民眾需求等，這均間接反映了法院的“全能”服務理念。然而，特定領域糾紛甚至個案化解，表現(xiàn)出司法解紛的非常態(tài)化，并未真正回應法院能夠順應和所能改造的極限邊界。

有學者認為，法院除了要依法辦好案件，還要大力推進能動司法，最大限度地延伸司法職能。[15]以Z省Q市法院為例，探索公證參與司法輔助，深化“三服務”，開展“組團聯(lián)企”等治理舉措，不斷向外延伸司法服務。突出強調法院司法審判作用，解決訴訟糾紛和訴后衍生糾紛不存在爭議，但從社會治理視角來看，尤其是在訴訟未形成的前端矛盾糾紛中，法院的司法審判延伸應是有限的和輔助性的。假設將司法審判過度延伸至糾紛源頭，會變相導致“中心主導”模式下的異化風險。綜上，在訴源治理機制下，主觀上外界對法院的角色定位應是限定期待，客觀上法院自身改造路徑應是主動有為和適度參與，在訴源治理機制中發(fā)揮特有優(yōu)勢，適當延伸法院審判服務恰是對現(xiàn)實環(huán)境的必要改造，在保持固有的司法克制主義和司法審判獨立的同時，防止無限供給司法服務而不當越位引發(fā)倫理風險和法治風險。

（二）目標指向由“案件下降”轉為“社會治理”

功能主義視角下的意愿社會行動理論認為，行為主體的行動是由目標來指引的。在目標達成之前，發(fā)生的適應性活動則是實現(xiàn)這一目標的手段，可能存在被期望的中間環(huán)節(jié)被誤認為最終目標。對于訴源治理而言，“訴訟案件下降”應是目標達成的手段選擇（中間環(huán)節(jié)），但卻常被誤認為終極目標。以訴前調解這一特定行動路線來說，引導當事人優(yōu)先選擇非訴調解手段，可以減少進入訴訟程序的案件數(shù)量，但這僅是達成訴源治理目標的中間環(huán)節(jié)，最終的目的是使“調解優(yōu)先、訴訟斷后”的社會治理理念得到合理解釋，切實把黨的領導和制度優(yōu)勢轉化為社會治理效能。

功能主義視角下，因行動發(fā)生在情境中，而情境中有一些既定因素受環(huán)境影響而無法被行動者控制。訴訟案件和涉訴信訪案件的數(shù)量增加是社會總體趨勢，這主要是由于社會經(jīng)濟發(fā)展變遷和非訴訟解紛機制不健全等多重因素導致。前已述及，訴訟案件下降并非訴源治理的最終目標，作為中間環(huán)節(jié)手段，不應作為單純考核法院的硬性指標?，F(xiàn)階段，各地區(qū)法院紛紛將工作重點放在訴訟案件相關指標上，包括案件收結數(shù)、訴前化解數(shù)、司法確認數(shù)，等等。甚至有的地區(qū)法院明確將訴前調解案件納入司法統(tǒng)計，制定專門的考核辦法。[16]單純以訴訟案件下降作為量化指標，數(shù)據(jù)能否真實客觀反映訴源治理成效有待考證。如若過于強調訴訟案件下降的形式考核，不免受到立案登記架空、人為久調不結、被動化解個案等質疑。有鑒于此，法院應準確立足自身職能，關注焦點不應是訴訟案件數(shù)據(jù)。就訴源治理整體量化考核指標而言，除對法院內部審判質效考核進行細化調整外，還應量化其他社會治理承擔主體的治理指標，提高協(xié)同治理的積極性和實踐操作的可行性，保證其他治理主體履行化解糾紛的職能不缺位。

（三）法院對失范風險的自我調節(jié)與分化整合

功能主義視角下，社會中的子系統(tǒng)應是相互協(xié)調整合促使社會功能作用得以發(fā)揮，但不穩(wěn)定的現(xiàn)實環(huán)境、不完善的規(guī)范制度以及不統(tǒng)一的道德價值標準等綜合因素，會使得失范風險的發(fā)生成為可能①，從而讓行動主體的選擇發(fā)生偏頗，因配合不力造成整合得不到應有保障。在訴源治理機制下，涉及法院內部整合和法院與其他治理主體的必要整合，更好發(fā)揮整體功能優(yōu)勢。一方面，法院整合內部解紛資源，優(yōu)化繁簡分流機制等。另一方面，法院積極融入社會治理大格局中，實現(xiàn)糾紛就地前置聯(lián)合調處。與此同時，強調不同治理部門之間的整合，以達到最低程度的團結。

實踐中，為了使法院、檢察院、司法局、信訪局等協(xié)同治理部門在發(fā)揮各自功能的同時減少利益沖突，多通過聯(lián)合文件、信息共享以及硬性指標考核等方式予以整合?！霸V源治理”側重于不同承擔主體的協(xié)同治理作用，使各自利益沖突得以調和。以浙江改革為例，不難看出法院從原先的“引領”向“參與”顯性過渡變化，訴源治理機制從依附法院向一站式解紛中心過渡。為更好地融入社會治理格局，浙江依托縣級社會矛盾糾紛調處化解中心（簡稱“縣級矛調中心”），①將訴訟服務中心通過整體或者部分入駐縣級矛調中心的方式，將法院內設調解組織逐步向黨政主導的社會治理格局融合，根據(jù)縣級矛調中心的綜合受理窗口實現(xiàn)一站式分流至不同調解組織，與其他職能部門聯(lián)合調處，調解成功的當場履行或者申請司法確認，當事人不接受調解或者調解不成功的再由法院立案裁審。

（四）“非訴機制挺前”中的文化模式維持

子系統(tǒng)在短暫中止和非互動時期，為了維持系統(tǒng)的功能恢復和即時互動，在這一時期承擔主體的義務必須被完整的保留。在某些情形下，可以通過發(fā)展特殊的機制加強對系統(tǒng)文化模式的義務。結構功能分析視角下的不同子系統(tǒng)功能之間保持一定的動態(tài)的平衡，有經(jīng)過適應到整合再到目標達成和潛在的模式維持的階段。其中潛在的模式維持與文化系統(tǒng)緊密聯(lián)系并提供核心的價值取向，從而使得承擔主體之間保持共有的價值理念并不斷促進和加強，以期為規(guī)范模式提供合法性基礎。

堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，是習近平總書記對社會治理現(xiàn)實、人民群眾需要，以及矛盾糾紛化解規(guī)律的準確論斷。從現(xiàn)實情況來看，訴源治理機制多從法院個體式的法治宣傳角度，如巡回審判、法官下鄉(xiāng)、網(wǎng)格調解等多種法治教育方式展開。然而，真正的訴源治理機制強調的文化理念應是“非訴機制挺前，法院訴訟斷后”。法院作為治理承擔主體之一，與其他治理部門之間的關系應是按照協(xié)同治理的規(guī)范模式進行的。縱觀訴源治理實踐樣態(tài)，不同地區(qū)法院的工作重點雖各有不同，但多側重非訴解紛的法治化和遞進式，強調法院司法斷后而非前置主導的角色定位?；谠V訟斷后這一理念的目的指引，法院參與訴源治理的多樣手段，建議可通過加強對調解組織的專業(yè)指導和培訓等，利用司法專業(yè)優(yōu)勢助力集成治理，亦是協(xié)同治理下的適時調節(jié)和選擇。

以“源頭預防為先，非訴機制挺前，法院裁判終局”為核心的訴源治理新實踐，填補了基層社會治理的制度性空缺。[17]訴源治理是一個系統(tǒng)工程，法院作為該系統(tǒng)工程中的一個重要責任主體，準確把握法院的功能定位，才能在積極作為的同時做到適度參與。源頭解紛不等于提前介入，法院不宜在司法治理之外主動廣泛地挖掘矛盾糾紛。把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，堅持黨政領導、政法主導的中心地位，形成糾紛處理的規(guī)則化，塑造良法秩序下的法治化，是未來發(fā)展的方向。從長久來看，相關治理主體應增強主動融入訴源治理的責任意識，主動把訴源治理工作放在社會矛盾糾紛調處化解的大格局中，協(xié)同共建社會治理機制。

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（責任編輯：苗政軍）

Abstract：As a new upgrade of “Fengqiao Experience” in grassroots governance，the court actively integrates into the governance mechanism of litigation source，which has a legitimate basis.However，the practice and exploration mainly focus on the court，and there is the risk of alienation of improper participation.Therefore，the functional orientation of the court should be changed from the judicial guidance under the Pluralistic Dispute Resolution to “taking trial as the center”，transforming the party's leadership and institutional advantages into social governance efficiency.

Key words：Fengqiao Experience;litigation source management;court function