林廣會(huì)

摘要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，集體所有權(quán)主體制度面臨集體成員集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否具有同一性、股份合作制改革的目標(biāo)資產(chǎn)是否與其他集體資產(chǎn)在歸屬上發(fā)生分裂、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體所有權(quán)的法律機(jī)制應(yīng)如何表達(dá)等現(xiàn)實(shí)困惑。從集體資產(chǎn)的承續(xù)關(guān)系看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)為集體資產(chǎn)的所有者。農(nóng)民集體應(yīng)為實(shí)在的組織體，具有內(nèi)部治理機(jī)制和意思能力，集體所有權(quán)主體理應(yīng)定位為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在私法與公法制度的共同規(guī)范下，在可為與不可為之間維護(hù)著集體所有制的價(jià)值體系。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)對(duì)全部的集體資產(chǎn)享有所有權(quán)，章程記載的責(zé)任財(cái)產(chǎn)范圍應(yīng)限于折股量化的財(cái)產(chǎn)范圍。明確集體經(jīng)濟(jì)組織的集體所有權(quán)主體地位對(duì)傳統(tǒng)村落的未來(lái)發(fā)展具有導(dǎo)向意義。

關(guān)鍵詞：集體產(chǎn)權(quán)制度改革;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;集體所有權(quán);集體所有制;特別法人

作者簡(jiǎn)介：林廣會(huì)，煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院講師（煙臺(tái) ?264005）

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目 “農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.03.011

中共中央、國(guó)務(wù)院于2016年12月發(fā)布的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》）指出：“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是鞏固社會(huì)主義公有制、完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的必然要求?！币约彝コ邪?jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制為內(nèi)容的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，既是我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程中的歷史選擇，也體現(xiàn)了生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的辯證統(tǒng)一?！敖y(tǒng)”與“分”的有效契合，是中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制尤其是農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。1審視當(dāng)下我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的各項(xiàng)舉措，如何進(jìn)行“統(tǒng)”與“分”仍舊是改革頂層設(shè)計(jì)的宏觀主線和邏輯基礎(chǔ)。其中，“三權(quán)分置”政策力圖通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)搞活農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，體現(xiàn)“分”的價(jià)值和功能;農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革則通過(guò)以股份合作制改革為核心內(nèi)容的體系化和聯(lián)動(dòng)性舉措，體現(xiàn)“統(tǒng)”的價(jià)值和功能。在“分”的功能日益彰顯、“統(tǒng)”的功能顯著弱化的情況下，集體產(chǎn)權(quán)制度改革無(wú)疑將提振農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。按照改革部署，將力爭(zhēng)用五年左右的時(shí)間到2021年10月底前基本完成全部試點(diǎn)任務(wù)。屆時(shí)，全國(guó)農(nóng)村將普遍建立以股份經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)合作社為主要形式的集體經(jīng)濟(jì)組織。這為進(jìn)一步發(fā)展因主體虛位而深受詬病的集體所有權(quán)主體制度，提供了理論突破的新機(jī)遇。因此，以現(xiàn)實(shí)視角和歷史眼光對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下的集體所有權(quán)主體制度進(jìn)行再思考具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。如何挖掘和把握這種意義，正是本文寫作的初衷。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下集體所有權(quán)主體制度的現(xiàn)實(shí)困惑

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革所謂“產(chǎn)權(quán)”大體包含兩方面含義：一是農(nóng)民集體對(duì)于集體資產(chǎn)的所有權(quán)。對(duì)此，《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》明確要求在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級(jí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體，并依法由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組三級(jí)相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。二是集體成員基于成員身份對(duì)集體資產(chǎn)所享有的股份權(quán)利。對(duì)此，《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》明確指出，要“著力推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革”“將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)”。相應(yīng)地，作為其組織載體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，可稱為經(jīng)濟(jì)合作社或股份經(jīng)濟(jì)合作社?？梢?，一方面，《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》基本承續(xù)了2007年《物權(quán)法》第59條和第60條對(duì)于集體財(cái)產(chǎn)歸屬和集體所有權(quán)行使機(jī)制的立法表述，維持了《物權(quán)法》所確立的集體所有權(quán)基本架構(gòu)和行使機(jī)制，其細(xì)微差別僅在于《物權(quán)法》規(guī)定的集體所有權(quán)主體為“本集體成員集體”，而《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》將其表述為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體”;另一方面，《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或份額的形式予以量化的組織載體確定為經(jīng)濟(jì)合作社或股份經(jīng)濟(jì)合作社，這些載體就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。以上政策表述雖未脫離立法表達(dá)的基本含義，但亦凸顯了集體所有權(quán)制度內(nèi)在及外向的諸多困惑。這主要體現(xiàn)在以下三方面。

（一）集體成員集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否具有同一性？

《物權(quán)法》與《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》關(guān)于集體資產(chǎn)所有權(quán)主體的細(xì)微差異，并非屬于可以一筆帶過(guò)的表述問(wèn)題。對(duì)于農(nóng)民集體成員的表述，在不同的法律文件中并不相同。與《物權(quán)法》相異，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》有多達(dá)12處的“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的使用，其中包括9處“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”，而無(wú)一處表述為“集體成員”。而從《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》的表述看，其應(yīng)是完全采納了《物權(quán)法》所體現(xiàn)的對(duì)于集體所有權(quán)的制度內(nèi)涵和權(quán)利構(gòu)造?；诜筛拍畹膬?nèi)涵統(tǒng)一性，所謂“本集體成員”和“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”應(yīng)該具有相同的內(nèi)涵。不過(guò)，問(wèn)題的關(guān)鍵并非在此，而在于承載成員歸屬的集體或者集體經(jīng)濟(jì)組織是否具有同一性。如果它們具有同一性，那么成員集體（以下統(tǒng)稱農(nóng)民集體）所享有的集體所有權(quán)何以需要集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使？如果它們不具同一性，那么，由相同成員組成的組織體在法律上何以并非同一組織？顯然，這些問(wèn)題需要進(jìn)一步厘清。

（二）股份合作制改革的目標(biāo)資產(chǎn)是否與其他集體資產(chǎn)在歸屬上發(fā)生分裂？

《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》一方面強(qiáng)調(diào)推進(jìn)以經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為目標(biāo)資產(chǎn)的股份合作制改革，一方面指出應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以股份經(jīng)濟(jì)合作社和經(jīng)濟(jì)合作社為主要形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確定為特別法人的前提下，很顯然，圍繞集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)而展開的股份合作制改革，應(yīng)當(dāng)將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)給股份經(jīng)濟(jì)合作社或者經(jīng)濟(jì)合作社，以此體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。然而，這顯然將割裂集體所有權(quán)主體的整體一致性。如果認(rèn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)仍舊屬于集體所有，此時(shí)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)將有兩個(gè)所有權(quán)主體，顯然這有悖于“一物一權(quán)”的物權(quán)法基本原則。1相反，如果我們認(rèn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)僅屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，那么，依《物權(quán)法》規(guī)定，應(yīng)整體性屬于農(nóng)民集體所有的集體資產(chǎn)，何以分屬于不同的權(quán)利主體？這不僅涉及集體經(jīng)濟(jì)組織代行集體所有權(quán)的權(quán)利行使機(jī)制是否部分失效的問(wèn)題，亦會(huì)引發(fā)集體所有制被解構(gòu)的質(zhì)疑。而且，在調(diào)研中我們注意到，有的農(nóng)村在改革過(guò)程中，將集體所有的“四荒地”、坑塘、水面等資源型資產(chǎn)也納入股份合作制改革的范疇，而有的農(nóng)村甚至通過(guò)建立土地股份合作社將全部土地資源納入改革范疇。由此引發(fā)的強(qiáng)烈疑問(wèn)，即作為集體所有權(quán)主體的成員集體到底與集體經(jīng)濟(jì)組織具有何種關(guān)系，在部分集體資產(chǎn)確權(quán)到集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，所謂“代行關(guān)系”顯然無(wú)法承擔(dān)表達(dá)集體經(jīng)濟(jì)組織與集體所有權(quán)之間凌亂關(guān)系的使命，且有畫蛇添足之嫌。

（三）集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體所有權(quán)的法律機(jī)制應(yīng)如何表達(dá)？

《物權(quán)法》《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體的關(guān)系皆表達(dá)為“代表行使”集體所有權(quán)的關(guān)系。因此，可以說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有行使集體所有權(quán)的代表權(quán)，其為農(nóng)民集體的代表人。關(guān)于民法上的代表制度，法律主要圍繞法人的法定代表人制度展開，如《民法總則》第61條規(guī)定：“依照法律或者法人章程的規(guī)定，代表法人從事民事活動(dòng)的負(fù)責(zé)人，為法人的法定代表人。法定代表人以法人名義從事的民事活動(dòng)，其法律后果由法人承受?！蹦敲矗诩w經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)民集體的代表關(guān)系中，將會(huì)產(chǎn)生以下疑問(wèn)：其一，集體經(jīng)濟(jì)組織是否為農(nóng)民集體的代表機(jī)關(guān)？無(wú)論理論或?qū)嵺`中所體現(xiàn)的代表關(guān)系，代表人皆為組織體的組成部分，其依附于被代表人而存在。將集體經(jīng)濟(jì)組織視為農(nóng)民集體的代表機(jī)關(guān)，顯然不僅不符合實(shí)際，且在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已由立法確定為特別法人從而具有獨(dú)立民事主體地位的情況下，法理上再將其解釋為由相同成員組成的組織體的代表人，不僅邏輯上無(wú)法圓滿，亦會(huì)消解《民法總則》確定集體經(jīng)濟(jì)組織具有法人資格的制度價(jià)值。其二，在代表關(guān)系中，代表人只能為自然人，否則代表人傳達(dá)意思表示的功能將無(wú)法完成。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革的背景下，如以股份經(jīng)濟(jì)合作社或者經(jīng)濟(jì)合作社作為代表人，顯然其不能行使代表權(quán)，代表行為的發(fā)生尚需借助股份經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)合作社的法定代表人來(lái)完成。這種代表權(quán)的移轉(zhuǎn)是否符合法理并有意義，需要檢討。其三，在典型的代表關(guān)系架構(gòu)中，代表人并沒有獨(dú)立的意思表示，代表人的代表行為即為被代表人的行為。這主要源于被代表人因其組織體的特點(diǎn)而被擬制為法律主體，因此需借自然人之口進(jìn)行意思表達(dá)，而代表人所表達(dá)之意思實(shí)為被代表人的內(nèi)部機(jī)構(gòu)通過(guò)決議行為而產(chǎn)生的意思，并非代表人的意思。而在集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體的代表關(guān)系中，顯然其意思由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)決議產(chǎn)生，并非是對(duì)農(nóng)民集體所生意思的簡(jiǎn)單傳達(dá)。《農(nóng)村土地承包法》第19條、第28條、第52條皆規(guī)定依法需經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的事項(xiàng)。這些規(guī)定表明集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體所為之意思表示實(shí)際上由集體經(jīng)濟(jì)組織自己產(chǎn)生。如此，將這種意思賦予農(nóng)民集體，再由集體經(jīng)濟(jì)組織代為表達(dá)，其意義何在？實(shí)際上，在法律構(gòu)造上將其解釋為代理關(guān)系似乎更合乎法理。而且，假設(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織所產(chǎn)生的意思就是農(nóng)民集體的意思，將兩類主體予以區(qū)分又有何意義？

對(duì)于集體所有權(quán)代行機(jī)制的法律表達(dá)，從形式上看，與物權(quán)法對(duì)國(guó)家所有權(quán)的表達(dá)方式一致。依據(jù)《物權(quán)法》第45條規(guī)定，我國(guó)國(guó)家所有權(quán)的行使實(shí)行由國(guó)務(wù)院代表行使的機(jī)制。國(guó)家所有權(quán)制度為各國(guó)所通行，其體制機(jī)制雖有差異，但國(guó)家作為國(guó)家財(cái)產(chǎn)之所有權(quán)主體原則上并無(wú)異議，如《法國(guó)民法典》第538條至541條、《德國(guó)民法典》第928條、《日本民法典》第239條等均涉及國(guó)家所有權(quán)問(wèn)題。在國(guó)家的宏大治理體系中，相關(guān)行政機(jī)關(guān)本具對(duì)公有財(cái)產(chǎn)管理和處分的職能，相關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)有代表國(guó)家行使所有權(quán)的社會(huì)性義務(wù)，1將其決策意志視為國(guó)家意志并無(wú)不可。對(duì)于國(guó)家所有權(quán)主體的規(guī)制模式，因國(guó)家僅在特定情形下充當(dāng)民事主體，故立法上沒有必要將國(guó)家單獨(dú)確認(rèn)為一類民事主體，現(xiàn)行法僅就特定情形的國(guó)家民事主體資格加以規(guī)定的模式是可取的。1故此，以行政機(jī)關(guān)代行國(guó)家所有權(quán)，不僅是現(xiàn)實(shí)的需要，其制度構(gòu)成亦不會(huì)對(duì)私權(quán)體系和制度規(guī)則造成沖擊，而其本身亦構(gòu)成民事制度之重要成分。反觀集體所有權(quán)的行使方式，是否應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家所有權(quán)行使模式進(jìn)行設(shè)計(jì)，是否必須保持社會(huì)主義公有制法權(quán)關(guān)系在法律表達(dá)形式上的一致性，則需要進(jìn)行探討。實(shí)際上，國(guó)家相較于集體，其最大的不同在于其人口基數(shù)的龐大，國(guó)家意志客觀上無(wú)法直接通過(guò)公民意思的表達(dá)而形成，因此不得不采取行政機(jī)關(guān)的代行模式;而農(nóng)民集體意志的形成經(jīng)由一套內(nèi)部治理體系并不存在客觀上的困難，由集體經(jīng)濟(jì)組織代行似乎并不必要。

綜上所述，引致集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下諸多困惑的核心問(wèn)題為：集體所有權(quán)代行模式下農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系應(yīng)如何定位？換句話說(shuō)，也就是集體所有權(quán)之主體是否為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。基于上述討論，如果將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確定為集體所有權(quán)之權(quán)利主體，因代行模式所引發(fā)的各種問(wèn)題有望迎刃而解。不過(guò)，這并非是一個(gè)單純的邏輯解構(gòu)與補(bǔ)正的問(wèn)題，還應(yīng)充分運(yùn)用民法理論，在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度變遷的宏大視野中以歷史和發(fā)展眼光來(lái)審視和衡量。

二、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度變遷中集體所有權(quán)主體定位的歷史考察

（一）我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的基本脈絡(luò)及相應(yīng)的集體資產(chǎn)權(quán)屬表現(xiàn)

新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制經(jīng)歷了家庭經(jīng)營(yíng)到合作經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)到集體經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)到雙層經(jīng)營(yíng)三次重大轉(zhuǎn)變，以及正在經(jīng)歷的雙層經(jīng)營(yíng)到多層經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變。2在20世紀(jì)80年代確立了家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制之前，先后出現(xiàn)了互助組、初級(jí)合作社、高級(jí)合作社、人民公社等集體經(jīng)濟(jì)形態(tài)。3互助組、初級(jí)合作社作為農(nóng)業(yè)合作化的雛形，其利用分工協(xié)作機(jī)制在一定程度上體現(xiàn)了合作經(jīng)營(yíng)的某些特點(diǎn)，但該階段仍然保留了生產(chǎn)資料的私有制，本質(zhì)上屬于私有制背景下的農(nóng)民互助合作。41956 年頒布的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)了高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展。高級(jí)社取消了土地報(bào)酬和按股分紅，完全實(shí)行按勞分配，實(shí)現(xiàn)了主要生產(chǎn)資料由社員私有轉(zhuǎn)變?yōu)闊o(wú)差別的集體所有，標(biāo)志著集體經(jīng)濟(jì)成為中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主導(dǎo)。5其后的人民公社化運(yùn)動(dòng)實(shí)行高度集中的管理模式，把農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)推向高潮。人民公社實(shí)行“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的組織結(jié)構(gòu)以及“政社合一”的組織原則，公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)組織，原則上承續(xù)了高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的土地所有者、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織者、基層社會(huì)管理者多元角色，成為事實(shí)意義上的集體土地所有權(quán)主體。6這奠定了我國(guó)集體所有制形態(tài)的基本格局，亦為日后政治職能與經(jīng)濟(jì)職能分開后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村一級(jí)“政權(quán)組織”和村集體經(jīng)濟(jì)、村內(nèi)各種集體經(jīng)濟(jì)組織等多種組織長(zhǎng)期共存的復(fù)雜局面埋下伏筆。71983 年10月，隨著中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，人民公社體制迅速解體。隨后，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制為內(nèi)容的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度在全國(guó)范圍內(nèi)紛紛發(fā)展起來(lái)，國(guó)家農(nóng)村工作的重心迅速轉(zhuǎn)向家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推進(jìn)和實(shí)施，主要以“統(tǒng)”為特點(diǎn)的高度集中的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)向以家庭經(jīng)營(yíng)為特點(diǎn)的“分”的格局。不過(guò)，在人民公社解體的過(guò)程中，政社分開的工作進(jìn)行得并不徹底，人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的行政和社會(huì)管理職能分別被鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村民委員會(huì)和村民小組承繼，但相應(yīng)層級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織卻并未普遍建立，以對(duì)后人民公社時(shí)期的經(jīng)濟(jì)管理職能進(jìn)行補(bǔ)位，原有集體經(jīng)濟(jì)組織的職能主要由村民委員會(huì)和村民小組承擔(dān)。到集體產(chǎn)權(quán)制度改革前夕，全國(guó)仍舊約有 60%的村組沒有組建集體經(jīng)濟(jì)組織，由村民委員會(huì)代行“三資”所有者職能。1此種情況下，因集體經(jīng)濟(jì)組織的缺位，原歸屬于人民公社體制下的三級(jí)組織的集體所有權(quán)由誰(shuí)繼受便成了問(wèn)題。2

一般認(rèn)為，在高級(jí)合作社和人民公社階段，集體資產(chǎn)的歸屬主體為高級(jí)合作社和人民公社三級(jí)所有下的各級(jí)組織。集體經(jīng)濟(jì)組織的使用出現(xiàn)于初級(jí)社時(shí)期，1955年11月9日通過(guò)的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》明確指出：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動(dòng)農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織?！敝钡睫r(nóng)村人民公社改制之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一直起到闡釋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的社會(huì)主義性質(zhì)的作用。在人民公社改制之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織始轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)在的主體名稱。3因此，回溯至農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的集體化階段，高級(jí)合作社和人民公社體制下的三級(jí)組織屬于現(xiàn)代語(yǔ)境下的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”之范疇，當(dāng)無(wú)疑義。因此，從集體資產(chǎn)傳承的角度看，農(nóng)村集體所有制度就是我國(guó)20世紀(jì)50年代建立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社所有制度的“變化物”，4農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織即為集體土地及其他財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主體。5然而，對(duì)于集體資產(chǎn)歸屬主體的表述在20世紀(jì)80年代后期隨著人民公社的解體發(fā)生了變化?！睹穹ㄍ▌t》第74條規(guī)定：“勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有”“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理”。這體現(xiàn)出之前無(wú)論在政策表述還是一般觀念上農(nóng)村資產(chǎn)均由集體經(jīng)濟(jì)組織所有的觀念向“集體所有”的轉(zhuǎn)向，從而打破了既有的所有權(quán)格局，亦引發(fā)了頗多質(zhì)疑以及行政機(jī)關(guān)在政策表述上的無(wú)所適從。而且，這種立法表達(dá)依然被2007年《物權(quán)法》所繼受并予以強(qiáng)化，并對(duì)其后的政策表述起到?jīng)Q定性的作用。究其原因，以下兩方面的因素值得注意：其一，現(xiàn)實(shí)中的主體缺位產(chǎn)生了重要影響。人民公社解體后，新的集體經(jīng)濟(jì)組織未能及時(shí)補(bǔ)位，在客觀上集體資產(chǎn)尚存而組織不健全的情況下，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為集體資產(chǎn)之所有權(quán)主體，不僅缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，更存在無(wú)法發(fā)揮主體功能以有效保護(hù)和管理集體資產(chǎn)之隱憂。此時(shí)，將集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織混同而不加以區(qū)分，成為鄉(xiāng)村治理的一種方式。61987年通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》第4條規(guī)定：“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。”顯然應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的職能在一定范圍內(nèi)被賦予村民委員會(huì)履行?？紤]到當(dāng)時(shí)我國(guó)正廣泛推進(jìn)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的功能迅速弱化的情況，在未建立集體經(jīng)濟(jì)組織的村組由村民委員會(huì)和村民小組代行其職能的制度安排亦有其可理解之處。不過(guò)，基于村民委員會(huì)的基層群眾性自治組織的性質(zhì)，則決不能將集體資產(chǎn)確權(quán)給村民委員會(huì)?？梢?，現(xiàn)實(shí)困境及其與之相應(yīng)的制度安排無(wú)疑與當(dāng)時(shí)和之后集體所有權(quán)主體缺位與錯(cuò)位問(wèn)題存在緊密關(guān)聯(lián)性。其二，“政社分離”不夠徹底。人民公社體制下的三級(jí)組織，原則上承續(xù)了高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的土地所有者、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、基層社會(huì)管理者等多元角色。伴隨人民公社解體以及農(nóng)村新型組織關(guān)系的重構(gòu)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)回歸其發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的職能定位。但此時(shí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府以及村民委員會(huì)、村民小組等自治組織在全國(guó)范圍內(nèi)建立起來(lái)，尤其是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府成為國(guó)家權(quán)力干預(yù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的基層單位，1導(dǎo)致公權(quán)力并未從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中完全抽離。因此，為了維護(hù)集體所有制的社會(huì)主義公有制特征，以“集體”作為農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)歸屬主體，既可因應(yīng)當(dāng)時(shí)農(nóng)村組織調(diào)整的現(xiàn)狀，又可打消立法者對(duì)于集體所有權(quán)主體的純粹經(jīng)濟(jì)職能角色可能破壞集體所有制的顧慮?？傮w來(lái)看，“政社分離”的不徹底以及人民公社體制下的社隊(duì)思維的慣性作用，對(duì)“集體所有”的產(chǎn)生發(fā)揮了重要作用。

然而，集體所有權(quán)主體在立法上的明確界定，并沒有徹底改變社會(huì)各個(gè)層面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體地位的通常認(rèn)識(shí)和使用習(xí)慣。因此，我們注意到在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，集體所有與集體經(jīng)濟(jì)組織所有同時(shí)混用的情況并不少見。如中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》（“2010年中央1號(hào)文件”）指出：“力爭(zhēng)用 3 年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織?！?014年《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有?！贝祟惐硎鲆苍谀承┑胤叫苑ㄒ?guī)中有所體現(xiàn)，如《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》等。這反映出即使在行政管理機(jī)關(guān)層面，對(duì)于集體所有權(quán)主體的理解也并不統(tǒng)一。因此，在學(xué)理上對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行厘析不僅是一個(gè)學(xué)術(shù)問(wèn)題，更體現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)需要。

（二）有關(guān)集體所有權(quán)性質(zhì)的學(xué)說(shuō)回顧和評(píng)析

集體所有權(quán)主體的明晰是塑造集體土地所有權(quán)制度的基點(diǎn)。2對(duì)于農(nóng)民集體的模糊認(rèn)識(shí)以及基于此設(shè)計(jì)的復(fù)雜代行關(guān)系不利于在法律上形成結(jié)構(gòu)完整、邏輯清晰的集體所有權(quán)制度體系，也不利于集體所有權(quán)制度在農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革進(jìn)程中充分發(fā)揮其制度效應(yīng)。因此，應(yīng)當(dāng)圍繞集體所有權(quán)性質(zhì)的厘析對(duì)其主體進(jìn)行準(zhǔn)確界定，從而為集體所有制在未來(lái)的發(fā)展開辟空間。

1. ?學(xué)說(shuō)回顧

20世紀(jì)80年以來(lái)隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，特別是立法上對(duì)集體所有權(quán)有了明確的立法表達(dá)，學(xué)界圍繞對(duì)“集體”的解讀，提出了各種有關(guān)集體所有權(quán)性質(zhì)的學(xué)說(shuō)，主要包括：（1）共同共有說(shuō)，認(rèn)為集體所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有的所有權(quán)。3（2）總有說(shuō)，認(rèn)為成員集體所有在性質(zhì)上類似于日耳曼法上的總有制度。4（3）特殊的共同所有說(shuō)，認(rèn)為集體所有制經(jīng)濟(jì)反映在法權(quán)制度上，必然要求將生產(chǎn)資料的所有權(quán)確認(rèn)為勞動(dòng)者集體所有，也就是勞動(dòng)者集體共同所有。5其不同于私人的按份共有和共同共有，而是集體公有制基礎(chǔ)上的成員集體共有。6（4）集體經(jīng)濟(jì)組織單獨(dú)所有說(shuō)，認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人是除國(guó)家以外能對(duì)土地享有所有權(quán)的唯一主體，7應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地將集體所有定性為集體經(jīng)濟(jì)組織作為主體的單獨(dú)所有。8

2. ?理論評(píng)析

首先，在上述諸學(xué)說(shuō)中，首先應(yīng)當(dāng)排除的是共同共有說(shuō)。一方面，依法理，共同共有性質(zhì)上屬于基于某種基礎(chǔ)關(guān)系而對(duì)標(biāo)的財(cái)產(chǎn)不分份額地共同享有所有權(quán)的私人所有制范疇，共有人對(duì)共有權(quán)具有直接支配性，基于合意，共有人可以對(duì)共有物進(jìn)行處分，共同共有人在共有的基礎(chǔ)喪失或者有重大理由需要分割時(shí)也可以請(qǐng)求分割共有物，這些特征與集體所有制下的集體所有權(quán)制度存在顯著差異和沖突。另一方面，共同共有說(shuō)僅是對(duì)集體所有權(quán)權(quán)屬狀態(tài)的靜態(tài)審視，而實(shí)際上集體成員是變動(dòng)不居的，共同共有說(shuō)無(wú)法解釋成員變動(dòng)對(duì)共同共有內(nèi)部權(quán)利關(guān)系的影響及其引發(fā)的權(quán)利變動(dòng)機(jī)制。

其次，日耳曼法上的總有制度所體現(xiàn)的雙重所有權(quán)結(jié)構(gòu)與我國(guó)集體所有確實(shí)有很多相似性。在總有的權(quán)利結(jié)構(gòu)中，使用收益權(quán)能歸成員而處分權(quán)能歸團(tuán)體，屬于對(duì)所有權(quán)的“質(zhì)”的分割，而集體所有權(quán)是一個(gè)未被分割的完整的整體，1與總有存在本質(zhì)差異?？傆凶鳛橐欢v史階段的產(chǎn)物，已然通過(guò)法人化等形式在歷史長(zhǎng)河中消亡。我國(guó)農(nóng)村的雙層經(jīng)營(yíng)體制靜態(tài)描述上與總有這種所有權(quán)形態(tài)具有某些相似性，但這種類比所獲得的疑似合理性結(jié)論對(duì)于我國(guó)集體所有制的發(fā)展并沒有實(shí)益。我們應(yīng)當(dāng)秉持揚(yáng)棄的態(tài)度審視其制度形態(tài)和發(fā)展脈絡(luò)，而不應(yīng)熱衷于尋求解釋而固化對(duì)集體所有制的認(rèn)識(shí)。2

再次，對(duì)于共有的形態(tài)，無(wú)論我國(guó)還是域外立法，通常只有按份共有和共同共有兩種形態(tài)，除此之外，沒有其他的特殊共有形態(tài)。特殊的共同所有意在超脫按份共有和共同共有的制度藩籬，但并未提供體現(xiàn)其特殊性的具體的制度構(gòu)成。實(shí)際上，僅為對(duì)集體所有的一種觀念性理解，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)共有制度的理論更新。因此，持此論者亦認(rèn)為，從法技術(shù)上講，將集體所有權(quán)主體所指的集體塑造為一個(gè)法人組織或非法人組織有賴于立法選擇，并主張成員集體應(yīng)為以集體成員全體為主體的非法人團(tuán)體組織。3本文認(rèn)為，無(wú)論是法人所有還是非法人組織所有，其團(tuán)體財(cái)產(chǎn)皆為其責(zé)任財(cái)產(chǎn)亦歸屬團(tuán)體所有。在這些團(tuán)體中，團(tuán)體成員已實(shí)現(xiàn)了與團(tuán)體財(cái)產(chǎn)的分離。因此，法人所有或非法人組織所有只能定位于民事主體單獨(dú)所有，并不具有共同共有的任何特征。這體現(xiàn)了特殊的共同共有說(shuō)在解釋集體所有時(shí)既欲突破共有的制度構(gòu)成，又陷入團(tuán)體單獨(dú)所有的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，并非理論上解釋何為“集體”的恰當(dāng)路徑。

最后，集體經(jīng)濟(jì)組織單獨(dú)所有說(shuō)依托集體財(cái)產(chǎn)的歷史傳承關(guān)系，將集體所有權(quán)歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織既符合歷史事實(shí)，又可以通過(guò)明確于法有據(jù)的權(quán)利主體，解決集體所有權(quán)主體虛位的痼疾，還在一定程度上突破了對(duì)集體所有制的固有認(rèn)識(shí)，具有一定的合理性。但在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革前較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)農(nóng)村并未廣泛建立集體經(jīng)濟(jì)組織，這就造成了集體所有權(quán)的應(yīng)然歸屬與其主體實(shí)然缺位之間的矛盾?；谶@種情況，在早期關(guān)于集體所有權(quán)的研究中，就有學(xué)者認(rèn)為：“集體所有權(quán)是指一定的團(tuán)體或社區(qū)在其成員平等、民主的基礎(chǔ)上形成集體共同意志，對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有、使用、收益和處分的權(quán)利”，4從而對(duì)集體所有權(quán)主體的描述出現(xiàn)團(tuán)體與社區(qū)并舉的情況。因此，在一定歷史條件下，特別是立法上未就集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位予以明確的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織單獨(dú)所有說(shuō)未能取得學(xué)說(shuō)上的優(yōu)勢(shì)地位并最終體現(xiàn)在有關(guān)集體資產(chǎn)歸屬的立法規(guī)制上。隨著《民法總則》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有特別法人地位，尤其是隨著集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民集體逐步改造成合作經(jīng)濟(jì)組織法人，并納入特別法人的范疇加以規(guī)制。5

（三）集體所有權(quán)主體的應(yīng)然定位

對(duì)于集體所有權(quán)性質(zhì)的眾說(shuō)紛紜，其主要原因在于對(duì)《民法通則》和《物權(quán)法》規(guī)定的“集體所有”之“集體”的不同理解。共同共有說(shuō)、總有說(shuō)和特殊的共同共有說(shuō)為將目光更多地集中于集體所有的實(shí)質(zhì)，而忽略了所謂“集體”在法律制度上應(yīng)當(dāng)具有的組織形式。在此種思維模式下，認(rèn)為集體所有權(quán)應(yīng)采取農(nóng)村社區(qū)全體成員不分份額大小、不可分割地共同對(duì)集體所有的生產(chǎn)資料享有所有權(quán)1的觀念，就似乎更契合集體所有制的內(nèi)涵，但無(wú)力解釋如果對(duì)集體進(jìn)行法人化，2集體資產(chǎn)何以由共同所有等形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織體單獨(dú)所有。故而，對(duì)于集體所有權(quán)主體的探究，應(yīng)當(dāng)聚焦于對(duì)“集體”的認(rèn)識(shí)?！凹w”并非內(nèi)涵清晰的民事主體概念，在民事主體的類型中并沒有“集體”這種主體，對(duì)其使用具有宣誓集體所有制的政治意味。因此，必須通過(guò)探尋集體所具有的本質(zhì)屬性，繼而明確其實(shí)在的存在形態(tài)。本文認(rèn)為，集體并非集體成員的簡(jiǎn)單聚合。在私有制時(shí)代，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村共同體并不具私法意義，表明地緣、親緣關(guān)系并非集體的本質(zhì)要求。集體的形成，首先必須基于其成員的共同目標(biāo)，如保護(hù)財(cái)產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、分配利益等，在特定成員放棄集體共同目標(biāo)的意愿之時(shí)，其有退出集體的權(quán)利。其次，集體必須具備自己的意思形成機(jī)制，集體成員的個(gè)人意志經(jīng)由特定意思表達(dá)渠道，最終形成集體共同意志。現(xiàn)代法上的法人治理所包含的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制，為這種意思形成機(jī)制的典型體現(xiàn)?？梢姡w的意思形成機(jī)制將個(gè)人意志和集體意志、個(gè)人利益和集體利益緊密關(guān)聯(lián)起來(lái)，體現(xiàn)了集體所應(yīng)當(dāng)具備的本質(zhì)特征。因此，集體不應(yīng)是觀念上的個(gè)體集合，而應(yīng)為實(shí)在的組織體。有學(xué)者指出，“所謂成員集體所有，是指全體成員構(gòu)成的、形成了組織體的集體作為所有權(quán)的主體，成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)是該所有權(quán)主體的意思機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)，成員享有共益權(quán)和自益權(quán)”。3這種觀點(diǎn)把握了集體的關(guān)鍵要素，具有合理性。在民事法律關(guān)系中，民事主體作為要素之一，其核心特征即在于具有意思能力，自然人、法人、非法人組織概莫如此。沒有意思能力，民事主體就不能為法律行為，因而不能參與民事法律關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民集體是區(qū)別于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán)的唯一主體，4應(yīng)是忽略了集體所應(yīng)該具有的組織實(shí)在性。概言之，民事制度中不存在無(wú)意思能力的主體，任何脫離集體的實(shí)在性，對(duì)集體所有權(quán)性質(zhì)的解讀，都不利于明晰所有權(quán)的制度構(gòu)成。因此，我們探尋集體所有權(quán)的主體實(shí)質(zhì)，就是要賦予集體具備意思能力的實(shí)在的組織形式。

既然集體應(yīng)體現(xiàn)為一種實(shí)在的組織體，那么，在我國(guó)應(yīng)將集體定位于哪種組織體？本文認(rèn)為，作為集體所有權(quán)主體的“集體”在理論上應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。從歷史的角度看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅扮演著集體資產(chǎn)所有者的角色，而且其本身就是以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的具有較完善的內(nèi)部治理機(jī)制的實(shí)在組織體，將其確定為集體所有權(quán)主體不存在現(xiàn)實(shí)及邏輯上的問(wèn)題。實(shí)際上這種判斷，也將徹底解決集體所有權(quán)代行機(jī)制于法律表達(dá)上的困難。否則，如果我們認(rèn)為所謂集體所有權(quán)主體之“集體”并非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，那么必然分別存在集體和集體經(jīng)濟(jì)組織的兩套意思形成機(jī)制。顯然，這既不符合實(shí)際，也不能解釋代行機(jī)制的必要性，將引發(fā)荒唐的制度設(shè)計(jì)失誤，在現(xiàn)實(shí)中并不可能發(fā)生。反之，如果我們不承認(rèn)集體為具有意思能力的組織體，而視之為體現(xiàn)集體所有制內(nèi)涵的具有象征意義的抽象主體，則將與現(xiàn)代民事制度的發(fā)展背道而馳，必然產(chǎn)生既不利于權(quán)利行使，也不利于權(quán)利保護(hù)的消極影響，實(shí)不足取。

那么，如果將集體所有權(quán)界定為集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體資產(chǎn)所享有的所有權(quán)，由集體經(jīng)濟(jì)組織單獨(dú)享有所有權(quán)是否否定了集體所有制？本文認(rèn)為，堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體所有權(quán)主體地位并不違背集體所有制，恰恰反映了集體所有制的內(nèi)涵和優(yōu)勢(shì)。根據(jù)馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，集體所有權(quán)是建立在生產(chǎn)資料集體所有制基礎(chǔ)之上的。集體所有制作為經(jīng)濟(jì)范疇，屬于社會(huì)物質(zhì)關(guān)系，決定著集體所有權(quán)的內(nèi)容;而集體所有權(quán)作為上層建筑，則是特定歷史時(shí)期的集體所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)。1改革開放以前，堅(jiān)持集體所有制，就是強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)者作為生產(chǎn)資料所有者與生產(chǎn)資料的直接結(jié)合，把所有制與所有制的實(shí)現(xiàn)方式高度統(tǒng)一;改革開放后，經(jīng)過(guò)反思傳統(tǒng)的所有制理論，我們認(rèn)識(shí)到所有制的實(shí)現(xiàn)就是在生產(chǎn)活動(dòng)中對(duì)所有者經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，所有制與所有制實(shí)現(xiàn)方式是可以區(qū)分的，同一所有制的實(shí)現(xiàn)方式可以多樣化。2《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》開宗明義即指出，出臺(tái)該意見的目的在于“為探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制”。這體現(xiàn)了集體所有制不是固化不變的，而是具有自我革新品質(zhì)的有機(jī)體?？梢姡w所有制與集體所有權(quán)并非同一概念，集體所有權(quán)作為集體所有制的法權(quán)形式應(yīng)當(dāng)反映集體所有制的內(nèi)在要求，并能促進(jìn)集體所有制的發(fā)展和完善。集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體的組織形式，雖然意味著集體資產(chǎn)由集體經(jīng)濟(jì)組織單獨(dú)所有，但這并不意味著集體資產(chǎn)的私有化。此時(shí)，集體資產(chǎn)的管理與處分實(shí)際上依賴于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部以決議行為為核心的集體意志形成機(jī)制，這種意思形成機(jī)制實(shí)際上也體現(xiàn)著集體經(jīng)濟(jì)組織法律人格的形成。可見，名義上，集體經(jīng)濟(jì)組織有自己的獨(dú)立人格和利益追求，但這種獨(dú)立人格的形成離不開集體成員的意思表達(dá)，其利益追求也代表著全體成員的利益愿景。一言以蔽之，集體成員利益的實(shí)現(xiàn)依賴于集體經(jīng)濟(jì)組織利益的實(shí)現(xiàn)。故此，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體資產(chǎn)享有所有權(quán)，是集體所有制在法律制度中的必然體現(xiàn)。

不過(guò)，應(yīng)當(dāng)注意的是，集體所有制對(duì)其決定的法權(quán)關(guān)系有內(nèi)在的要求。這種要求體現(xiàn)在：一是集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)行為應(yīng)以為集體成員謀利益為根本;二是應(yīng)當(dāng)保護(hù)集體資產(chǎn)不受侵害，從而能夠持續(xù)為集體成員提供基本生存保障。因此，雖然集體所有權(quán)為一項(xiàng)民事權(quán)利，但這種權(quán)利的行使并不是不受制約的。集體所有制的實(shí)現(xiàn)，一方面應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持集體所有權(quán)的私權(quán)屬性，尊重集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)主體和市場(chǎng)主體地位;另一方面也應(yīng)當(dāng)運(yùn)用多種部門法手段，特別是通過(guò)法律的強(qiáng)制性規(guī)定對(duì)主體的行為進(jìn)行適當(dāng)制約，如集體土地不得買賣、不得改變承包地用途等，以維護(hù)集體成員的共同利益，從而體現(xiàn)社會(huì)主義公有制的優(yōu)越性?？梢姡w所有制的實(shí)現(xiàn)應(yīng)綜合運(yùn)用部門法工具予以維護(hù)，其法權(quán)關(guān)系不僅僅只體現(xiàn)為集體所有權(quán)關(guān)系這種私法關(guān)系，也包括行政法律關(guān)系等公法關(guān)系。原則上，對(duì)于集體資產(chǎn)不能做的由公法調(diào)整，對(duì)于集體資產(chǎn)可以做的由私法調(diào)整?？傊?，集體所有權(quán)制度作為民事制度的重要成分，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持其私權(quán)屬性。相應(yīng)地，其主體也應(yīng)當(dāng)是民法規(guī)范體系下適格的主體類型。集體經(jīng)濟(jì)組織正是在私法與公法制度的共同規(guī)范下，在可為與不可為之間維護(hù)著集體所有制的價(jià)值體系。

綜上所述，自應(yīng)然角度，集體所有權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)確定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。對(duì)于集體所有權(quán)的行使方式，沒有必要依照國(guó)家所有權(quán)的規(guī)范路線，設(shè)計(jì)違反所有權(quán)主體實(shí)質(zhì)構(gòu)成且有導(dǎo)致主體虛位之虞的集體經(jīng)濟(jì)組織代行機(jī)制。在對(duì)《物權(quán)法》所規(guī)定的“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的條款進(jìn)行理解時(shí)，我們本應(yīng)將重心放在對(duì)“集體成員”的解讀上，而不是對(duì)“集體”的各種揣測(cè)。當(dāng)我們認(rèn)識(shí)到集體成員對(duì)于集體的組成意義時(shí)，不僅可以明晰集體應(yīng)為實(shí)在的組織體，更有望開啟該條款對(duì)于集體成員權(quán)研究的重要意義和廣闊前景。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革之前，村民委員會(huì)實(shí)際上發(fā)揮著集體經(jīng)濟(jì)組織的功能，但囿于其群眾基層自治組織的法律定位，理論上不可能將其歸入集體所有權(quán)的主體范疇。這是集體所有權(quán)主體研究不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)困難，實(shí)際上也加劇了厘清集體所有權(quán)主體的難度。目前，隨著集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村廣泛建立股份經(jīng)濟(jì)合作社和經(jīng)濟(jì)合作社，有關(guān)集體所有權(quán)主體的界定難題顯然面臨著實(shí)現(xiàn)破解的歷史機(jī)遇。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中集體所有權(quán)主體制度及其效應(yīng)的未來(lái)展望

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大環(huán)境下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位的明確，有助于強(qiáng)化其市場(chǎng)主體地位，加速城鄉(xiāng)要素交換和配置?！都w產(chǎn)權(quán)改革意見》對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革具有階段性特點(diǎn)，圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，運(yùn)用法治工具、秉持開放思維探究集體所有權(quán)的構(gòu)成要素，對(duì)于完善我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的宏觀架構(gòu)以及傳統(tǒng)村落的未來(lái)方向亦深具制度價(jià)值和導(dǎo)向意義。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)范圍及未來(lái)立法走向

《民法總則》第99條明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位。鑒于《物權(quán)法》第60條已對(duì)集體所有權(quán)代行機(jī)制做出規(guī)定，這可能在一定程度削弱了該條所蘊(yùn)含的重要制度價(jià)值。作為法人，顯然應(yīng)當(dāng)擁有自己的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，這是其法人人格的應(yīng)有之義。不過(guò)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人究竟擁有哪些財(cái)產(chǎn)，這些財(cái)產(chǎn)來(lái)源于哪里，《民法總則》沒有給出答案，而是規(guī)定“法律、行政法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，這為將來(lái)制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》留下了制度空間。顯然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人不可能是一個(gè)空殼，立法上也不可能認(rèn)可集體資產(chǎn)由農(nóng)民集體所有，而其所有權(quán)的行使卻由另一個(gè)在所有權(quán)承繼關(guān)系上與之息息相關(guān)的空殼法人代為行使。這再一次說(shuō)明，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體資產(chǎn)的所有權(quán)可以消弭制度上的各種沖突，具有現(xiàn)實(shí)和邏輯上的合理性，將來(lái)立法應(yīng)當(dāng)對(duì)此做出回應(yīng)?！都w產(chǎn)權(quán)改革意見》實(shí)際上向此邁進(jìn)了一大步，指出要“著力推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革”“將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)”。依改革意見，現(xiàn)階段應(yīng)只將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)于股份經(jīng)濟(jì)合作社和經(jīng)濟(jì)合作社。對(duì)此，有學(xué)者表示贊同，認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)享有所有權(quán)，但又認(rèn)為對(duì)非經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)其只享有委托代理意義上的運(yùn)行管護(hù)職責(zé)，也不享有包括土地所有權(quán)等法律限制流轉(zhuǎn)的集體資產(chǎn)所有權(quán)。1其緣由在于將集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)作集體土地所有權(quán)主體并進(jìn)行法人化改造后，集體土地所有權(quán)將成為集體法人的責(zé)任財(cái)產(chǎn)，面臨對(duì)外承擔(dān)責(zé)任的可能，與《憲法》禁止土地轉(zhuǎn)讓的規(guī)定相沖突。2

在集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，如果僅確定集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等部分資產(chǎn)歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，顯然將導(dǎo)致集體資產(chǎn)分屬于不同的主體，從而導(dǎo)致集體所有權(quán)分裂，理論上難以解釋。根據(jù)《物權(quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”可見，立法上亦明確集體資產(chǎn)只能有一個(gè)所有權(quán)主體。因此，對(duì)于集體資產(chǎn)所有權(quán)歸屬的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)抓住集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供的歷史機(jī)遇，順理成章地明確由股份經(jīng)濟(jì)合作社或者經(jīng)濟(jì)合作社享有集體全部資產(chǎn)的所有權(quán)。至于土地等集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和集體公益性資產(chǎn)有可能成為責(zé)任財(cái)產(chǎn)的擔(dān)憂，本文認(rèn)為，基于法人制度的實(shí)質(zhì)并借由合理的制度設(shè)計(jì)，這種擔(dān)憂并不必要。依民法基本理論，任何民事主體皆須對(duì)自己債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，此為民事責(zé)任制度之通義。某一團(tuán)體因符合法定條件并依法定程序設(shè)立方能被法律賦予法人人格，繼而具備獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。《民法總則》將《民法通則》規(guī)定的“能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任”的法人成立要件刪除，糾正了《民法通則》在法人責(zé)任能力認(rèn)識(shí)上“倒果為因”的邏輯錯(cuò)誤，3有其積極意義。不過(guò)，《民法總則》第60條規(guī)定“法人以其全部財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任”，則欠缺足夠考慮。放眼域外，在德國(guó)、日本等域外典型民事立法中，均未有關(guān)于責(zé)任財(cái)產(chǎn)范圍的類似規(guī)定。究其實(shí)質(zhì)，在于法人人格的取得來(lái)源于法律授權(quán)，責(zé)任財(cái)產(chǎn)的范圍對(duì)法人成立并不構(gòu)成實(shí)質(zhì)影響，亦無(wú)本質(zhì)上的關(guān)聯(lián)?！睹穹倓t》第60條規(guī)定是否得當(dāng)，頗有檢討的必要。因此，對(duì)于股份經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，即使將土地等禁止轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)納入其所有權(quán)范圍，亦不意味著其必然為責(zé)任財(cái)產(chǎn)。在制度安排上，一方面，未來(lái)制定的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》應(yīng)對(duì)禁止土地等資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的上位法規(guī)定進(jìn)行強(qiáng)調(diào)和細(xì)化，將相應(yīng)資產(chǎn)進(jìn)行隔離保護(hù)，設(shè)置轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的法律底線。與此相應(yīng)，本文主張，應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性資本制度，資本價(jià)值由折股量化的資產(chǎn)評(píng)估確定，章程記載的責(zé)任財(cái)產(chǎn)范圍，應(yīng)限于折股量化的資產(chǎn)范圍。因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織只能對(duì)折股量化的資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)收益，量化范圍之外的資產(chǎn)以靜態(tài)保護(hù)為目標(biāo)，并不涉及與第三人的交易關(guān)系，故不應(yīng)納入責(zé)任財(cái)產(chǎn)范圍。對(duì)于有的村組將“四荒地”、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等適于集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的資源性資產(chǎn)亦納入折股量化范圍的情形，在發(fā)生法律責(zé)任時(shí)，除土地不得轉(zhuǎn)讓外，應(yīng)當(dāng)允許以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等形式的土地使用權(quán)益償還債務(wù)。對(duì)于股份經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)合作社章程的制定，未來(lái)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》應(yīng)做好章程的主要內(nèi)容、登記程序、法律效力等條款的設(shè)計(jì)，各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政管理機(jī)關(guān)亦應(yīng)對(duì)章程制定負(fù)指導(dǎo)和審查之責(zé)?？傮w來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)全部集體資產(chǎn)享有所有權(quán)，其中以家庭承包方式分散經(jīng)營(yíng)的土地以及公益性資產(chǎn)等性質(zhì)上不宜納入折股量化范圍的資產(chǎn)，以靜態(tài)保護(hù)為目標(biāo)，不屬于責(zé)任財(cái)產(chǎn);以集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、“四荒地”、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等適宜進(jìn)行經(jīng)營(yíng)收益的資產(chǎn)，可以納入折股量化的范圍，并同時(shí)確認(rèn)其為責(zé)任財(cái)產(chǎn)。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位的確立對(duì)傳統(tǒng)村落未來(lái)發(fā)展的導(dǎo)向意義

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村老齡化、空心化的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。目前，集體產(chǎn)權(quán)制度改革以股權(quán)的靜態(tài)管理為基本原則?！都w產(chǎn)權(quán)改革意見》意見指出：“現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍，可以在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回?！边@種產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制具有封閉性的特點(diǎn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看將有礙機(jī)體組織換血導(dǎo)致活力不足，并不利于城鄉(xiāng)要素交換和融合發(fā)展。因此，有人擔(dān)憂隨著人口的大量外流和自然消亡，集體所有權(quán)有演化成一種私人所有權(quán)的可能，集體所有權(quán)所意蘊(yùn)的“集體”利益將不復(fù)存在，這種極限可能必然會(huì)對(duì)集體土地所有權(quán)的存續(xù)提出挑戰(zhàn)。1對(duì)此，應(yīng)當(dāng)將集體土地所有權(quán)進(jìn)行國(guó)有化塑造，從而形成一元化的土地所有權(quán)狀態(tài)。2本文認(rèn)為，該觀點(diǎn)以假想傳統(tǒng)村落的衰敗趨勢(shì)為基礎(chǔ)，忽略了政策的開放性和動(dòng)態(tài)調(diào)整對(duì)農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷的宏觀效應(yīng)，缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)支撐，故對(duì)其結(jié)論不予贊同?！都w產(chǎn)權(quán)改革意見》指出，要“組織實(shí)施好賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)改革試點(diǎn)”“逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度”。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》強(qiáng)調(diào)，要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”“堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換”?？梢?，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的頂層設(shè)計(jì)思路總體上呈現(xiàn)開放性，未來(lái)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向應(yīng)是從封閉走向開放，從固化走向流動(dòng)。3因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著體制機(jī)制弊端的破除，城鄉(xiāng)要素交換將成為常態(tài)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)其成員股權(quán)流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)組織換血，迸發(fā)新的生命力。在這一過(guò)程中，無(wú)論集體成員如何變化，集體經(jīng)濟(jì)組織作為組織載體將保持同一性，依然對(duì)集體資產(chǎn)享有所有權(quán)，發(fā)揮著經(jīng)營(yíng)管護(hù)集體資產(chǎn)的作用，并作為市場(chǎng)的重要一極參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？梢?，傳統(tǒng)村落不僅不會(huì)衰敗，而且能夠?qū)崿F(xiàn)永續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)融合亦將呈現(xiàn)樂(lè)觀前景。這既是政策所求、現(xiàn)實(shí)所需，也是大勢(shì)所趨，并再一次證明，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有權(quán)主體，不僅具有理論和現(xiàn)實(shí)上的合理性，而且對(duì)于探索集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式具有重要的導(dǎo)向意義。

在集體產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中，雖然整體上集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部構(gòu)成呈現(xiàn)一定的開放性，但在股權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，易出現(xiàn)內(nèi)部人控制的問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)保持清醒的頭腦，要充分重視章程的作用，通過(guò)在章程中規(guī)定成員股權(quán)比例上限以及配套完善的內(nèi)部治理機(jī)制，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)有效治理。另外，隨著農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷，村民與集體經(jīng)濟(jì)組織成員將顯著分化，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況逐步實(shí)現(xiàn)村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能分離，改變“一套班子，兩塊牌子”的狀況，還原集體經(jīng)濟(jì)組織為經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)質(zhì)。

結(jié) ?語(yǔ)

在集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，隨著農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社和經(jīng)濟(jì)合作社的普遍建立，為結(jié)束集體所有權(quán)主體爭(zhēng)議提供了機(jī)遇。由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體資產(chǎn)的所有權(quán)，可以有效破解集體所有權(quán)主體虛位的問(wèn)題，亦可以充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能，增強(qiáng)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度中“統(tǒng)”的功能發(fā)揮，解決經(jīng)營(yíng)體制中統(tǒng)分失衡的問(wèn)題，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。作為集體資產(chǎn)的所有權(quán)主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承載著鄉(xiāng)村振興的重要使命，通過(guò)有效治理，可以有效增強(qiáng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的博弈能力和自主力量;1可以參辦、領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社，糾正合作社發(fā)展中少數(shù)人控制的不良趨向;可以向其他市場(chǎng)主體投資，參與其他所有制形式;可以為農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)。在時(shí)代變遷中，依靠農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的體制機(jī)制力量和集體經(jīng)濟(jì)的載體作用，傳統(tǒng)村落必將在城鄉(xiāng)融合的大潮中展現(xiàn)新的生機(jī)和活力。

Abstract：In the context of the reform of the rural collective property rights system， the subject system of collective ownership is faced with realistic confusion as to whether the collective members are identical to the rural collective economic organizations， whether the target assets of the shareholding cooperation system reform are split from other collective assets in terms of attribution， and how the legal mechanism for the representatives of rural collective economic organizations to exercise collective ownership should be expressed. In term of the succession of collective assets， the rural collective economic organization shall be the owner of the collective assets. Peasant collectives should be solid organizations with internal governance mechanisms and mental capacity， and the subjects of collective ownership should be positioned as rural collective economic organizations. Rural collective economic organizations maintain the value system of collective ownership system between what can and cannot be done， under the common norms of private and public law systems. The collective economic organization shall have ownership of the entire collective assets， and the scope of the property for which liability is recorded in the charter shall be limited to the scope of the property quantified by commutation. The clarification of the subject status of collective ownership in collective economic organizations is of guiding significance for the future development of traditional villages.

Key words： reform of the collective property rights system， rural collective economic organization， collective ownership， collective ownership system， special legal persons