管洪彥 傅辰晨

摘要：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策反映了農(nóng)民集體所有權的固有內(nèi)涵，是切實保障農(nóng)民集體成員民主決策權、落實基層民主和維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的客觀要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策實踐中出現(xiàn)了多數(shù)人暴政、少數(shù)人專權和外部干預等異化現(xiàn)象。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員多數(shù)決是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人形成法人集體意志和集體行動、實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員意志的決策模式。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策異化進行匡正，應當建構獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人并完善其治理體系，建構起符合集體經(jīng)濟組織成員民主決策權屬性的民主決策機制，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策的技術規(guī)則和審查機制，確認和保障少數(shù)集體經(jīng)濟組織成員權利并完善信息公開機制。

關鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人;民主決策;鄉(xiāng)村治理;異化;匡正

作者簡介：管洪彥，山東政法學院民商法學院教授，山東省高等學?！扒鄤?chuàng)科技計劃”鄉(xiāng)村振興法治保障創(chuàng)新團隊學術帶頭人（濟南 ?250014）;傅辰晨，山東大學當代社會主義研究所博士研究生（濟南 ?250100）

基金項目：國家社科基金重大項目 “農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.03.010

引 ?言

中國傳統(tǒng)農(nóng)村社會是以地域為基礎、以血緣為紐帶的宗族社會，這一特征導致國家公權力對鄉(xiāng)村治理的滲透能力有限。改革開放以來，我國高度重視鄉(xiāng)村治理工作，形成了中國特色的鄉(xiāng)村治理法律和政策體系。黨的十八大以來，黨和政府更加重視鄉(xiāng)村治理工作。黨的十九大報告創(chuàng)新性地提出要健全“自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”，這對于促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)具有重要意義?！吨泄仓醒?國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱“2018年中央一號文件”）對如何構建鄉(xiāng)村治理新體系進行了更加詳盡的設計和部署，并提出要研究制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與基層黨組織、村民自治組織是我國目前鄉(xiāng)村治理體系中的重要組織載體。2016年12月發(fā)布的《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》（以下簡稱《集體產(chǎn)權改革意見》）中明確要求在集體產(chǎn)權改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“要完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，防止少數(shù)人操控”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》對鄉(xiāng)村治理機制提出了新要求，指出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理屬于鄉(xiāng)村治理中的重要環(huán)節(jié)，亟需在加強和改進鄉(xiāng)村治理的宏觀框架內(nèi)進行整體提升和完善。在我國民法上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被賦予特別法人地位。法人治理的效率取決于治理制度的安排。但是，有關農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理機制尚付之闕如。從現(xiàn)有立法觀察，國家層面立法中尚未建構起農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理的制度體系與規(guī)范體系。從現(xiàn)有研究觀察，有關農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理機制的專門性研究幾近空白。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理機制是構建農(nóng)村集體經(jīng)濟治理體系的重要環(huán)節(jié)，直接影響到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的制度績效、農(nóng)村集體產(chǎn)權改革目標的實現(xiàn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展?？梢哉f，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理機制是激活農(nóng)村主體、實現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”的重要步驟。“自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”中的自治不僅包括公法意義上的村民自治，還包括私法意義上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的社團自治。從私法視角觀察，建構和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的民主決策機制，最為重要的是建構起科學的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員民主決策權的行使、實現(xiàn)和保障機制。從完成農(nóng)村集體產(chǎn)權改革的發(fā)達地區(qū)的實踐觀察，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民主決策出現(xiàn)了異化現(xiàn)象，以致影響了治理效果。本文從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人中實施民主決策的客觀依據(jù)出發(fā)，揭示影響農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策的關鍵因素，并對民主決策異化的匡正機制進行建構。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人中實施民主決策的客觀依據(jù)

（一）農(nóng)民集體所有權的固有內(nèi)涵和必然要求

農(nóng)民集體所有權是我國社會主義公有制的重要組成部分，堅持農(nóng)民集體所有權是一切農(nóng)村產(chǎn)權改革的底線要求。農(nóng)民集體所有權也一直因存在權利主體不明確、歸屬不清、激勵機制不足等問題而廣受責難。2007 年《物權法》的頒布明晰了農(nóng)民集體所有權的性質(zhì)，然而單是對該法第59條中“本集體成員集體所有”內(nèi)涵的理解，就存在若干解釋版本。目前基本形成的共識是，農(nóng)民集體所有不是集體成員個人所有，而是具有“集體私權”1的性質(zhì)，它是特定范圍內(nèi)的集體成員組成的成員集體對社區(qū)范圍內(nèi)的財產(chǎn)所享有的不可任意分割的權利，即農(nóng)民集體所有權的權利主體是特定社區(qū)范圍的成員集體。成員集體不是集體成員，而是由集體成員組成的一個團體?！靶枰瞥牡谝粋€認識藩籬，就是不能將集體看作獨立于農(nóng)民的主體，不能將集體產(chǎn)權看作超越于農(nóng)民的產(chǎn)權。集體是農(nóng)民的集體，沒有農(nóng)民的個體也就無所謂農(nóng)民集體?！?基于集體成員和成員集體之間的密切關系，成員集體的團體意志的形成、表達不同于單個的集體成員，必須借助于一定的民主決策模式才能形成、表達其意志。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的民主決策體現(xiàn)了農(nóng)民集體所有權的管理權能，3而且是管理權能的核心組成部分，通過集體成員民主決策實現(xiàn)集體所有權的管理權能和其他權能。在農(nóng)民集體所有權行使過程中，只有通過民主決策才能真正體現(xiàn)每個集體經(jīng)濟組織成員的民主參與和意志。也正是在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策過程中，通過集體經(jīng)濟組織成員民主決策權的行使，集體所有權的各項權能才能得到更加充分的實現(xiàn)。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人是特定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民集體（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體）行使集體所有權的代表行使主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人實際上是農(nóng)民集體所有權行使的組織載體。有學者認為，農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是法定信托關系，前者是農(nóng)民集體所有權的權利主體，后者是代表行使主體。1在完成農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的地區(qū)，農(nóng)民集體的財產(chǎn)管理職能實際上已經(jīng)由成立的股份合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使。作為各類農(nóng)村集體資產(chǎn)的代表行使主體，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部同樣要按照民主決策機制的要求對各類集體資產(chǎn)進行民主管理，這反映了農(nóng)民集體所有權的固有內(nèi)涵，也是堅持農(nóng)民集體所有權的必然要求。

（二）保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員民主決策權的客觀要求

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員的民主決策權，是集體經(jīng)濟組織成員在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部依法享有的對法定事項依照法定決策模式、決策程序進行民主議定和民主管理的權利。集體經(jīng)濟組織成員的民主決策權本質(zhì)上是集體經(jīng)濟組織成員針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有的成員權中的共益權，屬于私法權利。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的民主決策權是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權體系中共益權的核心內(nèi)容，是表達農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員意志、保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權益、實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部民主治理的基本方式。切實保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員民主決策權不受侵犯，既是保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員個體權益的需要，也是保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體權益的需要?，F(xiàn)實中，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主決策中存在著不少打著民主決策幌子侵害集體經(jīng)濟組織成員民主決策權的現(xiàn)象。例如，利用多數(shù)決機制損害出嫁女、外來戶、后來戶等特殊群體的合法權益，剝奪集體經(jīng)濟組織成員平等享受集體福利的權利，剝奪或者損害個別集體經(jīng)濟組織成員土地承包權益，剝奪或者損害集體經(jīng)濟組織成員平等分享集體收益分配的權利，做出不合理的征收補償款分配方案等。上述現(xiàn)象顯然背離了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策的本旨，損害了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的民主決策權。因此，《集體產(chǎn)權改革意見》提出要落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員“對集體經(jīng)濟活動的民主管理權利，形成有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權利的治理體系”。

（三）落實基層民主、實現(xiàn)有效治理和確保農(nóng)村社會穩(wěn)定的要求

非隸屬于團體的私法主體的決策方式相對簡便，只要是決策者在自己意志支配下做出的、且不違反強行法規(guī)定的決策均是有效的，均會產(chǎn)生決策者期望發(fā)生的法律效果。依現(xiàn)行法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依法取得法人資格，作為組織體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的民主決策則相對復雜。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部，按照民主決策規(guī)則實施民主決策是把集體經(jīng)濟組織成員的個人意志轉(zhuǎn)化為集體意志，進而轉(zhuǎn)化為集體行動的必然路徑。如上所述，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員在集體經(jīng)濟組織中行使民主決策權實際上是在行使共益權，在團體法中該行為稱為決議行為。決議行為的根本特征是：其根據(jù)程序正義的要求采取多數(shù)決的意思表示形成機制，決議結果對團體全體成員都具有法律約束力。2決議行為規(guī)則之價值本旨在于追求更具民主性、效率性的私法團體生活。3農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人之間是成員和團體的關系，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員意志的形成、實現(xiàn)、做出決策都受到團體決策規(guī)則的約束。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員實現(xiàn)自己意志、做出決策的過程不僅會影響自己的利益，也會影響到其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員利益。如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員通過民主決策的方式做出一個有關土地補償費分配方案的決議，該決議不僅體現(xiàn)了參與表決的各個集體經(jīng)濟組織成員的意志、利益，也可能影響其他沒有參與決策的集體經(jīng)濟組織成員，甚至是反對該項決議的集體經(jīng)濟組織成員也要執(zhí)行該決議。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的民主決策具有特殊性，它實行的是團體法中慣行的多數(shù)決的民主決策規(guī)則。作為鄉(xiāng)村治理中的組織載體之一，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的民主決策是我國鄉(xiāng)村治理機制的組成部分。加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的內(nèi)部民主決策是落實基層民主、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效和確保農(nóng)村社會穩(wěn)定的客觀要求。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策的制度現(xiàn)狀與檢討

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策的制度現(xiàn)狀

雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的民主決策意義重大，但是，我國國家層面的立法中對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民主決策并無直接規(guī)定。這主要是因為，我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設一直存在欠缺，實踐中多是由村民自治組織代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能，如《村民委員會組織法》分別規(guī)定了“需要經(jīng)過村民會議討論決定的事項”（第24條） 、“村民代表會議的組成、產(chǎn)生、召集和召開”（第25、26條）、“村民會議制定自治章程和村規(guī)民約的要求與限制”（第27條）、“村民小組會議的有關規(guī)定”（第28條）。嚴格意義上講，這不是私法意義上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的民主決策問題，而是公法意義上的村民自治問題。2007年頒布實施的《物權法》規(guī)定了“應當依照法定程序經(jīng)本集體成員決定的事項”（第59條第2款），這實際上是明確了可由集體成員民主決策的范圍。而且該條第2款之第5項又規(guī)定了一個兜底性的轉(zhuǎn)介條款，即“法律規(guī)定的其他事項”。此所謂“法律規(guī)定的其他事項”，權威解釋又將其指向了上述《村民委員會組織法》的有關規(guī)定。相對于國家層面立法的欠缺，我國不少地方立法中，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民主決策均有較為詳細的設計，特別是各地方有關農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的立法中對民主決策的組織基礎、決策機制等均有涉及。

黨和國家的政策高度重視農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的民主決策問題。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》（中辦發(fā)〔2004〕17號）明確提出，要“規(guī)范民主決策機制，保障農(nóng)民群眾的決策權”，并對村級事務民主決策的事項、民主決策的形式、民主決策的程序、決策責任的追究制度做了比較明確的規(guī)定。《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中進一步要求“尊重、保障農(nóng)民的民主權利，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，并且要求探索以村民會議、村民代表會議為載體，創(chuàng)新村民議事形式，完善議事決策主體和程序，落實群眾知情權和決策權?！薄都w產(chǎn)權改革意見》要求“尊重農(nóng)民群眾意愿。把選擇權交給農(nóng)民，確保農(nóng)民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者”“保護和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權益”。而且，《集體產(chǎn)權改革意見》還要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“要完善治理機制，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，防止少數(shù)人操控”。此外，在很多專門性的政策中也有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主決策的有關規(guī)定。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策制度之檢討

我國已經(jīng)初步形成了以地方性法規(guī)和政策為中心的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的民主決策法律制度和政策體系，這對于維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員的主體地位和民主管理權益具有積極意義。但是，現(xiàn)有制度的缺陷也是明顯的。例如，我國農(nóng)村多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權改革尚未完成，多數(shù)村尚不存在獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人，這就使法人的民主決策失去了組織基礎。加之，現(xiàn)行立法和政策中村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民主決策事項存在明顯交叉，這就導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民自治組織中的民主決策在多數(shù)情況下混同，這不符合《集體產(chǎn)權改革意見》中要求的“村民委員會事務和集體經(jīng)濟事務分離”，即“政經(jīng)分離”的要求。實際上，《村民委員會組織法》已經(jīng)認識到了村民自治組織和集體經(jīng)濟組織兩種組織中民主決策的不同。該法第24條第3款規(guī)定：“法律對討論決定村集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)和成員權益的事項另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！睂嶋H上，兩種不同類型組織中的民主決策存在明顯差異。首先，參與民主決策的主體不同。前者中參與民主決策的主體是特定村落共同體的村民，后者參與決策的主體是集體經(jīng)濟組織的成員，而村民和集體經(jīng)濟組織成員并不能等同?，F(xiàn)實生活中，特別是在城鄉(xiāng)接合部以及城中村，隨著人口流動性的增強，村民與集體經(jīng)濟組織成員不一致的情況具有日益增多的趨勢。其次，參與民主決策的程序規(guī)則不同。前者依據(jù)的是《村民委員會組織法》規(guī)定的程序規(guī)則，而后者主要依據(jù)集體經(jīng)濟組織的章程等自治性規(guī)范。再次，民主決策的事項和內(nèi)容不同?；诨鶎尤罕娦宰灾谓M織的本質(zhì)，村民委員會不僅承擔著經(jīng)濟職能、社會職能，甚至還承擔著一定的政治職能，故村民委員會決策的事項具有綜合性。而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本質(zhì)上就是經(jīng)濟組織，其民主決策的事項都是經(jīng)濟方面的。但是，有數(shù)據(jù)顯示，我國一半以上的村尚未建立起獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設的缺位，現(xiàn)實中村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民主決策根本沒有進行區(qū)分，“將集體經(jīng)濟組織與村民自治組織混同而不加以區(qū)分，成為鄉(xiāng)村治理的一種方式”。1 但是，這種現(xiàn)狀顯然不是長久之計，亟需建構起符合集體經(jīng)濟組織法人治理機制特別性的民主決策機制。有學者指出，集體經(jīng)濟組織與村民委員會是不同的職能主體，前者承擔的是“經(jīng)營職能”，后者承擔的是“公共職能”。在集體經(jīng)濟組織建立起來后，一些由村民委員會代行的經(jīng)營職能應交由集體經(jīng)濟組織行使。2

總之，雖然我國立法機關以及政策設計者已經(jīng)認識到了村民自治組織和集體經(jīng)濟組織中民主決策的不同，但現(xiàn)行法中并沒有建構起獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人并配置以符合其特別性的民主決策規(guī)則。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設的缺位注定了現(xiàn)實中私法意義上的民主決策和公法意義上民主決策的混同。另一方面，即便是建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地區(qū)，多數(shù)情況下也沒有建構起科學的治理結構和治理機制。這就造成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人中缺乏具有可操作性的民主決策機制，這必然造成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策要么陷于虛無，要么淪為形式，最終侵害的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員的民主決策權，危及的是農(nóng)村社會的穩(wěn)定，影響的是鄉(xiāng)村治理的效果。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策的模式及其異化

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策的模式

民主決策模式是民主決策過程中不可逾越的話題。經(jīng)過古代民主理論、近現(xiàn)代各種民主理論的演進歷程，現(xiàn)代意義上的民主已經(jīng)具有了更為廣泛的意義。從民主制度發(fā)展歷程可以看出，民主從其誕生之日起，就以多數(shù)人決定為其基本技術規(guī)則。現(xiàn)代意義上民主制度的影響范圍已經(jīng)不僅限于國家政治領域，它已經(jīng)成為社會公共事務治理的重要手段，在私法團體內(nèi)部也同樣存在民主作用的空間。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員形成民主決策也是現(xiàn)代民主理論的重要應用領域之一，其本質(zhì)屬性上屬于經(jīng)濟民主范疇，這也是中國特色的基層民主的重要組成部分。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行民主決策過程中，可供選擇的決策模式有如下幾種：（1）全體農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員意志一致形成決策。在任何團體內(nèi)部形成決策時，所有的成員都能一致意見形成決策當然是最理想之選擇。該決策模式體現(xiàn)了全體成員的意志、利益，在決策的執(zhí)行方面也具有極大優(yōu)越性。但該決策模式也有明顯缺點，可能會誘發(fā)最后一個持異見者敲詐其他人的道德風險，最終導致決策要么無法做出，要么效率低下。因此，該種決策模式雖然比較公平、民主，但其決策效率低下和可能誘發(fā)的道德風險也是明顯的，這注定了該種模式不可能成為現(xiàn)代民主的主要決策模式。（2）少數(shù)人或者一個人獨斷形成決策。該種決策模式的最大優(yōu)點是效率極高，有利于迅速形成決策。但其缺點也是致命的，因為任何權力的擁有者都有濫用權力的可能，不專斷決策的可能性微乎其微。這種決策模式為專斷決策提供了契機，容易出現(xiàn)少數(shù)人專權而損害多數(shù)人利益。（3）多數(shù)決模式形成決策。多數(shù)決的決策模式是一種折中的決策模式，是現(xiàn)代社會多數(shù)團體決策中普遍采用的決策模式。其合理性在于：一方面，多數(shù)決可以較大程度上實現(xiàn)公平價值。雖然少數(shù)人的利益在某些決策中可能得不到體現(xiàn)或者受損，但在自己屬于多數(shù)人時，自己的意志和利益可以得到實現(xiàn)，總體而言多數(shù)決是公平的。另一方面，多數(shù)決可以最大程度上避免全體成員一致形成決策情形下的決策困難和道德風險，也可以避免少數(shù)人或者一個人獨斷形成決策情形下決策者濫用權力形成的專斷結果?！稗r(nóng)民集體決議行為是農(nóng)民集體成員權的主要行使方式和村民自治的民法體現(xiàn)，其法理基礎在于根據(jù)程序正義的要求基于民主多數(shù)決的意思表示形成機制實現(xiàn)農(nóng)民集體的公共選擇?！?總之，多數(shù)決可以較大程度上兼顧公平和效率的雙重價值，多數(shù)決是特定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員形成決策，并付諸集體行動的最佳選擇模式。多數(shù)決也是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員形成集體意志、采取集體行動的必然模式。從立法實踐來看，我國《村民委員會組織法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等多部法律法規(guī)均規(guī)定了多數(shù)決的決策模式。但是，多數(shù)決在落實過程中也會出現(xiàn)異化現(xiàn)象，導致背離民主的目標。因此，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策中既要貫徹多數(shù)決原則，又要采取措施對多數(shù)決異化的現(xiàn)象進行必要的矯正。

（一）建構獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人和治理體系

1. ?按照“政經(jīng)分離”原則建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不健全是因特定的歷史背景造成的，甚至可以說是在當時特殊國情下不得已的選擇。中共中央、國務院1983年12月發(fā)布的《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》指出，要根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟組織，對已經(jīng)以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟組織的地方，當?shù)厝罕娫敢鈱嵭袃蓚€機構一套班子，兼行經(jīng)濟組織和村民委員會的職能，也可以試行。之所以做出這樣的規(guī)定，主要原因是在當時生產(chǎn)力發(fā)展水平低下和集體經(jīng)濟比較落后的背景下，如果分別設置村民自治組織和集體經(jīng)濟組織兩套班子必然會導致機構臃腫，增加農(nóng)民負擔。目前，村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“政經(jīng)不分”已經(jīng)頗受詬病?！澳壳拔覈r(nóng)村社區(qū)主要是在村委會建制范圍內(nèi)組建，絕大多數(shù)是村委會與村社區(qū)合一，由此也直接導致農(nóng)村社區(qū)與村集體經(jīng)濟組織重合?！?從現(xiàn)實來看，我國目前絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)仍然維持了“政經(jīng)不分”的基層治理結構，村民自治組織和集體經(jīng)濟組織實行“一套班子、兩個牌子”，結果導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織難以取得獨立的市場主體地位，無法建立起獨立的法人治理結構，更無法形成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策機制。近年來，黨和國家的重要文件都強調(diào)要“政經(jīng)分開”?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實施方案》中指出：“要完善農(nóng)村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經(jīng)濟組織運行機制?！薄都w產(chǎn)權改革意見》指出：“有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經(jīng)濟事務分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關系。”隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，在很多地區(qū)已經(jīng)具備了建立獨立的集體經(jīng)濟組織的條件。按照“政經(jīng)分開”的思路因地制宜地建構起獨立于村民自治組織的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，完善其法人治理結構，特別是民主決策機制，厘清村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中民主決策的關系，是防范農(nóng)民集體內(nèi)部民主決策異化的重要舉措?！半S著農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的加快推進，新型集體產(chǎn)權歸屬特征也要求盡快健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，在農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權邊界范圍內(nèi)行使自治功能。”2目前，一些地方已經(jīng)開始了“政經(jīng)分開”的實驗。如廣東省南海市進行的“政經(jīng)分離”實驗取得了良好的效果;山東省青島市、煙臺市也在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權改革過程中進行了“政經(jīng)分離”實驗，農(nóng)村基層組織的治理結構得到了優(yōu)化。法律將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)定為具有獨立地位的法人，可以使集體經(jīng)濟組織更加明確地與行政組織脫離——鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府脫離、村集體經(jīng)濟組織與村委會脫離，防止政府利用行政手段支配集體財產(chǎn)，3從而有助于“政經(jīng)分離”目標的實現(xiàn)。

2. ?建構農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的靜態(tài)治理組織體系和動態(tài)治理機制體系

在實現(xiàn)“政經(jīng)分離”后，還需要重視集體經(jīng)濟組織法人治理結構的設計。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人形式的特殊性、產(chǎn)權關系的復雜性、組織機構的特殊性、集體成員的封閉性等因素決定了其法人治理結構必然具有不同于營利法人形態(tài)的特別性。4治理結構問題是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度必須有而且是應盡快得到明確的問題。5農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理中應當形成“權力制衡權力”“權利制約權力”“權力保護權利”“責任約束權力”“責任保障權利”的制度設計和規(guī)范體系，以形成權利、權力、義務、責任規(guī)范有序運行的格局。建構農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理結構的基礎性工作之一，就是要從靜態(tài)上構建起符合權力制衡原理的治理組織體系?！叭魏谓M織機構只要掌握了資源的分配，就掌握了某種權力，這時就要有一種制度安排和組織架構，來制衡它的權力?！?但是，從各地改革實踐來看，雖然改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基本上建立起了靜態(tài)意義上的權力機構、執(zhí)行機構和監(jiān)督機構，但其動態(tài)治理機制并不健全，導致運行狀況存在較多問題?！皬膶嶋H運作來看，集體經(jīng)濟組織在人事安排、項目運作上仍然受到行政力量的干預，因人設崗、交叉任職現(xiàn)象嚴重。有的股份合作社更像一個巨型的家族企業(yè)，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督問題突出?！?故相較于靜態(tài)組織機構的設計，加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的動態(tài)治理機制更加重要和復雜?？傊?，在法律已經(jīng)承認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位的背景下，特別應當建構起體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“特別性”的靜態(tài)治理組織體系和動態(tài)治理機制體系，這是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。當然，該工作需要各地結合自己的情況因地制宜地進行。目前，各地的地方性立法的做法可供借鑒。

（二）建構符合成員民主決策權屬性的民主決策機制

關于社團內(nèi)部民主決策機制的設計，應當考慮所保障的權益的個性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員的民主決策權的行使不以份額為基礎，具有平等性，這顯然不同于公司股東表決權的行使。在公司等社團法人中，股東行使決策權（表決權）一般奉行“資本主義”原則，即股東行使權利的大小、多寡以其所在公司中所占股權比例或所持股份數(shù)額為根據(jù)。該種表決機制當然具有其合理性：對公司資本貢獻大的股東當然應當享有更多、更豐富的權利，這樣可以鼓勵股東積極投資，促進公司內(nèi)部治理結構的完善，保障公司的良性運轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員在參與民主管理時，與公司法人中的管理權行使基礎不同，其并不是按照份額的多少行使權利，而是基于集體成員身份平等地享有管理權利。其理論根據(jù)在于：一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員權的性質(zhì)決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員應當平等享有民主決策權。集體成員權是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員基于成員身份在集體中享有的兼具身份屬性和財產(chǎn)屬性的權利，這種權利以成員身份為基礎，具有身份平等性，原則上不允許存在區(qū)別待遇。民主決策權是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員權中的重要內(nèi)容，當然應具有平等性。另一方面，民主決策權的重要性決定了其應當具有平等性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員享有的民主決策權雖然具有共益權的性質(zhì)，但它會直接影響到集體成員的財產(chǎn)利益，如對土地補償費分配方案的決策會直接影響到集體成員的財產(chǎn)利益。這些財產(chǎn)利益是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員的生存保障基礎，事關農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員個體的基本權利，故在民主決策權行使過程中要貫徹平等原則。

（三）完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策的技術規(guī)則和審查機制

完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策的技術規(guī)則與審查機制，重點應做好以下工作：

1. ?明晰集體經(jīng)濟組織法人民主決策多數(shù)決的事項范圍

當今前，隨著民主的觀念對國家政治生活、社會生活的逐漸滲透，多數(shù)決的適用范圍在不斷拓展，多數(shù)決成為組織政府和決定公共事務的一種典型方式。但需要明確的是，作為實現(xiàn)民主的一種技術性規(guī)則，其具有局限性。多數(shù)決的事項范圍應當有一定的禁區(qū)，至少應以不侵犯基本權利為界限，這已經(jīng)得到學界的普遍確認。因此，基本權利應是多數(shù)決范圍的界限，多數(shù)決的事項不得侵犯公民的基本權利。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員民主決策權的行使作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員處理集體內(nèi)部公共事務的一種方式，同樣存在多數(shù)人暴政的風險。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員在行使民主決策權的過程中同樣要對多數(shù)決的事項范圍予以一定的限制，不得侵犯集體成員的基本權利應是民主決策權行使的界限。

2. ?應當完善民主決策的技術規(guī)則和程序規(guī)則

法定程序規(guī)則和技術規(guī)則能夠較大程度上限制公權力的濫用，糾正民主決策過程中的無序性，提高民主效能。團體中民主決策異化現(xiàn)象的出現(xiàn)很多情況下是由于缺乏或者沒有嚴格按照民主決策的程序規(guī)則和技術規(guī)則實施。民主決策的程序規(guī)則實質(zhì)上是民主技術規(guī)則的法律確認，故在民主決策過程中應當對民主決策的技術規(guī)則予以充分重視。實際上，民主的實現(xiàn)依賴民主技術的發(fā)展程度。民主技術是由一系列技術規(guī)則構成的，民主決策的技術性主要體現(xiàn)在決策程序設定、決策規(guī)則訂立、決策機構設置和決策方式方法之中，在民主決策過程中運用較多的是決策民主技術中的表決規(guī)則。在現(xiàn)代民主法治國家，民主決策的技術規(guī)則已經(jīng)被法定程序規(guī)則所認可。從現(xiàn)實來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的民主決策過程中之所以會出現(xiàn)多數(shù)派侵害作為少數(shù)派的集體成員權益以及少數(shù)人專權的異化現(xiàn)象，與沒有按照民主技術中的程序規(guī)則和技術規(guī)則實施具有重要關系。因此，在多數(shù)決的過程中按照法定程序規(guī)則和技術規(guī)則實施民主決策是避免多數(shù)人暴政的重要手段之一。

3. ?應當建立基于多數(shù)決所形成決議與規(guī)范的司法審查機制

多數(shù)人暴政是民主失誤的重要表現(xiàn)形式，在政治民主實現(xiàn)過程中，針對多數(shù)人暴政已經(jīng)有一系列的制度予以保障，如違憲審查制度、人權保障制度等。從實踐中看，多數(shù)決的結果多體現(xiàn)為一定的具體的、個別的民主決議或者抽象的、普遍的規(guī)范性文件，如通過多數(shù)決制定村規(guī)民約等。為了避免多數(shù)決形成的決議與規(guī)范背離民主的軌道，進而侵犯個體成員和少數(shù)人的權利，應當建立和完善多數(shù)決形成的決議和規(guī)范的司法審查機制?！爱敯炊鄶?shù)派成員意見作成的決議不公平地損害了少數(shù)派成員的利益，應當允許少數(shù)派成員啟動司法審查程序。”1在現(xiàn)實中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人在民主決策的過程中經(jīng)常會通過多數(shù)決的形式做出決議剝奪或限制某些集體成員的成員資格的決議、剝奪或限制某些個體成員集體收益和集體福利分配權或者做出剝奪或限制某些集體成員權益的村規(guī)民約等。對于這些通過多數(shù)決形成的決議與規(guī)范應當通過司法審查的方式糾正其違法的內(nèi)容。但是，在對這些決議和規(guī)范進行司法審查的過程中也應當注意不要侵犯農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部的自治權利，對于自治范圍內(nèi)的事項及合法的決議和規(guī)范不得濫用司法審查機制進行限制。

（四）完善少數(shù)集體經(jīng)濟組織成員權利和信息公開機制

民主決策雖然是以多數(shù)決定，但同時也要尊重和保護少數(shù)集體經(jīng)濟組織成員的權利，這已經(jīng)得到當今民主理論的普遍肯認。民主可能存在失誤，為避免多數(shù)決可能帶來的多數(shù)人暴政和糾正多數(shù)人暴政的不利后果，應當確認少數(shù)集體經(jīng)濟組織成員所享有的權利，同時應當健全少數(shù)集體經(jīng)濟組織成員權利的保障機制。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人在民主決策的過程中同樣也應當遵守上述原則和規(guī)定，一方面應當確認少數(shù)集體經(jīng)濟組織成員應當享有哪些成員權利，另一方面應當健全少數(shù)集體經(jīng)濟組織成員對多數(shù)人所做出的決策不滿的糾正措施。有學者指出，要想從根本上改變少數(shù)集體經(jīng)濟組織成員被侵犯的狀況，國家的公權力必須進行拓展，將社會公權力納入司法審查的范疇。《村民委員會組織法》第36條明確了村民委員會或者村民委員會成員做出的決定侵害少數(shù)集體經(jīng)濟組織成員權利時的救濟措施和法律責任。2007年《物權法》在立法過程中已經(jīng)意識到了這一點，第63條第2款規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的撤銷權。如果集體經(jīng)濟組織、村民委員會根據(jù)多數(shù)決方式做出的決定侵害少數(shù)集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。對侵害少數(shù)集體經(jīng)濟組織成員權利的決策進行司法審查的思路，也是針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主決策中的異化現(xiàn)象矯正的一個思路。但應當同樣注意的是，司法審查過程中平衡機制的建設，尤其要防止司法權過度干預而侵害團體自治。

此外，還應當完善民主決策中的信息公開機制。如前所述，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策中存在較多的權力任性現(xiàn)象，既有“多數(shù)人的暴政”，又有“少數(shù)人的專權”?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，信息公開是保障基層村社權力有序運行的重要手段，因此，貫徹和落實村務公開制度對于防范少數(shù)人控制，內(nèi)部人控制和保障民主決策公開、公平、公正具有重要價值?！洞迕裎瘑T會組織法》從法律上確立了村務公開制度，各省、自治區(qū)基本上也制定了有關村務公開的地方性法規(guī)。在政策層面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及各地也建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部較為系統(tǒng)的財務公開制度。同理，也應當確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的信息公開原則，借鑒村務公開制度，建立符合農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特點的信息公開機制。

結 ?語

展望未來，新時代加強鄉(xiāng)村治理需要緊扣國家現(xiàn)代化的目標、健全“三治結合”的鄉(xiāng)村治理體系、加強農(nóng)村基層黨組織建設、構建治理主體的利益協(xié)調(diào)機制，有效推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。2 構建和完善鄉(xiāng)村治理新體系不僅要實施村民自治，還要推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的團體自治。完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策制度和機制，有利于推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有助于夯實鄉(xiāng)村振興的基層基礎。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理機制中的核心制度設計。我國制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，應當建構和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的民主決策制度，特別是針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人現(xiàn)實中廣泛存在的民主決策異化現(xiàn)象進行制度設計;應當廓清鄉(xiāng)村治理中各種組織之間的關系，建構起獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人并完善其治理體系;應當完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策的技術規(guī)則，確認和保障少數(shù)集體經(jīng)濟組織成員的權利并完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的信息公開機制。

[責任編輯 李宏弢]

Abstract：The democratic decision-making of legal person in rural collective economic organizations reflects the inherent content of peasants collective ownership， which is an objective requirement for effectively safeguarding the democratic decision-making rights of peasant collective members， implementing grass-roots democracy and maintaining rural social stability. In the practice of the democratic decision-making of the legal person of the rural collective economic organization， there are some alienation phenomena， such as the tyranny of the majority， the dictatorship of the minority and the external intervention. The majority rule of the members of a rural collective economic organization is the decision-making model that the legal person in rural collective economic organization form the collective will and collective action of legal person and realize the will of the members of the collective economic organization. To rectify the alienation of democratic decision-making of legal person in rural collective economic organizations， it is necessary to construct independent legal person in rural collective economic organizations and improve the governance system， construct democratic decision-making mechanisms that are consistent with the democratic decision-making rights of members of collective economic organizations， improve technical rules and review mechanisms for democratic decision-making of legal person， confirm and protect the rights of the minority members of collective economic organization and improve information disclosure mechanisms.

Key words： rural collective economic organizers， democratic decision-making， rural governance， alienation， rectification