歐純智 賈 康

內(nèi)容提要：政府與社會(huì)資本合作會(huì)涉及三個(gè)問(wèn)題：權(quán)力、利益和伙伴關(guān)系。從政府與社會(huì)資本合作(PPP)的實(shí)踐來(lái)看，由于“公共服務(wù)供給不能失敗”，往往導(dǎo)致政府實(shí)際上要承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)，所以政府理所當(dāng)然地應(yīng)該擁有必要的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，并在PPP規(guī)范化的框架之下，將伙伴關(guān)系與合法性和權(quán)威性合理地、創(chuàng)新地聯(lián)系在一起，這些恰恰是PPP伙伴關(guān)系實(shí)踐中亟待優(yōu)化解決的問(wèn)題。本文擬從政府與社會(huì)資本委托-代理博弈的視角深入討論權(quán)力、利益以及伙伴關(guān)系處理上的政治藝術(shù)，強(qiáng)調(diào)以信息共享和互信為基礎(chǔ)的收益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、多重內(nèi)外部監(jiān)督和在適當(dāng)區(qū)間內(nèi)可動(dòng)態(tài)調(diào)整社會(huì)資本方收益比例的機(jī)制構(gòu)建。

一、問(wèn)題提出

近年來(lái)，PPP成為中國(guó)公共服務(wù)供給的重要?jiǎng)?chuàng)新方式。截至2019年末，全國(guó)PPP信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)項(xiàng)目9 296個(gè)，投資額14.2萬(wàn)億元。不難看出，PPP正在對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生普遍而深遠(yuǎn)的影響。然而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，PPP在一定程度上已經(jīng)成為地方政府包裝項(xiàng)目爭(zhēng)取財(cái)政資金的手段，甚或作為一種政治上的權(quán)宜之計(jì)，以求解決各種復(fù)雜的公共政策問(wèn)題。由于社會(huì)資本參與公共服務(wù)供給，一旦PPP合作有侵蝕公共性的問(wèn)題，那么該模式被扭曲后的消極特征可能會(huì)立刻凸顯出來(lái)。對(duì)此，有三方面問(wèn)題可能令人擔(dān)憂：(1)PPP項(xiàng)目是否因地制宜地選擇了恰當(dāng)?shù)暮献鞣绞?，以避免合作伙伴一方凌駕于另一方之上？(2)PPP項(xiàng)目是否可以有效防范逐利導(dǎo)向下的腐敗？(3)PPP項(xiàng)目是否構(gòu)建了合理的權(quán)力分配機(jī)制以成功規(guī)避現(xiàn)實(shí)中的或潛在的利益沖突，進(jìn)而促成和諧伙伴關(guān)系、實(shí)現(xiàn)公共利益，并最終引導(dǎo)PPP走向善治？

有鑒于當(dāng)前中國(guó)PPP實(shí)踐中確實(shí)存在一些不盡如人意的項(xiàng)目，有必要對(duì)既往的PPP實(shí)踐進(jìn)行深刻反思，以期對(duì)未來(lái)中國(guó)PPP制度供給提供一些借鑒。

二、PPP的權(quán)力、利益和伙伴關(guān)系

雖然PPP在實(shí)踐中已有蓬勃發(fā)展，但是有關(guān)伙伴關(guān)系的規(guī)范和秩序尚處于探索嘗試階段，其自然色彩比較濃厚，需要通過(guò)適當(dāng)?shù)臋?quán)力去維護(hù)。縱觀國(guó)際、國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，從美國(guó)圣地亞哥南灣高速公路(the South Bay Expressway in San Diego)[1]、澳大利亞悉尼跨城市隧道(Cross-City Tunnel in Sydney)[2]、西班牙馬德里收費(fèi)高速公路(Radial Toll Motorways in Madrid)[3]，以及中國(guó)青島威立雅污水處理項(xiàng)目、上海延安東路隧道項(xiàng)目、天津雙港垃圾焚燒項(xiàng)目等國(guó)內(nèi)外PPP實(shí)踐中，不難看出政府與社會(huì)資本的伙伴關(guān)系呈現(xiàn)出高度的復(fù)雜性和不確定性，如果試圖總結(jié)其一般性的特點(diǎn)，并據(jù)此制定出具有普適性的規(guī)章制度，則會(huì)使規(guī)章制度變得繁瑣無(wú)比、運(yùn)行成本極大，其操作難度可見(jiàn)一斑，相關(guān)的處理似也可使用“政治藝術(shù)”的概念。

在關(guān)注PPP和諧伙伴關(guān)系的政治藝術(shù)之時(shí)，首先可看到政府如何引入新的合作伙伴，為其帶來(lái)財(cái)政支付能力之外的公共服務(wù)供給。在此過(guò)程中，PPP模式改變了政府與社會(huì)資本之間的權(quán)力分配，并在一定程度上改變了既往公共政策制定和執(zhí)行的通行模式，為社會(huì)資本參與治理創(chuàng)造了新機(jī)會(huì)，使社會(huì)資本可以利用自身的資源優(yōu)勢(shì)在特定的公共領(lǐng)域參與建立有關(guān)公共服務(wù)供給的規(guī)章制度，使其能夠應(yīng)對(duì)曾經(jīng)是政府壟斷的領(lǐng)域內(nèi)行使權(quán)力。由PPP模式帶來(lái)的公共服務(wù)供給變化，在公共服務(wù)供給實(shí)踐當(dāng)中引起一些辯論和爭(zhēng)議：黑斯廷斯(Hastings，1999)分析了由多個(gè)公共部門(mén)組成的旨在重建城市的PPP伙伴團(tuán)隊(duì)之間的權(quán)力關(guān)系，并通過(guò)深入剖析指出怎樣識(shí)別權(quán)力的行使方式[4]；佩蒂格魯(Pettigrew,2003)分析了PPP所面臨的困境和決心，指出權(quán)力可以用來(lái)挑戰(zhàn)和處置既得利益[5]；尼亞科等(Nyarko et al.，2011)分析了伙伴關(guān)系的發(fā)展、利益相關(guān)者之間的伙伴關(guān)系以及權(quán)力的行使[6]；詹森(Jensen，2014)運(yùn)用治理理論以及嵌入式權(quán)力關(guān)系研究社會(huì)資本參與Danida項(xiàng)目，探索伙伴關(guān)系如何變得強(qiáng)大和利于治理[7]；鮑爾和馬金(Ball & Maginn，2005)認(rèn)為伙伴關(guān)系是一種有用的政策工具，但必須在特定的環(huán)境中清晰思考后應(yīng)用這個(gè)工具[8]；歐純智(2017)認(rèn)為PPP可以通過(guò)權(quán)力分配構(gòu)建其有效性與合法性，是善治的創(chuàng)新模式[9]。

從國(guó)內(nèi)外的文獻(xiàn)數(shù)量來(lái)看，有關(guān)權(quán)力、利益、和諧伙伴關(guān)系視角的PPP相關(guān)文獻(xiàn)尚不多見(jiàn)，上述視角對(duì)于PPP的研究十分必要，因?yàn)闄?quán)力、利益、和諧伙伴關(guān)系的問(wèn)題觸及了許多關(guān)于PPP爭(zhēng)論的核心。即便PPP一直在追求公共治理所強(qiáng)調(diào)的善治，然而在治理的框架下，權(quán)威被分散在大量的行動(dòng)主體之中。其中，沒(méi)有任何一個(gè)主體被法律賦予主導(dǎo)權(quán)，因此治理的責(zé)任也較為分散，PPP運(yùn)行失范似乎由此而在所難免，從實(shí)踐來(lái)看確實(shí)存在一些PPP項(xiàng)目在運(yùn)行的過(guò)程中發(fā)生一定程度的偏差，違背其設(shè)立初衷，具體表現(xiàn)在權(quán)力、利益、伙伴關(guān)系等方面：

(1)權(quán)力。當(dāng)前某些被扭曲的PPP模式有可能成為更有話語(yǔ)權(quán)的一方通過(guò)權(quán)力對(duì)合作伙伴施加影響以滿足自身利益的一種手段，在本質(zhì)上還是政府與社會(huì)資本之間的協(xié)定，而沒(méi)有讓其他獨(dú)立的監(jiān)管部門(mén)參與進(jìn)來(lái)以共同維護(hù)公共利益，使得更有話語(yǔ)權(quán)的一方能夠通過(guò)權(quán)力對(duì)合作伙伴施加影響以滿足自身利益，從而偏離公共利益。如何配給政府與社會(huì)資本的權(quán)力尚有很大的討論空間。

(2)利益。當(dāng)前某些被扭曲的PPP模式有可能構(gòu)成一個(gè)既無(wú)代表性又不負(fù)責(zé)任的利益集團(tuán)。面對(duì)伙伴間多重的利益沖突，政府一直在根據(jù)實(shí)際情況因地制宜地對(duì)利益沖突進(jìn)行調(diào)節(jié)，但尚缺乏標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。在這里，無(wú)論是政府的利益還是社會(huì)資本的利益都是群體內(nèi)的共同利益而非公共利益，而二者的利益對(duì)公共利益的影響也是非常重要的。在如何才能更好地確保公共利益通過(guò)PPP得以實(shí)現(xiàn)，如何回應(yīng)民眾的訴求，以及如何緩解平衡合作各方的利益沖突方面，各個(gè)群體似乎還需要更多的討論和爭(zhēng)辯以求達(dá)成共識(shí)。

(3)伙伴關(guān)系。在實(shí)踐當(dāng)中，特別是在復(fù)雜的PPP合作項(xiàng)目當(dāng)中，很難僅依靠設(shè)立復(fù)雜繁瑣的規(guī)章制度而求得合意結(jié)果，且普適性也不會(huì)太好。所以有關(guān)權(quán)力、利益分配的制度供給顯得尤為必要，既要有伙伴合作，還要有對(duì)共同決策的自愿服從。唯有恰當(dāng)?shù)闹贫裙┙o，以獲得PPP運(yùn)行秩序，才是確保和諧伙伴關(guān)系以及PPP健康運(yùn)行的依據(jù)和保障。

從中外實(shí)踐來(lái)看，PPP模式在一定程度上影響對(duì)公共服務(wù)供給本身的看法和理解，未來(lái)能否有效克服抑或是放大傳統(tǒng)上政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的弊端，取決于PPP的權(quán)力和利益的分配機(jī)制，以及和諧伙伴關(guān)系的構(gòu)建。PPP的正面效應(yīng)激發(fā)了堅(jiān)定不移地推進(jìn)、推廣該模式[10]，然而有關(guān)PPP的爭(zhēng)論和疑慮使得有必要進(jìn)一步深入思考PPP的權(quán)力、利益和伙伴關(guān)系等問(wèn)題。

三、權(quán)力與利益架構(gòu)下的伙伴關(guān)系

想要回答“誰(shuí)在PPP模式中擁有權(quán)力？”以及“利益如何分配？”這兩個(gè)問(wèn)題，看似簡(jiǎn)單，實(shí)際極為復(fù)雜。在回答這兩個(gè)問(wèn)題之前，有關(guān)政府的身份有必要厘清。政府在PPP模式中的身份尤為復(fù)雜，在合作前由裁判員身份的政府規(guī)劃部門(mén)規(guī)劃先行主導(dǎo)PPP，合作達(dá)成開(kāi)始運(yùn)行由運(yùn)動(dòng)員身份的政府執(zhí)行部門(mén)與社會(huì)資本進(jìn)行合作，即此政府(規(guī)劃部門(mén))可以是彼政府(執(zhí)行部門(mén))，也可以不是。厘清政府身份旨在幫助人們進(jìn)一步厘清有關(guān)政府與社會(huì)資本之間的權(quán)力、利益和伙伴關(guān)系問(wèn)題[11]。傳統(tǒng)社會(huì)權(quán)力分配的相關(guān)分析已經(jīng)在精英主義與多元主義之間出現(xiàn)分化，有關(guān)伙伴關(guān)系的分析大體上也可以遵循這一劃分，PPP似乎可以從精英主義或多元主義理論中找到自己的影子。然而，以上兩種形式并非和諧伙伴關(guān)系的標(biāo)配，都會(huì)有一些不足在里面，唯有精英民主主義式的合作可以彌補(bǔ)上述不足，更適合PPP伙伴關(guān)系。

(一)精英主義

高質(zhì)量的PPP伙伴關(guān)系互動(dòng)實(shí)際上是精英治理推進(jìn)新自由取向的結(jié)構(gòu)調(diào)整。然而從PPP實(shí)踐來(lái)看，往往并沒(méi)有完成這一結(jié)構(gòu)調(diào)整：政府規(guī)劃部門(mén)往往忽視政府執(zhí)行部門(mén)以及社會(huì)資本在實(shí)踐中所面臨的實(shí)際困難，對(duì)政府執(zhí)行部門(mén)與社會(huì)資本的訴求缺乏及時(shí)的回應(yīng)，導(dǎo)致規(guī)劃不接地氣，此為政府規(guī)劃部門(mén)強(qiáng)勢(shì)；由于政府執(zhí)行部門(mén)和社會(huì)資本不能有效參與政府規(guī)劃部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的前期規(guī)劃，往往易衍生官(執(zhí)行部門(mén))商勾結(jié)架空政府規(guī)劃部門(mén)，扭曲合作導(dǎo)致社會(huì)資本可能主導(dǎo)伙伴關(guān)系合作，此為社會(huì)資本強(qiáng)勢(shì)。此外，PPP在近幾年的爆發(fā)式增長(zhǎng)也帶來(lái)一些過(guò)度債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這種狀況已經(jīng)引起相關(guān)部門(mén)的重視。2017年11月財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(簡(jiǎn)稱92號(hào)文)，意在糾正這種錯(cuò)位的合作。該通知指出，為防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，各地要進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量。PPP模式是新生事物，當(dāng)前中國(guó)一些地方政府與社會(huì)資本在普遍缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的情況下參與其中，所面臨的風(fēng)險(xiǎn)既在情理之中(PPP參與者確實(shí)缺乏經(jīng)驗(yàn))，也在情理之外(一些社會(huì)資本并不是嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定，通過(guò)市場(chǎng)化的公平競(jìng)標(biāo)方式獲得參與公共服務(wù)供給的機(jī)會(huì)，變相兜底、明股實(shí)債的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這在一定程度上導(dǎo)致政府風(fēng)險(xiǎn)畸高)[12]。具有上述風(fēng)險(xiǎn)因素的PPP項(xiàng)目或多或少地破壞了公共服務(wù)供給的公共性原則。然而，因噎廢食由此否定PPP是否可??？

(二)多元主義

高質(zhì)量的PPP伙伴關(guān)系互動(dòng)，實(shí)際上蘊(yùn)含著多元主義的民主思想，多元主義關(guān)注利益集團(tuán)(包括政府與社會(huì)資本)在PPP伙伴關(guān)系中的影響合力。由于以PPP模式締結(jié)的伙伴關(guān)系是平等獨(dú)立的，該模式不捍衛(wèi)任何一個(gè)特定群體的利益。所以對(duì)于多元論者來(lái)說(shuō)，權(quán)力不是獨(dú)占的，而是共享的，沒(méi)有一方擁有碾壓對(duì)方的優(yōu)勢(shì)，而決策是通過(guò)共同協(xié)商一致通過(guò)的[13]。許多PPP發(fā)展實(shí)踐表明，政府與社會(huì)資本都不同程度地表現(xiàn)出對(duì)共同決策的需求。

然而，為此進(jìn)行的伙伴間分權(quán)改革卻并不一定能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的積極結(jié)果。合作伙伴們不顧限制條件而一味地追求形式上的平權(quán)，也可能會(huì)犯本末倒置的錯(cuò)誤，往往導(dǎo)致PPP合作在無(wú)序的狀態(tài)下運(yùn)行。實(shí)踐表明， PPP項(xiàng)目運(yùn)行失敗經(jīng)常要付出可觀的社會(huì)代價(jià)。政府(規(guī)劃部門(mén))規(guī)劃先行主導(dǎo)必不可少，如果任由形式上的PPP伙伴間平權(quán)所帶來(lái)的也許只是表面上的民主狂歡，或許只能在一定程度上滿足某一方的利益，或者僅是滿足公共服務(wù)提供者的共同利益，而忽略了公共利益。如果以PPP的方式提供公共服務(wù)不能實(shí)現(xiàn)公共利益，那么它既往的所有民主化努力將在瞬間瓦解，化為烏有[9]。

(三)精英民主主義

在精英主義與多元主義這兩種立場(chǎng)之間，對(duì)PPP伙伴關(guān)系的定位可以更準(zhǔn)確地要求設(shè)定為精英民主主義。PPP指N個(gè)利益集團(tuán)在一起共同提供公共服務(wù)，這種模式不可避免地會(huì)涉及一些潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)。雖然是共同決策，但決策有時(shí)候可能會(huì)更有利于某個(gè)特定的團(tuán)體，從而偏離公共利益[14]。如何使PPP參與者更負(fù)責(zé)、更公平、更少承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，是精英民主主義要回答的時(shí)代命題。PPP的民主化路徑早已深入人心，伙伴們對(duì)合作過(guò)程中所出現(xiàn)的民主缺陷都會(huì)試圖加以修補(bǔ)。盡管合作伙伴間平權(quán)的優(yōu)勢(shì)極為明顯，然而想要實(shí)現(xiàn)真正的平權(quán)卻依然任重道遠(yuǎn)。如果伙伴們?cè)跈?quán)力分配體系中只是形式上的平權(quán)，而非實(shí)質(zhì)平權(quán)，即存在一方對(duì)另一方的某種強(qiáng)制力，共同決策不是基于平等自愿，那么失衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)將不可避免地蠶食PPP模式的合法性。PPP規(guī)范健康運(yùn)行的內(nèi)在要求在于收益與風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)，由于公共服務(wù)供給的公共性天然屬性，決定了其大部分風(fēng)險(xiǎn)容易偏向于由政府承擔(dān)，所以政府(規(guī)劃部門(mén))先行引導(dǎo)必不可少，正確認(rèn)識(shí)和構(gòu)建PPP的互信合作與風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)的制度安排，形成可持續(xù)機(jī)制。

政府與社會(huì)資本合作雖是平等主體間合作，但依然符合公共事務(wù)對(duì)操作主體的委托-代理關(guān)系。

四、政府與社會(huì)資本之間的委托-代理關(guān)系

(一)委托-代理關(guān)系考察

政府與社會(huì)資本合作形成委托-代理關(guān)系，社會(huì)資本(代理人)有可能因?yàn)樾畔?yōu)勢(shì)而背叛政府(委托人)利益。委托人為了實(shí)現(xiàn)自身效用的最大化，授權(quán)代理人做符合委托人利益的事。然而，代理人也有私利取向，也會(huì)為了實(shí)現(xiàn)個(gè)體私利不惜背棄委托人利益，尤其在委托、代理雙方信息不對(duì)稱，或者個(gè)人能力和努力程度不易被衡量的時(shí)候。委托-代理造成政府與社會(huì)資本合作的諸多實(shí)踐難題，敦促委托人建立一套有效的制衡機(jī)制，以規(guī)范、約束、引導(dǎo)并激勵(lì)代理人，雖不能完全解決委托-代理問(wèn)題，但是可以在降低成本的同時(shí)提高效率。委托-代理關(guān)系試圖解決所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離情況下由于無(wú)法共享信息而導(dǎo)致的激勵(lì)問(wèn)題。通常假定代理人厭惡風(fēng)險(xiǎn)，而委托人是風(fēng)險(xiǎn)中性的。

1.特點(diǎn)

政府與社會(huì)資本合作形成委托-代理關(guān)系所呈現(xiàn)出來(lái)的特點(diǎn)：

(1)政府期望社會(huì)資本能夠與自己在風(fēng)險(xiǎn)與收益按比例分擔(dān)的前提下，支持、配合、幫助自己提供公共服務(wù)，社會(huì)資本希望能夠?qū)崿F(xiàn)收益最大化的同時(shí)規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。政府做的是事業(yè)，企業(yè)做的是產(chǎn)業(yè)。

(2)政府對(duì)社會(huì)資本工作的實(shí)際努力程度無(wú)法準(zhǔn)確知曉。PPP低效意味著以該模式提供的公共服務(wù)低效。

(3)政府與社會(huì)資本持不同的風(fēng)險(xiǎn)偏好。理論上一般都會(huì)假設(shè)政府的目標(biāo)是提高公共福祉、實(shí)現(xiàn)公共利益，而社會(huì)資本的目標(biāo)是盈利甚至不惜以違背政府本意為代價(jià)。雖然這種假設(shè)并不總是能夠成立，具有一定程度的局限性，但考慮以PPP模式提供公共服務(wù)供給的情境，通常以此作為前提假設(shè)。

(4)政府與社會(huì)資本的責(zé)任不對(duì)等，政府承擔(dān)公共責(zé)任，并因此承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)，顯然要努力完成組織規(guī)定的目標(biāo)，且目標(biāo)往往較為多元。而社會(huì)資本的目標(biāo)較為單純，盈利和盡最大可能增加盈利始終是其經(jīng)營(yíng)宗旨。

(5)政府無(wú)法事前窮盡所有社會(huì)資本違背公共利益的行為可能，合作存有未知和不確定性，需要分情況討論。

(6)政府可通過(guò)制度激勵(lì)、約束、引導(dǎo)社會(huì)資本行為以求最終實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

(7)政府與社會(huì)資本博弈就是各自尋找自身效用最大化的過(guò)程，博弈中止即意味著雙方已經(jīng)找到均衡點(diǎn)。

2.條件

從前面的闡述看，委托方引導(dǎo)代理方的行為不能僅僅依靠事前設(shè)計(jì)的合約，還要考慮相關(guān)的政治交易以及合作的制度環(huán)境等，尤其要滿足以下條件：

(1)政府可以引導(dǎo)社會(huì)資本的行為。政府與社會(huì)資本的行為結(jié)果是為追求收益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，并最終實(shí)現(xiàn)雙贏。當(dāng)社會(huì)資本經(jīng)過(guò)反復(fù)實(shí)踐、考量、權(quán)衡、計(jì)算發(fā)現(xiàn)努力工作好處多，既對(duì)自身有益還能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，那么社會(huì)資本只能努力工作別無(wú)他選，反之則反是。從功利主義的視角來(lái)看，趨利避險(xiǎn)既是公共政策制定者與執(zhí)行者的天然本能，也是社會(huì)資本的天然本能。然而，如果政府設(shè)定的制度或者政策恰好能夠調(diào)整博弈均衡點(diǎn)，那么政府與社會(huì)資本趨利避險(xiǎn)的天性就能在一定程度上得到后天的矯正。

(2)政治動(dòng)機(jī)是政府與社會(huì)資本合作的內(nèi)驅(qū)力，驅(qū)動(dòng)雙方就偏好與偏好程度的差異走向合作。雙方會(huì)根據(jù)偏好、偏好程度、該策略能夠?yàn)楦髯詭?lái)的實(shí)際效用進(jìn)行大小排序。通常雙方會(huì)將對(duì)于自身而言偏好弱且效用小的策略換給對(duì)方，以增加雙方的收益。政府需要社會(huì)資本的支持、配合、輔助乃至幫助，為民眾提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共服務(wù)，這也是從中央到地方政績(jī)形成的基礎(chǔ)。同時(shí)，社會(huì)資本需要獲得穩(wěn)定的公共政策、最大收益最小風(fēng)險(xiǎn)。可見(jiàn)，偏好以及偏好強(qiáng)度的這種內(nèi)在差異并非注定妨礙合作，在持續(xù)的激勵(lì)下，雙方都能通過(guò)合作換取自己想要得到的東西，即“在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的前提下交換收益”。而且，如果第一次合作雙方滿意，那么未來(lái)雙方一定能夠締結(jié)更多的合作，令各方滿意的政治合作無(wú)疑能夠使各方的境況變得越來(lái)越好，付費(fèi)回報(bào)機(jī)制既是合作的意愿基礎(chǔ)，也是共贏基礎(chǔ)。尤為重要的是，精英民主主義在PPP模式中能夠完美體現(xiàn)出來(lái)，權(quán)力與利益的均衡分配敦促和諧伙伴關(guān)系構(gòu)建。

(二)假設(shè)

假定a代表社會(huì)資本努力的變量，?代表均值是0、方差是σ2的正態(tài)分布隨機(jī)變量，且是外生不確定性的因素。

產(chǎn)出函數(shù)設(shè)為：o=a+?。因此Eo=E(a+?)=a，var(o)=σ2，也可以這樣理解，產(chǎn)出均值由社會(huì)資本的工作努力程度決定，但產(chǎn)出方差不會(huì)受此影響。

假定政府(委托方)的風(fēng)險(xiǎn)偏好是中性的，社會(huì)資本(代理方)有規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的傾向?？紤]到線性合同：s(o)=α+βo，α作為與o沒(méi)關(guān)的社會(huì)資本固定收入，β作為社會(huì)資本所能分享的產(chǎn)出份額，也可以理解為產(chǎn)出o每增加一單位，社會(huì)資本報(bào)酬隨之會(huì)增加β單位。β=0即社會(huì)資本不會(huì)承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，β=1即所有風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)。因?yàn)檎L(fēng)險(xiǎn)中性，如果給定s(o)=α+βo，那么政府的期望效用與期望收入相等：Ev(o-s(o))=-α+E(1-β)o=-α+(1+β)a。

假定社會(huì)資本的效用函數(shù)具有規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的恒定特征，即u=-e-ρw，ρ作為絕對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度，w則作為實(shí)際的薪金收入。假定社會(huì)資本的努力成本等價(jià)于薪金成本，設(shè)為c(a)；為了簡(jiǎn)化起見(jiàn)，再假設(shè)c(a)=ba2/2，b>0代表成本的系數(shù)：如果b值越大，以同樣的努力程度a所能帶來(lái)的所有負(fù)效用則會(huì)更大，那么此時(shí)社會(huì)資本的實(shí)際收入為：w=s(o)-c(a)=α+β(a+?)-ba2/2。

其中，Ew是社會(huì)資本的期望收入，ρβ2σ2/2則是社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)成本；當(dāng)β=0時(shí)，其風(fēng)險(xiǎn)成本為0。社會(huì)資本的最大化期望效用函數(shù)為Eu=-Ee-ρw，等價(jià)于將上述收入最大化。

(三)社會(huì)資本的努力程度可衡量條件下的引導(dǎo)機(jī)制

當(dāng)社會(huì)資本努力程度是a時(shí)，首先討論政府能夠衡量的最優(yōu)合同。此時(shí)激勵(lì)相容約束IC并沒(méi)有發(fā)揮作用，社會(huì)資本無(wú)論采取怎樣的努力a，都能通過(guò)滿足參與約束IR的強(qiáng)制合同范式得到實(shí)現(xiàn)。因此，當(dāng)政府選擇(α，β)和a解時(shí)，考察下面的最優(yōu)化問(wèn)題：

a*=1/b；β*=0

(1)

現(xiàn)實(shí)中，北京地鐵4號(hào)線自投建運(yùn)行至2015年漲價(jià)以前實(shí)行2元票價(jià)，運(yùn)行期間其客流量基本不隨4號(hào)線的經(jīng)營(yíng)優(yōu)劣而改變，屬于剛性需求。在香港，無(wú)論香港地鐵公司的實(shí)際運(yùn)行管理水平如何，財(cái)政對(duì)票價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼以彌補(bǔ)香港地鐵公司由于執(zhí)行2元票價(jià)而造成的損失。香港地鐵公司的主要經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由此對(duì)沖，這即屬于政府可以衡量社會(huì)資本努力程度時(shí)的最優(yōu)合同，實(shí)現(xiàn)了帕累托最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。然而，這種情況在實(shí)踐中非常少，不具有普適性。

(四)社會(huì)資本努力程度不可衡量條件下的引導(dǎo)機(jī)制

實(shí)踐中最經(jīng)常發(fā)生的情況是政府很難準(zhǔn)確地衡量社會(huì)資本的實(shí)際努力程度a，上述帕累托最優(yōu)僅存在于理論范式中，在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)。這是由于，給定β=0，社會(huì)資本自身最大化確定性等價(jià)收入則會(huì)選擇a，一階條件意味著：a=β/b?a=0。也可以這樣理解，如果社會(huì)資本收入和產(chǎn)出無(wú)關(guān)，社會(huì)資本會(huì)選擇a=0，而非a=1/b，社會(huì)資本無(wú)需努力就可得到跟努力相同的回報(bào)。當(dāng)社會(huì)資本的努力程度a不能被政府準(zhǔn)確衡量時(shí)，因?yàn)?α，β)給定，社會(huì)資本的激勵(lì)相容約束意味著a=β/b，政府選擇(α，β)來(lái)解下列最優(yōu)化問(wèn)題：

(2)

上述條件意味著社會(huì)資本不能游離于風(fēng)險(xiǎn)之外，需要承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)。特別地，β是ρ、σ2和b的遞減函數(shù)。社會(huì)資本越規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)出o的方差就會(huì)更大，社會(huì)資本越不努力，其所應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越小。此外，還有一種情況非常極端，如果社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)偏好是中性(ρ=0)，那么最優(yōu)合同則會(huì)要求社會(huì)資本承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)(β=1)。

當(dāng)社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)偏好是為中性時(shí)，代理成本是0，因?yàn)棣?1能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)激勵(lì)與最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)。代理成本可以隨社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度ρ和產(chǎn)出方差σ2(代表不確定性)上升而上升。

因此，最優(yōu)合同要求：(1)社會(huì)資本的收入與產(chǎn)出要相關(guān)；(2)社會(huì)資本必須承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)力與利益要分配均衡，最優(yōu)激勵(lì)合同要在激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)之間求得平衡；(3)盡可能消除政府與社會(huì)資本之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，構(gòu)建和諧伙伴關(guān)系。

(五)其他影響PPP最優(yōu)合同的變量

為了簡(jiǎn)化分析起見(jiàn)：假設(shè)z是另外一個(gè)能夠觀察到的變量，且z與努力程度a沒(méi)有關(guān)系，但z有可能與外生變量?有一定的關(guān)系，可能跟o也會(huì)有一定的關(guān)系。再假設(shè)z是正態(tài)分布的，且均值是0，方差是σz2，合同為s(o，z)=α+β(o+γz)，其中β表示社會(huì)資本的收入隨著o和z的變化而變化；γ代表社會(huì)資本的收入與變量z的關(guān)系：當(dāng)γ=0，社會(huì)資本的收入與變量z不相關(guān)。政府會(huì)選擇最優(yōu)的α、β與γ。

其一階條件為：

(3)

γσz2+cov(o，z)=0

(4)

因?yàn)閦與期望收入無(wú)關(guān)，所以政府只能以風(fēng)險(xiǎn)成本最小化的原則選擇γ。式(3)與式(4)得：

(5)

(6)

因?yàn)?，?σz2≥cov2(o，z)，式(5)分母中括號(hào)內(nèi)的項(xiàng)為正，0<β<1。

將上述結(jié)果與合同只依賴于o時(shí)進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)激勵(lì)成本、風(fēng)險(xiǎn)成本都降低了，即總代理成本降低了。因?yàn)閛為充足統(tǒng)計(jì)量，z不會(huì)被寫(xiě)進(jìn)合同，所以只有當(dāng)cov(o，z)=0時(shí)，代理成本才能相同。

一種極端情況，當(dāng)z與?呈完全相關(guān)關(guān)系(正的或負(fù)的)時(shí)，σ2=cov2(o，z)/σz2，β=1，即社會(huì)資本成為唯一剩余索取者，從而其努力的程度等于帕累托最優(yōu)水平(a=1/b)；然而，var(s(o，z))=0，社會(huì)資本不會(huì)承擔(dān)任何的風(fēng)險(xiǎn)。即當(dāng)z與?完全相關(guān)時(shí)，將z寫(xiě)進(jìn)合同，則代理成本為0，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

上述的結(jié)果可以一般化為：對(duì)任意能夠衡量的新變量x，只要x包含比原有變量o和z更多有關(guān)a和?的信息，將x寫(xiě)進(jìn)雙方的激勵(lì)合同就可以降低代理成本。當(dāng)然，需要滿足一個(gè)前提，即衡量x不會(huì)發(fā)生成本，如果衡量x有成本，只有當(dāng)衡量成本小于由此帶來(lái)的代理成本降低時(shí)，x才會(huì)具有價(jià)值[15]。

可知，最優(yōu)合同要求：對(duì)于可衡量的能夠決定產(chǎn)出的任何一個(gè)因素，都要適當(dāng)?shù)亟o予激勵(lì)和約束，盡最大可能發(fā)揮其改善公共服務(wù)產(chǎn)出的作用。而這必然引出“互信為基礎(chǔ)的信息共享”這一構(gòu)建伙伴關(guān)系的關(guān)鍵性命題，并進(jìn)一步引出相關(guān)制度供給的基本要領(lǐng)：

互信是合作的基礎(chǔ)，往往源于信息共享、信息對(duì)稱。而有關(guān)信息共享、信息對(duì)稱下的一切有利于產(chǎn)出的因素，如果能夠得到及時(shí)、正當(dāng)?shù)募?lì)(獎(jiǎng)勵(lì))，那么改進(jìn)公共服務(wù)產(chǎn)出是可以期待的。由此可見(jiàn)，互信基礎(chǔ)上的數(shù)據(jù)開(kāi)放共享是PPP有效建設(shè)運(yùn)行的關(guān)鍵，是以這種新機(jī)制協(xié)調(diào)權(quán)力、利益、伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)。結(jié)合信息共享機(jī)制以及精英民主主義理論，敦促人們更多地思考有關(guān)PPP的制度供給問(wèn)題：

(1)構(gòu)建互信基礎(chǔ)上的PPP收益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，這是政府與社會(huì)資本高效合作的最重要前提，同時(shí)要把握好激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡取舍，權(quán)力與利益宜分配適當(dāng)?？蓪⒒蛴酗L(fēng)險(xiǎn)預(yù)設(shè)到合同里，約定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案，委托第三方獨(dú)立中介機(jī)構(gòu)全過(guò)程跟蹤評(píng)價(jià)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效考核，完善PPP退出與風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，做到伙伴間信息對(duì)稱共享[16]。應(yīng)力圖避免一方凌駕于另一方之上的情形，充分多地吸納PPP參與者的意見(jiàn)，堅(jiān)決杜絕因腐敗導(dǎo)致的社會(huì)資本主導(dǎo)PPP運(yùn)行的情形。

(2)構(gòu)建多重的PPP內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，即社會(huì)資本要在政府的監(jiān)督下，構(gòu)建多部門(mén)協(xié)同，全程監(jiān)督管理機(jī)制，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。包括財(cái)政與審計(jì)依托國(guó)家有關(guān)PPP的綜合信息平臺(tái)，進(jìn)行全程跟蹤與監(jiān)管。PPP應(yīng)該在整個(gè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中構(gòu)建信息披露制度，以避免腐敗，這不但能滿足伙伴間為避免委托-代理缺陷所必備的信息共享需求，還能有效回應(yīng)民眾訴求、促進(jìn)和諧伙伴關(guān)系，確保PPP不會(huì)偏離公共利益[17]。

(3)構(gòu)建根據(jù)實(shí)際盈利情況動(dòng)態(tài)調(diào)整社會(huì)資本收益比例的機(jī)制，設(shè)定收益比例的上下邊界，這樣不但能夠保證社會(huì)資本有收益，還能在一定程度上控制其風(fēng)險(xiǎn)，最重要的是能夠發(fā)揮激勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本的作用，這將從本質(zhì)上保證社會(huì)資本在公共服務(wù)供給當(dāng)中獲得“非暴利但可接受”的收益，并同時(shí)避免政府(執(zhí)行部門(mén))或社會(huì)資本單方主導(dǎo)PPP運(yùn)行的情形。讓社會(huì)資本獲得“非暴利但可接受的”收益是PPP規(guī)避現(xiàn)實(shí)中或潛在利益沖突的前提，是構(gòu)建和諧伙伴關(guān)系的根本保證之一，方可引導(dǎo)PPP充分實(shí)現(xiàn)公共利益并最終走向善治。

五、結(jié)論

PPP是公共服務(wù)供給的創(chuàng)新模式，由其行為的公共屬性決定了即便理想中的合作伙伴應(yīng)該平權(quán)，但是有鑒于公共服務(wù)不能供給失敗以及風(fēng)險(xiǎn)收益不能合理分擔(dān)等制約因素，政府(規(guī)劃部門(mén))應(yīng)該具有的話語(yǔ)權(quán)、主導(dǎo)權(quán)又成為順理成章的事情?？梢源_立一個(gè)嶄新的思路——政府(規(guī)劃部門(mén))規(guī)劃先行主導(dǎo)PPP合作，在保障政府(執(zhí)行部門(mén))與社會(huì)資本民主平等的大前提下，嘗試在政府(規(guī)劃部門(mén))實(shí)質(zhì)性引導(dǎo)、主導(dǎo)、激勵(lì)、監(jiān)督下優(yōu)化政府(執(zhí)行部門(mén))與社會(huì)資本民主分權(quán)機(jī)制以避免僵化死板的分權(quán)。這是由于，政府(規(guī)劃部門(mén))主導(dǎo)有利于確保公共服務(wù)供給的權(quán)威性，民主維系伙伴關(guān)系在較大程度上能夠促進(jìn)PPP的合法性，并最終生成以公共利益作為導(dǎo)向的共享價(jià)值觀?？梢云诖磥?lái)的PPP能夠更有序、更和諧、更具合法性；也期待，伙伴間通過(guò)共同制度與契約在法制化環(huán)境中約束權(quán)力的行使、共享利益、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，既要避免公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵犯，同時(shí)也要避免私權(quán)對(duì)公權(quán)的侵犯。

就PPP的實(shí)踐來(lái)看，合作伙伴間多元沖突尚無(wú)法通過(guò)彼此間相互謙讓妥協(xié)得到有效解決，而權(quán)力與利益結(jié)構(gòu)如果構(gòu)建不當(dāng)則有可能造成合作伙伴們的關(guān)系如一盤(pán)散沙，從而衍生合作混亂、利益沖突不斷等狀況，并最終導(dǎo)致該模式提供的公共服務(wù)偏離公共利益。不難看出，權(quán)力與利益的分配方式能夠?qū)崒?shí)在在影響PPP的風(fēng)險(xiǎn)和收益，而潛在的風(fēng)險(xiǎn)需要評(píng)估和識(shí)別，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)需要嚴(yán)格管理。通過(guò)PPP模式重塑政府與社會(huì)資本的權(quán)力與利益結(jié)構(gòu)是時(shí)代賦予的命題，盡管鮮有PPP文獻(xiàn)研究權(quán)力、利益以及和諧伙伴關(guān)系，但是該項(xiàng)研究值得關(guān)注并深入下去。顯然，權(quán)力、利益和伙伴關(guān)系機(jī)制的和諧構(gòu)建彰顯的是PPP的政治藝術(shù)。如何在伙伴間實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制衡、利益的均衡、和諧伙伴關(guān)系構(gòu)建等制度供給問(wèn)題，是未來(lái)PPP極具挑戰(zhàn)性的關(guān)鍵所在。