劉現(xiàn)偉 李紅娟 石穎

摘 ? 要：新時(shí)代優(yōu)化國有資本布局具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。經(jīng)過改革開放以來的國有資本布局持續(xù)調(diào)整，國有資本比重趨于相對(duì)穩(wěn)定，經(jīng)營效率明顯提升，但仍存在布局方向不明確、比重偏高、產(chǎn)業(yè)分布過寬、結(jié)構(gòu)趨同、效率不高、質(zhì)量提升慢等突出問題。為此，應(yīng)從國家、行業(yè)、區(qū)域、企業(yè)四個(gè)維度重構(gòu)國有資本布局，加快推進(jìn)國資監(jiān)管體制改革，研究制定國有資本布局優(yōu)化的整體方案，積極推進(jìn)混合所有制改革，大幅提高國有資本證券化水平以促進(jìn)資本流動(dòng)，建立以資本增值率為核心的長期考核激勵(lì)機(jī)制，加快清理和推動(dòng)低效無效國有資本退出。

關(guān)鍵詞：國有資本;國有資本布局;國有企業(yè)改革

中圖分類號(hào)：F123.7 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：1003-7543（2020）06-0071-16

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“探索公有制多種實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本”。我國國資國企監(jiān)管體制經(jīng)歷了從“管企業(yè)”到“管資產(chǎn)”再到“管資本”的重大轉(zhuǎn)變。以“管資本”為主的國資監(jiān)管新體制要求將國有資本布局優(yōu)化作為國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要抓手，著力從總體上做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)逐步進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵問題，而國有資本投資企業(yè)的布局和結(jié)構(gòu)是否合理將對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

一、優(yōu)化國有資本布局的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

經(jīng)歷幾十年的改革，我國國資國企監(jiān)管體制持續(xù)完善，以管資本為主的國資監(jiān)管體制正在形成，從產(chǎn)權(quán)制度和國有資本布局層面完善國企治理機(jī)制、深化國有企業(yè)改革的條件已經(jīng)具備。全面優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，對(duì)于加快國資監(jiān)管體制改革、切實(shí)轉(zhuǎn)變國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制、提高國有資本經(jīng)營效率、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，皆具有重大的戰(zhàn)略價(jià)值。

（一）國有資本布局的內(nèi)涵界定

目前，伴隨著從“管企業(yè)”到“管資產(chǎn)”再到“管資本”的國資國企改革歷程，出現(xiàn)了眾多與國有資產(chǎn)相關(guān)的概念。我們有必要對(duì)這些概念的內(nèi)涵和外延進(jìn)行明確界定。國有資產(chǎn)是指屬于國家所有的一切財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和，是國家所有權(quán)的客體，其中包括經(jīng)營性的國有資產(chǎn)，亦即投入企業(yè)中的國有資產(chǎn)。通常所說的國有資產(chǎn)，簡稱“國資”，是指國家實(shí)際投入國有企業(yè)，用以承擔(dān)義務(wù)和據(jù)以享有權(quán)利進(jìn)而形成的在企業(yè)中的全部國有權(quán)益。國有企業(yè)資產(chǎn)總額則屬于國有企業(yè)自己可以支配的全部財(cái)產(chǎn)權(quán)利，包含了國家投入的資本金、企業(yè)盈余積累、企業(yè)通過舉債形成的資產(chǎn)等，國有企業(yè)資產(chǎn)總額等于企業(yè)負(fù)債總額加上所有者權(quán)益總額（見表1）。企業(yè)全部所有者權(quán)益等于企業(yè)凈資產(chǎn)總額，除非國有100%控股，否則所有者權(quán)益中一般還包含了非國有股東占有的非國有少數(shù)股東權(quán)益。因此，本文研究的國有資本在含義上是指國家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益，在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上是指企業(yè)實(shí)收資本、資本公積、盈余公積、未分配利潤、其他等項(xiàng)目中終極所有權(quán)屬于國家的資產(chǎn)份額之和，亦即企業(yè)全部所有者權(quán)益中屬于國家的全部份額之和，通常也稱為國有資本權(quán)益總額。

國有資本是指國資管理部門作為出資人代表以國有資產(chǎn)對(duì)企業(yè)的出資，一般是國有企業(yè)所有者權(quán)益中歸屬國有的部分。國有資本的側(cè)重點(diǎn)在于從事的是資本運(yùn)營，側(cè)重于股權(quán)的運(yùn)營管理。改革開放以來，對(duì)國有資本布局問題的關(guān)注側(cè)重點(diǎn)經(jīng)歷了從國營企業(yè)、國有經(jīng)濟(jì)、國有資產(chǎn)，到現(xiàn)在的國有資本的過程。在國有國營企業(yè)和全民所有制企業(yè)的體制下，只存在國有資產(chǎn)，基本不存在國有資本的概念，國有資產(chǎn)直接體現(xiàn)為企業(yè)資產(chǎn)。但隨著國有企業(yè)改革的推進(jìn)，特別是企業(yè)改制為股份制后，國有資產(chǎn)以出資入股的方式投入企業(yè)，體現(xiàn)為一定份額的國有股權(quán)，這種形態(tài)的財(cái)產(chǎn)才形成為企業(yè)國有資本[1]。從側(cè)重點(diǎn)來看，國有資本的管理，側(cè)重于從價(jià)值形態(tài)促進(jìn)企業(yè)國有資本不斷增值，而不再是管理具體的企業(yè)組織，也不從事、不干擾企業(yè)具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。從管理方式來看，國有資本的管理，更多依賴的是經(jīng)濟(jì)手段，通過資產(chǎn)重組、企業(yè)購并、債務(wù)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、參股控股等方法，調(diào)節(jié)各生產(chǎn)要素，使其配置不斷優(yōu)化，從而保持國有資本不斷增值，其主要通過市場化的經(jīng)濟(jì)管理手段，而非采用行政化管理手段。

國有資本布局有廣義和狹義之分，通常來說狹義的國有資本布局主要是指國有資本的產(chǎn)業(yè)布局，亦即國有資本在國民經(jīng)濟(jì)各行各業(yè)的分布結(jié)構(gòu)情況;廣義的國有資本布局的含義包含的范圍非常廣泛，主要包括國有資本的總體規(guī)模、比重、行業(yè)布局、區(qū)域布局、企業(yè)布局等[2]。為了對(duì)我國國有資本布局進(jìn)行系統(tǒng)全面的探析研究，本文采用廣義的國有資本布局的概念。與此相對(duì)應(yīng)，本文的優(yōu)化國有資本布局主要涉及國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重、各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整、中央和地方企業(yè)區(qū)域格局、企業(yè)治理結(jié)構(gòu)選擇四個(gè)方面。具體來講：第一，國有資本總量布局，側(cè)重于考察國有資本的總量規(guī)模、國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的比例，以及國有資本與民營資本、外資資本之間的比重結(jié)構(gòu)問題。第二，國有資本產(chǎn)業(yè)布局，關(guān)注國有資本在三次產(chǎn)業(yè)中的分布，在工業(yè)內(nèi)部各行業(yè)的布局，以及國有資本在壟斷行業(yè)、競爭性行業(yè)、公益性行業(yè)等行業(yè)劃分范疇內(nèi)的布局。第三，國有資本區(qū)域布局，側(cè)重于考察國有資本在中央與各級(jí)地方，不同省、區(qū)、市，以及國內(nèi)外區(qū)域布局問題。第四，國有資本企業(yè)布局，主要涉及國有企業(yè)的資本構(gòu)成、公司治理機(jī)制選擇和企業(yè)競爭力等相關(guān)問題。

（二）優(yōu)化國有資本布局的現(xiàn)實(shí)意義

1.以管資本為主的國資監(jiān)管體制改革的迫切需要

黨的十八屆三中全會(huì)以來，以管資本為主的國資監(jiān)管體制改革，成為新一輪國資國企改革的重點(diǎn)內(nèi)容。此前的國有資產(chǎn)監(jiān)管部門對(duì)所監(jiān)管企業(yè)既管人、管事、管資產(chǎn)，又事無巨細(xì)地監(jiān)管企業(yè)的投資計(jì)劃、選人用人、財(cái)務(wù)管理、薪酬管理等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了《公司法》中規(guī)定的股東權(quán)利，既束縛了企業(yè)的自主決策與活力，又讓董事會(huì)職權(quán)難以有效發(fā)揮?！耙怨苜Y本為主”強(qiáng)調(diào)的是通過“管資本”，關(guān)注資本增值保值，對(duì)企業(yè)的一些關(guān)鍵、重大事項(xiàng)進(jìn)行適度干預(yù)，對(duì)經(jīng)營者進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管[3]。從資本的選擇經(jīng)營者權(quán)利、收益分配權(quán)和重大事項(xiàng)決策權(quán)三大權(quán)利的角度來看，“管資本”強(qiáng)調(diào)的是在尊重企業(yè)法人地位的基礎(chǔ)上，明確國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)管人、管事、管資產(chǎn)的權(quán)責(zé)邊界，將企業(yè)的經(jīng)營權(quán)和人財(cái)權(quán)邊界外的權(quán)利交給企業(yè)。國有資本布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化是國資監(jiān)管體制改革的新戰(zhàn)略、新舉措，對(duì)國有資本的投資運(yùn)營、資本授權(quán)、出資人職責(zé)等進(jìn)行系統(tǒng)化制度設(shè)計(jì)，其改革的成效事關(guān)國資監(jiān)管體制改革的成效。改革國資監(jiān)管體制機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化國有資本在融資投資、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的功能，迫切需要優(yōu)化和調(diào)整國有資本布局，提高國有資本監(jiān)管效能和投資運(yùn)營效率。

2.確保國有資本保值增值的必然要求

國有資產(chǎn)所有權(quán)屬于全國人民，保障國有資產(chǎn)的保值增值就是保障全國人民資產(chǎn)的保值增值。國有資產(chǎn)是由國家對(duì)企業(yè)進(jìn)行多種形式投資形成的權(quán)益資本，是產(chǎn)權(quán)歸屬于國家并能夠給國家和社會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)利益的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國有資產(chǎn)更多的體現(xiàn)為企業(yè)資產(chǎn)。國有資本是隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立而出現(xiàn)的概念。國企完成公司制股份制改革之后，國有資本以出資入股的方式投入企業(yè)，國有資本在國有企業(yè)的形態(tài)體現(xiàn)為國有股權(quán)。國有資本運(yùn)營的一個(gè)重要目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，企業(yè)國有資產(chǎn)保值就是要使國有資產(chǎn)在恒定的狀態(tài)下企業(yè)能夠維持簡單再生產(chǎn)，保證國有資本不會(huì)受到損耗;而企業(yè)國有資產(chǎn)增值則是通過經(jīng)營管理實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)投資效率和投資價(jià)值的持續(xù)提高，達(dá)到企業(yè)國有股權(quán)價(jià)值的最大化。只有通過國有資本運(yùn)營和布局動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整，把存量的國有資產(chǎn)以流動(dòng)、組合、重組、并購、增資擴(kuò)股、盤活資產(chǎn)等方式優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)、提高運(yùn)營效率，推動(dòng)國有資本持續(xù)動(dòng)態(tài)地向優(yōu)勢行業(yè)、優(yōu)勢龍頭企業(yè)集中布局，才能長期確保國有資本安全和保值增值。

3.完善和放大國有資本功能的現(xiàn)實(shí)需要

大量的理論研究和實(shí)踐改革案例表明，國有資本獨(dú)資企業(yè)在激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制方面都存在難以克服的缺陷。改革開放以來，隨著基本經(jīng)濟(jì)制度的確立和“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”的實(shí)行，在全社會(huì)的資本總量中，非國有資本的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于國有資本的增長速度，這一方面是非國有資本有著更高的資本投資效益和資本增值率，另一方面是大量的居民財(cái)富在不斷地轉(zhuǎn)化為非國有資本。非國有資本的快速增長反映了我國經(jīng)濟(jì)的活力和內(nèi)生增長動(dòng)力。國有資本具有兩項(xiàng)重要的功能：其一是增值與回報(bào)的逐利性功能，其二是通過國有資本的投資布局體現(xiàn)國家戰(zhàn)略和社會(huì)公益保障等的特殊功能。通過國有資本的增減、進(jìn)出和優(yōu)化調(diào)整，來實(shí)施國家戰(zhàn)略布局、宏觀調(diào)控、結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)等宏觀政策，可以有效引導(dǎo)社會(huì)投資，推動(dòng)行業(yè)并購重組、提檔升級(jí)，放大國有資本的特殊功能。調(diào)整和優(yōu)化國有資本布局，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，完善企業(yè)治理機(jī)制，可以撬動(dòng)數(shù)量可觀的優(yōu)質(zhì)非國有資本與國有資本融合發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈的協(xié)同創(chuàng)新和要素升級(jí)，放大國有資本的帶動(dòng)力和影響力，大幅度提升經(jīng)濟(jì)效益和勞動(dòng)生產(chǎn)率[4]。

4.國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的重要前提

建立以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)為特征的現(xiàn)代企業(yè)制度，是新時(shí)代國有企業(yè)現(xiàn)代化治理體系建設(shè)和深化改革的客觀要求。企業(yè)制度是以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)和核心的企業(yè)組織和管理制度?，F(xiàn)代企業(yè)制度主要包括企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度、有限責(zé)任制度、科學(xué)的組織和管理制度，等等。建立在《公司法》和公司章程基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代企業(yè)制度，主要特征包括：所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)高度規(guī)范化的分離，權(quán)利主體各自的權(quán)、責(zé)、利清晰，國家與企業(yè)之間產(chǎn)權(quán)邊界明確，可以真正實(shí)現(xiàn)政企分開;由董事會(huì)聘請(qǐng)職業(yè)經(jīng)理行使企業(yè)的經(jīng)營權(quán)，實(shí)行全面的委托代理制，由一批高薪的中高級(jí)管理階層實(shí)施公司的管理;建立健全的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)施全面的制度化、規(guī)范化和程序化的制度體系。通過優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，國有資本向治理機(jī)制完善的現(xiàn)代企業(yè)集中布局是國資國企改革的重要方向和目標(biāo)[5]。只有切實(shí)持續(xù)優(yōu)化國有資本企業(yè)布局，切實(shí)解決國有企業(yè)國有股“一股獨(dú)大”問題，完善企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制，才能真正實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，才能真正建立起符合市場經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代企業(yè)制度。

5.培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)的戰(zhàn)略舉措

通過優(yōu)化與調(diào)整國有資本布局，推動(dòng)國有資本向治理機(jī)制完善的優(yōu)勢行業(yè)龍頭企業(yè)集中布局，是培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)的必經(jīng)之路，對(duì)促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展意義重大[6]。根據(jù)國務(wù)院國資委對(duì)世界一流企業(yè)的要求，世界一流企業(yè)應(yīng)具有全球資源配置能力強(qiáng)、財(cái)富綜合創(chuàng)造能力突出、規(guī)模實(shí)力領(lǐng)先、品牌與文化影響力大、引領(lǐng)全球行業(yè)技術(shù)發(fā)展、管理水平卓越、踐行社會(huì)責(zé)任與綠色發(fā)展的典范等七方面的特征。我國有一批國有大企業(yè)已初步具備成為世界一流企業(yè)的條件，但與世界一流企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)相比，仍存在效率不高、品質(zhì)不優(yōu)、競爭力不強(qiáng)等問題，其原因包括企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、治理機(jī)制不完善、企業(yè)活力創(chuàng)新力不足。因此，需要進(jìn)一步優(yōu)化國有資本在優(yōu)勢主業(yè)、優(yōu)勢企業(yè)、優(yōu)勢區(qū)域的布局，通過優(yōu)化企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善治理機(jī)制來激發(fā)和增強(qiáng)企業(yè)活力和內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，加快培育出更多主業(yè)突出、技術(shù)領(lǐng)先、管理先進(jìn)、績效優(yōu)秀、全球資源配置能力強(qiáng)的世界一流企業(yè)。

二、我國國有資本布局狀況評(píng)估

改革開放以來，我國國有經(jīng)濟(jì)和企業(yè)國有資產(chǎn)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，但在國民經(jīng)濟(jì)中的總體比重經(jīng)歷了大幅下降，國有資本布局結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整，工業(yè)等主要行業(yè)國有企業(yè)和國有資本比重趨于相對(duì)穩(wěn)定，國有資本的企業(yè)布局調(diào)整持續(xù)推進(jìn)，國有資本經(jīng)營效率明顯提升[7]。

（一）國有資本總量持續(xù)擴(kuò)大

根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《2018年國有企業(yè)財(cái)務(wù)決算報(bào)告》，2007年和2018年我國國有資本總量分別為11.2萬億元和58.7萬億元。2007—2018年，全國國有資本權(quán)益總額、全國國有企業(yè)凈資產(chǎn)、中央企業(yè)凈資產(chǎn)以及地方國企凈資產(chǎn)均呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢（見圖1，下頁）。2007—2017年，國有企業(yè)數(shù)量從11.2萬戶增加到18.7萬戶，增加了7.5萬戶，全國國有企業(yè)、中央國有企業(yè)、地方國有企業(yè)數(shù)量均呈現(xiàn)明顯的上升趨勢（見圖2）。此外，以2016年全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額計(jì)算，我國國有企業(yè)資產(chǎn)與GDP的比值約為2.1∶1，而2007年OECD國家的該比值為0.25∶1，這意味著我國國有資本在國民經(jīng)濟(jì)中的作用遠(yuǎn)比OECD國家突出。

（二）國有資本比重總體趨于穩(wěn)定

根據(jù)歷年中國統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，以營業(yè)收入計(jì)算，1998—2018年，在規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，國有企業(yè)占比不斷下降，私營企業(yè)比重不斷上升，外資企業(yè)比重波動(dòng)中趨于穩(wěn)定（見圖3，下頁）。截至2018年，國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)逐漸形成并保持“三分天下”的格局，總體規(guī)模布局趨于穩(wěn)定，結(jié)構(gòu)更加合理。

（三）國有資本產(chǎn)業(yè)布局逐步調(diào)整

第三產(chǎn)業(yè)中國有資本逐年上漲。根據(jù)財(cái)政部基本行業(yè)分類，對(duì)14個(gè)行業(yè)進(jìn)行簡單歸類，將農(nóng)林牧漁業(yè)視為第一產(chǎn)業(yè)，將工業(yè)、建筑業(yè)視為第二產(chǎn)業(yè)，將地質(zhì)勘探及水利業(yè)，交通運(yùn)輸倉儲(chǔ)業(yè)，郵電通信業(yè)，批發(fā)和零售、餐飲業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)，信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，社會(huì)服務(wù)業(yè)，衛(wèi)生體育福利業(yè)，教育文化廣播業(yè)，科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)，機(jī)關(guān)社團(tuán)及其他視為第三產(chǎn)業(yè)。以企業(yè)資產(chǎn)總額計(jì)算，2010—2017年，國有資產(chǎn)在三次產(chǎn)業(yè)間的結(jié)構(gòu)變化如圖4（下頁）所示，總體上呈現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)占比一直保持在1%左右，而第二產(chǎn)業(yè)占比下降、第三產(chǎn)業(yè)上升的趨勢。2011年以來，第三產(chǎn)業(yè)國有資產(chǎn)占比已經(jīng)從52.9%上漲到64.8%;而第二產(chǎn)業(yè)國有資產(chǎn)占比從46.1%下降到34.5%。更多的國有資產(chǎn)投入第三產(chǎn)業(yè)中，國有資產(chǎn)在各行業(yè)中的比例逐步優(yōu)化調(diào)整，國有企業(yè)整體經(jīng)濟(jì)活力不斷增強(qiáng)。

傳統(tǒng)重化工行業(yè)占比超過70%。從工業(yè)內(nèi)部來看，工業(yè)國有資本主要集中在重化工行業(yè)。以資產(chǎn)總額計(jì)算，我國工業(yè)國有資本仍然主要分布在傳統(tǒng)行業(yè)，2010年、2013年、2017年，石油石化、電力、機(jī)械、冶金、煤炭等5個(gè)行業(yè)國有資本之和占整個(gè)工業(yè)國有資本的比例分別為77.3%、74.0%、73.9%。其中，電力行業(yè)一直是工業(yè)內(nèi)部占比最高的行業(yè)，占比在25%左右。數(shù)據(jù)顯示，國有資本仍然大多分布在傳統(tǒng)重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)不少處于“微笑曲線”中低端環(huán)節(jié)，在醫(yī)藥、環(huán)保、高端裝備制造業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)則布局不足。

（四）地方和海外國有資本擴(kuò)張速度較快

地方國有資本增長迅速。如圖5（下頁）所示，2007—2017年，以企業(yè)凈資產(chǎn)絕對(duì)數(shù)來計(jì)量，中央企業(yè)國有資本從2007年的8.3萬億元增加到2017年的24.3萬億元，同期，地方國有資本從6.2萬億元增加到40.7萬億元，中央國有資本和地方國有資本絕對(duì)數(shù)量均呈現(xiàn)上升趨勢。不過，從占比來看，中央國有資本占比不斷下降，2012年占比為47.32%，首次低于50%，而地方國有資本占比呈上升趨勢，2012年達(dá)52.68%，2017年地方國有企業(yè)凈資產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到中央企業(yè)的1.7倍。不僅如此，2017年，中央國有企業(yè)總戶數(shù)為5.8萬戶，地方國有企業(yè)總戶數(shù)為12.9萬戶，地方國有企業(yè)總戶數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中央國有企業(yè)。

國有資本海外投資不斷擴(kuò)張。根據(jù)商務(wù)部發(fā)布的《2017年度中國對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2017年，在對(duì)外非金融類直接投資存量中，國有企業(yè)占比下降到49.1%（見圖6，下頁），較2016年下降5.2個(gè)百分點(diǎn);非國有企業(yè)占50.9%。在非國有企業(yè)中，有限責(zé)任公司占16.4%，股份有限公司占8.7%，個(gè)體經(jīng)營占7.4%，私營企業(yè)占6.9%，港澳臺(tái)商投資企業(yè)占5.8%，外商投資企業(yè)占3%，股份合作企業(yè)占0.5%，集體企業(yè)占0.3%，其他占1.9%。盡管國有資本占比不斷下降，但仍然是中國企業(yè)“走出去”進(jìn)行海外投資布局的重要力量。此外，從2017年中國對(duì)外非金融類投資流量來看，公有經(jīng)濟(jì)控股對(duì)外投資占51.3%，非公有經(jīng)濟(jì)控股對(duì)外投資占48.7%，國有資本對(duì)外投資仍占多數(shù)。

（五）國有資本企業(yè)布局調(diào)整持續(xù)推進(jìn)

國有企業(yè)優(yōu)化重組持續(xù)推進(jìn)，國有資本逐步向大企業(yè)集中。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《2018年國有企業(yè)財(cái)務(wù)決算報(bào)告》，2007—2017年，以企業(yè)凈資產(chǎn)計(jì)算，國有企業(yè)規(guī)模呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，戶均國有資本從2007年的1.3億元增長到2016年的3.5億元，呈現(xiàn)平穩(wěn)增長的態(tài)勢（見圖7）。國有資本開始更多地向大企業(yè)、優(yōu)勢企業(yè)、上市公司、混合所有制企業(yè)集中。近年來，已有多家大型央企重組整合，呈現(xiàn)國有資本向優(yōu)勢龍頭企業(yè)集中的良好趨勢。

國有企業(yè)中涌現(xiàn)了一批國家級(jí)創(chuàng)新成果。從創(chuàng)新產(chǎn)出看，全國國有企業(yè)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)專利21.4萬項(xiàng)，其中中央企業(yè)13.7萬項(xiàng)。近年來，國有企業(yè)尤其是中央企業(yè)創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn)。在2018年的國家科技獎(jiǎng)勵(lì)大會(huì)上，中央企業(yè)獲得的國家科技技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)達(dá)98項(xiàng)，占獎(jiǎng)項(xiàng)總數(shù)的40.8%。這幾年，國家科技進(jìn)步特等獎(jiǎng)基本上都是由央企獲得。雖然與部分發(fā)達(dá)國家或是國際上的先進(jìn)企業(yè)相比，中央企業(yè)在科技創(chuàng)新上仍有差距，但也在積極地追趕，在這個(gè)過程中也不斷地有新成果涌現(xiàn)，其中一大批具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新成果達(dá)到了國際先進(jìn)水平。

三、我國國有資本布局存在的問題

黨的十八大以來，我國在大力推進(jìn)國有企業(yè)改革的同時(shí)，通過國有資本戰(zhàn)略性重組、集中優(yōu)勢資源聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域、提高國有資本運(yùn)作效率等多種方式優(yōu)化國有資本布局，取得了較為突出的成效，也產(chǎn)生了一批改革典范企業(yè)和改革探索經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，國有資本布局規(guī)模過散、行業(yè)分布過寬、公益性體現(xiàn)不夠、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、流動(dòng)性不強(qiáng)、區(qū)域分布發(fā)展不平衡、國有企業(yè)治理機(jī)制不完善、競爭力不強(qiáng)、經(jīng)營效率不高等問題依然突出。這些問題都與國有資本監(jiān)管體制機(jī)制不完善、布局不合理有關(guān)。

（一）國有資本布局方向不明確、比重較高

國有資本總體布局方向不明確。關(guān)于國有資本總體布局的方向和目標(biāo)，目前政策文件的規(guī)定比較籠統(tǒng)模糊，且說法并不統(tǒng)一[8]。涉及國家安全、國家經(jīng)濟(jì)命脈、國計(jì)民生、支柱產(chǎn)業(yè)、具有核心競爭力的骨干企業(yè)、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)、自然壟斷行業(yè)、重要礦產(chǎn)資源、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)行業(yè)的骨干企業(yè)以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，這些說法均存在，且目前尚沒有明確的目錄與標(biāo)準(zhǔn)，各方對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)不盡一致，導(dǎo)致實(shí)際可操作性較差。

國有資本布局范圍廣、比重高。在工業(yè)領(lǐng)域，國有企業(yè)資產(chǎn)比重高達(dá)40%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于民營企業(yè)和外資企業(yè)分別占20%左右的比重。在國民經(jīng)濟(jì)20個(gè)門類中，中央企業(yè)涉及19個(gè)行業(yè)，在國民經(jīng)濟(jì)96個(gè)大類行業(yè)中，中央企業(yè)行業(yè)覆蓋率高達(dá)90%，且在競爭格局成熟的競爭性行業(yè)中仍有大量國企分布。例如在食品、飲料行業(yè)中，國有企業(yè)資產(chǎn)占比分別達(dá)到9.4%和28.9%;在黑色金屬冶煉、有色金屬冶煉、專用設(shè)備、汽車和鐵路船舶航空設(shè)備行業(yè)，國有企業(yè)資產(chǎn)占比分別達(dá)51.2%、42.9%、30.9%、47.8%和56.8%。國有資本行業(yè)分布過散，不僅壓縮了民營企業(yè)的發(fā)展空間，而且導(dǎo)致關(guān)乎國計(jì)民生、國家戰(zhàn)略的領(lǐng)域投入不足。

國有資本尚未形成統(tǒng)一監(jiān)管。從橫向來看，在經(jīng)營性國有資產(chǎn)中，既有國務(wù)院國資委監(jiān)管的96家大型國有企業(yè)集團(tuán)，又有由財(cái)政部履行出資人代表職責(zé)的國有企業(yè)，還有由中央有關(guān)部門直接管理的近萬家企業(yè)。政出多頭不僅導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)口徑不一致，難以形成可比數(shù)據(jù)，而且導(dǎo)致對(duì)國有資本總體布局的了解具有片面性。此外，各部門的監(jiān)管難以形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也無法對(duì)國有資本總體布局進(jìn)行科學(xué)的分析和統(tǒng)一的優(yōu)化調(diào)整。從縱向上看，國有企業(yè)存在中央、省、市、縣四級(jí)，每一層級(jí)均有對(duì)應(yīng)的國資委或其他部門履行出資人職能，這樣的布局使得國有資本很難進(jìn)行統(tǒng)一布局和監(jiān)管。

（二）國有資本產(chǎn)業(yè)分布過寬、競爭力不強(qiáng)

傳統(tǒng)壟斷行業(yè)國有資本運(yùn)營效率不高。從2016年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)來看，國有控股企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入利潤率是最低的，只有5.03%，私營企業(yè)為5.94%，外資企業(yè)為6.85%。從效率來看，國有企業(yè)整體上確實(shí)不如民營企業(yè)和外資企業(yè)。不僅如此，當(dāng)前我國國有企業(yè)主要分布在石油石化、電力、機(jī)械、冶金、煤炭等五個(gè)傳統(tǒng)壟斷行業(yè)，還有一些企業(yè)集團(tuán)依靠房地產(chǎn)行業(yè)。這意味著加快壟斷行業(yè)國有企業(yè)改革、提高國有企業(yè)效率非常緊迫。

戰(zhàn)略性行業(yè)國有資本競爭力還不夠強(qiáng)。根據(jù)《2015年中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告》，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中，中央和地方國有企業(yè)占比合計(jì)為26.8%。大量的民營企業(yè)分布在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中，國有企業(yè)在該行業(yè)的引領(lǐng)作用不足。長期以來，我國國有資本主要是分布在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，這是歷史和國情造成的[9]。但是，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，急需國有資本適應(yīng)新常態(tài)新階段，向戰(zhàn)略性、前瞻性產(chǎn)業(yè)布局，以符合新時(shí)代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)國有資本布局的新要求。

競爭性行業(yè)國有資本分布過寬過散。時(shí)至今日，競爭性行業(yè)還保留著大量的國有企業(yè)[10]。在398個(gè)國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)中，國有經(jīng)濟(jì)涉足了380個(gè)行業(yè)，大約有40%的國有資本分散在一般生產(chǎn)加工、商貿(mào)服務(wù)等行業(yè)。此外，公益性領(lǐng)域的國有資本基本與總量增長同步，所占比重穩(wěn)定在13%左右。這表明，國有資本在提供公共服務(wù)方面，并沒有國家和社會(huì)所希望得那樣好，至少從資本投入增量來看，這一功能并未得到有效發(fā)揮。

（三）國有資本布局結(jié)構(gòu)趨同且效率有待提高

地方國有資本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。國有資產(chǎn)分布結(jié)構(gòu)趨同化嚴(yán)重導(dǎo)致各地區(qū)存在低水平重復(fù)建設(shè)、資源配置不合理等現(xiàn)象，致使生產(chǎn)集中度不高、難以發(fā)揮地區(qū)特色優(yōu)勢，嚴(yán)重影響了國有企業(yè)的整體競爭力[11]。

國有資本效益有待提高。國有企業(yè)功能目標(biāo)不明確和分類監(jiān)管不到位，導(dǎo)致經(jīng)營機(jī)制不活、效率不高。一些國企缺乏公平、平等的市場競爭意識(shí)，企業(yè)大而不強(qiáng)，沒能充分發(fā)揮行業(yè)集中度高的優(yōu)勢。以規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)為例，國有企業(yè)總資產(chǎn)利潤率、凈資產(chǎn)利潤率等多項(xiàng)效率指標(biāo)都普遍低于私營企業(yè)和外資企業(yè)，凈資產(chǎn)利潤率甚至相差十幾個(gè)百分點(diǎn)（見圖8、圖9）。

國有企業(yè)歷史包袱仍然較重，剝離企業(yè)辦社會(huì)職能的任務(wù)十分迫切，解決歷史遺留問題的任務(wù)依然艱巨。一些老工業(yè)基地、獨(dú)立工礦區(qū)的歷史包袱問題仍然比較嚴(yán)重，資金支出壓力大，很多問題拖了很久，越拖越難，必須痛下決心加以解決[12]。針對(duì)不同國有企業(yè)的特點(diǎn)，增強(qiáng)活力、激發(fā)動(dòng)力、展示創(chuàng)新力，是未來國有企業(yè)特別是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人在推進(jìn)改革中必須直面的重大問題。

地方國有資本經(jīng)營效率偏低。2018年，地方國有企業(yè)資產(chǎn)總額為129.6萬億元，國有資本權(quán)益總額為42.0萬億元，遠(yuǎn)高于中央國有企業(yè)的資產(chǎn)總額80.8萬億元、國有資本權(quán)益總額16.7萬億元，但地方國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤總額僅為1.3萬億元，低于中央企業(yè)的2.0萬億元。地方國有企業(yè)凈資產(chǎn)收益率僅為2.7%，也低于中央企業(yè)的5.6%。由此可見，地方國有資本經(jīng)營效率相對(duì)更低，急需大幅提升。

各地方國有資本效益差異大。各地方國有企業(yè)在收益水平、盈利能力上存在顯著差異。2016年數(shù)據(jù)顯示，全國各地方國有企業(yè)凈資產(chǎn)收益率差異較大，前三位凈資產(chǎn)收益率分別為上海6.3%、廣東5.7%、北京5.2%，后三位凈資產(chǎn)收益率分別為河南-0.1%、山西-0.3%、吉林-0.3%。各地方國有資本效益差異顯著，東部沿海地區(qū)國企的凈資產(chǎn)收益率普遍高于中西部和東北地區(qū)的國有企業(yè)。

（四）國有資本規(guī)模擴(kuò)張快、質(zhì)量提升慢

國有資本投資企業(yè)普遍重視規(guī)模擴(kuò)張，而忽視質(zhì)量提升和核心競爭力培育。經(jīng)過多年的國有企業(yè)改革，我國國有企業(yè)競爭力水平整體有所提高，尤其是產(chǎn)生了一批立足國際市場的大型國企，對(duì)國有資本的布局產(chǎn)生了積極影響。但是較之發(fā)達(dá)國家的國際領(lǐng)先跨國公司，我國的國有企業(yè)仍然存在重視規(guī)模擴(kuò)張、忽視企業(yè)核心競爭力提升、國際競爭力和創(chuàng)新能力不強(qiáng)等問題。一些大型國有企業(yè)業(yè)務(wù)板塊紛雜、主業(yè)不突出、輔業(yè)包袱重，子企業(yè)層級(jí)過多，母公司對(duì)子公司管控能力弱。國有企業(yè)普遍存在內(nèi)外部體制機(jī)制靈活性相對(duì)不足，面對(duì)行業(yè)更新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型等應(yīng)對(duì)能力不強(qiáng)，部分傳統(tǒng)國有企業(yè)的盈利能力持續(xù)下降、債務(wù)負(fù)擔(dān)過重、資產(chǎn)質(zhì)量不高、資本運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)較高。

我國國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化調(diào)整行政干預(yù)較多，通過大國企并購小國企、中央企業(yè)并購地方企業(yè)的形式，將企業(yè)規(guī)模不斷做大，但國有企業(yè)在國際市場上整體缺乏核心競爭力。經(jīng)過多年的布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，電信、石油、石化、鐵路等行業(yè)仍處于高度壟斷狀態(tài)，壟斷行業(yè)內(nèi)競爭性業(yè)務(wù)進(jìn)入壁壘高，民營企業(yè)在政企關(guān)系中處于劣勢，受到準(zhǔn)入門檻高、資金不足等多重限制，經(jīng)營環(huán)境不太理想[13]。而國有企業(yè)具有行政化和市場化兩重身份，使其具有天然資金和資源優(yōu)勢。國企與民企處境的兩極分化，使得利益格局難以打破，國有企業(yè)天然具有擴(kuò)大投資、做大規(guī)模的沖動(dòng)，但是對(duì)于提升質(zhì)量效益和核心競爭力重視不夠。

國有企業(yè)走出去面臨“競爭性中立”壓力。評(píng)價(jià)我國國有企業(yè)，不僅要看在國內(nèi)扮演什么樣的角色，而且要放大思考維度，結(jié)合全球市場變化新趨勢，放在全球框架中來考量。國有企業(yè)承擔(dān)著走出去的使命，龐大的體量使得中國在推動(dòng)國企走出去時(shí)，每一步都會(huì)引起全球的關(guān)注。此外，國有企業(yè)積極參與共建“一帶一路”倡議、促進(jìn)國際產(chǎn)能合作也面臨著“競爭性中立”的壓力。

（五）國有資本布局優(yōu)化調(diào)整仍面臨較大困難

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下優(yōu)化國有資本布局面臨的環(huán)境更加復(fù)雜。當(dāng)前國際形勢復(fù)雜多變，中美貿(mào)易摩擦加劇，國內(nèi)矛盾困難增多，“三期”疊加問題交織，整個(gè)世界局勢面臨眾多的不確定性[14]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)并沒有改變我國仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇的判斷，改變的是重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的內(nèi)涵和條件;沒有改變我國濟(jì)發(fā)展總體向好的基本面，改變的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。因此，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國有資本布局調(diào)整既面臨重大機(jī)遇，又面臨巨大挑戰(zhàn)。

一是伴隨國企改革全程的職工安置問題。在國有企業(yè)改革過程中，職工安置涉及職工核心利益，是改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。如果職工安置方案做得好，充分考慮職工利益，國有資本布局調(diào)整工作的進(jìn)展就順利。2017年以來，國企改革以公司制改制、混合所有制改革和央企重組為標(biāo)志，進(jìn)入了“深化施工期”。那些期望通過形式“混改”、假“混改”，或是因害怕職工不滿而回避拖延“混改”，或是不認(rèn)真研究補(bǔ)償安置方案反而算計(jì)職工經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)钠髽I(yè)，無法令企業(yè)職工滿意，容易引發(fā)群體性勞資矛盾，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。職工安置是國有資本布局優(yōu)化調(diào)整必須要面對(duì)的一大難點(diǎn)。

二是國有資本隸屬關(guān)系“條塊分割”。當(dāng)前我國國有資本監(jiān)管體制主要存在國有資產(chǎn)隸屬關(guān)系“條塊分割”、國有資產(chǎn)證券化程度不高、國有資本流動(dòng)性不足等問題?！皸l塊分割”體制容易導(dǎo)致出現(xiàn)地區(qū)和行業(yè)壁壘，使市場機(jī)制的資源配置功能弱化，導(dǎo)致國有企業(yè)普遍存在資產(chǎn)流動(dòng)性差、運(yùn)營效率低等問題;還導(dǎo)致相關(guān)管理政策缺乏整體性和系統(tǒng)性，國有資本難以產(chǎn)生聚合效應(yīng)，不利于國有資本的布局優(yōu)化和保值增值。國有資產(chǎn)證券化程度不高和國有資本流動(dòng)性不足成為制約國有資本管理體制改革的基礎(chǔ)性問題。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一導(dǎo)致一些國有企業(yè)的公司治理機(jī)制不完善。股權(quán)多元化程度不高則導(dǎo)致國有企業(yè)公司制股份制改革不徹底，國有資本的流動(dòng)性不足。

四、優(yōu)化國有資本布局的總體思路

國有資本調(diào)整和優(yōu)化的核心是增強(qiáng)國有資本的控制力、影響力和經(jīng)營效率，重點(diǎn)解決國有資本“投向哪里”以及“投入多少”的問題。國有資本要承擔(dān)社會(huì)公共功能，具有保值增值的“逐利性”特征。未來要全面優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)政策設(shè)計(jì)，優(yōu)化重點(diǎn)行業(yè)布局，按照國有資本的基本特性進(jìn)行資本的安排和運(yùn)營，并在國有資本載體的國有企業(yè)層面建立和完善有利于提高資本經(jīng)營效率的體制機(jī)制，推動(dòng)國有資本向優(yōu)勢行業(yè)中治理機(jī)制完善的優(yōu)勢龍頭企業(yè)集中布局。

（一）加強(qiáng)國有資本布局，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)

明確國有資本功能定位，發(fā)揮基礎(chǔ)保障作用。從落實(shí)國家戰(zhàn)略出發(fā)，進(jìn)一步加強(qiáng)國有資本布局整體統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)。從當(dāng)前國有企業(yè)改革和國有資本布局目標(biāo)看，國有資本的功能定位和作用應(yīng)當(dāng)包含三個(gè)層面：一是資本的一般價(jià)值屬性、盈利屬性，即確保國有資本的保值增值。只有充分實(shí)現(xiàn)國有資本的該項(xiàng)功能，才能充分持續(xù)發(fā)揮國有資本在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系中的特殊功能和作用。二是社會(huì)公共保障功能，即保障公共利益和國家安全運(yùn)行的功能。該方面的功能需要國有資本在其他社會(huì)資本不能有效支撐起社會(huì)公共服務(wù)需求的領(lǐng)域中有所側(cè)重，為涉及民生安全的壟斷行業(yè)提供有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。三是國有資本的特定功能，如國家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大項(xiàng)目的開發(fā)和運(yùn)行、國家基礎(chǔ)關(guān)鍵技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用、國家安全戰(zhàn)略布局。

優(yōu)化國有資本總體布局規(guī)模和比重結(jié)構(gòu)。國有資本應(yīng)在國民經(jīng)濟(jì)中保持適度的比例和規(guī)模，沒有適度的規(guī)模、較高的質(zhì)量和合理的結(jié)構(gòu)，國有資本將很難在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。要繼續(xù)以管資本為主，加強(qiáng)國資監(jiān)管體制改革，在企業(yè)股權(quán)層面通過資產(chǎn)、資本、資源整合以及國有企業(yè)整體上市、引入戰(zhàn)略投資者、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目引入非國有股份等改革，優(yōu)化國有資本企業(yè)布局，做強(qiáng)做優(yōu)國有資本功能，適度做大國有資本規(guī)模，進(jìn)一步增強(qiáng)國有資本的控制力、影響力和帶動(dòng)力[15]。持續(xù)調(diào)整國有資本在不同國有企業(yè)的投入比重和規(guī)模，降低回報(bào)率低、競爭力不強(qiáng)、潛力不大的國有企業(yè)投資占比，將國有資本調(diào)整到回報(bào)率高、競爭力強(qiáng)、綜合效益好的領(lǐng)域和企業(yè)，保持國有資本比重相對(duì)穩(wěn)定、國有資本總量規(guī)模平穩(wěn)增長，實(shí)現(xiàn)國有資本持續(xù)保值增值。

（二）優(yōu)化國有資本行業(yè)布局結(jié)構(gòu)

系統(tǒng)化整合資源，持續(xù)推進(jìn)行業(yè)布局調(diào)整，逐步構(gòu)建國有資本在各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域分布狀態(tài)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。明晰國有資本需要控制的重點(diǎn)關(guān)鍵領(lǐng)域，采取多元化的控制模式，綜合運(yùn)用國有資本布局政策、混合所有制改革、低效無效企業(yè)清退等手段，將國有資本聚焦于承擔(dān)政府重大專項(xiàng)任務(wù)或公益性行業(yè)、自然壟斷行業(yè)、戰(zhàn)略性行業(yè)和競爭性行業(yè)中的少數(shù)標(biāo)桿性優(yōu)勢龍頭企業(yè)。進(jìn)一步整合資源，推動(dòng)國有資本有序退出市場能解決的、不具有競爭優(yōu)勢的一般競爭性行業(yè)領(lǐng)域，將國有資本投入關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，其他一般性行業(yè)領(lǐng)域通過市場化手段進(jìn)行資本結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，以形成優(yōu)勝劣汰競爭態(tài)勢和國有資本行業(yè)集聚效應(yīng)。

加快國有資本與產(chǎn)業(yè)布局聯(lián)動(dòng)調(diào)整，優(yōu)化國資布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。根據(jù)國有資本的性質(zhì)和特點(diǎn)，形成適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求的國有資本布局結(jié)構(gòu)。國有資本布局優(yōu)化不僅要注重在公益性、基礎(chǔ)保障性行業(yè)的投入，而且要在特定功能類及部分商業(yè)競爭類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上肩負(fù)起引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的使命。對(duì)于投資回收周期長、前景不太明朗、社會(huì)資本不愿意投資或者沒能力進(jìn)入，但對(duì)國家長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要意義的產(chǎn)業(yè)，如基礎(chǔ)性公益性技術(shù)研發(fā)、國防軍工產(chǎn)業(yè)、高科技創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)、中國特色傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)等，國有資本應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)牟季?。提高國有資本在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與民生保障等關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的集中度。聚焦高端產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，加快調(diào)整不符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和國有資本功能定位要求的低端產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域[16]。

（三）優(yōu)化國有資本區(qū)域布局

國有企業(yè)是地方政府推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要抓手，國有資本布局要向有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的領(lǐng)域集中。同時(shí)，國有企業(yè)也是我國擴(kuò)大對(duì)外開放和共建“一帶一路”倡議的重要依靠力量，國有資本布局要服務(wù)和服從于國家對(duì)外開放的戰(zhàn)略大局，提升我國國際競爭力和影響力。就國內(nèi)區(qū)域布局而言，我國的西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、中部崛起、東部率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略仍在深化實(shí)施，這仍將是國有資本國內(nèi)區(qū)域布局優(yōu)化的重點(diǎn)方向。要推動(dòng)國有資本向區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢企業(yè)聚集，發(fā)揮國有資本在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的牽引作用。優(yōu)化雄安新區(qū)、海南自由貿(mào)易港、粵港澳大灣區(qū)、長江經(jīng)濟(jì)帶等重點(diǎn)區(qū)域的國有投資布局，提升國有資本對(duì)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的服務(wù)保障和基礎(chǔ)支撐能力。國有資本要適當(dāng)向中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)、老少邊窮地區(qū)傾斜，提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)公共服務(wù)保障水平。構(gòu)建中央和地方國有資本公平競爭的制度環(huán)境，打破條塊利益分割和地方保護(hù)主義，加快弱勢企業(yè)、長期虧損企業(yè)、僵尸企業(yè)的退出[17]。適度控制地方國有平臺(tái)公司融資規(guī)模和擴(kuò)張速度，降低杠桿率，防范平臺(tái)公司風(fēng)險(xiǎn)，提高地方國有資本經(jīng)營效率和資本回報(bào)率。適度擴(kuò)大國有資本在全球戰(zhàn)略性區(qū)域、戰(zhàn)略性能源資源領(lǐng)域的布局規(guī)模，提高國家經(jīng)濟(jì)安全和國家戰(zhàn)略資源能源的保障能力。

（四）優(yōu)化國有資本企業(yè)布局結(jié)構(gòu)

國有資本優(yōu)化調(diào)整的核心是提高資本經(jīng)營效率和提升持續(xù)保值增值能力。國有企業(yè)作為國有資本的具體載體和最終使用單位，對(duì)國有資本保值增值負(fù)有最重要的直接責(zé)任，必須要把完善企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)和資本結(jié)構(gòu)、完善企業(yè)治理機(jī)制作為國有資本布局優(yōu)化、提高國有資本經(jīng)營效率的重要抓手，加快調(diào)整優(yōu)化企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，切實(shí)推進(jìn)公司制股份制改革，真正建立起現(xiàn)代企業(yè)制度[18]。把混合所有制改革作為國有企業(yè)改革的重要突破口，引入具有優(yōu)勢資源和核心競爭力的戰(zhàn)略投資者，鼓勵(lì)引導(dǎo)非國有資本參與國有企業(yè)改革，推進(jìn)各類資本交叉持股、融合發(fā)展（見表2，下頁）。加快推動(dòng)國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組和整合，培育一大批治理機(jī)制完善、更具市場競爭力的一流企業(yè)。

充分發(fā)揮國有資本投資運(yùn)營公司專業(yè)平臺(tái)作用，以治理機(jī)制完善、擁有優(yōu)勢主業(yè)的標(biāo)桿性龍頭企業(yè)為主導(dǎo)，聚焦企業(yè)主業(yè)板塊，加強(qiáng)內(nèi)部現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)資源整合和國有企業(yè)之間的專業(yè)化整合，加快培育核心競爭力。推動(dòng)國有資本從規(guī)模小、分布散、盈利弱、經(jīng)營差、核心競爭力缺乏的企業(yè)有序退出。堅(jiān)定不移化解過剩產(chǎn)能，處置“僵尸企業(yè)”，對(duì)不符合能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全等標(biāo)準(zhǔn)要求和長期虧損的國有企業(yè)，堅(jiān)決實(shí)施關(guān)停并轉(zhuǎn)或剝離重組。加大國有資本對(duì)科技創(chuàng)新引領(lǐng)性企業(yè)扶持和投入的力度，通過“混改”、員工持股、重組、整合等多種方式，提升龍頭企業(yè)的創(chuàng)新能力，強(qiáng)化優(yōu)勢企業(yè)的核心競爭力。把國有企業(yè)改革發(fā)展置于全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，鼓勵(lì)和支持已具備境外投資能力和條件的企業(yè)開展跨國經(jīng)營活動(dòng)，從內(nèi)外部制度構(gòu)建和資本布局方面提升企業(yè)國際化經(jīng)營水平，培育具有全球競爭力和影響力的世界一流企業(yè)集團(tuán)。

五、優(yōu)化國有資本布局的策略選擇

優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)事關(guān)國資國企監(jiān)管體制和國有企業(yè)治理機(jī)制完善、國有資本經(jīng)營效率和保值增值，更事關(guān)我國現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。現(xiàn)階段，深化改革與轉(zhuǎn)型升級(jí)交織，時(shí)間緊、要求高、任務(wù)重、壓力大，需要從宏觀層面進(jìn)行國有資本布局優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，從中觀層面完善國有資本有進(jìn)有退保障機(jī)制，從微觀層面推進(jìn)企業(yè)股權(quán)多元化和完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，從根本上轉(zhuǎn)變國有企業(yè)監(jiān)管模式和經(jīng)營管理體制，大幅提高國有資本經(jīng)營效率和國有企業(yè)競爭力。

（一）切實(shí)以管資本為主加快推進(jìn)國資監(jiān)管體制改革

改革國資監(jiān)管體制，要充分發(fā)揮其對(duì)國有資本監(jiān)督和管理的兩項(xiàng)權(quán)責(zé)。國有資本的“監(jiān)督”是指國資監(jiān)管部門作為出資人對(duì)國有資本的風(fēng)險(xiǎn)防控職能，主要是對(duì)資本授權(quán)進(jìn)行監(jiān)督;“管理”是以管資本為主，考核相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，在放活資本經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上下放相應(yīng)權(quán)責(zé)。要按照市場監(jiān)管與出資人職責(zé)相分離的原則，理順國有資本管理體制，建立統(tǒng)一的國有資本出資人制度，明確出資人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。出資人主要對(duì)其所出資的資本負(fù)責(zé)，重點(diǎn)關(guān)注國有資本的投資方向、國有資本的分布、國有資本的運(yùn)營、國有資本的收益、國有資本的風(fēng)險(xiǎn)防范等，而國有資本出資企業(yè)的具體運(yùn)營事務(wù)由企業(yè)依法自行履職。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)戰(zhàn)略、投資和重大事項(xiàng)的監(jiān)督，但要避免介入過深。建立國有企業(yè)事前備案制度和事后監(jiān)督考核評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)控的及時(shí)性和有效性。要以國有資本投資運(yùn)營公司為依托平臺(tái)，完善國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，進(jìn)一步下放和明確國有資本監(jiān)管邊界和權(quán)責(zé)，切實(shí)確保國有資本出資企業(yè)董事會(huì)職權(quán)、“三項(xiàng)制度”決定權(quán)和企業(yè)日常經(jīng)營權(quán)。

（二）研究制定國有資本布局優(yōu)化整體方案和政策

研究制定優(yōu)化國有資本布局的實(shí)施方案，明確國有資本功能定位、投資方向和目標(biāo)，國有資本重點(diǎn)投向上游的資源、能源、關(guān)鍵裝備制造、國防軍工等戰(zhàn)略性和關(guān)乎國家安全、經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，這些關(guān)鍵領(lǐng)域內(nèi)治理機(jī)制完善、競爭力強(qiáng)的行業(yè)龍頭企業(yè)應(yīng)是國有資本布局的優(yōu)先選擇[19]。深化壟斷行業(yè)改革，完善鼓勵(lì)引導(dǎo)各類社會(huì)資本進(jìn)入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的配套措施和實(shí)施細(xì)則。在充分發(fā)揮市場決定性作用的前提下，讓國有資本逐漸從資源配置效率低、發(fā)展?jié)摿π〉念I(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)向資源配置效率高、發(fā)展?jié)摿Υ蟮念I(lǐng)域。健全國有資本價(jià)值預(yù)算制度，推進(jìn)國有資本運(yùn)營專業(yè)化。制定科學(xué)合理的國有資本收益上繳政策，提高財(cái)政對(duì)國有資本的宏觀調(diào)控能力，規(guī)范政府和企業(yè)之間的行為。研究制定國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革涉及的法律法規(guī)的立改廢釋工作方案，制定出臺(tái)系統(tǒng)配套政策法規(guī)，規(guī)范國有資本監(jiān)管，完善國有資本運(yùn)營保障機(jī)制。

（三）積極推進(jìn)混合所有制改革和國企股權(quán)多元化

積極推進(jìn)混合所有制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化國有資本布局。從資本融合發(fā)展的角度出發(fā)，本著有利于各種所有制資本放大功能、資源優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同共進(jìn)創(chuàng)新的原則進(jìn)行產(chǎn)業(yè)和企業(yè)布局，充分發(fā)揮非國有資本在機(jī)制、管理、人才、信息等方面的資源優(yōu)勢，強(qiáng)化國有資本在資金、技術(shù)、政策、融資、信用等方面的優(yōu)勢。探索建立國有股東“金股”制度，通過約定對(duì)特定事項(xiàng)的否決權(quán)，確保國有資本在特定領(lǐng)域的控制力。國有企業(yè)股權(quán)多元化的目的在于促進(jìn)國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，充分發(fā)揮市場機(jī)制在國有資本流動(dòng)中的調(diào)節(jié)作用。除國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)公司和極少數(shù)領(lǐng)域外，多數(shù)國有企業(yè)都要積極發(fā)展多元投資主體公司，以加強(qiáng)政企分開和減少體制機(jī)制制約，推動(dòng)企業(yè)徹底轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制。股權(quán)多元化可以從根本上解決國有股“一股獨(dú)大”和內(nèi)部人控制問題，推動(dòng)企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和公司治理結(jié)構(gòu)完善，有效分擔(dān)國有資本投資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，減輕國有企業(yè)經(jīng)營資金壓力和促進(jìn)理性經(jīng)營決策。多元投資主體共同參與資本投資、運(yùn)營決策，相互監(jiān)督、相互制約、相互促進(jìn)，可有效降低因體制機(jī)制不完善、活力動(dòng)力不足和投資決策失誤而帶來的國有資本貶損減值和流失風(fēng)險(xiǎn)。

（四）大幅提高國有資本證券化水平，促進(jìn)資本流動(dòng)

資本合理流動(dòng)、自由流動(dòng)是發(fā)揮市場決定性作用優(yōu)化資源配置的前提條件。資本的合理有效流動(dòng)，有利于優(yōu)化資本布局結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。長期以來，由于體制機(jī)制的制約，國有資本證券化水平低，存量國有資本流動(dòng)性差，限制了國有資本的動(dòng)態(tài)流動(dòng)和布局優(yōu)化。優(yōu)化國有資本布局必須從體制機(jī)制上消除國有資本流動(dòng)的障礙和制約，大幅提升國有資本證券化水平，推動(dòng)國有資本通過證券交易、產(chǎn)權(quán)交易等資本市場依法合規(guī)進(jìn)行交易流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)資本布局的動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整。國有企業(yè)通過在資本市場上市，將國有資本、資本市場和證券投資基金進(jìn)行對(duì)接，提高國有企業(yè)資金使用效率和國有資產(chǎn)證券化水平[20]。通過資產(chǎn)重組、股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、剝離等組合方式，調(diào)整國有資本企業(yè)布局結(jié)構(gòu)，國有資本以證券化的方式通過公開市場的監(jiān)督約束和動(dòng)態(tài)激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。充分發(fā)揮國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)的作用，通過證券市場逐步將國有資本優(yōu)先投向治理機(jī)制完善、運(yùn)作規(guī)范、內(nèi)控機(jī)制健全、經(jīng)營效益好、競爭力創(chuàng)新強(qiáng)、發(fā)展前景好的優(yōu)勢龍頭企業(yè)。同時(shí)，加快調(diào)整和處置低端落后產(chǎn)能和行業(yè)，推動(dòng)國有資本逐步從競爭力創(chuàng)新力弱、長期經(jīng)營效益不佳的企業(yè)退出。

（五）建立以資本增值率為核心的長期考核激勵(lì)機(jī)制

出資人最關(guān)心的是資本保值增值和股權(quán)價(jià)值的增值速度，國有資本考核的基本內(nèi)容就應(yīng)該是資本保值增值率和企業(yè)價(jià)值增值速度。要建立以資本保值增值和股權(quán)價(jià)值增值速度為核心，聚焦國有資本效益與效率，兼顧企業(yè)健康穩(wěn)健發(fā)展的考核評(píng)價(jià)體系，簡化現(xiàn)有的績效考核指標(biāo)體系。國有資本運(yùn)行績效考核的完善，應(yīng)始終秉持遠(yuǎn)期的資本價(jià)值最大化基本原則，考核以關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)以及中長期的關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)率作為基礎(chǔ)，以此作為核心的績效考核指標(biāo)體系，引領(lǐng)國有資本投資公司轉(zhuǎn)變原有經(jīng)營模式，使之更注重質(zhì)量與規(guī)模效益。著眼國有資本價(jià)值實(shí)現(xiàn)，設(shè)計(jì)國有資產(chǎn)資本化率、國有股權(quán)創(chuàng)新覆蓋率、長期股權(quán)投資收益率等作為國有企業(yè)核心價(jià)值驅(qū)動(dòng)指標(biāo)，從而突出國有資本市場化專業(yè)化運(yùn)營的績效。國有資本投資運(yùn)營公司要按照“資本運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)投資”的基本職能，重點(diǎn)考核國有資本收益、國有資產(chǎn)運(yùn)營效率以及國家政策重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)等，比如歸屬母公司凈利潤、經(jīng)濟(jì)增加值、政府交辦的產(chǎn)業(yè)和改革重點(diǎn)任務(wù)等。對(duì)壟斷性、公益性企業(yè)要加強(qiáng)政府指導(dǎo)和監(jiān)督，采取經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相結(jié)合的考核辦法，對(duì)競爭類企業(yè)則聚焦經(jīng)濟(jì)效益和資本增值率的考核。

（六）加快清理和推動(dòng)低效無效國有資本退出

低效、無效資產(chǎn)的長期存在，會(huì)造成國有資產(chǎn)的實(shí)質(zhì)性貶值損失甚至流失。低效、無效資產(chǎn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，要根據(jù)市場行情、產(chǎn)業(yè)狀況，適時(shí)調(diào)整企業(yè)當(dāng)下的低效、無效資產(chǎn)。隨著國有資本布局的不斷調(diào)整與優(yōu)化，低效和無效資產(chǎn)隨著國有企業(yè)的改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展而不斷出現(xiàn)，給國有資本運(yùn)行帶來了負(fù)擔(dān)。為此，要快速處理這部分資產(chǎn)，這樣才能更加充分地發(fā)揮國有資本在市場競爭中的優(yōu)勢。要引入產(chǎn)業(yè)投資基金，遵循市場化的交易規(guī)則，采用市場化、專業(yè)化的資本運(yùn)作模式，加快清理無效低效產(chǎn)能?！敖┦髽I(yè)”長期占有國有資本而不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，嚴(yán)重浪費(fèi)了要素資源，必須加快“僵尸企業(yè)”出清，加快退出長期不分紅、不盈利的參股股權(quán)和投資項(xiàng)目，將有限的資源整合到主業(yè)，聚焦到優(yōu)勢業(yè)務(wù)板塊[21]。優(yōu)化企業(yè)債務(wù)化解方式，采用市場化的路徑盤活資產(chǎn)，將長期被占用和閑置的低效資本有效地流動(dòng)起來，把有限優(yōu)質(zhì)資源集中到優(yōu)勢區(qū)域和優(yōu)勢項(xiàng)目上，釋放國有資本的活力。建立國有資本優(yōu)勝劣汰的市場化退出機(jī)制，盡快建立退出規(guī)則和辦法，重點(diǎn)解決好職工安置問題，短期需要多渠道化解人員安置壓力，長期要加強(qiáng)勞動(dòng)用工規(guī)劃和監(jiān)督，主動(dòng)分流富余人員。

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Abstract： It is of great realistic value to optimize the distribution of state-owned capital in the new era. Since the reform and opening-up， the distribution of state-owned capital has been continuously adjusted， the proportion of state-owned capital tends to be relatively stable， and the operating efficiency has been significantly improved. However， there are still prominent problems such as unclear distribution direction， high proportion， wide industrial distribution， structural convergence， low efficiency， and slow quality improvement. To this end， this paper argues that its necessary to reconstruct the state-owned capital layout problem through countries， industries， regions and enterprises. Through accelerate reform of the state-owned assets supervision system， formulate overall layout optimization plan of national capital， actively promote the reform of the mixed ownership， significantly improve the level of securitization of state-owned capital， establish long-term incentive mechanism with capital increment rate in the core， and speed up the elimination of inefficient and ineffective state-owned capital， the distribution of state-owned capital will be more effective.

Key words： state-owned capital; the distribution of state-owned capital; reform of state-owned enterprises