編者按：黨的十九屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確了加強(qiáng)和完善國(guó)家治理必須堅(jiān)持的基本原則以及總體目標(biāo)、工作要求，為堅(jiān)定制度自信、實(shí)現(xiàn)偉大夢(mèng)想提供了根本遵循、指明了正確方向?！陡母铩?019年第12期推出“研究闡釋黨的十九屆四中全會(huì)精神專題”，首發(fā)兩篇文章被復(fù)印報(bào)刊資料系列刊全文轉(zhuǎn)載，產(chǎn)生了較好的社會(huì)效應(yīng)。本期繼續(xù)推出專題之二，約請(qǐng)來(lái)自中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）、華中科技大學(xué)的專家分別就國(guó)家應(yīng)急管理體系、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化撰文，以饗讀者。

摘 ? 要：應(yīng)急管理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分。目前理論界和實(shí)務(wù)部門對(duì)國(guó)家應(yīng)急管理體系的基本概念尚缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。從管理的基本要素出發(fā)，把國(guó)家應(yīng)急管理體系看作一個(gè)由管理客體（突發(fā)事件屬性）、管理主體（應(yīng)急管理組織）、管理目標(biāo)（應(yīng)急管理價(jià)值）、管理規(guī)范（應(yīng)急管理制度）、管理保障（應(yīng)急管理資源）、管理方法（應(yīng)急管理技術(shù)）、管理環(huán)境（應(yīng)急管理文化）七個(gè)相互聯(lián)系、相互制約的要素共同構(gòu)成的整體。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理體系先后經(jīng)歷了改革開放前（1.0版）、改革開放至2002年（2.0版）、2003年至2012年黨的十八大之前（3.0版）、2012年黨的十八大之后（4.0版）四個(gè)階段。新時(shí)代推進(jìn)4.0版國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)，要對(duì)照“主動(dòng)適應(yīng)、全面整合、結(jié)構(gòu)合理、目標(biāo)清晰、制度完善、保障有力、技術(shù)先進(jìn)”的目標(biāo)，積極回應(yīng)國(guó)內(nèi)外環(huán)境和公共安全形勢(shì)的變化，最大限度地發(fā)揮國(guó)家應(yīng)急管理體系的制度效能，提高各類突發(fā)事件綜合應(yīng)對(duì)能力。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件應(yīng)對(duì);應(yīng)急管理體系;應(yīng)急管理能力

中圖分類號(hào)：D63 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：1003-7543（2020）06-0005-14

自2003年取得抗擊“非典”疫情勝利后，我國(guó)進(jìn)入了應(yīng)急管理的全面開創(chuàng)和發(fā)展階段，應(yīng)急管理體系建設(shè)逐漸成為實(shí)際工作的重點(diǎn)和理論研究的熱點(diǎn)[1]。在實(shí)際工作方面，我國(guó)全面構(gòu)建以“一案三制”（即應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制）為主要內(nèi)容的應(yīng)急管理體系[2]。在理論研究方面，應(yīng)急管理體系的復(fù)雜性科學(xué)問題被認(rèn)為是我國(guó)應(yīng)急管理的五大核心科學(xué)問題之一[3]。部分學(xué)者研究了我國(guó)應(yīng)急管理體系取得的成績(jī)和面臨的現(xiàn)實(shí)困境。例如，薛瀾、劉冰對(duì)我國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理體系架構(gòu)進(jìn)行評(píng)估后認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)急管理體系暴露出應(yīng)急主體錯(cuò)位、關(guān)系不順、機(jī)制不暢等結(jié)構(gòu)性缺陷[4]。張海波、童星研究認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)以“一案三制”的方式推進(jìn)，在短期內(nèi)取得了成效，但因回避了我國(guó)政治社會(huì)改革的系統(tǒng)性、脫離應(yīng)急管理的總體結(jié)構(gòu)“單兵突進(jìn)”而陷入困境[5]。

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標(biāo)，應(yīng)急管理被明確為國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，“推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化”成為我國(guó)應(yīng)急管理工作的總目標(biāo)。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，就“健全公共安全體制機(jī)制”作出部署，強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)”[6]。2019年11月29日，十九屆中央政治局就我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)進(jìn)行第十九次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化[7]。2020年1月6—7日召開的全國(guó)應(yīng)急管理工作會(huì)議提出：“奮力推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，全面建設(shè)黨和人民信得過的隊(duì)伍，為保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)不懈奮斗”[8]。

思想是行動(dòng)的指南，理論是實(shí)踐的先導(dǎo)。推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，首先要構(gòu)建一個(gè)應(yīng)急管理體系和能力的基礎(chǔ)理論框架，以指導(dǎo)和推動(dòng)應(yīng)急管理實(shí)踐發(fā)展。無(wú)論對(duì)理論研究還是對(duì)實(shí)踐運(yùn)作來(lái)說，厘清基本概念都是取得理論共識(shí)的前提。為此，構(gòu)建應(yīng)急管理體系和能力的基礎(chǔ)理論框架，首先要對(duì)“應(yīng)急管理體系”這個(gè)基本概念作出清晰、準(zhǔn)確的界定。

一、構(gòu)建國(guó)家應(yīng)急管理體系基本框架的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

目前，我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)部門尚未對(duì)“應(yīng)急管理體系”進(jìn)行科學(xué)權(quán)威的界定，已有為數(shù)不多的定義對(duì)“應(yīng)急管理體系”內(nèi)涵與外延的認(rèn)識(shí)也不完全一致。例如，高小平認(rèn)為，“應(yīng)急管理體系是指應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)的組織、制度、行為、資源等相關(guān)應(yīng)急要素及要素間關(guān)系的總和?！盵9]薛瀾認(rèn)為，應(yīng)急管理體系“是一個(gè)由政府和其他各類社會(huì)組織構(gòu)成的一個(gè)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的整合網(wǎng)絡(luò)”，“它包括法律法規(guī)、體制機(jī)構(gòu)（包括公共和私人的部門）、機(jī)制與規(guī)則、能力與技術(shù)、環(huán)境與文化?！盵10]肖晞、陳旭則認(rèn)為：“應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化是指在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的原則指導(dǎo)下，結(jié)合國(guó)家總體安全觀的戰(zhàn)略方向，進(jìn)而重新整合與之相配套的思想觀念、管理體制、管理過程以及運(yùn)行機(jī)制?！盵11]

官方的不同文件以及中央領(lǐng)導(dǎo)在不同場(chǎng)合對(duì)“應(yīng)急管理體系”的相關(guān)表述也不盡相同。例如，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》表述為：“構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國(guó)家應(yīng)急能力體系”;《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的表述是：“健全公共安全體系……推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制?！秉h的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》表述為：“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)?！?019年11月29日，習(xí)近平總書記在主持十九屆中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)表述為：“積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化?！?020年2月3日召開的中央政治局常委會(huì)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要針對(duì)這次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來(lái)的短板和不足，健全國(guó)家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力。2月14日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上講話指出：“完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。”[12]3月10日，習(xí)近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時(shí)講話強(qiáng)調(diào)：“要著力完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，改革完善疾病預(yù)防控制體系、重大疫情防控救治體系，健全重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度，健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平。”[13]4月29日召開的中央政治局常委會(huì)會(huì)議則強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)公共衛(wèi)生等應(yīng)急體系建設(shè)，提高應(yīng)對(duì)處置重大突發(fā)事件的能力。”

對(duì)概念內(nèi)涵和外延認(rèn)識(shí)不一，導(dǎo)致對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)應(yīng)急管理體系發(fā)展階段的劃分五花八門。例如，薛瀾以2003年“非典”為界，把我國(guó)應(yīng)急管理體系分為前后兩個(gè)階段：即第一代應(yīng)急管理系統(tǒng)和第二代應(yīng)急管理系統(tǒng)[10]。與此類似，高小平也以2003年“非典”為界，把我國(guó)應(yīng)急管理體系分為單一災(zāi)種防災(zāi)減災(zāi)和綜合應(yīng)急管理體系兩個(gè)階段[14]。吳波鴻等則分為分類管理為主、臨時(shí)機(jī)構(gòu)牽頭的應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)時(shí)期，以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系建設(shè)時(shí)期，以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系的實(shí)踐、完善與反思時(shí)期，總體國(guó)家安全觀下中國(guó)特色應(yīng)急管理體系建設(shè)時(shí)期四個(gè)階段[15]。程惠霞則認(rèn)為，我國(guó)政府應(yīng)急管理體系建構(gòu)起源于“9·11”事件，但實(shí)質(zhì)性建構(gòu)行動(dòng)開始于應(yīng)對(duì)“非典”危機(jī)及其后的教訓(xùn)總結(jié)，這是一種以“應(yīng)急響應(yīng)”為內(nèi)容的“科層式”政府應(yīng)急管理體系[16]。

國(guó)際上對(duì)“國(guó)家應(yīng)急管理體系”的相關(guān)研究和概念界定并不多見?！皻W洲民事保護(hù)體系分析”項(xiàng)目把“民事保護(hù)體系”看作為了有效應(yīng)對(duì)各種新型和緊急威脅、保護(hù)人民安全和/或維護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)置運(yùn)作而設(shè)計(jì)的各種國(guó)家機(jī)器（包括政策、機(jī)構(gòu)和機(jī)制）。它認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的民事保護(hù)體系重點(diǎn)應(yīng)從該體系的文化和歷史、法律/憲法基礎(chǔ)、公眾參與、私營(yíng)部門作用四個(gè)方面進(jìn)行研究，并從有效性、效率、合法性三個(gè)方面進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估[17]。

本文的主要目的是界定國(guó)家應(yīng)急管理體系的概念，提出國(guó)家應(yīng)急管理體系的基本框架。本文從管理理論出發(fā)，從管理對(duì)象、管理主體、管理目標(biāo)、管理規(guī)范、管理保障、管理方法、管理環(huán)境等基本要素出發(fā)，構(gòu)建國(guó)家應(yīng)急管理體系的“四梁八柱”，提出七要素的國(guó)家應(yīng)急管理體系基本框架。

二、國(guó)家應(yīng)急管理體系：基于要素的基本框架

“體系”（有時(shí)也稱“系統(tǒng)”），泛指一定范圍內(nèi)或同類的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體，是不同系統(tǒng)組成的大系統(tǒng)?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》解釋為：“若干有關(guān)事物或某些意識(shí)互相聯(lián)系而構(gòu)成的一個(gè)整體?！盵18]《辭?！穭t解釋為：“若干有關(guān)事物互相聯(lián)系、互相制約而構(gòu)成的一個(gè)整體。”[19]體系有如下特征：一是由若干事物構(gòu)成;二是事物之間相互聯(lián)系、相互制約;三是體系是一個(gè)有機(jī)的整體，而不是各事物的簡(jiǎn)單相加和機(jī)械湊合。作為體系的一大類，國(guó)家應(yīng)急管理體系也具有體系的一般特征，遵循體系的一般規(guī)律。因此，可以從要素出發(fā)，把國(guó)家應(yīng)急管理體系看作一個(gè)由多個(gè)要素共同構(gòu)成的整體。

（一）應(yīng)急管理體系的內(nèi)涵界定

自黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標(biāo)后，“體系”常與“能力”組合，構(gòu)成國(guó)家治理相互作用、相輔相成的兩個(gè)核心要素?，F(xiàn)代西方社會(huì)學(xué)中的結(jié)構(gòu)功能主義理論認(rèn)為，社會(huì)是具有一定結(jié)構(gòu)或組織化手段的系統(tǒng)，社會(huì)的各組成部分以有序的方式相互關(guān)聯(lián)，并對(duì)社會(huì)整體發(fā)揮必要的功能;因此，功能是事物作用于他物的能力，即系統(tǒng)作用于環(huán)境的能力。借用結(jié)構(gòu)功能主義理論的分析方法，在“體系”和“能力”這兩個(gè)互相聯(lián)系、互相制約的基本要素中，體系主要面向結(jié)構(gòu)，能力主要面向功能，兩者共同發(fā)揮作用。在這個(gè)意義上，“治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系是結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系、硬件與軟件的關(guān)系”[20]。

應(yīng)急管理體系是指與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制、價(jià)值目標(biāo)、制度規(guī)范、資源保障、技術(shù)方法、運(yùn)行環(huán)境等若干要素相互聯(lián)系、相互制約而構(gòu)成的一個(gè)整體。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作中，應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力也是相互聯(lián)系和相互制約的兩個(gè)基本要素。其中，應(yīng)急管理體系建設(shè)的目標(biāo)是搭建“四梁八柱”，通過頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作提供基礎(chǔ)性的制度框架，為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力提供先決條件。應(yīng)急管理能力建設(shè)的目標(biāo)是發(fā)揮國(guó)家應(yīng)急管理體系對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的實(shí)際功能。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的效果，既取決于體系自身要素是否齊全、結(jié)構(gòu)是否合理，又取決于應(yīng)急管理功能是否健全、作用是否顯著。

（二）應(yīng)急管理體系：一個(gè)要素框架

管理是一項(xiàng)有組織的社會(huì)活動(dòng)。任何一種管理活動(dòng)都必須由以下五個(gè)基本要素構(gòu)成：管理主體（即管理者），回答“由誰(shuí)管理”的問題;管理客體（即管理對(duì)象），回答“管理什么”的問題;管理目標(biāo)，回答“為何管理”的問題;管理手段（即管理方法），回答“如何管理”的問題;管理環(huán)境，回答“在什么情形下管理”的問題。作為非常態(tài)管理活動(dòng)，應(yīng)急管理既有常態(tài)管理的共同點(diǎn)，又有自身的特點(diǎn)。

應(yīng)急管理是一個(gè)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過程性活動(dòng)?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》把突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件四大類。根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家應(yīng)急管理體系包括不同的組成部分。例如，從管理對(duì)象來(lái)看，包括自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系、事故災(zāi)難應(yīng)急管理體系、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系、社會(huì)安全事件應(yīng)急管理體系;從管理層級(jí)來(lái)看，包括中央應(yīng)急管理體系、地方應(yīng)急管理體系和基層應(yīng)急管理體系;從管理階段來(lái)看，包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備體系、監(jiān)測(cè)與預(yù)警體系、應(yīng)急處置與救援體系、事后恢復(fù)與重建體系。

本文從管理的基本要素出發(fā)，來(lái)研究國(guó)家應(yīng)急管理體系的構(gòu)成問題。從要素來(lái)看，應(yīng)急管理要明確“應(yīng)對(duì)什么”（應(yīng)急管理的客體），“誰(shuí)來(lái)應(yīng)對(duì)”（應(yīng)急管理的主體）、“為何應(yīng)對(duì)”（應(yīng)急管理的目標(biāo)）、“依據(jù)什么來(lái)應(yīng)對(duì)”（應(yīng)急管理的規(guī)范）、“利用什么來(lái)應(yīng)對(duì)”（應(yīng)急管理的保障）、“如何應(yīng)對(duì)”（應(yīng)急管理的方法）、“在什么情形下應(yīng)對(duì)”（應(yīng)急管理的環(huán)境）。這七個(gè)基本要素相互影響、相互作用、相互制約，共同構(gòu)成了一個(gè)完整的應(yīng)急管理體系。換言之，除了常規(guī)管理的五個(gè)基本要素外，應(yīng)急管理還增加了管理規(guī)范和管理保障兩個(gè)要素。

管理客體是管理主體直接作用和影響的對(duì)象，回答“管理什么”的問題。在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)活動(dòng)中，管理客體指的是各種各樣的突發(fā)事件，也就是給管理主體帶來(lái)各種沖擊、需要管理主體進(jìn)行回應(yīng)的各種突發(fā)事件情景[21]。管理客體主要研究的是突發(fā)事件的屬性，包括自然屬性和社會(huì)屬性兩個(gè)方面。自然屬性主要是指事件的大小、頻率、持續(xù)時(shí)間、區(qū)域范圍、起始速度、空間擴(kuò)散、時(shí)間間隔重現(xiàn)期等特征參數(shù)，社會(huì)屬性主要是指事件造成或可能造成的損失和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響[22]。不同的突發(fā)事件具有不同的屬性，同樣的突發(fā)事件在不同時(shí)段也可能具有不同的屬性。對(duì)突發(fā)事件的研究，重點(diǎn)可以從事件類型和事件特點(diǎn)兩個(gè)方面入手。從突發(fā)事件的類型來(lái)看，它可以是穩(wěn)定單一的，各類事件之間相互獨(dú)立、互不影響;也可以是復(fù)雜多元的，各類事件相互作用、相互影響，產(chǎn)生連鎖聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。在管理模式上，單一類型的事件要求采取以單災(zāi)種分類管理為主的模式，即根據(jù)不同類型突發(fā)事件的不同特性，由相應(yīng)的部門實(shí)行專業(yè)化管理;多元類型的事件要求采取以綜合管理為主的模式，即對(duì)不同類型突發(fā)事件由應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)應(yīng)對(duì)工作實(shí)行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從突發(fā)事件的特點(diǎn)來(lái)看，它可以是本地化為主的，事件的影響和后果只限于當(dāng)?shù)?也可是跨域的，事件的影響和后果跨地區(qū)擴(kuò)散傳播。在管理模式上，本地化事件要求以本地管理為主，即由某個(gè)行政轄區(qū)的政府獨(dú)立實(shí)行管理;跨域事件要求以跨域管理為主，即由受影響的若干行政轄區(qū)的政府實(shí)行協(xié)同管理。

管理主體是指在管理活動(dòng)中承擔(dān)和實(shí)施管理職能的人或組織，回答“誰(shuí)來(lái)管理”的問題。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，管理主體主要表現(xiàn)為應(yīng)急管理體制，其核心是應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)及其組成方式，即采用何種組織形式以及如何將這些組織形式結(jié)合成為一個(gè)合理的有機(jī)整體，來(lái)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的任務(wù)和目標(biāo)。在應(yīng)急管理理論研究方面，管理主體主要研究的是應(yīng)急管理組織。管理體制構(gòu)成了應(yīng)急管理體系的組織基礎(chǔ)，科學(xué)合理的管理體制有利于為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作提供堅(jiān)實(shí)的組織保障。在應(yīng)急管理體系的各個(gè)要素中，應(yīng)急管理體制處在核心地位，“決定了應(yīng)急管理體系的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，規(guī)定了應(yīng)急管理體系的潛在功能”[23]。應(yīng)急管理體制是一個(gè)縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，不同的應(yīng)急管理體制呈現(xiàn)不同的組織隸屬關(guān)系和管理權(quán)限。在橫向上，主要包括兩種類型：一是以分類管理為主的部門負(fù)責(zé)型，以俄羅斯緊急情況部、美國(guó)國(guó)土安全部、德國(guó)內(nèi)政部等為代表;二是以統(tǒng)籌整合為主的綜合協(xié)調(diào)型，以英國(guó)內(nèi)閣辦公室國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)秘書處、中國(guó)國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦為代表。在縱向上，也包括兩種類型：一是地方負(fù)責(zé)，中央只有在地方提出請(qǐng)求時(shí)才會(huì)介入，為地方提供必要的幫助（聯(lián)邦制國(guó)家的普遍情形）;二是中央與地方分級(jí)負(fù)責(zé)，各自承擔(dān)部分職責(zé)（單一制國(guó)家的一般情形）。根據(jù)2007年頒布施行的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制。

管理目標(biāo)是指管理主體開展管理活動(dòng)所要達(dá)到的目的及其標(biāo)準(zhǔn)，回答“為何管理”的問題。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，管理目標(biāo)主要表現(xiàn)為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)期望的結(jié)果。在應(yīng)急管理理論研究中，管理目標(biāo)主要研究的是應(yīng)急管理價(jià)值。應(yīng)急管理目標(biāo)可以分為總體發(fā)展理念和具體管理理念兩個(gè)方面。其中，發(fā)展理念是指對(duì)應(yīng)急管理工作在一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用進(jìn)行界定。例如，我國(guó)在2005年首次提出“安全發(fā)展”的理念，隨后納入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本指導(dǎo)原則之一;黨的十八大之后，我國(guó)又提出“統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事”的要求，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)發(fā)展和安全兩個(gè)目標(biāo)相互依存、相互促進(jìn)。管理理念主要是指在開展應(yīng)急管理活動(dòng)過程中堅(jiān)持的使命、愿景、價(jià)值觀。公共管理的“價(jià)值-能力-支持”三圈理論認(rèn)為，相對(duì)于能力和支持這兩個(gè)要素，價(jià)值最為根本、最為重要，是決策的前提條件和需要優(yōu)先考慮的因素[24]。不同的應(yīng)急管理活動(dòng)，可能秉持不同的理念。例如，在面臨生命安全和財(cái)產(chǎn)安全等不同目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡和取舍時(shí)，有的強(qiáng)調(diào)以人為本、生命至上，把生命安全和身體健康放在第一位，有的則以國(guó)家、集體和公民的財(cái)產(chǎn)安全優(yōu)先。

管理規(guī)范是指管理主體開展管理活動(dòng)所遵循的行為準(zhǔn)則和基本依據(jù)，回答“依據(jù)什么來(lái)管理”的問題。管理規(guī)范包括法律、法規(guī)、規(guī)章、政策性文件等不同層次。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，管理規(guī)范主要研究的是應(yīng)急管理相關(guān)的各種制度，包括法律法規(guī)、政策文件、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急預(yù)案等。制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。“應(yīng)急管理制度是在應(yīng)急管理實(shí)踐中逐漸形成和豐富的。制度化又可以保障應(yīng)急管理成功實(shí)踐的穩(wěn)定性、規(guī)范性和合法性?！盵25]應(yīng)急管理制度包括制度的制定和實(shí)施兩個(gè)主要方面：一方面，要制定科學(xué)合理的制度，提高制度本身的科學(xué)性、合理性和適用性;另一方面，又要確保制度能夠得到順利實(shí)施。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，應(yīng)急管理制度表現(xiàn)出不同的模式：有的更強(qiáng)調(diào)法治，建章立制，依法管理，以制度來(lái)規(guī)范約束行為;有的更強(qiáng)調(diào)人治，側(cè)重人的主觀能動(dòng)性，以道德來(lái)規(guī)范和約束行為。

管理保障是指管理主體開展管理活動(dòng)賴以實(shí)現(xiàn)目的的各種資源或工具，包括人力資源、物力資源、時(shí)空資源等，回答“利用什么來(lái)管理”的問題。在應(yīng)急管理理論研究中，管理保障主要研究的是應(yīng)急管理資源。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)中，人力資源包括應(yīng)急管理人員、應(yīng)急救援隊(duì)伍、應(yīng)急管理專家組等，財(cái)力資源主要包括財(cái)政資金、災(zāi)害保險(xiǎn)、社會(huì)捐贈(zèng)，物力資源包括應(yīng)急物資、應(yīng)急裝備、應(yīng)急場(chǎng)所等。應(yīng)急資源的合理配置及其高效使用，是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的基本保障?！坝捎谕话l(fā)事件的不確定性導(dǎo)致應(yīng)急資源的需求與供給的不平衡，事件發(fā)生時(shí)的資源供給大于應(yīng)急點(diǎn)的需求或者不能滿足救援需求的情況時(shí)有發(fā)生，為了最大限度地利用有限的資源，需要對(duì)應(yīng)急資源進(jìn)行合理有效的選址和配置?！盵26]在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，應(yīng)急管理資源表現(xiàn)出不同的模式：有的資源種類和數(shù)量豐富多樣，調(diào)度配置合理，保障有序有力;有的資源種類和數(shù)量比較單一，調(diào)度配置不夠合理，保障不夠有序有力。

管理方法是指實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的措施與方法，回答“如何管理”的問題。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，管理手段主要研究的是應(yīng)急管理技術(shù)。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，電子計(jì)算機(jī)、現(xiàn)代通信技術(shù)、自動(dòng)化控制技術(shù)等先進(jìn)管理手段得到充分運(yùn)用，大大提高了管理方法的速度和水平，使管理工作真正做到了及時(shí)準(zhǔn)確、經(jīng)濟(jì)高效。美國(guó)管理學(xué)家彼得·德魯克曾指出，作為一種“邏輯的機(jī)器”，電腦是管理者強(qiáng)有力的工具，幫助管理者合理分配時(shí)間，改善決策上常犯的錯(cuò)誤。他說：“電腦的問世，使今天許多只是‘奉命行事的被動(dòng)的管理者，也必將轉(zhuǎn)變成真正的管理者和決策者。”“電腦將為潛在的決策者提供目標(biāo)明確、講究效果的決策學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)?！盵27]在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)中，管理手段可以是傳統(tǒng)的，也可以是現(xiàn)代的。不同國(guó)家以及同一個(gè)國(guó)家在不同歷史階段，在應(yīng)急管理活動(dòng)中對(duì)技術(shù)的運(yùn)用程度不一：有的強(qiáng)調(diào)人力優(yōu)先，發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，主要依靠人海戰(zhàn)術(shù)來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件;有的強(qiáng)調(diào)技術(shù)優(yōu)先，強(qiáng)化裝備技術(shù)支撐和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，充分發(fā)揮現(xiàn)代科技對(duì)應(yīng)急管理的支撐輔助作用。

管理環(huán)境是指對(duì)管理活動(dòng)產(chǎn)生影響作用的內(nèi)外各種條件的統(tǒng)稱，回答“在什么情形下管理”的問題。任何組織都是在一定環(huán)境中從事活動(dòng)的，任何管理也都要在一定的環(huán)境中進(jìn)行的。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，管理環(huán)境主要研究的是影響應(yīng)急管理行為的各個(gè)層次、各種類型、各個(gè)方面的環(huán)境，其中最典型的是應(yīng)急管理文化研究。從大的方面來(lái)看，應(yīng)急管理環(huán)境主要包括自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境兩方面。其中，自然環(huán)境是指各種自然條件和自然資源的總稱，包括生態(tài)環(huán)境、生物環(huán)境和地下資源環(huán)境等;社會(huì)環(huán)境是指由人與人之間的各種社會(huì)關(guān)系所形成的環(huán)境，包括政治制度、經(jīng)濟(jì)體制、文化傳統(tǒng)等。一個(gè)國(guó)家的應(yīng)急管理體系往往受到環(huán)境的影響，表現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特色。例如，與封閉條件下相比，突發(fā)事件在開放條件下更容易呈現(xiàn)跨域傳播，更需要采取跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)協(xié)同應(yīng)對(duì);與以個(gè)人主義為主的社會(huì)文化條件下相比，以集體主義為主的社會(huì)條件下更容易開展緊急社會(huì)組織動(dòng)員。

管理客體（突發(fā)事件屬性）、管理主體（應(yīng)急管理組織）、管理目標(biāo)（應(yīng)急管理價(jià)值）、管理規(guī)范（應(yīng)急管理制度）、管理保障（應(yīng)急管理資源）、管理方法（應(yīng)急管理技術(shù)）、管理環(huán)境（應(yīng)急管理文化），這七個(gè)相互聯(lián)系、相互作用、相互制約的基本要素，共同構(gòu)成了一個(gè)完整的應(yīng)急管理體系（見圖1，下頁(yè)）。應(yīng)急管理的“事件沖擊-國(guó)家回應(yīng)”理論認(rèn)為，管理環(huán)境會(huì)影響事件的沖擊性和國(guó)家的回應(yīng)性，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等各類突發(fā)事件構(gòu)成對(duì)國(guó)家的挑戰(zhàn)和沖擊，推動(dòng)國(guó)家作出回應(yīng)，采取措施防范化解這些挑戰(zhàn)和沖擊。在國(guó)家回應(yīng)沖擊的體系中，五個(gè)要素處在三個(gè)不同的層次。其中，管理目標(biāo)居于上層，理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，管理目標(biāo)具有先導(dǎo)性、決定性的作用;管理主體位于中層，處在承上啟下的地位，具有實(shí)體性、能動(dòng)性的作用;管理規(guī)范、保障、方法處于下層，為國(guó)家回應(yīng)提供各種基礎(chǔ)條件，具有基礎(chǔ)性、保障性的作用。歸納起來(lái)，作為一個(gè)由七個(gè)要素共同構(gòu)成的整體，國(guó)家應(yīng)急管理體系要回答的是：一個(gè)國(guó)家在怎樣的應(yīng)急管理環(huán)境下，為有效應(yīng)對(duì)哪些類型和特點(diǎn)的突發(fā)事件，實(shí)現(xiàn)怎樣的應(yīng)急管理目標(biāo)，組建怎樣的應(yīng)急管理組織，依據(jù)什么應(yīng)急管理制度，依托哪些應(yīng)急管理資源，利用哪些應(yīng)急管理技術(shù)。

三、我國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理體系的演進(jìn)與發(fā)展

組織權(quán)變理論認(rèn)為，在組織管理中，要根據(jù)組織所處的外部環(huán)境和內(nèi)部條件的變化而相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整變化。作為各要素共同構(gòu)成的有機(jī)整體，以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件為目標(biāo)的國(guó)家應(yīng)急管理體系也是不斷發(fā)展變化，而不是一成不變的。研究發(fā)現(xiàn)，受政社關(guān)系、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)轉(zhuǎn)型等因素的影響，一個(gè)國(guó)家的應(yīng)急管理體系往往處在不斷變動(dòng)的狀態(tài)中[28]。

（一）我國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理體系演進(jìn)的四個(gè)階段

新中國(guó)成立以來(lái)，隨著管理環(huán)境、公共安全形勢(shì)、國(guó)家治理模式等發(fā)生重大變化，我國(guó)的國(guó)家應(yīng)急管理體系也發(fā)生了很大的變化。總體而言，新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理體系的演變過程可以分為四個(gè)階段，形成了逐漸升級(jí)的四個(gè)版本的國(guó)家應(yīng)急管理體系（見表1，下頁(yè)）。需要注意的是，有的要素（如管理主體）在四個(gè)階段都發(fā)生了重大變化，表現(xiàn)出顯著的四個(gè)階段性特點(diǎn);有的要素（如管理方法、管理方法）只在其中的一兩個(gè)階段發(fā)生變化，四個(gè)階段性特點(diǎn)相對(duì)不太明顯。

第一階段為新中國(guó)成立至改革開放前（1.0版）。當(dāng)時(shí)我國(guó)處在國(guó)家權(quán)威統(tǒng)攝一切的“總體性社會(huì)”中，整個(gè)國(guó)家和社會(huì)都比較封閉，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是很高，物質(zhì)相對(duì)比較匱乏，保護(hù)國(guó)家和集體財(cái)產(chǎn)、維護(hù)公共利益是當(dāng)時(shí)主流的社會(huì)價(jià)值觀。當(dāng)時(shí)，我國(guó)發(fā)生的突發(fā)事件在起因、過程、危害等方面都相對(duì)比較單一，事件的影響和后果也主要局限于當(dāng)?shù)?。為此，?dāng)時(shí)建立的是以單災(zāi)種分類管理為主、實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，成立不同的專職部門來(lái)應(yīng)對(duì)不同類型的突發(fā)事件，各個(gè)“條”自上而下具有很強(qiáng)的組織動(dòng)員能力;同時(shí)，應(yīng)急管理重點(diǎn)面向事中應(yīng)急處置與救援階段，通過密集式的資源投入來(lái)取得搶險(xiǎn)救援的勝利。在此階段，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)強(qiáng)調(diào)依托社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，突出組織紀(jì)律性，主要依托人海戰(zhàn)術(shù)。

第二階段為改革開放至2002年（2.0版）。以黨的十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，我國(guó)開啟了改革開放歷史新征程，整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了翻天覆地的變化。在改革開放過程中，我國(guó)逐步從政治主導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，從封閉型國(guó)家向開放型國(guó)家轉(zhuǎn)型，從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型。隨著生活水平不斷提高和全社會(huì)物質(zhì)財(cái)富大大增加，生命價(jià)值、生命安全日益受到政府和全社會(huì)的重視。在改革開放不斷推進(jìn)的過程中，隨著自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的變化，我國(guó)發(fā)生的突發(fā)事件類型不斷增多，造成的影響和后果不斷擴(kuò)大。為有效應(yīng)對(duì)日益多樣的突發(fā)事件，政府開始打破大包大攬的傳統(tǒng)模式，逐步對(duì)社會(huì)有限地放權(quán)，新興的社會(huì)力量和市場(chǎng)力量開始在應(yīng)急管理中發(fā)揮重要的作用。中央向地方進(jìn)行放權(quán)，地方在應(yīng)急管理中的責(zé)任和作用不斷強(qiáng)化。部門間不斷強(qiáng)化以非常設(shè)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為主的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，以協(xié)同應(yīng)對(duì)各類跨界復(fù)合型突發(fā)事件。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家物質(zhì)財(cái)富的增加，各類應(yīng)急資源保障逐步增強(qiáng)，但在處理急難險(xiǎn)重任務(wù)時(shí)仍存在較大缺口。同時(shí)，科技在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的作用逐步強(qiáng)化。

第三階段為2003年至2012年黨的十八大之前（3.0版）。2003年突如其來(lái)的“非典”是對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理能力的一個(gè)重大檢驗(yàn)和考驗(yàn)，暴露出2.0版國(guó)家應(yīng)急管理體系存在短板和不足，推動(dòng)我國(guó)進(jìn)入了應(yīng)急管理的全面開創(chuàng)與發(fā)展階段。這一階段，我國(guó)首次提出了“應(yīng)急管理體系”的概念，并以“一案三制”為主要內(nèi)容，以自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件四大類突發(fā)事件為對(duì)象。在此階段，伴隨改革開放的不斷深化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的階段，應(yīng)急管理體系建設(shè)繼續(xù)沿著2.0版的方向前進(jìn)，并在多個(gè)方面進(jìn)行了改革創(chuàng)新。例如，在管理目標(biāo)上，我國(guó)提出了科學(xué)發(fā)展觀，把安全發(fā)展作為一個(gè)重要理念納入現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略。2003年10月召開的黨的十六屆三中全會(huì)首次提出“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”，強(qiáng)調(diào)要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展;2005年修訂出臺(tái)的《安全生產(chǎn)法》，首次提出了“安全發(fā)展”的理念，規(guī)定“安全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)以人為本，堅(jiān)持安全發(fā)展”。同時(shí)，在管理理念上，開始突出預(yù)防為主、標(biāo)本兼治，強(qiáng)調(diào)做好基礎(chǔ)性日常工作，夯實(shí)應(yīng)急管理基礎(chǔ)。2007年施行的我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定：“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則?！痹诠芾眢w制上，我國(guó)開始推動(dòng)建立以政府應(yīng)急管理辦公室作為權(quán)威樞紐機(jī)構(gòu)抓總、部際聯(lián)席會(huì)議為跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的綜合應(yīng)急管理體制，以實(shí)現(xiàn)“全災(zāi)種”和“全過程”的有機(jī)統(tǒng)一[29]。在管理制度上，建立了以憲法為依據(jù)、以《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心、以相關(guān)單項(xiàng)法律法規(guī)為配套的應(yīng)急管理法律體系以及“縱向到底、橫向到邊”的全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系，推動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作進(jìn)入制度化、規(guī)范化、程序化的軌道。在管理保障上，自1998年張北地震發(fā)生后開始建立中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備制度以來(lái)，救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)點(diǎn)、儲(chǔ)備物資的品種和數(shù)量不斷增加，儲(chǔ)備、調(diào)撥及經(jīng)費(fèi)管理更加規(guī)范。在管理方法上，在繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)舉國(guó)動(dòng)員制度優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，開始探索建立一套以科學(xué)管理、專業(yè)處置、技術(shù)支撐為特點(diǎn)的現(xiàn)代應(yīng)急管理模式，更加注重運(yùn)用科技手段來(lái)提升突發(fā)事件應(yīng)對(duì)效能。

第四階段為2012年黨的十八大之后（4.0版）。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，提出了“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標(biāo)，啟動(dòng)了新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)急管理成為國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分。2005年5月29日、2019年11月29日，中共中央政治局先后就健全公共安全體系、我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)進(jìn)行集體學(xué)習(xí)，提出了“應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，推動(dòng)國(guó)家應(yīng)急管理體系朝著4.0版邁進(jìn)。

（二）4.0版國(guó)家應(yīng)急管理體系的基本特點(diǎn)

黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)應(yīng)急管理高度重視，推動(dòng)形成了4.0版的國(guó)家應(yīng)急管理體系。4.0版國(guó)家應(yīng)急管理體系是在國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻復(fù)雜變化、全社會(huì)對(duì)保護(hù)自然環(huán)境的需求更加迫切、社會(huì)環(huán)境變得更加開放多元的背景下形成的。從自然環(huán)境來(lái)看，在付出沉重的生態(tài)環(huán)境代價(jià)后，黨的十八大以來(lái)，人民對(duì)良好生態(tài)環(huán)境、對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求日益增長(zhǎng);創(chuàng)造一個(gè)良好的生態(tài)環(huán)境，使自然生態(tài)保持動(dòng)態(tài)平衡、良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處、良性循環(huán)，比以往任何時(shí)候都顯得更加迫切。從社會(huì)環(huán)境來(lái)看，黨的十八大以來(lái)，世界處于百年未有之大變局，我國(guó)處于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，我國(guó)的發(fā)展正處于一個(gè)以“新的歷史特點(diǎn)論”為主要特點(diǎn)的新的歷史時(shí)期[30]。隨著改革開放的不斷深入，我們正處在一個(gè)經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的大轉(zhuǎn)型時(shí)代，社會(huì)自主空間在不斷發(fā)展壯大，社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)家治理中的作用更加凸顯，以公民為代表、以民間組織或社會(huì)組織為基礎(chǔ)的社會(huì)系統(tǒng)迅速崛起。同時(shí)，在全球化進(jìn)程不斷加快、我國(guó)日益走近世界舞臺(tái)中央的過程中，積極參與全球治理、推動(dòng)全球治理體系變革是中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)的必然選擇，應(yīng)急管理由此也成為構(gòu)建普遍安全的人類命運(yùn)共同體的重要組成部分。

4.0版國(guó)家應(yīng)急管理體系，能更好地適應(yīng)突發(fā)事件在類型上更加復(fù)雜多樣、在影響上跨界特征更加突出的特性。黨的十八大以來(lái)，在國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變、國(guó)內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)艱巨繁重的大環(huán)境下，我國(guó)面臨的突發(fā)事件類型更加復(fù)雜多樣，相互之間連鎖聯(lián)動(dòng)，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的事件鏈，產(chǎn)生了各種次生、衍生事件。同時(shí)，各種區(qū)域性、全球性突發(fā)事件不斷出現(xiàn)并跨地區(qū)、跨國(guó)界傳播擴(kuò)散，帶來(lái)了跨越邊界的各種復(fù)合型后果。對(duì)形勢(shì)的戰(zhàn)略判斷，是開展戰(zhàn)略管理的前提。習(xí)近平總書記指出：“我們今天開放發(fā)展的大環(huán)境總體上比以往任何時(shí)候都更為有利，同時(shí)面臨的矛盾、風(fēng)險(xiǎn)、博弈也前所未有。”[31]“未來(lái)必定會(huì)面臨這樣那樣的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，甚至?xí)龅诫y以想象的驚濤駭浪。”他還強(qiáng)調(diào)：“各種矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)源、各類矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)點(diǎn)是相互交織、相互作用的?！盵32]“各種風(fēng)險(xiǎn)往往不是孤立出現(xiàn)的，很可能是相互交織并形成一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)綜合體。”[33]

管理環(huán)境和管理對(duì)象的變化，使得4.0版國(guó)家應(yīng)急管理體系在管理目標(biāo)、管理主體、管理規(guī)范、管理保障、管理方法方面，也與前三代國(guó)家應(yīng)急管理體系呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。

在管理目標(biāo)方面，4.0版國(guó)家應(yīng)急管理體系以總體國(guó)家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，以安全發(fā)展為理念，以人民為中心，以防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)。在發(fā)展理念上，我國(guó)提出了總體國(guó)家安全觀，作為“新形勢(shì)下維護(hù)和塑造中國(guó)特色大國(guó)安全的強(qiáng)大思想武器”[34]，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀也成為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一。“這一時(shí)代性、系統(tǒng)性的安全理念闡述，為中國(guó)公共安全體系的建設(shè)和發(fā)展提供了新的價(jià)值指引和整體性的實(shí)踐目標(biāo)。”[35]2015年5月29日，習(xí)近平總書記在主持十八屆中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要自覺把維護(hù)公共安全“放在貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀中來(lái)思考”[36]。同時(shí)，貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，始終把人的生命安全放在首位，大力實(shí)施安全發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的安全保障。黨的十九大報(bào)告指出：“統(tǒng)籌安全和發(fā)展，增強(qiáng)憂患意識(shí)，做到居安思危，是我們黨治國(guó)理政的一個(gè)重大原則?！痹诠芾黼A段上，更加重視源頭風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管控。黨的十九大報(bào)告把防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)擺在三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首位，并把“增強(qiáng)駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)”作為增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)的八個(gè)方面之一。2019年1月12日，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班開班式上強(qiáng)調(diào)，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，是各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的政治職責(zé)。

在管理主體方面，堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，組建應(yīng)急管理部門，強(qiáng)化屬地管理為主。黨的十八屆三中全會(huì)決定設(shè)立中央國(guó)家安全委員會(huì)，“作為中共中央關(guān)于國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，向中央政治局、中央政治局常委會(huì)負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國(guó)家安全的重大事項(xiàng)和重要工作”。在2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，整合了11個(gè)部門的13項(xiàng)職責(zé)（其中包括5個(gè)國(guó)家指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)），組建應(yīng)急管理部，作為國(guó)務(wù)院組成部門。組建應(yīng)急管理部的本質(zhì)，是以“全災(zāi)種管理”適度的“退”，來(lái)?yè)Q取“全過程管理”真正的“進(jìn)”[37]。根據(jù)《應(yīng)急管理部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)“貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于應(yīng)急工作的方針政策和決策部署，在履行職責(zé)過程中堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)應(yīng)急工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。同時(shí)，組建國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍，作為我國(guó)應(yīng)急救援的主力軍和國(guó)家隊(duì)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“發(fā)揮好應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢(shì)和各相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，根據(jù)職責(zé)分工承擔(dān)各自責(zé)任，銜接好‘防和‘救的責(zé)任鏈條，確保責(zé)任鏈條無(wú)縫對(duì)接，形成整體合力?！痹趹?yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革中，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)得到充實(shí)，“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”成為應(yīng)急管理工作的基本原則。例如，2020年為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，由黨中央成立應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作;同時(shí)，黨中央向湖北等疫情嚴(yán)重地區(qū)派出指導(dǎo)組，推動(dòng)有關(guān)地方全面加強(qiáng)防控一線工作[38]。在縱向權(quán)責(zé)配置方面，以2013年蘆山“4·20”地震抗震救災(zāi)為標(biāo)志，我國(guó)開始從中央總動(dòng)員轉(zhuǎn)向地方負(fù)總責(zé)，強(qiáng)化地方在應(yīng)急管理中的主體作用、主體責(zé)任。習(xí)近平總書記在《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定稿和方案稿的說明》中指出：“發(fā)生一般性災(zāi)害時(shí)，由各級(jí)政府負(fù)責(zé)，應(yīng)急管理部統(tǒng)一響應(yīng)支援。發(fā)生特別重大災(zāi)害時(shí)，應(yīng)急管理部作為指揮部，協(xié)助中央組織應(yīng)急處置工作?！盵39]

在管理目標(biāo)和主體發(fā)生重大變化的同時(shí)，4.0版國(guó)家應(yīng)急管理體系在管理規(guī)范度、保障和方法上也發(fā)生了部分調(diào)整。在管理規(guī)范上，隨著黨的十八以來(lái)全面依法治國(guó)在各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的深入推進(jìn)，應(yīng)急管理領(lǐng)域也更加強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法管理，運(yùn)用法治思維和法治方式提高應(yīng)急管理的法治化、規(guī)范化水平。國(guó)家組織制定修訂了《國(guó)家安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《安全生產(chǎn)法》《反恐怖主義法》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》等法律法規(guī)，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》等政策性文件。在管理保障上，推動(dòng)人力、物力、財(cái)力等各種應(yīng)急力量資源的優(yōu)化管理和統(tǒng)籌調(diào)度，包括：建設(shè)由國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍、各類專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍、社會(huì)應(yīng)急力量以及解放軍、武警應(yīng)急救援隊(duì)伍等共同組成的應(yīng)急救援力量，實(shí)現(xiàn)從處置“單一災(zāi)種”向應(yīng)對(duì)“全災(zāi)種”“大應(yīng)急”轉(zhuǎn)變;健全集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、統(tǒng)一配送的應(yīng)急物資保障體系，適應(yīng)復(fù)雜條件下有效應(yīng)對(duì)各種重大突發(fā)事件的需要;強(qiáng)化由財(cái)政資金、金融資金、保險(xiǎn)資金和捐贈(zèng)資金共同組成的財(cái)力投入保障體系，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的物質(zhì)基礎(chǔ)更加扎實(shí)。在管理方法上，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，強(qiáng)化應(yīng)急管理裝備技術(shù)支撐和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，依靠科技做好風(fēng)險(xiǎn)防范、監(jiān)測(cè)預(yù)警、監(jiān)管執(zhí)法、救援實(shí)戰(zhàn)和社會(huì)動(dòng)員等工作，提高應(yīng)急管理的科學(xué)化、智能化、精細(xì)化水平。同時(shí)，在打造共建共治共享社會(huì)治理格局的總體要求下，更加強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，筑牢應(yīng)急管理的人民防線。

四、推進(jìn)4.0版國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)的策略

國(guó)家應(yīng)急管理體系既是一個(gè)科學(xué)完整的復(fù)雜系統(tǒng)，又是一個(gè)動(dòng)態(tài)演進(jìn)的調(diào)適過程。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”成為全面深化改革的總目標(biāo)，“標(biāo)志著中國(guó)治理實(shí)現(xiàn)了從政治統(tǒng)治、政治管理向國(guó)家治理的轉(zhuǎn)變，這無(wú)疑在治理理念、治理機(jī)制和治理目標(biāo)上強(qiáng)化了治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中國(guó)家能力的邏輯功能”[40]。在此過程中，隨著國(guó)內(nèi)外環(huán)境和突發(fā)事件特點(diǎn)發(fā)生深刻復(fù)雜的變化，“積極推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化”成為新時(shí)代國(guó)家應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的總目標(biāo)。為積極適應(yīng)國(guó)內(nèi)外環(huán)境和公共安全形勢(shì)的變化，有效應(yīng)對(duì)各種各樣的突發(fā)事件，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力的安全保障，我國(guó)逐漸進(jìn)入了4.0版國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)時(shí)期。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，既是一項(xiàng)緊迫任務(wù)，又是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)[41]。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)步入了新境界。在此背景下，積極推進(jìn)4.0版國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)，要按照“主動(dòng)適應(yīng)、全面整合、結(jié)構(gòu)合理、目標(biāo)清晰、制度完善、保障有力、技術(shù)先進(jìn)”的目標(biāo)，積極回應(yīng)國(guó)內(nèi)外環(huán)境的深刻復(fù)雜變化，從而最大限度地發(fā)揮國(guó)家應(yīng)急管理體系的制度效能，提高綜合應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的能力，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的安全保障。

在管理主體上，要構(gòu)建集中統(tǒng)一、堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體制。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，做好應(yīng)急管理首先必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，要構(gòu)建科學(xué)合理的應(yīng)急管理組織架構(gòu)。在橫向上，既要發(fā)揮應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢(shì)以及自然資源、氣象、水利、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生健康、公安等相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，又要建立健全各級(jí)應(yīng)急管理委員會(huì)等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。在縱向上，要進(jìn)一步理順中央和地方的職責(zé)關(guān)系，在繼續(xù)加強(qiáng)中央統(tǒng)籌指導(dǎo)和協(xié)調(diào)支持作用的同時(shí)，堅(jiān)持“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的原則，進(jìn)一步強(qiáng)化地方黨委和政府在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的主體作用、主體責(zé)任。

在管理目標(biāo)上，要樹立安全發(fā)展、預(yù)防為主的理念。在發(fā)展理念上，要堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，樹立安全發(fā)展理念，統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事。在管理階段上，要健全全程管理、預(yù)防為主的運(yùn)行機(jī)制。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)是包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等多個(gè)環(huán)節(jié)的全鏈條管理過程。應(yīng)急管理要覆蓋突發(fā)事件全過程，做到事前“無(wú)急要應(yīng)”，事中“有急能應(yīng)”，事后“應(yīng)后能進(jìn)”。特別是，要堅(jiān)持關(guān)口前移，全面做好突發(fā)事件預(yù)防工作，抓早抓小抓苗頭，把突發(fā)事件控制在基層、化解在萌芽、解決在當(dāng)?shù)亍?/p>

在管理規(guī)范上，要健全系統(tǒng)完備、科學(xué)合理的法律規(guī)范體系。依法治國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。在全面深入推進(jìn)依法治國(guó)的過程中，應(yīng)堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式，在法治軌道上做好突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，提高應(yīng)急管理的法治化、規(guī)范化水平。為此，要系統(tǒng)梳理和修訂應(yīng)急管理相關(guān)法律制度，從法律法規(guī)、政策文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急預(yù)案等不同層次構(gòu)建完善的制度體系，為應(yīng)急管理提供堅(jiān)實(shí)的法治框架。同時(shí)，要健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的評(píng)估和監(jiān)督，讓制度真正成為硬約束，切實(shí)管用見效。

在管理保障上，要建立立足底線、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的資源保障體系。要按照“凡事從壞處準(zhǔn)備，努力爭(zhēng)取最好的結(jié)果，做到有備無(wú)患、遇事不慌，牢牢把握主動(dòng)權(quán)”的要求，堅(jiān)持底線思維，“寧可備而無(wú)用，不可用時(shí)無(wú)備”，做好較長(zhǎng)時(shí)間應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化的思想準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備。構(gòu)建集實(shí)物儲(chǔ)備、合同儲(chǔ)備、生產(chǎn)能力儲(chǔ)備等各種形式于一體，政府儲(chǔ)備為主、民間儲(chǔ)備協(xié)調(diào)互補(bǔ)的多樣化應(yīng)急資源儲(chǔ)備體系，科學(xué)調(diào)整儲(chǔ)備的品類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，完善應(yīng)急資源緊急征用和跨區(qū)域調(diào)度機(jī)制，做到關(guān)鍵時(shí)刻應(yīng)急資源“備得有、找得到、調(diào)得快、用得好”。

在管理方法上，要健全科技賦能、全民參與的方式方法。要加快遙感、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、移動(dòng)互聯(lián)等技術(shù)應(yīng)用以及高技術(shù)成果綜合集成轉(zhuǎn)化，強(qiáng)化應(yīng)急管理裝備技術(shù)支撐和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，依靠科技做好風(fēng)險(xiǎn)防范、監(jiān)測(cè)預(yù)警、監(jiān)管執(zhí)法、救援實(shí)戰(zhàn)和社會(huì)動(dòng)員等工作，提高應(yīng)急管理的科學(xué)化、智能化、精細(xì)化水平[42]。同時(shí)，要按照“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”的要求，完善社會(huì)力量和市場(chǎng)力量有序參與機(jī)制，提高全社會(huì)的安全意識(shí)和應(yīng)急能力，筑牢應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的人民防線。

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Abstract： Emergency management system is an important part of the national governance system. There is still a lack of a unified understanding of the national emergency management system both in the theoretical and practical sectors in China. Based on the elements of management， this article regards the national emergency management system as a whole composed of seven interrelated and restricting elements： management object（emergencies）， management subject（emergency management organizations）， management purpose（emergency management values）， management norm（emergency management institutions）， management support（emergency management resources）， management method（emergency management technologies）， and management environment（emergency management cultures）. Since the founding of the PRC in 1949， the national emergency management system has experienced four stages： before reform and opening-up（version 1.0）， from reform and opening-up to 2002（version 2.0）， from 2003 to the 18th National Congress of the CPC in 2012（version 3.0）， and after the 18th National Congress of the CPC（version 4.0）. To improve the 4.0 national emergency management system， we should actively respond to the changes in the domestic and foreign environments and public emergency situations， improve the system efficiency of the national emergency management system and build the comprehensive capacity to respond to all categories of emergencies， in accordance with the standards of“active adaptation， comprehensive integration， reasonable organizational structure， clear purpose， robust legal framework， powerful functional support and advanced technology utilization”.

Key words： public emergency; emergency management system; emergency management capability