[摘要] 新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，迅速引起全國乃至全球的持續(xù)關(guān)注和行動。作為世界衛(wèi)生組織認(rèn)定的“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，此次重大疫情帶來了諸多嚴(yán)重后果和多重社會、政治風(fēng)險。疫情之下，除了政府相關(guān)部門、醫(yī)護(hù)人員、基層社區(qū)工作者以及慈善力量及時介入之外，專業(yè)社會工作也迅速參與到疫情防控行動中來，但由于缺乏有效的風(fēng)險防控體制機(jī)制和應(yīng)急治理體系，使得專業(yè)社會工作的介入處于“體系之外”的尷尬處境，進(jìn)一步導(dǎo)致其難以被有效整合到疫情防控體系之中，出現(xiàn)專業(yè)孤立和行動邊緣化的情形。隨著疫情防控工作的推進(jìn)，應(yīng)積極探索和構(gòu)建具有整合性治理取向的重大公共衛(wèi)生事件防控機(jī)制和治理體系，社會工作將在疫情防控中后期發(fā)揮更為重要的作用。此外，生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)該成為政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會建設(shè)的根本前提，而綠色社會工作、公共衛(wèi)生社會工作應(yīng)成為推動生態(tài)文明建設(shè)的重要保護(hù)性力量。

[關(guān)鍵詞] 重大公共衛(wèi)生事件 ?新冠肺炎疫情 ?風(fēng)險治理 ?專業(yè)社會工作

[基金項目] 本文系國家社科基金重大項目“中國特色社會體制改革與社會治理創(chuàng)新研究”（項目編號：16ZDA078）和國家社科基金青年項目“城市社區(qū)社會工作理論創(chuàng)新及整合行動體系構(gòu)建研究”（項目編號：17CSH051）的階段性成果。

[作者簡介] 徐選國，博士，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院社會工作系副教授，主要研究方向：社會工作理論、社區(qū)社會學(xué)及基層社會治理等。

[中圖分類號] C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2020）02-0010-11

一、 問題提出

2020年1月，一場突如其來的新冠肺炎疫情暴發(fā)。截至2020年1月25日，湖北、廣東、浙江等24個省（自治區(qū)、直轄市）已啟動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)機(jī)制，波及人口超過12億之多。一級響應(yīng)是對危害程度最嚴(yán)重、涉及范圍最廣的公共衛(wèi)生事件的響應(yīng)。與此同時，世界衛(wèi)生組織（WHO）于北京時間2020年1月31日凌晨召開緊急會議，研討并向全球宣布此次新型冠狀病毒肺炎疫情已經(jīng)構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（簡稱PHEIC）。？譹？訛這是自2009年以來WHO宣布的第6次突發(fā)公共衛(wèi)生事件。？譺？訛在這一疫情存在“人傳人”的事實公開之后，無論是國家還是個體都將注意力聚焦在這個前所未有的重大事件上。自從新冠肺炎疫情事件暴發(fā)以來，醫(yī)學(xué)領(lǐng)域已經(jīng)有多篇文章見諸國際權(quán)威刊物，主要聚焦于此次疫情發(fā)生的病理機(jī)制、趨勢分析等，而散見于國內(nèi)各大知名刊物、報紙上的專題序列文章，則較多地從人文社會科學(xué)的角度對諸多現(xiàn)象進(jìn)行探討，對于如何構(gòu)建重大疫情應(yīng)急防控體制機(jī)制和應(yīng)急體系等方面的研究則較為匱乏。

此次疫情發(fā)生在一個特殊的時空之中，正處于中國的春運期間和春節(jié)前夕，這個時點決定著疫情在空間上具有較強(qiáng)的擴(kuò)散性和不確定性。同時，較之于以往疫情，尤其是2003年的SARS事件，當(dāng)前高水平的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展助推著這次事件無論在深度還是廣度都備受矚目。當(dāng)然，此次疫情暴發(fā)以來，中央和各省、市地方政府高度重視，積極響應(yīng)，強(qiáng)有力動員，是世所罕見的。此次防控力量中最及時做出防疫行動的當(dāng)屬醫(yī)務(wù)工作者隊伍，其次是廣大城鄉(xiāng)社區(qū)場域中的防控“守門人”——基層社區(qū)工作者，另外，公益慈善組織、專業(yè)社會工作者、志愿者等，都是此次疫情防控的重要參與主體。遺憾的是，這次重大疫情防控體系并未將廣大社會組織、專業(yè)社會工作者等社會力量納入疫情防控體系之中，民政部、各地民政部門雖然迅速制定了相關(guān)文件和通知，但是專業(yè)社會工作等力量在參與此次疫情防控治理中顯得十分被動和孤立。不難看出，此次疫情防控體系仍然存在偏重臨床醫(yī)療視角下的病理學(xué)治療，而相對忽視了社會—文化—心理視角下的疫情治理?；诖耍疚脑噲D以專業(yè)社會工作介入此次重大公共衛(wèi)生事件實踐邏輯為切入點，進(jìn)一步反思并探索具有整合取向的重大風(fēng)險防控機(jī)制。

二、 自覺的專業(yè)行動：各類人群的需求驅(qū)動社會工作及時介入

在網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)達(dá)的時代，信息失真所導(dǎo)致的社會恐慌、群體歧視等負(fù)面社會問題未得到有效治理。在謠言與事實之間，需要有一些廣大民眾最能接觸得到、最易相信的人為他們提供真實的信息，以引導(dǎo)良好的社會風(fēng)氣。這啟發(fā)我們，在民間與官方之間形成及時有效的事實確認(rèn)機(jī)制十分必要。正因為如此，有學(xué)者倡議國家成立專家團(tuán)來辟謠。同時，應(yīng)該有一支強(qiáng)大的專業(yè)社會心理服務(wù)團(tuán)隊為確診病人、疑似患者及其家屬、醫(yī)務(wù)工作者以及普通民眾提供精神慰藉、心理干預(yù)和社會支持，否則，單方面強(qiáng)調(diào)治療將會導(dǎo)致疫情防控顧此失彼。另外，本來就處于弱勢地位、因疫情而更加困窘的弱勢群體，在疫情肆意傳播過程中，他們的處境會變得更加艱難。因此，疫情中對弱勢群體的社會保障和社會保護(hù)尤其不能滯后和缺位。

2003年SARS病毒傳播后，除了醫(yī)務(wù)工作者的緊急介入之外，專業(yè)社會工作力量也在第一時間介入其中，當(dāng)時中國內(nèi)地社會工作尚未發(fā)展起來，所以沒有以系統(tǒng)的力量參與。香港社工介入SARS疫情防控的主要經(jīng)驗包括：在疫情暴發(fā)初期，由于對疫情認(rèn)識不足，社會工作力量主要通過開通線上通道為廣大市民提供心理和情緒咨詢服務(wù)，并關(guān)注一些危機(jī)個案;在疫情傳播中期，社工展開全面、系統(tǒng)的介入服務(wù)，這一階段社工服務(wù)已經(jīng)從線上為主轉(zhuǎn)向線上與線下服務(wù)相結(jié)合;在疫情后期，社會需求和弱勢群體越來越多元化，因而需要社會工作的介入更加細(xì)致和深入，服務(wù)涉及對各類困難群體的專業(yè)服務(wù)。？譹？訛這些經(jīng)驗對內(nèi)地社會工作參與疫情防控具有啟示意義。

實際上，在此次新冠肺炎疫情暴發(fā)之后，中國社會工作界（包括實務(wù)界和教育界）和各級民政相關(guān)部門及時做出反應(yīng)，但在筆者寫作之時疫情尚未出現(xiàn)拐點。因此，可以將社會工作力量參與疫情防控的這一階段視為介入初期。這一時期，中國社會工作界的行動可以被視為一場主動出擊、專業(yè)自覺的行動實踐，包括以下幾個方面：

（一） 政策引領(lǐng)：各級民政部門積極推動社會力量參與疫情防控

為貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情的重要指示精神和黨中央、國務(wù)院相關(guān)決策部署，民政部發(fā)布了《關(guān)于動員慈善力量依法有序參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》，廣泛動員社會慈善力量依法有序支持疫情防控工作，發(fā)揚一方有難、八方支援的優(yōu)良傳統(tǒng)，得到全國乃至世界范圍各界力量的積極響應(yīng)。然而，此次抗疫過程中有關(guān)慈善組織出現(xiàn)的公信力危機(jī)和所面臨的社會質(zhì)疑接連不斷，正如北京大學(xué)非營利組織法研究中心主任金錦萍所指出的，現(xiàn)階段的慈善組織除了提供口罩等應(yīng)急物品之外，還應(yīng)恪守和踐行各自的宗旨與使命，繼續(xù)關(guān)注疫情下的弱勢群體，積極搭建慈善組織之間的信息共享機(jī)制和平臺，互通有無，優(yōu)化資源配置。？譺？訛同時，民政部、國家衛(wèi)生健康委員會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步動員城鄉(xiāng)社區(qū)組織開展新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的緊急通知》，該《通知》強(qiáng)調(diào)，要把社區(qū)防控工作作為疫情防控的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)抓緊抓好，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)組織工作優(yōu)勢和社區(qū)、社會組織、社會工作聯(lián)動機(jī)制協(xié)同作用，廣泛動員群眾、組織群眾、凝聚群眾，構(gòu)筑群防群治的嚴(yán)密防線。同時，要組織引導(dǎo)各類社會組織、社會工作專業(yè)人才和志愿者有序參與社區(qū)防控工作，形成整體合力。該《通知》強(qiáng)調(diào)社區(qū)防控是本次疫情防控的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，并強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮“三社聯(lián)動”機(jī)制在疫情防控中的協(xié)同作用，對疫情防控實踐具有重要的指引作用。習(xí)近平總書記在北京市調(diào)研指導(dǎo)新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時指出：“社區(qū)管理防控是一個基礎(chǔ)，如果這方面搞得井井有條，那么這一次早日奪取勝利是有把握的。社區(qū)很重要，向全國的社區(qū)工作者致以崇高敬意?！钡?，“三社聯(lián)動”機(jī)制在基層社區(qū)治理中尚未形成制度化、系統(tǒng)化的治理體系，以至于在各地基層社區(qū)防控實踐中似乎只見社區(qū)（工作者）、志愿者，而不見社工和社會組織，這說明“三社聯(lián)動”機(jī)制在具體疫情防控中依然未能有效運轉(zhuǎn)起來。這與長期以來基層社區(qū)治理中尚未打通“三社聯(lián)動”有效運轉(zhuǎn)的核心機(jī)制、尤其是缺乏黨建引領(lǐng)與政社分開作為根本前提的機(jī)制密切相關(guān)。？譹？訛

在地方層面，各地民政部門陸續(xù)發(fā)布了相關(guān)文件動員當(dāng)?shù)厣鐣M織、社會工作力量投入疫情防控之中。例如，廣東省民政廳印發(fā)了《社會工作者、志愿者參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作指引》《關(guān)于動員全省社會組織參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》，引導(dǎo)全省廣大社會組織、社會工作者和志愿者依法、科學(xué)、有序參與疫情防控工作，并強(qiáng)調(diào)社會組織作為緊密聯(lián)系人民群眾的重要載體，要發(fā)揮其在疫情防控中的重要作用。這次重大公共衛(wèi)生危機(jī)事件發(fā)生以來，地方有關(guān)部門陸續(xù)出臺的政策也是短時間內(nèi)形成的，一方面缺乏實踐經(jīng)驗的積累與成熟化的過程，另一方面，政策體系中各方行動主體仍然存在各自為政的現(xiàn)象，缺乏參與重大疫情防控的組織化、結(jié)構(gòu)化治理機(jī)制和治理網(wǎng)絡(luò)體系，導(dǎo)致一些地方的防疫行動呈現(xiàn)碎片化特征。

（二） 專業(yè)示范：中國社會工作教育力量的多元舉措

中國社會工作教育協(xié)會作為全國教育和學(xué)術(shù)行業(yè)協(xié)會，在疫情暴發(fā)后開展了一系列工作：緊急聯(lián)合會員高校和各專業(yè)委員會商討應(yīng)對新冠肺炎疫情的思路和策略;成立“社工教育協(xié)會抗疫工作”微信群，及時為抗疫工作提供在線信息共享、資源整合等;組織專家制定了《關(guān)于社會工作參與新型冠狀病毒感染肺炎防控工作實務(wù)指引》，為廣大社會工作者參與疫情防控提供專業(yè)支撐，內(nèi)容包括工作總則，服務(wù)倫理，三級服務(wù)指引：病患及疑似病患，二級服務(wù)指引：肺炎病人家屬及疫區(qū)居民、醫(yī)護(hù)人員，一級服務(wù)指引：普通居民和社區(qū)服務(wù)，《指引》發(fā)布后受到社工界廣泛關(guān)注;由協(xié)會秘書長牽頭成立了“社工抗疫之聲”宣傳平臺，負(fù)責(zé)整合發(fā)布政府政策、協(xié)會重要事項、全國高校師生及其領(lǐng)辦專業(yè)機(jī)構(gòu)以及相關(guān)專委會參與抗疫行動的一線聲音;及時動員督導(dǎo)專委會和醫(yī)務(wù)社工專委會編寫了《社會工作參與新型冠狀病毒感染肺炎防控實務(wù)原則》，并組建疫情介入專業(yè)督導(dǎo)團(tuán)隊進(jìn)入黃岡市等地開展督導(dǎo)服務(wù);協(xié)會聯(lián)合全國社會工作碩士學(xué)位教指委為全國高校社會工作整理、提供了40余門在線專業(yè)課程，通過發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，緩解了疫情對實地教學(xué)的影響。在疫情防控持續(xù)推進(jìn)中，中國社會工作教育協(xié)會始終高度重視引導(dǎo)全國專業(yè)力量積極參與疫情防控，獲得國際社會工作教育聯(lián)盟（IASSW）等國際組織和同行的高度肯定。目前，全國高校社工力量、高校教師領(lǐng)辦的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)以及中國社會工作教育協(xié)會各專委會都在以不同方式參與此次疫情防控。

（三） 行業(yè)引導(dǎo)：各地社工協(xié)會有序動員專業(yè)人才隊伍

新冠肺炎疫情之下，中國社會工作聯(lián)合會緊急向全國社會工作者發(fā)出倡議，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢和“三社聯(lián)動”作用，緊急配合疫情防控工作。同時，為貫徹落實民政部、國家衛(wèi)生健康委《關(guān)于進(jìn)一步動員城鄉(xiāng)社區(qū)組織開展新型冠狀病毒的肺炎疫情防控工作的緊急通知》中有關(guān)“充分發(fā)揮社區(qū)、社會組織、社會工作聯(lián)動機(jī)制協(xié)同作用”等要求，民政部基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理司、慈善事業(yè)促進(jìn)和社會工作司、社會組織管理局聯(lián)合指導(dǎo)中國社會工作聯(lián)合會編寫了《社區(qū)“三社聯(lián)動”線上抗疫模式工作導(dǎo)引》（第一版）。社區(qū)“三社聯(lián)動”線上抗疫強(qiáng)調(diào)通過線上微信群等信息化手段，由社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會工作者統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，協(xié)助社區(qū)工作者做好動員、排查、監(jiān)測、宣傳等社區(qū)防控工作。同時，鏈接全國范圍內(nèi)的心理咨詢師和醫(yī)生等志愿者，組建“社工+心理/醫(yī)務(wù)”線上聯(lián)合服務(wù)小組，通過三級微信群（線上小區(qū)居民群、聚焦服務(wù)群和重點陪助群），為社區(qū)居民、居家/集中隔離人員及其家屬、疑似患者、嚴(yán)重焦慮者和心理壓力較大的社區(qū)工作者等，開展相應(yīng)的科普宣傳、信息咨詢、心理支持、情緒疏導(dǎo)、危機(jī)干預(yù)、健康咨詢、服務(wù)協(xié)調(diào)、資源鏈接、個案輔導(dǎo)和個案管理服務(wù)，營造親善友愛、人人盡責(zé)的社區(qū)氛圍，有效動員社會力量，在線共同抗擊疫情。？譹？訛鑒于目前的疫情形勢及專業(yè)社工在醫(yī)務(wù)知識掌握、防護(hù)物資可及性等方面的限制，采取“三社聯(lián)動”線上援助的方式是目前較為可取的社工介入模式。這是互聯(lián)網(wǎng)、人工智能時代必須對社會服務(wù)進(jìn)行革新的體現(xiàn)。？譺？訛

各地社會工作協(xié)會作為社會工作實務(wù)領(lǐng)域的行業(yè)組織，在動員本地一線社工隊伍參與新冠肺炎疫情防控工作方面起著積極作用。武漢市及周邊城市的社工在第一時間行動，成立如“社工共振團(tuán)隊”等由心理志愿者和醫(yī)務(wù)志愿者整合而成的跨領(lǐng)域服務(wù)團(tuán)隊，積極參與疫情防控。上海市社會工作者協(xié)會于1月25日向全市相關(guān)社工力量發(fā)出號召，得到及時響應(yīng)，組建了“戰(zhàn)疫情—上海社工服務(wù)團(tuán)”，為全市新型肺炎確診患者、疑似患者、留觀人員及其家屬提供相關(guān)政策解讀、信息咨詢、心理疏導(dǎo)、情緒支持、資源鏈接等多項服務(wù)，并協(xié)助有確診和疑似病例的社區(qū)做好有關(guān)居民情緒疏導(dǎo)的社會工作介入。同時，他們還針對受疫情影響的不同群體，編寫了《新型肺炎疫情防控社會工作服務(wù)手冊》，結(jié)合不同群體需求（包括新冠肺炎患者、疑似患者及其家屬，醫(yī)護(hù)人員、社區(qū)工作者、公職人員等其他一線工作者），制定了個性化的專業(yè)服務(wù)指南。？譹？訛深圳市社會工作者協(xié)會積極動員全市社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，以全市1000余個社區(qū)黨群服務(wù)中心及項目點為防控陣地，開展了一系列線上與線下相結(jié)合的社區(qū)防疫工作和服務(wù)，并重點關(guān)注轄區(qū)內(nèi)特殊困難人群，如精神障礙患者、居家隔離人員、患者家屬，為特殊群體提供了一系列個性化服務(wù)。廣州市社會工作協(xié)會及時發(fā)布了“廣州社工紅棉守護(hù)行動”倡議書，開設(shè)“紅棉守護(hù)熱線”線上咨詢服務(wù)平臺，全市社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)依托數(shù)百個社工站、專項服務(wù)點開展線上服務(wù)，跟蹤服務(wù)困境人群。除了武漢、上海、深圳、廣州等地社工協(xié)會積極調(diào)動當(dāng)?shù)厣鐣ぷ鳈C(jī)構(gòu)和專業(yè)隊伍參與疫情防控之外，山東、重慶、成都、東莞等地的社工協(xié)會也積極倡導(dǎo)和動員社會工作力量投入到防控行動之中。

另外，在廣東省民政廳的指導(dǎo)下，廣東“雙百社工”發(fā)揮長期扎根粵東、粵西、粵北及珠三角其他弱勢邊遠(yuǎn)村（居）的優(yōu)勢，積極協(xié)助基層政府在村（居）廣泛開展疫情防控宣傳、排查、監(jiān)測、留觀人員服務(wù)、現(xiàn)場及熱線咨詢、衛(wèi)生整治、鏈接社會醫(yī)護(hù)資源等活動，為獨居孤寡老人、困境殘障人士、低保家庭、困境兒童家庭等弱勢群體提供防疫物資和社會心理援助、生活救助等服務(wù)，成為社區(qū)戰(zhàn)“疫”生力軍。？譺？訛全國范圍內(nèi)許多一線社會服務(wù)機(jī)構(gòu)都積極參與此次重大疫情防控行動，為全國疫情防控提供了一道重要的社會保護(hù)網(wǎng)。

三、 體系之外的尷尬：中國社會工作介入疫情防控的邊緣化處境

雖然中國社會工作界在此次重大疫情防控中積極、自覺地參與行動，許多一線社工和機(jī)構(gòu)在缺乏防護(hù)物資保障的情況下，仍然沖在疫情前線，旨在為此次疫情防控貢獻(xiàn)一份力量。但是，從總體上看，社會工作在此次疫情防控中并沒有成為一項制度化的設(shè)置，在防控體系中缺乏應(yīng)有的結(jié)構(gòu)位置而淪為志愿者或者“游擊隊”，導(dǎo)致整個社會工作力量在此次公共危機(jī)事件介入中處于邊緣化處境。然而，在2008年汶川特大地震災(zāi)后重建中，社會工作嵌入當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)推動的災(zāi)后重建工作體系之中，成為一支獨特的專業(yè)力量協(xié)同參與抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建。？譻？訛在此后的重大災(zāi)害事件（如雅安地震、尋魯?shù)卣鸬龋┲校鐣ぷ饕惨殉蔀橐恢Р豢苫蛉钡牧α堪l(fā)揮著專業(yè)整合性功能。？譼？訛結(jié)合此次重大疫情防控中專業(yè)社會工作的行動實踐及其處境，本文嘗試從以下幾個方面分析其生成機(jī)制。

（一） 社會工作在重大疫情事件應(yīng)急體系中缺乏結(jié)構(gòu)位置

面對此次新冠肺炎疫情的重大公共衛(wèi)生事件，國家層面的應(yīng)急體系，如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（2003）、《突發(fā)事件應(yīng)急法》（2007）、國家衛(wèi)健委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》（肺炎機(jī)制發(fā)〔2020〕5號）等，基本上未將社會工作納入公共衛(wèi)生事件介入體系之中。即使是民政部與國家衛(wèi)健委聯(lián)合發(fā)布的《通知》也只是提及了“發(fā)揮社區(qū)、社會工作者和社會組織的聯(lián)動協(xié)同作用”，“組織引導(dǎo)各類社會組織、社會工作專業(yè)人才和志愿者有序參與社區(qū)防控工作，形成整體合力”，以及民政部指導(dǎo)中國社會工作聯(lián)合會制定出臺的《社區(qū)“三社聯(lián)動”線上抗疫模式工作導(dǎo)引》（第一版），雖然旨在通過線上平臺實現(xiàn)社區(qū)、社會工作和社會組織聯(lián)動參與疫情防控，但專業(yè)社會工作力量卻始終未被從制度上納入現(xiàn)有的應(yīng)急防控體系。究其原因，一方面與社會工作在中國恢復(fù)重建的歷史與專業(yè)實踐時間較短，其制度和政策體系不成熟、不完善，專業(yè)有效性尚未普遍凸顯有關(guān);另一方面，更為根本的原因在于社會工作參與國家治理和社會治理的合法性機(jī)制始終未被有效建立起來，？譹？訛致使社會工作不能“如其所是”地發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢。

（二） 實際防疫行動體系中難以形成多元化聯(lián)合防控機(jī)制

在疫情防控實踐前期，一個客觀的事實是：一些地方防護(hù)物資短缺，甚至“一罩（口罩）難求”，但是各地社會工作者和社區(qū)工作者依然整合資源，積極活躍在疫情防控一線。需要指出的是，專業(yè)社會工作在此次疫情防控體系中的行動顯得十分孤立，因為它既沒有被納入國家應(yīng)急防控體系之中，也未被整合到基層行政動員的組織體系之中，這種“雙重脫嵌”的處境使得社會工作者既不像醫(yī)院場域扮演救死扶傷的白衣天使角色的醫(yī)護(hù)工作者，也不像社區(qū)場域扮演疫情防控關(guān)鍵力量的社區(qū)工作者?？挂咧黧w依然顯現(xiàn)出碎片化、各自為政的情形，專業(yè)社會工作者自身的角色和使命因其處境孤立而難以有效發(fā)揮。類似的重大災(zāi)害表明，NGO在參與汶川災(zāi)后重建過程中也存在著“不完全合作”的行動策略。？譺？訛這反映了重大突發(fā)事件發(fā)生后，政府、市場、社會組織、社會大眾等主體之間缺乏能夠整合和連接的多元化聯(lián)合防控機(jī)制，凸顯了碎片化治理之弊端。

（三） 常態(tài)化有效治理與制度化應(yīng)對突發(fā)事件之間缺乏整合

黨的十八屆三中全會首次在中央層面提出“創(chuàng)新社會治理體制”的戰(zhàn)略思想，此后在諸多方面開啟了邁向治理現(xiàn)代化的時代進(jìn)程;黨的十九屆四中全會提出了“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體目標(biāo)。習(xí)近平總書記最近在主持中央政治局常務(wù)會議上指出：“此次疫情是對我國治理體系和治理能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)”。而一些地方在此次疫情防控行動實踐中暴露出的問題，足以作為審視地方治理體系和治理能力的試金石。與前文論述相關(guān)的是，由于很多地方治理體系仍然以行政動員為主導(dǎo)，導(dǎo)致社會力量很難在相關(guān)公共議程中發(fā)揮作用。盡管民政部前后幾個文件都強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮“三社聯(lián)動”機(jī)制在疫情防控中的作用，但是，由于各地在既有治理實踐中缺乏借助“三社聯(lián)動”創(chuàng)新基層社會治理體制機(jī)制的制度基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)，以至于“三社”或更多主體難以真正聯(lián)合起來共同防疫，這就是日常治理實踐中缺乏常態(tài)化有效治理機(jī)制而導(dǎo)致的重大突發(fā)事件發(fā)生后治理失靈的表現(xiàn)。與此同時，隨著當(dāng)前中國社區(qū)治理普遍推進(jìn)，許多地方積極探索形成了黨建引領(lǐng)、政社分開與合作機(jī)制下的成功經(jīng)驗和案例，這些案例無不體現(xiàn)出在政府體系之外，社會力量的協(xié)同參與具有不可或缺的作用。此次疫情防控過程中同樣有不少地方形成多主體合作共治的成功經(jīng)驗，這體現(xiàn)出基層治理常態(tài)化的有效特質(zhì)。此次疫情防控實踐表明，如果基層治理中缺乏常態(tài)化有效治理的經(jīng)驗基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，更容易導(dǎo)致突發(fā)事件的治理失靈;而基層治理中如果能夠形成常態(tài)化的有效治理機(jī)制，則有助于破解突發(fā)事件治理失靈的困境，其中的關(guān)鍵就在于有效治理效能如何轉(zhuǎn)化為制度化優(yōu)勢以持續(xù)發(fā)揮作用，這與強(qiáng)調(diào)將“制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”的論點在邏輯上是互為辯證的，？譹？訛尤其是此次重大疫情缺乏制度化體制機(jī)制的實際情形，更加亟待將實踐中有效治理經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為制度化治理體系。

四、 邁向整合性治理取向的重大疫情防控機(jī)制構(gòu)想

疫情防控還在持續(xù)，在防控過程中出現(xiàn)的問題急切地呼喚國家治理和基層治理能夠更加注重制度化、體系化建設(shè)，亟待建立能夠充分發(fā)揮多元力量優(yōu)勢、整合多方主體協(xié)同作戰(zhàn)的現(xiàn)代化疫情防控治理體系。習(xí)近平總書記于今年2月14日在中央全面深化改革委員會第十二次會議上指出：“要從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。”可以說，習(xí)近平總書記的講話為中國今后應(yīng)對重大疫情、完善治理體系和提升治理能力提出了根本要求和方向。針對此次重大疫情暴發(fā)及其相應(yīng)的防控行動實踐限度，本文簡要地從整合性治理視角提出有關(guān)基層應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件的治理機(jī)制。整合性治理是在國家治理從總體性支配向技術(shù)治理轉(zhuǎn)變過程中逐漸形成的，在面對全能政府和有限能力之間的矛盾時，政府通過構(gòu)建跨界運作機(jī)制，如推進(jìn)政企分開、政社分開機(jī)制，逐漸形成公共治理新常態(tài)，？譺？訛構(gòu)建兼具常態(tài)與非常態(tài)的應(yīng)急管理體制。？譻？訛這種整合性治理思維對于重大公共衛(wèi)生事件治理體系優(yōu)化和治理能力提升具有積極啟示意義，專業(yè)社會工作應(yīng)該納入該整合性防控體系之中以發(fā)揮其應(yīng)有作用：

第一，治理機(jī)制的整合。在新冠肺炎疫情防控之初顯示出一些基層政府應(yīng)對重大風(fēng)險的經(jīng)驗匱乏，在采取行動過程中以行政動員體系為主，在防疫抗疫過程中先以醫(yī)護(hù)人員為主，后來才逐漸擴(kuò)展至廣大社區(qū)工作者以及社會工作組織、企業(yè)等主體。這些情形表明，當(dāng)突發(fā)公共事件發(fā)生后，缺乏一套成熟的、有效的治理機(jī)制加以應(yīng)對，這與常態(tài)化治理過程中未形成一套系統(tǒng)的、科學(xué)的合作分工機(jī)制密切相關(guān)?；诖?，需要形成由各級黨組織核心引領(lǐng)、多元力量協(xié)同參與、按照實際情況進(jìn)行專業(yè)分工、各個系統(tǒng)之間緊密配合的開放式治理系統(tǒng)。針對社會工作介入此次疫情防控的實踐現(xiàn)狀，建議國家及各級綜合應(yīng)急部門將社會工作等更多專業(yè)力量納入類似公共事件危機(jī)防控體系中。

第二，治理主體的整合。此次疫情防控幾乎實現(xiàn)了全國人民總動員，為何這么說？一方面，醫(yī)務(wù)人員、社區(qū)工作者、社會工作者等專業(yè)主體始終活躍在抗疫前線;另一方面，普通大眾被建議留在家中，減少流動，“不出門就是最大的貢獻(xiàn)”等號召反映出總動員、全員化的參與特征。但在現(xiàn)實中，治理主體的整合仍不完善，如各主體之間缺乏整合和聯(lián)動，醫(yī)護(hù)人員的處境及需求不能得到其他專業(yè)主體的及時回應(yīng);確診病人、疑似患者及其家屬群體的心理和精神需求可能無法通過醫(yī)護(hù)人員得到滿足，而專業(yè)社會工作者又并未與該環(huán)節(jié)相連接;自我隔離人員和普通人因為網(wǎng)絡(luò)空間信息爆炸而導(dǎo)致的“恐慌”心理難以得到權(quán)威、真實的信息反饋;弱勢群體在疫情防控過程中的脆弱處境需要得到系統(tǒng)性的關(guān)注。加強(qiáng)治理主體的整合，就是在前述治理機(jī)制框架下，打通疫情防控的各個環(huán)節(jié)，將不同主體的優(yōu)勢發(fā)揮在不同環(huán)節(jié)和節(jié)點上，并促進(jìn)彼此之間的有機(jī)連接。

第三，學(xué)科體系的整合。不同主體的優(yōu)勢取決于各自所依賴的專業(yè)系統(tǒng)和學(xué)科知識，對于單一主體而言，應(yīng)對疫情防控所需要的知識也是多元的。這并非要求每一個人都是全能的，而是強(qiáng)調(diào)每一個職業(yè)系統(tǒng)應(yīng)該吸收與之相近的其他專業(yè)知識作為補(bǔ)充。例如，醫(yī)護(hù)工作者如果在醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)知識基礎(chǔ)上掌握一定的社會工作學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)等知識，則有助于回應(yīng)患者及其家屬在看病過程中的情緒和心理需求，很可能減少醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域頻頻出現(xiàn)的醫(yī)鬧現(xiàn)象和醫(yī)患糾紛。？譹？訛同樣，社會工作面對的是復(fù)雜的個體、家庭、群體和社區(qū)等多方面需求和問題，如果社會工作在現(xiàn)有的社會、心理知識背景下，能夠掌握一定的醫(yī)療衛(wèi)生、健康知識，則可以大大提升其服務(wù)效能，贏得社區(qū)居民的認(rèn)可。近年來，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)展醫(yī)務(wù)社會工作，使具備一定醫(yī)療知識的專業(yè)社會工作者鑲嵌于醫(yī)療衛(wèi)生體系之中，是對醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域多元化需求的積極回應(yīng)。目前在健康照顧領(lǐng)域有一種多學(xué)科（multidisciplinary）趨勢，而此次重大疫情防控更加呼喚交叉學(xué)科（interdisciplinary），尤其是跨學(xué)科（transdisciplinary）的出現(xiàn)。？譹？訛我們也看到，大數(shù)據(jù)、人工智能、計算社會科學(xué)等新興技術(shù)和學(xué)科在這次疫情防控中起著積極作用，傳統(tǒng)學(xué)科（醫(yī)學(xué)、社會學(xué)、社會工作等）如何擁抱新興學(xué)科，形成跨專業(yè)學(xué)科體系和跨專業(yè)協(xié)作團(tuán)隊是這次疫情防控可能帶來的啟發(fā)。

第四，治理資源的整合。正所謂“巧婦難為無米之炊”，資源是治理的客觀要素。因此，在此次重大公共衛(wèi)生事件暴發(fā)之后，關(guān)鍵的一步就是進(jìn)行資源統(tǒng)籌，醫(yī)護(hù)力量、抗病毒疫苗研發(fā)力量、社區(qū)防控力量（如社區(qū)工作者、社會工作者、志愿者等）、受疫情影響的感染者及其家屬的社會支持力量等，是此次抗疫的核心人力資源。由于新冠肺炎疫情較為特殊，其所需資源不能被一般性資源替代，也非普通大眾日常儲備，即使是國家層面也未必儲備了足夠物資。因此，在疫情防控中物資缺乏，如“一罩難求”的現(xiàn)象體現(xiàn)出資源供給在全國防疫抗疫中的重要性。但實踐中出現(xiàn)大量慈善物資難以及時有效配置的問題，甚至有慈善組織無法支配幾十億元善款而將其上交地方財政，這無疑會對此次疫情防控產(chǎn)生負(fù)面影響。針對此次疫情防控中資源缺乏的問題，未來可以發(fā)揮專業(yè)社會工作的資源整合優(yōu)勢，重新構(gòu)思應(yīng)對重大事件的資源調(diào)控和整合機(jī)制，以保證資源及時、有效地回應(yīng)現(xiàn)實需求。

五、 結(jié)語

社會工作在此次重大疫情防控初期的介入體現(xiàn)出專業(yè)自覺與體系邊緣的雙重邏輯，反映了重大突發(fā)事件應(yīng)對體系中，社會工作的功能效用與結(jié)構(gòu)位置之間沒有得到有效結(jié)合。筆者在此次疫情防控過程中看到一個非常好的現(xiàn)象，即中國社會工作力量在應(yīng)對此次重大疫情時，沒有過分借助外來的專業(yè)理論和知識，而是腳踏實地通過了解社區(qū)各類群體的需求來提供相應(yīng)的服務(wù)，筆者將此現(xiàn)象稱為中國社會工作的一次本土自覺實踐。這種本土自覺有別于以往過度依賴西方的專業(yè)知識體系理論，而是在中國語境下，遵循特定的政治、社會、文化脈絡(luò)而形成的行動實踐。隨著疫情防控工作的推進(jìn)，習(xí)近平總書記在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作部署會議上作了重要講話，并強(qiáng)調(diào)：“打贏疫情防控這場人民戰(zhàn)爭……要發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢，支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導(dǎo)、情緒支持、保障支持等服務(wù)?！绷?xí)近平總書記對社會工作參與重大疫情防控的期望為社會工作繼續(xù)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、探索基于本土脈絡(luò)的社會工作服務(wù)體系提供了動力。在本文寫作之時，這種本土自覺實踐所體現(xiàn)的理論特質(zhì)和本土元素尚未清晰呈現(xiàn)出來，筆者相信后續(xù)將會有更多經(jīng)驗研究成果涌現(xiàn)出來，以總結(jié)中國社會工作在此次疫情中的本土理論和經(jīng)驗?zāi)Ｊ健?/p>

新冠肺炎的發(fā)生不僅僅是中國的事情，目前疫情在全球多個國家出現(xiàn)升溫的現(xiàn)象，更足以說明這是一次全球性危機(jī)。此次疫情防控得到了全世界多個國家、地區(qū)和各種力量的共同援助和相互合作，是習(xí)近平總書記關(guān)于構(gòu)建人類命運共同體理論的重要實踐。如果說工業(yè)革命、經(jīng)濟(jì)全球化、信息化等將全球連在一起，那么，新冠肺炎疫情則更進(jìn)一步將全球人類緊密團(tuán)結(jié)起來應(yīng)對此次危機(jī)。隨著人類社會不斷從工業(yè)社會向后工業(yè)社會邁進(jìn)，我們需要對攫取自然、向自然進(jìn)攻的傳統(tǒng)工業(yè)主義范式進(jìn)行顛覆式反思，在后工業(yè)社會探索和重構(gòu)人與自然和諧相處的共生范式是此次新冠肺炎疫情可能帶給人類的最大警示。在此背景下，未來全球性的政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)等都需要以生態(tài)文明建設(shè)為基礎(chǔ)，努力構(gòu)建人類與自然共生的命運共同體。近年來，綠色社會工作的興起，可以被視為社會工作領(lǐng)域回應(yīng)全球生態(tài)問題的自覺性專業(yè)行動;？譹？訛而公共衛(wèi)生社會工作從此也應(yīng)成為社會工作與醫(yī)學(xué)、公共衛(wèi)生等跨學(xué)科、跨領(lǐng)域協(xié)作的重要領(lǐng)域。？譺？訛綠色社會工作、公共衛(wèi)生社會工作應(yīng)成為推進(jìn)全球生態(tài)文明建設(shè)、構(gòu)建人與自然和諧共生的生命共同體的重要保護(hù)力量，然而，這些力量在中國尚遠(yuǎn)未發(fā)展起來。

（責(zé)任編輯：徐澍）