馬穎穎　申曙光

內(nèi)容提要 醫(yī)藥衛(wèi)生治理是國家治理的重要組成部分，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)治理、醫(yī)療保障治理和藥品供應(yīng)保障治理是醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系中緊密聯(lián)系、互為支撐的三項基本要素。在新冠肺炎疫情防控與救治中，我國醫(yī)藥衛(wèi)生體系在整體上經(jīng)受住了“大考”，但也存在明顯的不足和治理短板。從更深層次和更廣范圍來看，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的長效機制是優(yōu)化能夠適應(yīng)現(xiàn)代風(fēng)險的醫(yī)藥衛(wèi)生體系，推進醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為此，要實現(xiàn)健康干預(yù)重點、治理手段、醫(yī)療服務(wù)模式、醫(yī)療保障目標(biāo)等四個方面的路徑轉(zhuǎn)變，構(gòu)建具有中國特色的醫(yī)藥衛(wèi)生長效治理體系，促進治理能力向著專業(yè)化、科學(xué)化、精準(zhǔn)化方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞 新型冠狀病毒肺炎疫情 醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系 實現(xiàn)路徑 關(guān)鍵對策

〔中圖分類號〕13630.8;R197.1 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕 0447—662X（2020）06—0104—08

一、引言

由新型冠狀病毒（COVID-19）所引發(fā)的肺炎疫情（以下簡稱“新冠肺炎疫情”），造成了廣泛而嚴(yán)重的生命健康與社會經(jīng)濟影響，也給包括中國在內(nèi)的全世界醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)與醫(yī)療保障體系帶來了巨大挑戰(zhàn)。從本質(zhì)上看，此次新冠肺炎疫情屬于突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，具有成因多樣性、后果復(fù)雜性、傳播廣泛性、群體性等特征。通過總結(jié)本次疫情的應(yīng)對經(jīng)驗和教訓(xùn)，從更深層次和更廣范圍對完善我國醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系及其相關(guān)政策進行中長期維度的探討，具有重要的現(xiàn)實意義。

醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系是國家治理體系的重要組成部分，直接影響著突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防、救治、救助、管理的效率和效果。近年來，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和“新醫(yī)改”的持續(xù)推進，我國醫(yī)療衛(wèi)生水平不斷提高，并已建成覆蓋13.5億人口的“全民醫(yī)保”體系，在方便群眾就醫(yī)、減輕看病用藥負(fù)擔(dān)上取得了顯著成效。從整體上來看，此次疫情防控中，我國醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系經(jīng)受住了“大考”。在肯定總體成效的同時，應(yīng)該深刻地認(rèn)識到此次疫情也暴露出我國醫(yī)藥衛(wèi)生治理方面的一些不足和短板，具體包括：重“治”輕“防”，疾控事業(yè)發(fā)展滯后;公共衛(wèi)生服務(wù)體系和醫(yī)療體系協(xié)調(diào)有限;應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的人員和物資設(shè)備不足;基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)作用未能得到很好的發(fā)揮等。疫情治理中暴露出的短板問題為我國醫(yī)藥衛(wèi)生治理的進一步優(yōu)化指明了方向，我國在醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥等領(lǐng)域采取的一系列行之有效的應(yīng)對策略也為醫(yī)藥衛(wèi)生治理手段創(chuàng)新提供了經(jīng)驗。

從外部環(huán)境的變化來看，隨著現(xiàn)代風(fēng)險因素和種類不斷增加，再加上食品衛(wèi)生、環(huán)境污染等問題的惡化，我國已進入典型的“風(fēng)險社會”。新世紀(jì)以來，我國傳染病疫情總體發(fā)展形勢雖然穩(wěn)中有降，但是新發(fā)傳染性疾病多發(fā)、頻發(fā)，對維持健康提出了新的要求。2003年的SARS、2009年的甲型H1N1流感、2010年的人感染高致病性禽流感，以及近期爆發(fā)的新冠病毒肺炎等新發(fā)傳染病相繼出現(xiàn)。由于新發(fā)傳染病多數(shù)為首發(fā)傳染病，人類對其發(fā)病原因、傳播途徑、健康危害以及診斷和治療措施都知之甚少，易在短時期內(nèi)造成大量人口的傷害和疾病問題，對國家安全、全球安全和人類健康造成嚴(yán)重威脅。在這種新形勢下，亟需根據(jù)新發(fā)傳染病的特征出臺針對性措施，構(gòu)建適應(yīng)風(fēng)險社會特征的醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系。

從更深層次的中長期維度來看，應(yīng)對重大疫情，或者說突發(fā)公共衛(wèi)生事件的根本路徑和長效機制是強化能夠適應(yīng)“現(xiàn)代風(fēng)險”特征的醫(yī)藥衛(wèi)生體系，推進醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化。本文基于我國醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系的基本要素和內(nèi)容，深入分析此次疫情防控中醫(yī)藥衛(wèi)生治理方面的經(jīng)驗和不足，研究并提出進一步完善的路徑和對策，以期為構(gòu)建中國特色的醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系提供依據(jù)。

二、疫情防控中的醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系：基本要素、優(yōu)勢及局限

根據(jù)黨的十九屆四中全會《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，國家治理領(lǐng)域中的一個重大問題是“強化提高人民健康水平的制度保障”，要“深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，提高公共衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療保障、藥品供應(yīng)保障水平?！笨梢?，醫(yī)藥衛(wèi)生治理是國家治理的重要組成部分，關(guān)系到人民健康需求的滿足和健康中國戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

1.我國醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系的基本要素

國務(wù)院《“十三五”深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃》對醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出了重要部署，明確提出要堅持醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥聯(lián)動改革，在分級診療、現(xiàn)代醫(yī)院管理、全民醫(yī)保、藥品供應(yīng)保障、綜合監(jiān)管五項重點任務(wù)上取得新突破。這五項重點任務(wù)歸納起來主要涉及到醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療保障和藥品供應(yīng)三個領(lǐng)域的綜合改革。結(jié)合相關(guān)學(xué)者的觀點，我國醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系主要包含三個緊密聯(lián)系、互為支撐的基本要素，分別是：醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的治理、醫(yī)療保障體系的治理以及藥品供應(yīng)保障體系的治理。其中，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系是直接提供醫(yī)療和健康服務(wù)的供給體系，醫(yī)療保障體系和藥品供應(yīng)保障體系是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力實現(xiàn)的重要保障。

醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系作為供給方，由各級醫(yī)療機構(gòu)和公共衛(wèi)生機構(gòu)組成，旨在為個體或群體提供疾病診療、健康促進和維護等服務(wù)，其目標(biāo)是保障人的身體、精神和社會適應(yīng)性都處于良好的狀態(tài)。截至2019年11月底，全國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)量已達101.4萬個，其中，醫(yī)院3.4萬個、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)96萬個、專業(yè)的公共衛(wèi)生機構(gòu)1.7萬個。2019年1月至11月，全國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)總診療人次達77.5億人次。公立醫(yī)院的快速擴張使得我國醫(yī)療服務(wù)供給能力大大增強，但也在很大程度上造成了資源配置失衡。因此，近年來，在“新醫(yī)改”的推動下，我國醫(yī)療服務(wù)體系治理的核心任務(wù)是堅持醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公共物品性質(zhì)，促進醫(yī)療服務(wù)的均等化。

醫(yī)療保障作為醫(yī)療費用最大的支付渠道，通過分擔(dān)居民經(jīng)濟風(fēng)險，可以提高醫(yī)療服務(wù)供給體系的服務(wù)范圍，還可以通過支付方式設(shè)計規(guī)范醫(yī)療服務(wù)行為。隨著“全民醫(yī)?！斌w系建設(shè)的不斷完善，我國已基本建成“三橫兩縱”的醫(yī)療保障體系?！叭龣M”是指醫(yī)療保障體系包含三種保障層次，以覆蓋全民的社會醫(yī)療保險體系為“主體層”，以面向貧困人群的醫(yī)療救助體系為“保底層”，以滿足高層次、多樣化需求為目標(biāo)的商業(yè)健康保險體系為“補充層”。由于社會醫(yī)療保險是我國醫(yī)療保障體系中覆蓋人數(shù)最多、資金收支最大的主體制度安排，“兩縱”主要指社會醫(yī)療保險體系的制度框架，包括面向企業(yè)職工的醫(yī)療保險和面向城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保險兩種制度。近年來，我國社會醫(yī)療保險體系的覆蓋面不斷擴大，目前已發(fā)展成為全球覆蓋人數(shù)最多的醫(yī)療保險體系，參保人數(shù)逾13.5億人;保障水平也得到大幅提升，實際報銷比例普遍達到50%以上，低收入人群的實際報銷比例普遍高于60%;醫(yī)療保險基金平穩(wěn)運行，截至2019年末，全國基本醫(yī)療保險基金累計結(jié)余超過2.69萬億元。藥品供應(yīng)保障體系則是醫(yī)療衛(wèi)生體系順暢運行的后方補給。藥品供應(yīng)保障體系的治理主要是指藥品生產(chǎn)、流通、使用全流程改革，以保障藥品安全有效、價格合理、供應(yīng)充分。②我國一系列藥品供應(yīng)保障改革措施的實施，如公立醫(yī)院藥品零差價銷售、藥品招標(biāo)采購、第三方藥品電子交易新模式等，推進了藥品回到真實成本，大大減輕了群眾用藥負(fù)擔(dān)。

2.疫情防控中我國醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系的優(yōu)勢及局限

此次重大疫情是對我國醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系的全面檢驗?，F(xiàn)有體系在發(fā)揮出制度優(yōu)勢的同時，也存在一些短板和不足。

（1）醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系在重大疫情治理中的優(yōu)勢

首先，自上而下的統(tǒng)籌部署是醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系制度優(yōu)勢得以發(fā)揮的重要前提。自疫情出現(xiàn)以來至2020年4月22日，中共中央政治局常委會先后于1月25日、2月3日、2月12日、2月19日、2月26日、3月4日、3月18日、3月27日、4月8日、4月17日召開了十次關(guān)于新冠肺炎疫情防控的會議，要求“把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”，并對醫(yī)療救治、藥品和救治物資供應(yīng)、救治費用保障、疫苗和藥物研發(fā)等相關(guān)工作做出統(tǒng)籌部署和安排。自上而下的統(tǒng)籌安排為醫(yī)療、醫(yī)保、藥品供應(yīng)、公共衛(wèi)生等多方面防疫工作的有序開展提供了切實有效的指引。

其次，近年來全國醫(yī)療資源總量的不斷增加為疫情救治提供了堅實基礎(chǔ)。隨著各級政府在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域投入的不斷增加，我國醫(yī)療健康事業(yè)加快發(fā)展，已形成覆蓋全國的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。截至2018年，國家在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的投入連續(xù)六年增長超過11%。與此同時，醫(yī)學(xué)人才數(shù)量穩(wěn)步增長，醫(yī)療技術(shù)水平不斷提升，這使得在此次疫情發(fā)生時，我國能夠迅速建立“一省包一市”的對口支援關(guān)系。29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）共派出超過4萬余名呼吸、感染、重癥、麻醉等專業(yè)醫(yī)務(wù)人員，以及一大批護理人員支持湖北武漢，為“應(yīng)收盡收”、及時救治創(chuàng)造了條件。

再次，醫(yī)療保障相關(guān)報銷政策為應(yīng)對疫情做出了及時調(diào)整。我國“常規(guī)性”的醫(yī)療保障制度設(shè)計在應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時面臨很多阻礙，如地區(qū)之間制度割裂，因身份界限造成的待遇水平差異，“三大目錄”報銷范圍導(dǎo)致用藥限制，起付線、封頂線等規(guī)則使患者承受巨大醫(yī)療費用壓力，藥品招標(biāo)采購流程影響了用藥可及性等。為保障疫情發(fā)生后的及時救治，國家醫(yī)療保障局和財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療保障的通知》，提出了“兩個確?！币螅阂环矫?，為確?；颊卟灰蛸M用問題影響就醫(yī)，醫(yī)保對于確診和疑似患者全部實行先救治、后結(jié)算，充分發(fā)揮基本醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助三重醫(yī)療保障的作用。廣東省、浙江省等地區(qū)也及時調(diào)整，建立了應(yīng)對疫情的臨時性報銷政策。例如，廣東省將確認(rèn)疑似和確診的參保人的全部醫(yī)療費用納入到醫(yī)保支付范圍，取消起付線和目錄限制，個人負(fù)擔(dān)部分由財政給予補助;將定點和非定點所有醫(yī)院救治的費用均納入醫(yī)保支付范圍;突破對異地就醫(yī)患者的原有報銷規(guī)定，先救治后結(jié)算，不降低報銷比例。截至4月6日，全國各地區(qū)新冠確診和疑似患者的醫(yī)保結(jié)算，涉及總費用約為14.86億元，其中，醫(yī)?；鹬Ц?.9億元，實際報銷比例達66.6%，剩余部分由財政資金給予補助。另一方面，為確保收治醫(yī)院不因支付政策影響救治，醫(yī)保部門及時調(diào)整定點收治醫(yī)療機構(gòu)的總額預(yù)算指標(biāo)，并預(yù)付專項資金減輕醫(yī)院墊付壓力。截至3月19日，各地醫(yī)保部門累計撥付資金193億元。醫(yī)療保障政策的及時調(diào)整解決了患者和醫(yī)院的“后顧之憂”，這在很大程度上得益于我國“全民醫(yī)?！钡闹贫然A(chǔ)及其良好的基金運行狀況。

最后，藥品供應(yīng)政策的同步支持。一方面，醫(yī)療保障部門建立了有序的藥品供應(yīng)保障制度，開通藥品招標(biāo)采購“綠色通道”，對于疫情所需的藥品、耗材直接掛網(wǎng)采購或由醫(yī)院自主采購，不受備案比例和數(shù)量的限制。另一方面，為緩解醫(yī)療物資供應(yīng)緊張，國家藥品監(jiān)管部門打破常規(guī)監(jiān)管模式，建立應(yīng)急審批通道，幫助醫(yī)用器械生產(chǎn)企業(yè)合法合規(guī)地加快醫(yī)用防護物資生產(chǎn)。以防護服生產(chǎn)為例，截至3月27日，全國共有醫(yī)用防護服注冊證280張，其中應(yīng)急審批239張;生產(chǎn)企業(yè)323家，應(yīng)急審批191家。

（2）我國醫(yī)藥衛(wèi)生治理“短板”

第一，重“治”輕“防”，公共衛(wèi)生和疾病防控體系建設(shè)不足。長期以來，我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重點主要集中于公立醫(yī)院、藥品供應(yīng)、基層醫(yī)療、醫(yī)療保障支付等領(lǐng)域，對于公共衛(wèi)生體系、尤其是疾病防控方面的投入和發(fā)展相對不足。可以說，公共衛(wèi)生與傳染病防治是我國經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的落后領(lǐng)域。SARS過后，我國的公共衛(wèi)生體系建設(shè)在短期內(nèi)獲得了快速發(fā)展，2003年國內(nèi)已有疾控中心3584個，然而，到2019年11月，全國疾控中心下降到3456個，下降了3.6%;與疾控機構(gòu)數(shù)量下降形成鮮明對比的是醫(yī)療機構(gòu)數(shù)量的穩(wěn)步增長，從2003年至2019年增長了20.5%（見圖1）。更為嚴(yán)重的是，應(yīng)急人員隊伍也呈現(xiàn)出數(shù)量不足、流失嚴(yán)重、整體學(xué)歷偏低等特點。有關(guān)調(diào)查顯示，2002年至2012年問，全國疾控中心平均在崗人數(shù)下降了11%，2017年與2010年相比，全國疾控中心人員總數(shù)也減少了2.42%。這導(dǎo)致基層在傳染病識別和重大突發(fā)傳染病疫情應(yīng)對方面能力的不足。

第二，公共衛(wèi)生服務(wù)體系和醫(yī)療體系聯(lián)動不強。在流感監(jiān)測和傳染病防控等工作中，公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)協(xié)作不暢、聯(lián)動不強，難以實現(xiàn)早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn);在臨床治療中，往往也容易忽略人群疾病流行模式的改變;醫(yī)學(xué)教育中臨床醫(yī)學(xué)和預(yù)防醫(yī)學(xué)的教學(xué)交叉相對較少;部分基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)在實踐中也存在將公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)割裂考慮的現(xiàn)象。

第三，應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的人員和物資設(shè)備缺乏?，F(xiàn)有醫(yī)療服務(wù)體系中缺乏處理重大傳染病疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)隊伍，傳染病?？漆t(yī)院日漸萎縮。以此次疫情最為嚴(yán)重的武漢市為例，其作為一個擁有1400萬人口的大城市，全市專門的傳染病醫(yī)院僅有兩家（金銀譚醫(yī)院和肺科醫(yī)院），共900多張床位，平均每萬人僅擁有0.64張床位，遠低于國家規(guī)定的每萬人1.2～1.5張傳染病床位的標(biāo)準(zhǔn)。一些綜合性醫(yī)院感染病區(qū)專業(yè)設(shè)施與能力不足，隔離病房和普通病區(qū)規(guī)劃不合理，院感應(yīng)急處置能力較弱，在此次疫情中，致使缺乏防護物資的醫(yī)護人員超負(fù)荷工作，甚至大面積感染。部分二級醫(yī)院甚至缺乏常規(guī)搶救設(shè)備，嚴(yán)重影響了病例救治。

圖1 全國疾病預(yù)防控制中心與醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)量發(fā)展趨勢對比

第四，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)服務(wù)能力有限。數(shù)量眾多、分布廣泛的基層醫(yī)療機構(gòu)在疫情防治中的優(yōu)勢和力量體現(xiàn)較少。主要表現(xiàn)在：社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)人員疫情應(yīng)急和處置的綜合素質(zhì)不高，疫情初期大量的疑似病人和一般感冒病人均涌向少數(shù)三級醫(yī)院，造成醫(yī)療資源的擠占，也致使感染人群無法獲得及時的“識別”、分類與救治，并在擁擠和長時期等候過程中面臨交叉感染的嚴(yán)重風(fēng)險。

三、醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

從滿足健康需求的角度看，醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)體系優(yōu)化的核心即為健康需求的滿足。隨著健康風(fēng)險的加劇以及人們健康需求的轉(zhuǎn)型升級，政府及其相關(guān)部門作為居民健康需求滿足的責(zé)任主體，要通過深化改革，進一步提升醫(yī)藥衛(wèi)生長效治理水平，使廣大人民群眾公平地享有安全、優(yōu)質(zhì)、高效的健康服務(wù)。我們將結(jié)合我國醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系的基本要素，從健康干預(yù)的重點、醫(yī)藥衛(wèi)生治理手段、醫(yī)療服務(wù)模式以及醫(yī)療保障的發(fā)展目標(biāo)四個方面，分析當(dāng)前醫(yī)藥衛(wèi)生治理存在的局限性，提出新形勢下醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑。其中，健康干預(yù)的重點關(guān)系到醫(yī)療衛(wèi)生、醫(yī)療保障、藥品供應(yīng)領(lǐng)域政策發(fā)展的方向，醫(yī)藥衛(wèi)生治理手段關(guān)系到政策運行的整體效率，醫(yī)療服務(wù)模式轉(zhuǎn)變和醫(yī)療保障支付是醫(yī)藥衛(wèi)生治理的重點任務(wù)。

1.健康干預(yù)的重點：從“治療為中心”向“預(yù)防為中心”轉(zhuǎn)變

過去相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國健康干預(yù)的重點是提升疾病治療水平，各地區(qū)醫(yī)療服務(wù)事業(yè)的發(fā)展以大醫(yī)院的擴張為主要內(nèi)容，專注于高水平診療技術(shù)的發(fā)展，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)發(fā)展相對不足，對慢性病預(yù)防、健康管理等方面的重視不夠，基于預(yù)防保健、健康維護與健康促進的相關(guān)行業(yè)與產(chǎn)業(yè)也一直未得到充分發(fā)展?，F(xiàn)代風(fēng)險管理理論提出，風(fēng)險管理應(yīng)注重對風(fēng)險因素的管理而不是對事故的處理。對醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域風(fēng)險因素的管理即體現(xiàn)為以預(yù)防為主的思想。隨著生活方式的多樣化，以及人口老齡化的加速，影響人群健康的風(fēng)險因素也隨之增加，以腫瘤、心腦血管病、糖尿病、高血壓和慢性呼吸系統(tǒng)疾病等為代表的慢性病已經(jīng)成為威脅我國公眾健康的主要問題。顯然，新時代人類疾病譜的變化對健康干預(yù)提出了更高要求，“治療為主”的理念已經(jīng)不能適應(yīng)人們?nèi)找嬖鲩L的健康需求。黨的十九大報告和健康中國建設(shè)戰(zhàn)略提出了“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的健康指導(dǎo)方針，為實現(xiàn)全民健康指明了方向。因此，未來如何將既定的“預(yù)防為主”方針進一步落實，變“被動應(yīng)對”為“主動預(yù)防”，是醫(yī)藥衛(wèi)生治理工作的一項重要內(nèi)容和發(fā)展方向。

2.醫(yī)藥衛(wèi)生治理手段：從“碎片化”治理向整體性治理轉(zhuǎn)變

理論上，醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系是一個包含了眾多要素和主體的復(fù)雜體系，醫(yī)藥衛(wèi)生體系的治理必須是系統(tǒng)、整體、協(xié)調(diào)性治理。而實際上，由于不同部門之間法律規(guī)則和工作機制存在差異，溝通協(xié)調(diào)成本高，我國醫(yī)藥衛(wèi)生治理呈現(xiàn)出一種碎片化的治理狀態(tài)。府際之間的橫向合作障礙是醫(yī)藥衛(wèi)生協(xié)同治理的重要瓶頸。一方面，傳統(tǒng)以職能部門為依托的“分類管理、分級負(fù)責(zé)和屬地管理”模式在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，容易出現(xiàn)應(yīng)急救援隊伍參差不齊，救援物資重復(fù)配置，部門之間各自為政、缺乏協(xié)作等弊端。在此次疫情治理中，各地區(qū)成立的疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部雖然能起到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和跨部門協(xié)調(diào)指揮作用，在特定時期是十分必要的，但是，如果不能將這種臨時機構(gòu)的組織管理經(jīng)驗及時總結(jié)并轉(zhuǎn)化為長效的行政措施，就無法實現(xiàn)“治本”的效果。另一方面，我國醫(yī)改目前已步入“深水區(qū)”，面臨著一系列深層次矛盾與阻力，這導(dǎo)致醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥在政策制定與執(zhí)行環(huán)節(jié)未能形成合力，在醫(yī)聯(lián)體建設(shè)、基本藥物制度實施、分級診療制度建立等多項改革工作中的銜接性和協(xié)調(diào)性不足。

鑒于此，推進醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段是克服碎片化，形成協(xié)同與連續(xù)性。要實現(xiàn)全面統(tǒng)籌，在進一步鞏固“三醫(yī)聯(lián)動”改革基礎(chǔ)的同時，補齊短板，推進“四方協(xié)同”，即促進公共衛(wèi)生體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系和藥品供應(yīng)體系更加緊密地協(xié)調(diào)與銜接，實現(xiàn)事前預(yù)防與健康促進、事中治療和保健、事后康復(fù)護理相結(jié)合的全過程治理。需要重點協(xié)作的領(lǐng)域有：加強公共衛(wèi)生服務(wù)與醫(yī)療服務(wù)在疾病預(yù)防和傳染病防控方面的有效銜接;促進醫(yī)?；鸷凸残l(wèi)生資金在基層預(yù)防、健康管理等方面的統(tǒng)籌使用;強化衛(wèi)生健康部門和醫(yī)保部門在分級診療上的協(xié)調(diào)推進;提高醫(yī)療保障基金監(jiān)管效能，運用智能化、精細(xì)化的監(jiān)管方式，規(guī)范醫(yī)療行為，控制醫(yī)療費用不合理增長，促進醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量提升。

3.醫(yī)療服務(wù)模式：從“層級型”醫(yī)療服務(wù)向整合型醫(yī)療服務(wù)轉(zhuǎn)變

我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)被劃分為一級、二級、三級醫(yī)院，每一級醫(yī)院又有不同等級，形成了一種“層級型”醫(yī)療服務(wù)供給模式。各級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)之間的溝通和協(xié)作較少，甚至處于無序競爭的狀態(tài)，不利于居民獲得連續(xù)、有效、適宜的服務(wù)。具體而言，醫(yī)療衛(wèi)生供給面臨一系列亟待解決的問題和難題：醫(yī)療衛(wèi)生資源總量不足，特別是優(yōu)質(zhì)資源缺乏;城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群之間資源配置結(jié)構(gòu)失衡，影響健康的公平可及;不同類別、層級的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)之間缺乏協(xié)作，影響醫(yī)療資源供給效率;基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)能力不足，分級診療有待進一步加強;人才隊伍建設(shè)不足，尤其是全科醫(yī)生和應(yīng)急醫(yī)療隊伍的數(shù)量和素質(zhì)均有待提高。此次疫情救治當(dāng)中出現(xiàn)的一系列問題實際上也是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)模式不適應(yīng)現(xiàn)實需求的反映，各級醫(yī)療機構(gòu)之間缺乏溝通、協(xié)作，能夠提供有效服務(wù)的醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)生數(shù)量有限，加劇了疫情救治初期的“看病難”問題。

為著力解決醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)的不平衡、不充分問題，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》從健康中國建設(shè)的原則、目標(biāo)、內(nèi)容等方面均提出要構(gòu)建整合型醫(yī)療服務(wù)體系。整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)模式以初級衛(wèi)生保健為基礎(chǔ)，推進健康管理，降低醫(yī)療成本，通過不同類型和層級的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)緊密合作，為居民提供集健康促進、疾病預(yù)防、醫(yī)療診斷、康復(fù)護理于一體的無縫隙服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建覆蓋全方位、全周期、整合型醫(yī)療服務(wù)模式是發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高效醫(yī)療服務(wù)的方向，也是健康領(lǐng)域供給側(cè)平衡充分發(fā)展的突破口。