陳政碩 李愛(ài)芹

江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

新中國(guó)成立以來(lái)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要組成部分，經(jīng)歷了養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)變、籌資方式的創(chuàng)新和制度本身的不斷整合，在中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了重要的制度保障作用。但是，隨著我國(guó)人口預(yù)期壽命的不斷提高，老齡退休職工數(shù)量不斷激增，同時(shí)，由于20世紀(jì)80年代初我國(guó)所采取的計(jì)劃生育政策的影響，新參保人員數(shù)量增速放緩，老年職工撫養(yǎng)比不斷攀升，從而導(dǎo)致我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的負(fù)擔(dān)不斷加大，影響制度運(yùn)行的可持續(xù)性。因此，面對(duì)人口老齡化的持續(xù)發(fā)展，減輕城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的負(fù)擔(dān)，確保制度的平穩(wěn)、健康發(fā)展的改革刻不容緩。當(dāng)前，針對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究主要集中于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)金的可持續(xù)性(范維強(qiáng)等，2019；董克用，2019；邊恕等，2017)、企事業(yè)單位養(yǎng)老制度的并軌(鄒軼，2019；張彥等，2016)和“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的困境破解(楊俊，2017；陳敬，2016)等方面，針對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整體性研究較少。基于此，本文通過(guò)回溯城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革歷程，對(duì)制度改革進(jìn)行評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上探討當(dāng)前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中存在的問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出相關(guān)完善策略。同時(shí)，在解決城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的空賬運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題方面，試圖創(chuàng)新性地提出建立名義賬戶制和劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)養(yǎng)老基金的“內(nèi)”“外”兼顧的完善策略，以更加合理、有效地化解空賬危機(jī)，提高城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的持續(xù)性，更好地應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)。

一、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革歷程

我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革歷程可以分為以下三個(gè)階段。

第一個(gè)階段為1951～1978年的國(guó)家養(yǎng)老時(shí)期。1951年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的頒布施行，標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立。初創(chuàng)時(shí)期的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面較窄，并未包含其他企業(yè)和季節(jié)性企業(yè)。這一時(shí)期我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，國(guó)家承擔(dān)起了新中國(guó)成立初期的國(guó)民養(yǎng)老重任。

第二個(gè)階段為1978～2010年的社會(huì)統(tǒng)籌制度建立、發(fā)展階段。1978年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法的決議》(以下簡(jiǎn)稱《決議》)，明確規(guī)定企業(yè)職工的養(yǎng)老金由企業(yè)支付；機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金由工人居住地方的縣級(jí)民政部門(mén)支付。《決議》的頒布有效解決了“文化大革命”期間養(yǎng)老政策被破壞所產(chǎn)生的養(yǎng)老制度秩序混亂問(wèn)題，為后來(lái)的制度發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1984年廣東省人民政府發(fā)布《廣東省全民所有制單位退休基金統(tǒng)籌試行辦法》，在全國(guó)率先進(jìn)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的試點(diǎn)工作。隨后，江蘇省泰州市、四川省自貢市、廣東省江門(mén)市也相繼進(jìn)行了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)。為了進(jìn)一步完善省級(jí)統(tǒng)籌，2009年國(guó)務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，并于2010年1月1日起實(shí)施。《辦法》在一定程度上解決了養(yǎng)老保險(xiǎn)的跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題，對(duì)于提升養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次具有重要意義。

第三個(gè)階段是2011年至今的制度整合并軌階段。2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，指出機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的從業(yè)人員統(tǒng)一實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合制度，統(tǒng)一由單位和個(gè)人雙方共同繳費(fèi)。隨后，國(guó)務(wù)院在2015年頒布《關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》，建立了職業(yè)年金制度；2017年人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《企業(yè)年金辦法》，建立了企業(yè)年金制度，從制度和機(jī)制上化解了“雙軌并行”所產(chǎn)生的矛盾，在制度上破除了雙軌制。

二、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展成就

(一)建立了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

新中國(guó)成立之初，國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)水平較低，當(dāng)務(wù)之急是保障人們的基本生活需求。為此國(guó)家向當(dāng)時(shí)社會(huì)主義制度較為發(fā)達(dá)的蘇聯(lián)學(xué)習(xí)，建立起了以國(guó)家財(cái)政為保障的國(guó)家養(yǎng)老制度。制度采取“少數(shù)人、零繳費(fèi)”原則，雖然解決了部分職工的養(yǎng)老問(wèn)題，保證了國(guó)家經(jīng)濟(jì)和政治的穩(wěn)定，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家養(yǎng)老制度的諸多弊端不斷顯現(xiàn)，如制度可持續(xù)性較低、國(guó)家財(cái)政壓力逐步增大等，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看必須要轉(zhuǎn)變制度模式(王國(guó)洪等，2019)。我國(guó)對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老制度的探索始于改革開(kāi)放時(shí)期，此時(shí)國(guó)家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，逐步釋放了城鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展活力，城鎮(zhèn)企業(yè)成為獨(dú)立法人單位、自負(fù)盈虧，導(dǎo)致不同企業(yè)間職工養(yǎng)老水平出現(xiàn)差異。為保障養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性，維護(hù)企業(yè)間的良性競(jìng)爭(zhēng)，1978年5月國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，指出城鎮(zhèn)企業(yè)職工的退休費(fèi)用應(yīng)由其在職企業(yè)從企業(yè)盈利中支付。隨后，逐步在全國(guó)建立起了統(tǒng)賬結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老責(zé)任由企業(yè)、國(guó)家和個(gè)人三方共同承擔(dān)。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，提升了養(yǎng)老公平性，激發(fā)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃?，減輕了國(guó)家的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要制度保障。

(二)制度規(guī)模逐步擴(kuò)大

制度建立之初，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度僅覆蓋了國(guó)有企業(yè)職工，隨著制度擴(kuò)面改革的發(fā)展，國(guó)家逐步將私營(yíng)企業(yè)職工、自由職業(yè)者、農(nóng)民工等群體也納入了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的范疇，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率不斷提升。1989年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為5710.3萬(wàn)人；到2018年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為41901.6萬(wàn)人，比1989年增長(zhǎng)了633%，制度覆蓋面顯著擴(kuò)大。另一方面，城鎮(zhèn)養(yǎng)老金收支金額規(guī)模不斷擴(kuò)大。1989年，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入與支出規(guī)模分別為146億元和118億元；到2018年，基金收入達(dá)到51167.6億元、支出達(dá)到44644.9億元，分別比1989年增長(zhǎng)了51021.6億元、44526.9億元，分別為1989年的350倍、378倍。同時(shí)，養(yǎng)老金占全國(guó)GDP總比重從1989年的0.69%增長(zhǎng)到2018年的4.96%(王國(guó)洪等，2019)，養(yǎng)老金收支金額規(guī)模有了顯著提升。

(三)制度公平性不斷提升

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為我國(guó)社會(huì)保障制度的一個(gè)分支，其建立的目的就是為了對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行公平化、合理化的配置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的公平正義。我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平性的提升主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是個(gè)人參保機(jī)會(huì)均等化(張發(fā)年，2016)；二是不同所有制企業(yè)和單位養(yǎng)老待遇均衡化。就個(gè)人參保機(jī)會(huì)均等化而言，在制度建立之初，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度僅覆蓋了國(guó)營(yíng)企業(yè)、公私合營(yíng)企業(yè)、合作經(jīng)營(yíng)工廠以及國(guó)有企業(yè)及其附屬單位的職工，非全民所有制單位、私營(yíng)企業(yè)及季節(jié)性企業(yè)只能依照國(guó)有企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)簽訂養(yǎng)老合同。到20世紀(jì)80年代末，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面逐步擴(kuò)大，將企業(yè)合同制職工也納入了制度范疇。隨后，1997年國(guó)家將覆蓋群體從全民所有制企業(yè)職工擴(kuò)大到其他所有城鎮(zhèn)企業(yè)職工，同時(shí)，城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者也開(kāi)始逐步參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，個(gè)人參保機(jī)會(huì)均等化水平逐步提升。就不同所有制企業(yè)和單位養(yǎng)老待遇均衡化而言，在制度建立之初，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中全民所有制企業(yè)和非全民所有制企業(yè)的職工退休待遇差異顯著，全民所有制企業(yè)職工的退休制度優(yōu)越性明顯。為了解決不同所有制企業(yè)之間職工退休養(yǎng)老待遇差異問(wèn)題，國(guó)家建立了養(yǎng)老金統(tǒng)籌制度以及多支柱、多層次的社會(huì)養(yǎng)老制度，在一定程度上提升了制度公平性。另一方面，自建制以來(lái)，城鎮(zhèn)企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間就存在著制度失衡的現(xiàn)象。為了緩和不平衡局面，增強(qiáng)制度公平性，從2015年開(kāi)始國(guó)家先后頒布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》和《企業(yè)年金辦法》，從制度上破除了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“雙軌制”，養(yǎng)老待遇均衡化水平顯著提升。

三、現(xiàn)階段城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

(一)個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題

“統(tǒng)賬結(jié)合”制度經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，制度建設(shè)不斷完善，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，統(tǒng)籌層次不斷提高，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用不斷增強(qiáng)。但是，由于老齡化問(wèn)題的不斷加劇以及自由職業(yè)者和外出務(wù)工人員數(shù)量的持續(xù)增加，該制度模式在實(shí)際運(yùn)行中還存在著嚴(yán)重的“空賬”運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題。個(gè)人賬戶的“空賬”運(yùn)轉(zhuǎn)會(huì)導(dǎo)致我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金可持續(xù)性下降，不斷增大國(guó)家養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，影響經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

如表1、圖1所示，2013～2017年我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支持續(xù)增長(zhǎng)，但支出增長(zhǎng)率持續(xù)高于收入增長(zhǎng)率。照此趨勢(shì)發(fā)展，未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收益存在不能沖減當(dāng)年所需支出的可能性，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，從而導(dǎo)致基金的可持續(xù)性降低，威脅國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定。根據(jù)《中國(guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告2019—2050》的數(shù)據(jù)，累計(jì)結(jié)余在2017年達(dá)到峰值6.99萬(wàn)億元，然后呈下降趨勢(shì)，到2035年累計(jì)結(jié)余歸零(鄭秉文，2019)，當(dāng)期結(jié)余將于2038年出現(xiàn)赤字并在接下來(lái)的一段時(shí)間持續(xù)增長(zhǎng)，到2050年為-16.73億元。

表1 城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支狀況 單位：億元

資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)。

圖1 城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支狀況 資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)。

(二)較低的退休標(biāo)準(zhǔn)和不斷提升的人口預(yù)期壽命之間的不匹配問(wèn)題

伴隨著醫(yī)療健康水平的不斷提高以及人民物質(zhì)生活的極大豐富，我國(guó)人口預(yù)期壽命不斷增長(zhǎng)。根據(jù)相關(guān)部門(mén)的數(shù)據(jù)，我國(guó)的人口預(yù)期壽命從1981年的67.77歲增長(zhǎng)到2015年的76.34歲，全國(guó)平均預(yù)期壽命在20多年間增長(zhǎng)了8.57歲，增長(zhǎng)率達(dá)到12.65%(姚海洋等，2018)。但是，我國(guó)的退休標(biāo)準(zhǔn)卻相對(duì)較低，分別為男性60歲、女性55歲，這與世界上主流國(guó)家的退休標(biāo)準(zhǔn)都存在一定差距。例如，社會(huì)保障制度起步較早的德國(guó)的退休標(biāo)準(zhǔn)為65歲；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國(guó)采取的退休標(biāo)準(zhǔn)為66歲；養(yǎng)老金制度改革的先行者智利所采取的退休標(biāo)準(zhǔn)為65歲(李曉榮，2016；朱素賓，2018)。人口預(yù)期壽命的不斷提升和較低的退休標(biāo)準(zhǔn)之間的不匹配問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致我國(guó)退休職工的數(shù)量不斷增多，且增速持續(xù)提升，國(guó)家養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不斷加劇，從而影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。

如表2所示，從2014年開(kāi)始我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率不斷擴(kuò)大，覆蓋人數(shù)不斷增加，已退休的城鎮(zhèn)職工所占比例逐年增加。已退休職工占總參保人數(shù)的比例從2014年的25.18%逐漸增加到2018年的28.16%，5年間退休職工增加總?cè)藬?shù)為3204.3萬(wàn)人。通過(guò)對(duì)在職職工和退休職工的年增長(zhǎng)率進(jìn)行計(jì)算和分析，發(fā)現(xiàn)相對(duì)退休職工而言，在職職工的年增長(zhǎng)率持續(xù)較低(見(jiàn)圖2)。學(xué)者的研究結(jié)果表明，我國(guó)的人口紅利優(yōu)勢(shì)已經(jīng)在2015年前后消失，并且即將在2035年前后進(jìn)入人口負(fù)債期，屆時(shí)勞動(dòng)適齡人口將急速下降(胡鞍鋼，2007),雖然我國(guó)于2016年開(kāi)始實(shí)施全面兩孩政策，但在未來(lái)的15～20年內(nèi)并沒(méi)有明顯緩解勞動(dòng)力壓力的作用(李曉榮，2016)。持續(xù)加大的勞動(dòng)力壓力也會(huì)帶來(lái)一些其他的負(fù)面影響，如加劇養(yǎng)老金代際不平衡的局面、持續(xù)加大養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)賬成本和“隱性債務(wù)”等，這些都威脅著我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康、穩(wěn)定、持續(xù)運(yùn)行。

表2 2014～2018年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保詳情

資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)。

圖2 參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人員年增長(zhǎng)率 資料來(lái)源：作者根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)整理分析而得。

(三)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)區(qū)域差異問(wèn)題

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)區(qū)域差異問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是養(yǎng)老金區(qū)域間收支差異；二是養(yǎng)老金區(qū)域繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異。就養(yǎng)老金區(qū)域間收支差異而言，如表3所示，我國(guó)各省份之間養(yǎng)老金結(jié)余差異明顯，一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的省份，如廣東、北京、江蘇、浙江、上海等養(yǎng)老金結(jié)余較多，結(jié)余可用于支付的時(shí)間也較長(zhǎng)。其中，養(yǎng)老金結(jié)余最多的省份是廣東，結(jié)余11128.8億元，可支付月份為54.4個(gè)月。相比之下，黑龍江、青海、西藏、海南等省份的養(yǎng)老金結(jié)余較少，可支付月份也較短。其中，黑龍江是全國(guó)唯一出現(xiàn)養(yǎng)老金缺額的省份，缺額為557.2億元，欠發(fā)月份為3.7個(gè)月。同時(shí)，根據(jù)表3中數(shù)據(jù)可知，如廣東、北京等養(yǎng)老金盈余較多的省份撫養(yǎng)比卻相對(duì)較低，然而，一些結(jié)余較少的省份如遼寧、黑龍江、湖北等人口撫養(yǎng)比反而更高、養(yǎng)老壓力更重。由此就會(huì)產(chǎn)生馬太效應(yīng)，強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱。就養(yǎng)老金區(qū)域繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異而言，我國(guó)實(shí)行的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)共有以下四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)(見(jiàn)表4)，分別為：河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、西藏、陜西、青海采取20%的企業(yè)繳納標(biāo)準(zhǔn)；北京、天津、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、甘肅、寧夏采取19%的繳納標(biāo)準(zhǔn)；山東、福建采取18%的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；廣東、浙江采取14%的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

表3 2018年全國(guó)養(yǎng)老基金收支情況

續(xù)表

數(shù)據(jù)來(lái)源:作者根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)數(shù)據(jù)制作。

表4 2017年全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)率

資料來(lái)源：作者根據(jù)鄧大松等(2018)的研究分析制作。

(四)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增值壓力大

面對(duì)不斷增長(zhǎng)的養(yǎng)老金數(shù)額，如何確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值越發(fā)重要。隨著城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面階段的逐漸結(jié)束，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步覆蓋到全體城鎮(zhèn)職工，新增繳費(fèi)人數(shù)逐年減少。同時(shí)，受到中美貿(mào)易摩擦和我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等諸多因素的影響，部分企業(yè)及其職工個(gè)人的繳費(fèi)增量降低，基金規(guī)模效應(yīng)相對(duì)減弱，基金增值保值壓力逐漸加大。在此背景下，良好的基金投資收益成為解決其增值壓力的重要方式之一。然而，根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資年報(bào)數(shù)據(jù)，2017年我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資收益率僅為5.23%(班娟娟，2019)，基金投資收益并不樂(lè)觀。盡管國(guó)家近年來(lái)不斷轉(zhuǎn)變養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)方式，提升基金收益性，但是其轉(zhuǎn)變的力度與速度尚不能達(dá)到理想的效果。2019年人社部基金監(jiān)督局局長(zhǎng)唐霽松表示：“現(xiàn)階段，我國(guó)養(yǎng)老基金委托投資規(guī)模只占到了基金積累額的15%，大量的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在銀行或是購(gòu)買(mǎi)國(guó)債”(人社部，2019)。國(guó)債與銀行儲(chǔ)蓄這兩種投資方式所帶來(lái)的投資收益率、回報(bào)率相對(duì)較低,在面對(duì)高通貨膨脹率時(shí)收益更是差強(qiáng)人意。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，由于投資渠道方式單一且過(guò)于保守，收益率較低，降低了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。另外，我國(guó)養(yǎng)老基金管理的規(guī)范性較低，地區(qū)分割嚴(yán)重，區(qū)域間養(yǎng)老金狀況差異較大，難以集中資金用于統(tǒng)一投資，從而降低了養(yǎng)老基金投資的規(guī)模效益。同時(shí)，由于基金管理的“各地為政”，缺乏國(guó)家相關(guān)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督管理，導(dǎo)致基金投資管理制度不規(guī)范，貪污、腐敗現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，更加大了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增值保值壓力。

四、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善策略

(一)解決養(yǎng)老金空賬缺口問(wèn)題

第一，改革養(yǎng)老保險(xiǎn)的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度。首先，針對(duì)如何解決個(gè)人賬戶空賬問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者有著不同的觀點(diǎn)。鄭秉文(2013)認(rèn)為我國(guó)所采取的個(gè)人賬戶是失敗的，個(gè)人賬戶所采取的資金積累制與我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的現(xiàn)狀相矛盾，改變這種現(xiàn)狀的改革思路是實(shí)行名義賬戶制度。劉天放(2019)認(rèn)為在改變我國(guó)個(gè)人賬戶空賬現(xiàn)狀時(shí)，做實(shí)個(gè)人賬戶是更可行的改革路徑。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，本文認(rèn)為采取名義賬戶制度是較為合理的改革路徑。此種個(gè)人賬戶相比之前的“累進(jìn)制”賬戶，更像是一個(gè)名義上的賬戶，實(shí)際功能只是為了記錄資金在賬戶中的流動(dòng)，體現(xiàn)的只是一種記賬功能(鄭秉文，2013)。當(dāng)前，我國(guó)老齡化問(wèn)題不斷加劇，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人結(jié)構(gòu)變化較快，名義賬戶制度在面對(duì)不斷變化的外部環(huán)境時(shí)，更能顯現(xiàn)它自身較強(qiáng)的適應(yīng)性。另外，影響我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的因素主要是通貨膨脹率變化，如果采用名義賬戶制度，賬戶中并不存在實(shí)際存款，則受通貨膨脹率的影響較小。其次，由于歷史原因，我國(guó)個(gè)人賬戶空賬缺口巨大，如果選擇做實(shí)個(gè)人賬戶，將帶來(lái)巨大的轉(zhuǎn)制成本，這無(wú)疑會(huì)加大我國(guó)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。名義賬戶制可以將轉(zhuǎn)型成本分散到一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間周期中，較好地分散轉(zhuǎn)制成本，解決因做實(shí)個(gè)人賬戶制度而引起的短期成本積聚問(wèn)題，從而弱化轉(zhuǎn)制所產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)(任浩，2016)。最后，因?yàn)榇朔N賬戶只是名義上的，賬戶中并不存在真正的資金，所以也就極大地提高了養(yǎng)老金賬戶資金轉(zhuǎn)移效率，在一定程度上緩解了農(nóng)民工和自由職業(yè)者所面臨的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移接續(xù)困難局面，有利于提升城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行效率。

第二，逐步完善劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)養(yǎng)老基金政策。2017年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社?；疬M(jìn)入了新的階段。到2019年9月，我國(guó)已經(jīng)完成3批67家中央企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)，注資總金額約8601億元(婁飛鵬，2019)。通過(guò)國(guó)有資本的劃轉(zhuǎn)注入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，可以有效緩解由于老齡化趨勢(shì)加劇所導(dǎo)致的養(yǎng)老金支付壓力，縮小養(yǎng)老金空賬缺口，減少養(yǎng)老金“隱性債務(wù)”，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的代際公平，增進(jìn)民生福祉。但是，根據(jù)學(xué)者測(cè)算，如果僅僅按照現(xiàn)行政策規(guī)定的10%的國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)比例，而不進(jìn)行全面的政策優(yōu)化，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金也僅能維持到2043年(董克用等，2020)。因此，政府必須進(jìn)一步完善劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)養(yǎng)老基金的相關(guān)政策，在10%的國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)政策落實(shí)后，應(yīng)當(dāng)加快研究提高國(guó)有資本的注資比例，由此放大國(guó)有資本注入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的效果(董克用等，2020)。同時(shí)，盡快過(guò)渡以分紅作為主要收益時(shí)期，加快研究承接機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營(yíng)劃轉(zhuǎn)資本的經(jīng)營(yíng)方式(董克用等，2020；孫永勇，2019)，確保城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的長(zhǎng)期收支平衡。

(二)提高退休標(biāo)準(zhǔn)，采取漸進(jìn)式的延遲退休政策

為了解決老齡化所帶來(lái)的人口預(yù)期壽命與退休標(biāo)準(zhǔn)之間不匹配的問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)適時(shí)采取延遲退休政策。針對(duì)漸進(jìn)式的延遲退休政策，如表5中所示，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)主要成員國(guó)在面對(duì)人口預(yù)期壽命增長(zhǎng)所帶來(lái)的養(yǎng)老問(wèn)題時(shí)，均采取了延遲退休政策。澳大利亞的現(xiàn)行退休標(biāo)準(zhǔn)為65歲，人口預(yù)期壽命為男性81.2歲、女性85.2歲，未來(lái)退休標(biāo)準(zhǔn)為67歲；德國(guó)法定退休標(biāo)準(zhǔn)為65.5歲，人口預(yù)期壽命為男性78.7歲、女性83.6歲，未來(lái)退休標(biāo)準(zhǔn)為67歲；韓國(guó)的法定退休標(biāo)準(zhǔn)為61歲，人口預(yù)期壽命為男性79.6歲、女性85.7歲，未來(lái)退休標(biāo)準(zhǔn)為65歲。中國(guó)的法定退休標(biāo)準(zhǔn)為男性60歲、女性55歲，人口預(yù)期壽命為男性74.5歲、女性79歲，無(wú)明確的延遲退休政策。中國(guó)的現(xiàn)行退休標(biāo)準(zhǔn)較低，無(wú)法與預(yù)期壽命相匹配，因此，根據(jù)各國(guó)發(fā)展實(shí)踐，延遲退休政策是緩解老齡化所帶來(lái)的人口預(yù)期壽命與退休標(biāo)準(zhǔn)之間不匹配問(wèn)題的可行方式之一。另外，大多數(shù)OECD成員國(guó)都采用了男女統(tǒng)一退休標(biāo)準(zhǔn)，但是，中國(guó)所采取的退休政策卻是女性早于男性5年退休，這不僅會(huì)增加國(guó)家養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，同時(shí)也是對(duì)女性勞動(dòng)力資源的浪費(fèi)(馬昂，2015)。根據(jù)表5中的數(shù)據(jù)，許多國(guó)家的女性壽命都長(zhǎng)于男性，女性退休年齡和預(yù)期壽命之間的差值大于男性，國(guó)家要為退休女性支付更長(zhǎng)周期的養(yǎng)老金。中國(guó)采取男女差異性退休標(biāo)準(zhǔn)，女性的法定退休年齡為55歲，與預(yù)期壽命之間的差額達(dá)到24年，退休標(biāo)準(zhǔn)相比其他國(guó)家較低，這會(huì)加劇養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重浪費(fèi)女性人力資源。因此，中國(guó)還應(yīng)在采取漸進(jìn)式延遲退休方案的基礎(chǔ)上統(tǒng)一男女退休標(biāo)準(zhǔn)，從而減少對(duì)女性人力資源的浪費(fèi)，減輕國(guó)家養(yǎng)老壓力。

表5 中國(guó)與OECD主要成員國(guó)延遲退休情況

注：老齡化年均增長(zhǎng)率=N年老齡化差值總和/N。

資料來(lái)源:OECD官方網(wǎng)站(https://stats.oecd.org/)。

(三)縮小養(yǎng)老保險(xiǎn)區(qū)域間差距

針對(duì)養(yǎng)老金區(qū)域繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一全國(guó)養(yǎng)老金企業(yè)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在制定全國(guó)統(tǒng)一的企業(yè)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不能只是通過(guò)低繳費(fèi)率省份的升費(fèi)率或高繳費(fèi)率省份的降費(fèi)率來(lái)形成全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)樘岣呃U費(fèi)比例會(huì)導(dǎo)致省內(nèi)企業(yè)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重，經(jīng)濟(jì)效益下降，影響政府稅收收入；降低繳費(fèi)比例會(huì)影響省內(nèi)甚至全國(guó)范圍內(nèi)的養(yǎng)老金收支平衡，擴(kuò)大養(yǎng)老金缺口，影響制度穩(wěn)定性。因此，在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)全面考慮各省份人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等因素，制定合理的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)養(yǎng)老金區(qū)域收支差異問(wèn)題，2018年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》，規(guī)定當(dāng)前我國(guó)各省份調(diào)劑金繳納比例為3%，同時(shí)，伴隨制度的推行這一標(biāo)準(zhǔn)將逐步提升。在調(diào)整繳費(fèi)比例時(shí)要根據(jù)各省份的實(shí)際情況實(shí)行差異性的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，國(guó)家財(cái)政也應(yīng)給予一定的補(bǔ)貼。另外，還要令全國(guó)養(yǎng)老金相關(guān)管理部門(mén)對(duì)中央調(diào)劑金賬戶進(jìn)行監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)，充分發(fā)揮中央調(diào)劑金平衡區(qū)域間養(yǎng)老金差異、均衡區(qū)域間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的作用，逐步推動(dòng)統(tǒng)籌層次的提高(唐陸偉，2019；于潔，2017)。

(四)解決養(yǎng)老基金增值保值問(wèn)題，提高養(yǎng)老基金的可持續(xù)性

為了解決養(yǎng)老基金增值保值問(wèn)題，提高養(yǎng)老基金的可持續(xù)性，應(yīng)當(dāng)采取的舉措為：一是拓寬養(yǎng)老基金投資渠道；二是推進(jìn)養(yǎng)老基金法治化進(jìn)程，規(guī)范養(yǎng)老基金監(jiān)管體系。

首先，就拓寬養(yǎng)老基金投資渠道問(wèn)題而言，基金管理部門(mén)必須轉(zhuǎn)變投資理念，形成養(yǎng)老基金多元化投資理念，在增加投資收益的同時(shí)，又可以降低投資風(fēng)險(xiǎn)。在投資方式上可選擇國(guó)債投資、股票投資、實(shí)業(yè)投資等領(lǐng)域的組合投資(曾超，2010)。國(guó)債投資具有低風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)收益、變現(xiàn)速度慢的特點(diǎn)，股票投資相比國(guó)債投資具有高風(fēng)險(xiǎn)、高收益、快變現(xiàn)的特點(diǎn)。實(shí)業(yè)投資也是較好的投資選擇之一，如通過(guò)PPP模式投資國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，風(fēng)險(xiǎn)較小而且收益也較為可觀。因此，通過(guò)組合多種投資方式，充分發(fā)揮多種投資方式的優(yōu)勢(shì)，能夠在一定程度上擴(kuò)大投資收益，實(shí)現(xiàn)基金的增值保值。另外，在投資的組合方式上可以引入智利等國(guó)的養(yǎng)老基金投資方案，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，委托國(guó)內(nèi)一些有實(shí)力的投資公司建立投資方案，由國(guó)家作出最后的選擇，既提高效率也降低投資風(fēng)險(xiǎn)。

其次，相比歐美等社會(huì)保障較發(fā)達(dá)的國(guó)家，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的法治化路程起步較晚、法治程度較低等因素都對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值有著不利的影響。因此，必須提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金相關(guān)法律制度的供給，針對(duì)養(yǎng)老基金相關(guān)問(wèn)題，如投資方式、投資管理公司選擇、信息公開(kāi)等方面出臺(tái)法律法規(guī)，進(jìn)一步健全養(yǎng)老基金法律體系。另外，建立與養(yǎng)老基金投資制度相對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老基金監(jiān)督管理體系，也是保證養(yǎng)老基金健康運(yùn)行的重中之重(鄭秉文，2017)。除了社會(huì)保障基金理事會(huì)外，還應(yīng)建立起一個(gè)專門(mén)管理基金的養(yǎng)老基金理事會(huì)，與社會(huì)保障基金理事會(huì)之間相互監(jiān)督、協(xié)同管理全國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。例如，2018年建立了統(tǒng)一的國(guó)家醫(yī)療保障局作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，在基金的監(jiān)管方面發(fā)揮了重要的作用。因此，建立獨(dú)立的國(guó)家養(yǎng)老保障部門(mén)，發(fā)揮其對(duì)地方的協(xié)調(diào)和監(jiān)管作用，有利于解決養(yǎng)老基金增值保值問(wèn)題，提高養(yǎng)老基金的可持續(xù)性。