吳健明

農(nóng)工黨福建省委會(huì)

一、引言：環(huán)境治理決策

決策一詞在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》(第七版)中被解釋為“決定策略或辦法；決定的策略或辦法。而其作為現(xiàn)代管理學(xué)中的一個(gè)術(shù)語(yǔ)，“指在做出最后選擇前的全部活動(dòng)”(艾伯斯，1980)。西蒙(2008)認(rèn)為決策必然是一個(gè)持續(xù)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，而非一個(gè)單純的決定和選擇，并將之解構(gòu)為：情報(bào)活動(dòng)、方案設(shè)計(jì)活動(dòng)、選擇方案和最終的審查方案階段。可以說(shuō)，所有的決策都是一個(gè)多層次循環(huán)進(jìn)行的過(guò)程，整個(gè)管理的過(guò)程中，主體實(shí)際上都在不停地決策，或者說(shuō)管理本身就是一種決策。

將決策這一概念放置于環(huán)境治理這一語(yǔ)境下，作為環(huán)境治理決策上位概念的環(huán)境行政決策應(yīng)指，“政府行政機(jī)關(guān)就可能對(duì)環(huán)境造成影響的擬議行動(dòng)，遵循步驟、順序、方式和限時(shí)作出實(shí)質(zhì)性決定的總稱(chēng)”(謝海波，2018)。而作為環(huán)境行政決策的一種，環(huán)境治理決策應(yīng)指，“政府行政機(jī)關(guān)根據(jù)擬建設(shè)的，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理為內(nèi)容的工程項(xiàng)目，確定總體目標(biāo)后，在掌握一定信息的基礎(chǔ)上對(duì)多種方案進(jìn)行比較、研究及分析判斷，最終進(jìn)行優(yōu)選的過(guò)程”(謝海波，2018)。其主要結(jié)構(gòu)表現(xiàn)包括：首先，作出決策的主體是政府及相關(guān)各行政部門(mén)；其次，決策對(duì)象是以修復(fù)和保護(hù)被破壞的環(huán)境資源為目的的工程項(xiàng)目；再其次，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境正義、代際平等、尊重自然和環(huán)境協(xié)同為其倫理向度；最后，必須在人與自然和諧相處的總原則下，以公平公正及公共利益最大化為目標(biāo)。

二、非程序化決策的理論淵源及其在環(huán)境治理決策中的樣態(tài)

(一)非程序化決策的含義解構(gòu)

西蒙在其著作《管理決策新科學(xué)》一書(shū)中首次提出了非程序化決策的決策類(lèi)別界分：所謂程序化決策，就是那些帶有常規(guī)性、反復(fù)性的例行決策，可以制定出一套例行程序來(lái)處理的決策；所謂非程序化決策，則是指對(duì)那些過(guò)去尚未發(fā)生過(guò)，或其確切的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)尚捉摸不定或很復(fù)雜而需要現(xiàn)裁現(xiàn)做加以處理的決策。

具體而言，筆者認(rèn)為可以從兩個(gè)角度去解構(gòu)非程序化決策。一是決策對(duì)象的結(jié)構(gòu)不良以及因此對(duì)決策者提出的高要求。非程序化決策對(duì)象往往系首次出現(xiàn)，決策者自然無(wú)法用確定的模型或語(yǔ)言予以描述，從而也就無(wú)法以適當(dāng)?shù)乃惴óa(chǎn)生決策方案并選擇最優(yōu)。這種對(duì)象的非結(jié)構(gòu)化迫使決策者不得不搜集大量的信息來(lái)對(duì)決策對(duì)象進(jìn)行建模和計(jì)算，正如西蒙所說(shuō)，“程序的細(xì)節(jié)刻板作為一系列指令被儲(chǔ)存在記憶中，一旦觸發(fā)則予以執(zhí)行，但這類(lèi)‘經(jīng)典’情況實(shí)在特殊，大多數(shù)情況下，刻板的程序面對(duì)新問(wèn)題時(shí)必須被更新和重建，并產(chǎn)生很多的‘生產(chǎn)性問(wèn)題’需要解決，這種解決和因此產(chǎn)生的新方案，都是非程序性的”(西蒙，2008)。二是非程序化決策與程序化決策之間的相互對(duì)立和統(tǒng)一。所謂的程序化決策實(shí)際上也是從長(zhǎng)期處理同類(lèi)非程序化決策的過(guò)程中摸索出來(lái)的。一個(gè)結(jié)構(gòu)不良的決策對(duì)象經(jīng)過(guò)反復(fù)決策而被全面摸清和完整化建模后，就從結(jié)構(gòu)不良變?yōu)榱私Y(jié)構(gòu)良好，決策者就可以依此制定出固定的決策方針和程序，由此就形成了新的程序化決策。但當(dāng)決策對(duì)象又出現(xiàn)了超越原先建模的新情況和新內(nèi)容，那么就需要決策者再次面對(duì)新的結(jié)構(gòu)不良，作出非程序化決策。世界上既不存在完全意義上的程序化決策，也不存在完全意義上的非程序化決策，只不過(guò)是一些介于二者之間的中間類(lèi)型而已。

(二)非程序化決策的理論淵源

從表面上看，程序化決策和非程序化決策僅僅只是決策類(lèi)型的一種劃分，然而深究其分類(lèi)初衷則可見(jiàn)其背后 “有限理性”和“滿(mǎn)意原則”決策管理理論背景。

1.有限理性的決策預(yù)設(shè)。

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派始終以“完全理性的經(jīng)濟(jì)人”作為其模型范式，將個(gè)體塑造并定義為“全知全能，完整掌握一切信息并能做出最優(yōu)選擇的理性人”，管理學(xué)在當(dāng)時(shí)也逃脫不了這一范式的統(tǒng)治，假定決策者在面對(duì)所有決策對(duì)象時(shí)，都能發(fā)揮其最大理性，并依此作出最佳決策。故其研究對(duì)象只有程序化決策，非程序化決策這種依靠“經(jīng)驗(yàn)”“本能”“滿(mǎn)意度”等感性因素做出的選擇是不值得推廣、沒(méi)有研究?jī)r(jià)值并應(yīng)盡量避免的。

然而隨著1825年第一場(chǎng)生產(chǎn)過(guò)剩的市場(chǎng)失靈引發(fā)凱恩斯主義萌發(fā)并盛行，直至20世紀(jì)70年代又因?yàn)楦深A(yù)過(guò)度引起經(jīng)濟(jì)“滯脹”，以個(gè)人理性為基礎(chǔ)的“市場(chǎng)調(diào)控”和以團(tuán)隊(duì)理性為基礎(chǔ)的“政府調(diào)控”全部發(fā)生了決策失靈。西蒙就戲稱(chēng)“這種無(wú)所不能和全知全能的理性經(jīng)濟(jì)人抽象無(wú)異于‘奧林比亞山神模式’，它與現(xiàn)實(shí)中人類(lèi)的實(shí)際理性和可能的行為幾乎沒(méi)有什么關(guān)系”(靳濤，2013)。他強(qiáng)調(diào)，管理學(xué)家應(yīng)該認(rèn)識(shí)到人類(lèi)的“理性有限”。根據(jù)這種假設(shè)，西蒙(1982)才提出了“有限理性的決策主體由于人類(lèi)認(rèn)知能力的限度、信息的不完全和對(duì)結(jié)果預(yù)測(cè)的不確定性，必然要面對(duì)結(jié)構(gòu)不良的決策對(duì)象，并在感情、本能、沖動(dòng)、短期效果等非理性要素困擾下做出非程序化決策”的觀點(diǎn)。這一理論預(yù)設(shè)成為非程序化決策的起源根據(jù)。

2.“滿(mǎn)意主義”的決策追求。

在提出有限理性的基礎(chǔ)上，西蒙進(jìn)一步構(gòu)建了一個(gè)與以往完全不同的決策模式。在這個(gè)模式中，決策者除了理性的有限，其所追求的也不再是“效益最大化”或“帕累托最優(yōu)”，而很有可能僅僅只是滿(mǎn)足其部分需要的次優(yōu)結(jié)果，這就是所謂的滿(mǎn)意主義決策模式。這使得人們開(kāi)始審視決策目標(biāo)的多樣性和可調(diào)試性的問(wèn)題。對(duì)于非程序化決策來(lái)說(shuō)，由于其對(duì)象的結(jié)構(gòu)不良，其一開(kāi)始決策所預(yù)定的目標(biāo)很有可能是基于一個(gè)有偏差的對(duì)象建模，在決策的執(zhí)行過(guò)程中，隨著實(shí)際對(duì)象與建模的逐漸偏離，很有可能會(huì)發(fā)生預(yù)定目標(biāo)(最大化)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的落差，這時(shí)如何調(diào)整決策、調(diào)整到什么程度就有必要依照上述滿(mǎn)意主義模式來(lái)給出答案。

可以說(shuō)，沒(méi)有西蒙樹(shù)立起“有限理性”和“滿(mǎn)意決策”這兩大模型范式并得到管理學(xué)界主流的公認(rèn)，非程序化決策這個(gè)概念就不會(huì)出現(xiàn)。

(三)環(huán)境治理非程序化決策

如上所述，在環(huán)境治理過(guò)程中存在大量的非程序化決策，而且具備明顯的特殊性。環(huán)境治理非程序化決策除了具有一般非程序化決策的共性以外，還具有以下特性：

首先，決策影響的跨期性。環(huán)境治理決策的效果往往跨期滯后，決策反饋周期遠(yuǎn)長(zhǎng)于其他類(lèi)型決策，這對(duì)于決策主體提出了兩點(diǎn)要求：一是要做到久久為功，堅(jiān)持決策目標(biāo)不放松，切不可因?yàn)槎唐诶婊蛞粫r(shí)反復(fù)就隨意調(diào)整決策的主體結(jié)構(gòu)，防止朝令夕改損害決策有效性；二是也必須在決策的執(zhí)行過(guò)程中保持多元、順暢的信息收集渠道和強(qiáng)大的信息研判能力，在漫長(zhǎng)的執(zhí)行周期中，對(duì)決策對(duì)象的變化有敏銳的把握和準(zhǔn)確的應(yīng)對(duì)，并通過(guò)科學(xué)、靈活的一系列綜合調(diào)整性決策，確保整體性決策具有足以包容決策對(duì)象演變進(jìn)度的彈性和有效性。其次，決策效果的反復(fù)性。以廣州亞運(yùn)會(huì)城市河涌污水治理為例，400億元的巨量投資決策得到執(zhí)行后，在亞運(yùn)會(huì)召開(kāi)前基本實(shí)現(xiàn)河涌水質(zhì)達(dá)標(biāo)。然而這樣的好景只持續(xù)了3年，廣州市環(huán)保局2013年6月13日公布的數(shù)據(jù)顯示，在廣州市50條河涌中，有39條河涌水質(zhì)為劣五類(lèi)，不合格率高達(dá)78%，足見(jiàn)修復(fù)治理對(duì)象的反復(fù)頑固。這就要求環(huán)境治理決策必須形成一個(gè)自我修復(fù)和調(diào)整的常態(tài)機(jī)制，注意對(duì)執(zhí)行過(guò)程中變量要素的收集和實(shí)時(shí)監(jiān)控，防止前功盡棄。最后，決策過(guò)程的博弈性。環(huán)境治理決策過(guò)程中的博弈常常呈現(xiàn)利益損失方和受益方不為同一群體的現(xiàn)象，如對(duì)于河流上游排放企業(yè)的污染整治，對(duì)于上游相關(guān)利益主體是全然損失，對(duì)于下游群體卻是完全受益。這使得相關(guān)博弈引起激烈反彈的可能性普遍較高。如何化解這種博弈中激烈沖突的局面，保障其順利執(zhí)行，是決策者在全盤(pán)考慮時(shí)不可忽視的要素。

三、環(huán)境治理非程序化決策的典型構(gòu)造

如上文所述，由于環(huán)境治理所需要面對(duì)的信息系統(tǒng)極為復(fù)雜，各類(lèi)影響因素匯聚，而非程序化決策又天然是以結(jié)構(gòu)不良的目標(biāo)為決策對(duì)象，這兩個(gè)要素決定了環(huán)境治理非程序化決策絕不可能是一個(gè)單一決策，而必然是一連串決策的集合，有其典型和常見(jiàn)的結(jié)構(gòu)。

(一)整體性非程序化決策

或者叫目標(biāo)性非程序化決策，該決策包含了整個(gè)決策集合體的總體思路和方向。從決策機(jī)構(gòu)看，該類(lèi)決策一定都是最高決策集團(tuán)在決策支持系統(tǒng)的幫助下，反復(fù)參考、咨詢(xún)后做出。從決策目標(biāo)看，不再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的治理小目標(biāo)、短目標(biāo)，而是在服務(wù)于環(huán)境綜合治理這個(gè)總目標(biāo)的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)各個(gè)工程、計(jì)劃實(shí)現(xiàn)相互配合、相互成就。從決策輔助看，整體性非程序化決策必然需要一定的決策支持系統(tǒng)，這里的支持系統(tǒng)既有類(lèi)似政府會(huì)議、環(huán)評(píng)委員會(huì)評(píng)審、決策大會(huì)等實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和直覺(jué)為基礎(chǔ)的組織形式；又有近年來(lái)基于環(huán)境決策的復(fù)雜性，以高度信息收集和模型構(gòu)建、數(shù)據(jù)預(yù)判為主要內(nèi)容的“項(xiàng)目可行性研究報(bào)告”，成為支持系統(tǒng)革新升級(jí)的演進(jìn)方向(夏光，1996)。其決策過(guò)程一般是提出總體目標(biāo)—相應(yīng)產(chǎn)生問(wèn)題—依據(jù)支持系統(tǒng)進(jìn)行分析和價(jià)值判斷—擬訂方案—由專(zhuān)家、智囊團(tuán)、行政部門(mén)聯(lián)合進(jìn)行方案評(píng)估—依據(jù)方案做出決策。

由于這類(lèi)決策永遠(yuǎn)是為實(shí)現(xiàn)一個(gè)超越現(xiàn)狀的環(huán)境治理目標(biāo)而做出的，而且支持系統(tǒng)也好、專(zhuān)家咨詢(xún)也好，也必須開(kāi)展新領(lǐng)域的調(diào)查和新數(shù)據(jù)的收集，并就此制作一個(gè)全新的方案，此間均無(wú)一個(gè)固定的實(shí)質(zhì)化程序可供遵循，可以說(shuō)這類(lèi)整體性決策天然就是一個(gè)非程序化決策。

(二)具體性非程序化決策

環(huán)境治理的整體性決策做出后，在實(shí)施過(guò)程中必須分解為相應(yīng)的具體工程和任務(wù)分配給相關(guān)部門(mén)(或部門(mén)聯(lián)合)承擔(dān)建設(shè)或付諸完成，這就是具體性非程序化決策，或者說(shuō)執(zhí)行性非程序化決策。這類(lèi)非程序化決策的特點(diǎn)在于：

首先，決策主體和決策目標(biāo)的多元化。接受整體非程序化決策任務(wù)分解的各具體決策部門(mén)，需要在分配任務(wù)的目標(biāo)內(nèi)，做出最優(yōu)于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的決策。主體和目標(biāo)的不同，必然導(dǎo)致決策之間存在價(jià)值矛盾甚至沖突，上文所說(shuō)的環(huán)境治理決策的博弈性更加大了上述矛盾和沖突的烈度。最典型的例子就是環(huán)境治理決策中的動(dòng)遷類(lèi)執(zhí)行決策，成本收益、環(huán)境治理、社會(huì)安定等矛盾價(jià)值之間如何協(xié)調(diào)，往往成為這類(lèi)決策的疑難焦點(diǎn)。其次，決策的不穩(wěn)定性。整體性非程序化決策面對(duì)的雖然也是結(jié)構(gòu)不良的對(duì)象，但是高緯度的決策機(jī)構(gòu)、強(qiáng)大的決策支持系統(tǒng)以及相對(duì)彈性和含糊的決策目標(biāo)，都使得整體性決策的穩(wěn)定性遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于被分解為具體任務(wù)的執(zhí)行性非程序化決策。后者定下的目標(biāo)過(guò)于明確，面對(duì)對(duì)象又經(jīng)常變化，所依據(jù)的信息細(xì)致度又往往不足，加之環(huán)境決策本身帶有的復(fù)雜性和反復(fù)性，這都使得該類(lèi)決策經(jīng)常處于修正、調(diào)整乃至被廢棄的狀態(tài)中。最后，決策效果的直接性。這類(lèi)決策都是針對(duì)特定問(wèn)題而制定，帶有直接和具體的目標(biāo)，針對(duì)性極強(qiáng)，效果顯現(xiàn)得也較快。上文所謂的環(huán)境治理決策的跨期性主要是指整體性決策，判斷具體性決策有效性則不需要那么長(zhǎng)的時(shí)間。

(三)調(diào)整性非程序化決策

在具體性非程序化決策執(zhí)行過(guò)程中，因?yàn)闆Q策有效性不足而即時(shí)性做出的調(diào)整性決策是最為典型的非程序化決策類(lèi)型，也是整個(gè)決策集合中不可或缺的一部分。

從本質(zhì)上看，調(diào)整性非程序化決策是一種應(yīng)急決策。所謂的應(yīng)急決策是指決策者在時(shí)間緊急、或資源有限、或事件不確定性高的情況下，為了盡可能減少人員傷亡、資源耗費(fèi)、環(huán)境破壞或社會(huì)影響，而決定采取的應(yīng)對(duì)方案或應(yīng)急調(diào)整(鐘開(kāi)斌，2014)。由于調(diào)整性決策是在早已確定執(zhí)行的整體性、具體性決策的范圍內(nèi)做出，與一般非程序化決策相比，可供選擇的決策空間很小。同時(shí)，調(diào)整性決策往往都是在具體性決策執(zhí)行進(jìn)行到一定程度，面臨較多的不良反饋時(shí)做出，前期積淀成本、決策停滯時(shí)的耗費(fèi)劇增都要求盡快做出調(diào)整。上述時(shí)間、空間的擠壓使得調(diào)整性決策完全符合應(yīng)急決策時(shí)間緊迫、目標(biāo)模糊、信息缺失等一些非程序化特征。以環(huán)境治理中常見(jiàn)的農(nóng)村污水收集治理決策為例，在很長(zhǎng)時(shí)間占據(jù)主流的常規(guī)模式下，大范圍在農(nóng)村鋪設(shè)并入城鎮(zhèn)污水處理廠的管網(wǎng)，實(shí)行統(tǒng)一收集、輸送、處理的集中處理模式被作為具體性決策加以執(zhí)行。但這一模式存在管網(wǎng)投資大、污水處理要求高、再生困難等缺點(diǎn)，一旦規(guī)模和收益之間存在信息收集和研判錯(cuò)誤，就極其容易發(fā)生決策失誤。例如，有些村落以外出打工人群為主要居民成分，如果因此誤判常住人口數(shù)和因此產(chǎn)生的污水?dāng)?shù)量，或者忽略某些地形復(fù)雜的村落鋪設(shè)管網(wǎng)的成本及技術(shù)的可行性，輕易決策進(jìn)行統(tǒng)一收集，在治理過(guò)程中就會(huì)發(fā)現(xiàn)一系列影響決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，乃至造成新的污染的情況。此時(shí)，一方面是前期管網(wǎng)大量投入的積淀和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管護(hù)的極大耗費(fèi)，另一方面是污水處理不及時(shí)問(wèn)題實(shí)時(shí)疊加。因而部分地區(qū)轉(zhuǎn)而加大化糞池建設(shè)的比重，落實(shí)每戶(hù)三格式化糞池，選用微動(dòng)力小型污水處理設(shè)施加上人工濕地生態(tài)處理的方式來(lái)治理農(nóng)村生活污水，就是一種典型的應(yīng)急式調(diào)整性決策(范彬，2015)。

從地位上看，調(diào)整性非程序化決策是為了防止具體性決策失靈的附屬性決策。必須要明確的是，調(diào)整性決策的目的是將具體性決策中有可能引發(fā)決策失靈的部分進(jìn)行修正，而非全盤(pán)否定。這一屬性決定了調(diào)整性決策空間是相對(duì)比較狹窄的，它可以修正具體性決策方式，或者微調(diào)其目標(biāo)。如果上述努力都無(wú)法提升具體性決策的有效性，那么其代替性決策就不再是調(diào)整性決策，而是一個(gè)新的具體性決策。以流域中農(nóng)業(yè)面源污染治理關(guān)于測(cè)土配方施肥推廣的決策為例，部分重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)境治理首先要解決的就是果樹(shù)施肥淺埋高掛的粗放方式導(dǎo)致果林排水的總磷、總氮、高錳酸鹽指數(shù)偏高的現(xiàn)象。為此，早在2005年中央一號(hào)文件就明確要求,“推廣測(cè)土配方施肥，減少種植污染”(高祥照,2008)。該理念在當(dāng)時(shí)雖然先進(jìn)，但在實(shí)際運(yùn)用中常因缺乏正向激勵(lì)而面臨推廣難的問(wèn)題。此時(shí)，決策主體就需要在調(diào)整推廣測(cè)土配方施肥的決策，或是直接對(duì)重點(diǎn)治理區(qū)域的果樹(shù)、農(nóng)作物進(jìn)行區(qū)域禁植之間做出選擇。后者等于是否決了原先的“推廣測(cè)土施肥”的具體性決策，前者則通過(guò)調(diào)整決策中的細(xì)節(jié)、增加相關(guān)措施，最終使得具體性決策得以落實(shí)。部分環(huán)境治理的決策指揮機(jī)構(gòu)通過(guò)鼓勵(lì)成立果樹(shù)經(jīng)營(yíng)專(zhuān)業(yè)合作社，由合作社統(tǒng)一采購(gòu)有機(jī)肥，統(tǒng)一組織實(shí)施測(cè)土配方施肥，給予專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，并由相關(guān)部門(mén)監(jiān)督專(zhuān)款專(zhuān)用。上述以經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)為抓手，以“集中生產(chǎn)”為載體，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)原粗放施肥模式的有效修正，最終確保了測(cè)土配方施肥決策的落實(shí)，這就是一種典型的調(diào)整性決策。

四、環(huán)境治理非程序化決策共性特征

從上述三個(gè)層次非程序化決策的表現(xiàn)樣態(tài)和各自不一的有效程度來(lái)看，有其值得提煉的共性特征：

首先，影響決策成效的要素是多元化的。一方面，環(huán)境治理是一個(gè)系統(tǒng)化工程，這種龐雜的覆蓋面決定了相關(guān)決策必須將各方要素納入考量范圍，一旦有所疏漏，決策的有效性就必然會(huì)大打折扣。就如上述污水收集類(lèi)環(huán)境治理決策，對(duì)于工程建設(shè)的自然環(huán)境要素和相關(guān)村鎮(zhèn)外出務(wù)工人口比重大這一社會(huì)結(jié)構(gòu)要素考量不足，最終導(dǎo)致決策的部分失靈和被動(dòng)性調(diào)整。另一方面，考量要素的多元化必然導(dǎo)致決策變量的劇增，決策的執(zhí)行者在此期間如果不能憑借新的非程序化決策來(lái)調(diào)整原有決策以應(yīng)對(duì)變量，則前期看起來(lái)執(zhí)行良好的決策，隨著時(shí)間的推移，有效性會(huì)慢慢遭致逆轉(zhuǎn)。

其次，決策目標(biāo)之間呈現(xiàn)相互斗爭(zhēng)、妥協(xié)和適應(yīng)。環(huán)境綜合治理過(guò)程中牽扯的決策和執(zhí)行主體較多，這種決策主體的多元化下如何協(xié)調(diào)各決策目標(biāo)使之相互妥協(xié)、適應(yīng)，是保證整體目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)重要工序。例如，上文提及的環(huán)境綜合治理中常見(jiàn)的動(dòng)遷項(xiàng)目決策目標(biāo)主體及其決策之間的斗爭(zhēng)和沖突。大部分動(dòng)遷指揮部的目標(biāo)在于盡早完成搬遷工作，而負(fù)責(zé)接收動(dòng)遷居民的安置地政府則希望在安置工作和融入地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間能尋求一個(gè)更佳的平衡，負(fù)責(zé)動(dòng)遷補(bǔ)償?shù)耐恋夭块T(mén)則還需遵循國(guó)家關(guān)于動(dòng)遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的具體規(guī)定。最后的動(dòng)遷安置方案包括了安置選址、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，都是指揮部在上述決策目標(biāo)之間協(xié)調(diào)整合而成，這也是環(huán)境治理決策所不能回避的環(huán)節(jié)。

最后，決策的有效性取決于早期制定的有效性。如果決策出現(xiàn)早期失效的現(xiàn)象，那么即使通過(guò)非程序化決策對(duì)其進(jìn)行調(diào)整和修改，都很難達(dá)到原決策做出之前的有效性預(yù)期，而如果決策只是呈現(xiàn)偶爾失效，那么通過(guò)合理的決策調(diào)整和應(yīng)對(duì)，都可以較好地解決其失效問(wèn)題，甚至可以使之達(dá)到基本有效的決策狀態(tài)。決定決策是早期失效還是偶爾失效的根本性要素就在于“決策本身科學(xué)性和合理性的高低”(王向清，2000)，所以應(yīng)盡量在制定具體性決策時(shí)就提高其科學(xué)性，防止在執(zhí)行過(guò)程中因?yàn)槌跏紱Q策不良而需要不計(jì)成本加以補(bǔ)救。

五、環(huán)境治理非程序化決策有效性提升途徑

(一)決策前提：充分搜集決策對(duì)象的信息

信息是決策的最基本和最關(guān)鍵的要素，可以說(shuō)決策本質(zhì)上是在決策主體與決策對(duì)象之間、決策系統(tǒng)與環(huán)境之間進(jìn)行信息耦合的一個(gè)過(guò)程(朱敬，2003)。環(huán)境治理的特殊性決定了其決策信息收集應(yīng)該做到：一是全面收集。環(huán)境治理是一個(gè)系統(tǒng)化的社會(huì)工程，涉及水利、環(huán)境、土地、民政等各大領(lǐng)域，因此信息收集切不可過(guò)于片面割裂。二是長(zhǎng)期收集。環(huán)境治理決策具有鮮明的跨期性，這就意味一方面決策執(zhí)行的時(shí)間跨度都較大，另一方面決策效果的反饋延遲時(shí)間都較長(zhǎng)，很多決策在執(zhí)行完畢很長(zhǎng)一段時(shí)間后才能考察其有效性?；诖?，對(duì)于決策對(duì)象的信息決不能一蹴而就，而是必須持續(xù)收集，尤其是對(duì)于決策執(zhí)行過(guò)程中的關(guān)鍵變量信息要及時(shí)收集整理，以作為調(diào)整、修改決策時(shí)的依據(jù)。三是系統(tǒng)收集。在長(zhǎng)期和系統(tǒng)收集信息的巨大壓力下，信息的龐雜程度將超乎想象，這就要求對(duì)收集到的信息加以精煉，除去不實(shí)部分和無(wú)效部分，提煉編寫(xiě)成簡(jiǎn)明扼要、高度概括的決策資料，并按輕重緩急送到?jīng)Q策層供決策所依托(羅曼，1994)。同時(shí)，可以引進(jìn)人工智能、大數(shù)據(jù)分析等先進(jìn)技術(shù)手段，進(jìn)一步提升信息收集、整合的可行性和有效性。

(二)決策方向：圍繞統(tǒng)一的決策目標(biāo)不斷優(yōu)化方向

正如西蒙(1982)在其社會(huì)規(guī)劃理論中所言，多組織決策的關(guān)鍵是設(shè)定一個(gè)共同的參考系統(tǒng)、一個(gè)共同的目標(biāo)，如此一來(lái)，參與和執(zhí)行決策的各種組織、各類(lèi)主體才會(huì)共同朝著這個(gè)目標(biāo)努力推進(jìn)。然而由于環(huán)境治理決策的群體性和非結(jié)構(gòu)性，加之所面臨的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)等多方面的博弈，部分學(xué)者和工程決策者認(rèn)為“環(huán)境工程項(xiàng)目的各個(gè)目標(biāo)組成了一個(gè)多角度多層次的復(fù)雜系統(tǒng)，呈現(xiàn)高密度的片狀階梯結(jié)構(gòu)，每個(gè)目標(biāo)都應(yīng)該有其專(zhuān)門(mén)的評(píng)價(jià)，任何一個(gè)目標(biāo)的變化帶來(lái)的影響都會(huì)被不斷放大，并應(yīng)據(jù)此而對(duì)整個(gè)決策系統(tǒng)加以修正”(劉健等，2015)。上述觀點(diǎn)雖然具有一定的合理性，但其只滿(mǎn)足了決策目標(biāo)多元化的需求，卻沒(méi)有注意到目標(biāo)統(tǒng)一性的重要性。筆者認(rèn)為，一切決策在制定之前都必須明確一個(gè)大致合理的目標(biāo)和方向，并要求一切參與主體都必須沿著這個(gè)目標(biāo)和方向來(lái)執(zhí)行。即使要如上述觀點(diǎn)那般因?yàn)楦鱾€(gè)子目標(biāo)而修正決策，這種修正也必須在滿(mǎn)足整體目標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。尤其是環(huán)境綜合治理，由于參與者眾，如果沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的目標(biāo)，即使決策部門(mén)作出了整體性決策，各參與主體也很可能依照自己的價(jià)值偏好或部門(mén)利益作出具體性決策，從而引發(fā)整個(gè)決策體系的價(jià)值混亂。

(三)決策保障：加強(qiáng)決策者的素能培訓(xùn)

決策歸根到底是由人來(lái)制定和執(zhí)行的，所以決策有效性和執(zhí)行力很大程度要依靠制定、執(zhí)行決策的主體的素能。筆者認(rèn)為素能培訓(xùn)中十分重要的一點(diǎn)是提升決策參與者在制定或者執(zhí)行決策中應(yīng)用革新技術(shù)的能力。決策者必須學(xué)會(huì)在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境條件下，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、下一代互聯(lián)網(wǎng)和新興網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等新一代信息技術(shù)為支撐，通過(guò)對(duì)規(guī)模性、快速性、高價(jià)性以及多樣性的大數(shù)據(jù)資源進(jìn)行實(shí)時(shí)感知、智能分析，預(yù)測(cè)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，優(yōu)化決策流程，輔助決策者更科學(xué)有效地決策和行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)公共利益。尤其是環(huán)境治理這種涉及信息量特別龐雜的復(fù)雜決策，更需要決策參與者利用上述革新技術(shù)來(lái)提高收集、加工信息的能力，擁抱新技術(shù)和新時(shí)代是一切決策者必須堅(jiān)持行走的路徑(胡稅根等，2015)。