吳道霞,孫艷鑫

(中國人民公安大學(xué)法學(xué)與犯罪學(xué)學(xué)院，北京 100038)

公安績效考核是通過建立科學(xué)合理的績效評估體系，對各級公安機關(guān)和民警個人職責(zé)履行和權(quán)力行使情況進行監(jiān)督與衡量，以作為公安機關(guān)隊伍建設(shè)與部門發(fā)展的重要參考依據(jù)。公安機關(guān)的部門高覆蓋性與職能多樣性決定了公安績效考核的復(fù)雜性與長期發(fā)展性，為此，筆者對我國中部、西部、南部、東部部分地區(qū)的公安績效考核情況進行了走訪調(diào)查。在本次調(diào)查中，筆者共發(fā)放調(diào)查問卷105份，收回有效問卷105份，調(diào)查對象均為在職民警，警種涉及治安警、刑警、交警、鐵警等多個警種。筆者發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前公安績效考核中缺少對民事糾紛處理的考核。

一、公安績效考核中引入處理民事糾紛指標(biāo)的正當(dāng)性分析

民事糾紛的處理情況是民警個人以及機關(guān)整體各項能力的體現(xiàn)，體現(xiàn)民警個人的法律素養(yǎng)、交流能力，也體現(xiàn)機關(guān)的工作規(guī)劃、警力協(xié)調(diào)情況等，將處理民事糾紛的考核納入公安績效考核內(nèi)容具有正當(dāng)性。一方面，現(xiàn)行《人民警察法》第21條規(guī)定，在“公民提出要求”的情況下，人民警察具有幫助處理民事糾紛的義務(wù)，條文中更是以“應(yīng)當(dāng)給予幫助”予以明確表述。同時，《治安管理處罰法》中也有關(guān)于公安機關(guān)人民警察處理民事糾紛的規(guī)定：因民間糾紛引起的違反治安管理的行為，如果情節(jié)輕微，公安民警可以進行調(diào)解。如果在公安機關(guān)調(diào)解下雙方達(dá)成一致協(xié)議，免于處罰；如果經(jīng)公安機關(guān)調(diào)解未能達(dá)成一致協(xié)議或者達(dá)成了但是未能履行的，公安機關(guān)可以給予處罰，并告知當(dāng)事人就此糾紛可以向人民法院提起訴訟。[1]2016年12月1日，公安部發(fā)布《人民警察法》修訂草案稿，其中第12條關(guān)于公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)中規(guī)定了“(十一)調(diào)解處理民間糾紛”。可見，無論是我國現(xiàn)行法律規(guī)定還是未來立法趨向，對公安機關(guān)處理民事糾紛均有所涉及與設(shè)想，因此，將處理民事糾紛考核納入公安績效考核體系具有合法性。另一方面，公安機關(guān)是維護社會和諧穩(wěn)定的中堅力量，具有警力覆蓋面廣、行動能力強、與人民群眾聯(lián)系密切等特點。除打擊普通刑事犯罪和維護社會治安外，在公民日常生活中，公安機關(guān)還擔(dān)任著“調(diào)解員”、“救助站”等角色。由于社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，利益紛爭增多，民事侵權(quán)案件頻發(fā)，加之公民維權(quán)意識覺醒，司法資源嚴(yán)重不足，司法維權(quán)成本相對較高，公民在面臨糾紛、遇到?jīng)_突、尋求幫助時大多第一時間選擇撥打110報警電話求助。公安民警，特別是派出所民警、治安民警與交通警察對民事糾紛化解發(fā)揮了重要作用。

綜上可知，公安民警處理民事糾紛具有合法性與合理性，也具有處理民事糾紛的職責(zé)與權(quán)力。但現(xiàn)階段公安績效考核體系中，不僅沒有對于民事糾紛處理情況的考核，對于民事糾紛處理情況的統(tǒng)計也有相當(dāng)大比例的公安機關(guān)處于缺失狀態(tài)。在筆者的調(diào)查中，對于“目前您所在或了解的公安機關(guān)是否有對民事糾紛處理的相關(guān)記錄和統(tǒng)計”的調(diào)查結(jié)果如圖1所示。

圖1 公安機關(guān)處理民事糾紛是否有相關(guān)記錄與統(tǒng)計情況調(diào)查示意圖

對于權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)加以監(jiān)督，對于職責(zé)履行應(yīng)當(dāng)進行考核，因此，將處理民事糾紛情況納入公安績效考核體系不僅具有正當(dāng)性，而且具有緊迫性。本文將對處理民事糾紛考核指標(biāo)體系進行探索性構(gòu)建，以求科學(xué)合理地將處理民事糾紛考核納入公安績效考核體系中。

二、構(gòu)建處理民事糾紛考核指標(biāo)體系的設(shè)計思路

構(gòu)建民警處理民事糾紛考核指標(biāo)體系主要是依據(jù)公安民警對處理民事糾紛的客觀行為和主觀評價來制定的，對考核內(nèi)容進行行為界定，對考核方法進行實踐性設(shè)計，由此實現(xiàn)各項考核指標(biāo)內(nèi)容和操作方法從抽象到具體。公安機關(guān)在處理民事糾紛方面的考核，屬于政府績效考核的范疇，從人力資源管理角度來看，具有管理目標(biāo)(即糾紛種類)多樣、產(chǎn)出效果無形(服務(wù)類效益)、考核指標(biāo)多維等特點。[2]因此，在處理民事糾紛考核指標(biāo)體系的設(shè)計和構(gòu)建過程中，應(yīng)全面考慮公安機關(guān)處理民事糾紛的工作目標(biāo)與職能體現(xiàn)，堅持系統(tǒng)性與科學(xué)性相結(jié)合，參考和整合人力資源管理學(xué)的績效考核指標(biāo)設(shè)計思路，建立與公安機關(guān)職責(zé)與權(quán)力相匹配、與原有考核指標(biāo)體系相銜接的處理民事糾紛考核指標(biāo)體系。

在考核指標(biāo)體系構(gòu)建初期，應(yīng)當(dāng)根據(jù)民事糾紛及其處理特點考慮指標(biāo)體系設(shè)計中應(yīng)遵循的基本原則，作為指標(biāo)體系設(shè)計的指導(dǎo)思想。確定基本原則后，在構(gòu)建思路與邏輯上采用演繹邏輯，遵循概念—變量—指標(biāo)—取值的過程。[3]在確定構(gòu)建思路與邏輯后，進行考核指標(biāo)構(gòu)建方法的選用，選用考核方法時，需要思考的最重要問題是如何將民事糾紛化解體系嵌入整體公安績效考核體系中，實現(xiàn)其可操作性。現(xiàn)有的公安績效考核體系大多采用“平衡記分卡”指標(biāo)體系設(shè)計思路，為實現(xiàn)均衡性與可操作性，我們沿用這一總體指標(biāo)考核體系，將處理民事糾紛作為“平衡記分卡”下的公安職能戰(zhàn)略愿景之一，處理民事糾紛的考核自然作為公安績效考核整體中的一級指標(biāo)之一。但基于民事糾紛化解的過程性與演化性，其溝通過程與調(diào)解方案或和解方案的促成需耗費大量時間與心力，工作過程中的調(diào)查、溝通、建議等對糾紛的化解具有關(guān)鍵性作用。因此，在用“平衡記分卡”大體系指標(biāo)的基礎(chǔ)上，需要結(jié)合關(guān)鍵績效指標(biāo)，即KPI(Key Performance Index)對處理民事糾紛關(guān)鍵履職行為的指標(biāo)予以具體分解設(shè)計。關(guān)于這兩種體系構(gòu)建方法的介紹和應(yīng)用，下文將作詳述。

三、處理民事糾紛考核指標(biāo)體系的構(gòu)建原則與選用方法分析

(一)處理民事糾紛考核指標(biāo)體系的構(gòu)建原則

處理民事糾紛考核體系的構(gòu)建是公安機關(guān)履行其公共管理職責(zé)、實現(xiàn)其維護社會安定團結(jié)職能的重要體現(xiàn)?？茖W(xué)合理的考核體系不僅可以作為公安人力資源管理的參考與依據(jù)，而且有助于調(diào)動民警的工作積極性，有助于反映一地區(qū)的民事糾紛發(fā)生情況，有助于公安部門根據(jù)考核情況安排工作重點，實現(xiàn)其人民公安為人民的部門承諾。在處理民事糾紛考核指標(biāo)體系的構(gòu)建中為實現(xiàn)科學(xué)性與可操作性，應(yīng)遵循以下原則：

1.堅持考核指標(biāo)與調(diào)解目標(biāo)一致性原則[4]

調(diào)解民事糾紛是公安民警的職責(zé)之一，績效考核指標(biāo)的構(gòu)建也應(yīng)反映公安機關(guān)處理民事糾紛所希望達(dá)到的管理目標(biāo)。民事糾紛是治安案件、行政案件甚至刑事案件的萌芽狀態(tài)，多發(fā)于鄰里間、社區(qū)中、道路上，通常是面對面的沖突，最為普遍，最具張力?；饷袷录m紛是公安機關(guān)履行維護社會穩(wěn)定職能最基本的體現(xiàn)。因此，此種指標(biāo)體系設(shè)計的價值導(dǎo)向也應(yīng)適應(yīng)糾紛化解需要，與民事糾紛化解戰(zhàn)略保持一致，符合糾紛化解目標(biāo)的要求，盡可能調(diào)動民警處理民事警情、化解民事糾紛的積極性與創(chuàng)造性。同時，通過對民事糾紛處理情況進行考核，將民事糾紛化解、區(qū)域社會秩序穩(wěn)定與民警利益相關(guān)聯(lián)，引導(dǎo)公安機關(guān)化解民事糾紛走向規(guī)范化道路；通過區(qū)域及部門績效的提高，帶動民警個人能力與素質(zhì)的發(fā)展；通過民警個人績效的提高來實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)民事糾紛發(fā)生率與演化率的降低。

2.堅持定量考核與定性考核相結(jié)合原則[9]

定量考核是指對民警處理民事糾紛予以量化上的評價，考核具有最直觀的呈現(xiàn)，它包括一切可以量化為評價指標(biāo)的數(shù)據(jù)與“分值”，例如，各種分值、比率等。與定量考核的直接性不同，定性考核帶有評價性，例如，將民警工作分為“優(yōu)秀”、“稱職”、“基本稱職”、“不合格”四個等級予以評價。單獨采用定量標(biāo)準(zhǔn)沒有評價性和激勵性，“冰冷的數(shù)字”呈現(xiàn)讓民警在處理民事糾紛中因為缺少對比與評價而缺少行動力；單獨采用定性評價則不具有公開性，易讓民警對于考核結(jié)果產(chǎn)生質(zhì)疑，因此應(yīng)當(dāng)堅持定量考核與定性考核相結(jié)合的原則。舉例來說，將民警在民事糾紛處理中的各項指標(biāo)進行量化，根據(jù)完成情況進行加減分，對于分值予以定性描述，規(guī)定“優(yōu)秀”、“稱職”、“基本稱職”、“不合格”等級各自對應(yīng)的分值區(qū)間。如此一來，民警對自身工作完成情況就有了基本評價標(biāo)準(zhǔn)，對考核結(jié)果也能做到心中有數(shù)。

3.堅持績效管理的基本原則(“SMART”原則)

辯證唯物主義方法論要求我們在解決問題時，既要尊重事物的共性又要結(jié)合個性進行把握。在構(gòu)建處理民事糾紛績效考核指標(biāo)的過程中，首先要尊重績效管理指標(biāo)體系設(shè)計的普遍原則，也是國際通用原則——“SMART”原則?！癝MART”是Specific(明確具體性)、Measurable(可測量性)、Attainable(可實現(xiàn)性)、Realistic(現(xiàn)實性)與Time-bounded(時限性)的簡寫，它要求績效管理指標(biāo)體系的設(shè)計應(yīng)當(dāng)具備以上性質(zhì)。[5]在構(gòu)建處理民事糾紛考核指標(biāo)體系時也應(yīng)當(dāng)遵循該原則，具體表現(xiàn)為：(1)明確具體性。考核指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體明確，表述簡潔通俗，易于民警理解。(2)可測量性?？己酥笜?biāo)應(yīng)當(dāng)具有量或者質(zhì)的表現(xiàn)形式或數(shù)據(jù)來源，易于量化為考核標(biāo)準(zhǔn)。(3)可實現(xiàn)性?？己酥笜?biāo)應(yīng)當(dāng)是民警可以達(dá)到或者通過努力可以達(dá)到的，易于民警通過改善自身行為或方法對指標(biāo)產(chǎn)生正面影響。(4)現(xiàn)實性。指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是與民事糾紛處理情況相關(guān)的，與民警的職責(zé)相聯(lián)系，易于民警找到職責(zé)落實與績效考核的連接點。(5)時限性?？己酥笜?biāo)應(yīng)當(dāng)設(shè)定時限要求，使民警對民事糾紛處理具有效率上的追求，也能確保階段性的戰(zhàn)略目標(biāo)能夠按期完成。

4.堅持系統(tǒng)性原則

民事糾紛具有普遍性強、難以事先預(yù)測、演化張力大等特點，同時也具有沖突指數(shù)低于其他案件、可化解性強等優(yōu)點。因此，在處理民事糾紛時民警采用的方法因人而異，獲得的效果也不盡相同，這就要求在指標(biāo)體系的設(shè)計和構(gòu)建中堅持系統(tǒng)性、全面性原則。該原則主要體現(xiàn)于以下幾個方面：(1)個人指標(biāo)和單位指標(biāo)結(jié)合。[6]個人指標(biāo)體現(xiàn)的是民警個人對于民事糾紛處理的智慧，單位指標(biāo)體現(xiàn)的是區(qū)域內(nèi)所有民警的辦案成果與單位人力資源管理情況。在實際工作中，將個人指標(biāo)考核與單位指標(biāo)考核相結(jié)合，民警在實現(xiàn)自身績效的同時也能將其貢獻作為單位績效的一部分加以記錄，能夠最大程度激勵民警的辦案積極性，力求在單位績效中貢獻自己的力量，快速實現(xiàn)其職位認(rèn)同感與個人成就感。(2)積極指標(biāo)和消極指標(biāo)相結(jié)合。[7]這里的積極指標(biāo)是指公安民警在處理民事糾紛中所做出的積極努力以及所取得的成果，如“調(diào)解技巧運用”、“和解促成數(shù)”等，它反映民警在工作中的主動性與能動性。消極指標(biāo)是民警在糾紛處理中出現(xiàn)的失誤、失職與違法違規(guī)行為的反映，如“違規(guī)違紀(jì)情況”、“差錯率”等，意在通過此類考核消除民警違法違規(guī)現(xiàn)象與消極履職行為。(3)主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)相協(xié)調(diào)。主觀指標(biāo)是指民警在調(diào)解民事糾紛或促成雙方當(dāng)事人和解后，雙方當(dāng)事人對糾紛的處理過程、處理結(jié)果給予的主觀評價，如“調(diào)解滿意率”、“被投訴次數(shù)”等?？陀^指標(biāo)是指民警處理民事糾紛質(zhì)與量的客觀記錄，如“糾紛調(diào)解數(shù)”、“調(diào)解成功率”等。主觀指標(biāo)帶有很強的感情色彩與價值取向，而客觀指標(biāo)則盡可能排除資歷、地位影響力等因素，較為直接和快速。因此，在構(gòu)建指標(biāo)內(nèi)容時應(yīng)將二者相結(jié)合，并在使用量上予以多主觀、少客觀的平衡。(4)行為指標(biāo)與結(jié)果指標(biāo)相結(jié)合。在理論界“績效行為論”與“績效結(jié)果論”的爭議中[8]，筆者傾向于“行為與結(jié)果綜合論”，既要看到民警化解民事糾紛的成果與效率，同時也要看到民警在糾紛化解過程中所付出的體力和腦力勞動。因此，在設(shè)定指標(biāo)體系時也應(yīng)將二者相結(jié)合，全面體現(xiàn)公安民警的工作情況與工作狀態(tài)。

5.堅持獨立性原則

堅持民事糾紛考核獨立性原則包括兩方面的含義。一方面，處理民事糾紛考核應(yīng)獨立于治安考核或社區(qū)考核等其他考核指標(biāo)，成為獨立的一級考核指標(biāo)，擁有獨立的考核指標(biāo)體系，不因民警其他方面的考核結(jié)果情況影響處理民事糾紛履職行為和結(jié)果的考核情況。例如，對于社區(qū)民警的職責(zé)涉及“一標(biāo)三實”信息錄入、法制宣傳、民間糾紛調(diào)解等工作，民事糾紛調(diào)解應(yīng)作為單獨的考核項，單獨計分單獨評價，不因?qū)τ凇耙粯?biāo)三實”錄入信息的準(zhǔn)確率影響處理民事糾紛考核的成績。另一方面，在設(shè)立處理民事糾紛各類具體考核指標(biāo)時，對于同一位階的各類指標(biāo)應(yīng)當(dāng)相互獨立，不應(yīng)具有包容或交叉關(guān)系。若出現(xiàn)指標(biāo)重復(fù)或重疊現(xiàn)象，對于此項指標(biāo)的考核權(quán)重在配比中就會出現(xiàn)疊加現(xiàn)象，導(dǎo)致考核結(jié)果與真實的民事糾紛處理情況存在偏差。

(二)考核指標(biāo)構(gòu)建方法選用——“平衡記分卡”與KPI

在處理民事糾紛考核指標(biāo)的設(shè)計方法中，我們選用“平衡記分卡”與KPI相結(jié)合的辦法。一則能夠保證處理民事糾紛考核指標(biāo)體系不脫離公安績效考核的整體，實現(xiàn)其可操作性；二則能夠保證處理民事糾紛考核的系統(tǒng)性與關(guān)鍵因素的結(jié)合，抓住重點的同時便于操作。

1.“平衡記分卡”下處理民事糾紛考核體系的嵌入

“平衡記分卡”(balanced score card, BSC)是一個管理類概念。在20世紀(jì)80年代末期，羅伯特·卡普蘭與戴維·諾頓就企業(yè)傳統(tǒng)績效考核模式的不足在《哈佛商業(yè)評論》上提出了“平衡記分卡”的績效考核改革方向。林新奇教授在他的《績效管理技術(shù)與應(yīng)用》一書中提到，“平衡記分卡”考核模式是將企業(yè)的戰(zhàn)略愿景目標(biāo)化和具體化的有效方法，它將員工的業(yè)績評價與企業(yè)的發(fā)展方向及未來定位相結(jié)合，把宏觀的愿景分解為員工的具體工作目標(biāo)與評測指標(biāo)。由于這一構(gòu)建方法的優(yōu)越性與前瞻性，這一考核指標(biāo)構(gòu)建方法自提出即被各種營利性組織廣泛應(yīng)用，并不斷發(fā)展完善。同時，隨著“新公共管理運動”的興起，“平衡記分卡”擴展到政府績效管理領(lǐng)域[10]，并基于政府職能、戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃與所得效益進行了適應(yīng)性改進，被廣泛應(yīng)用。

目前我國公安機關(guān)績效考核指標(biāo)體系的構(gòu)建大多選用這一方法，由于一方面“平衡記分卡”自身具有優(yōu)越性，另一方面處理民事糾紛考核指標(biāo)體系應(yīng)與已有體系相匹配，筆者在對處理民事糾紛考核總體指標(biāo)體系嵌入上依然沿用“平衡記分卡”。在構(gòu)建邏輯上，首先確立公安機關(guān)實現(xiàn)其職能的戰(zhàn)略與愿景，即打造和諧穩(wěn)定的轄區(qū)環(huán)境。在確立“轄區(qū)和諧穩(wěn)定”的戰(zhàn)略愿景后，進行戰(zhàn)略主題定位，分解為四個戰(zhàn)略主題：警務(wù)資源運用與管理、處理各類糾紛與案件、群眾滿意度、反饋及方法改進。這四個戰(zhàn)略維度間相互銜接，具有清晰的邏輯條理，即通過警務(wù)資源運用與管理實現(xiàn)對接警的各類糾紛與案件的處理，最終實現(xiàn)群眾滿意、幸福感提升，對公安機關(guān)信任感增加，在化解過程中通過群眾反饋不斷改進工作方法，更好地使用和調(diào)配警務(wù)資源，在這樣的循環(huán)下實現(xiàn)良性發(fā)展，最終打造和諧穩(wěn)定的轄區(qū)環(huán)境。在“平衡記分卡”的邏輯體系下，進行處理民事糾紛考核的嵌入：在四個維度間我們提取達(dá)成戰(zhàn)略愿景的首要領(lǐng)域(KPA，Key Performance Area)[11]，即“處理各類糾紛與案件”，在此領(lǐng)域中我們進一步提取目標(biāo)領(lǐng)域，即“處理民事糾紛”，同其他三個領(lǐng)域共同作為公安業(yè)務(wù)考核的一級指標(biāo)，分列于公安績效考核指標(biāo)體系內(nèi)(見圖2)。由此可以清晰地看到該邏輯中處理民事案件的考核在整個公安績效考核中的定位。至此，完成對民事糾紛處理考核的嵌入工作，將其嵌入公安績效考核大體系中，并實現(xiàn)相關(guān)銜接。

圖2 “平衡積分卡”下處理民事糾紛所處環(huán)節(jié)示意圖

2. KPI指標(biāo)的選用

KPI主要是指以篩選方式獲取員工所在企業(yè)成功的必要環(huán)節(jié)與關(guān)鍵元素，而后對這些元素所指向的目標(biāo)進行分解，進一步傳達(dá)和落實到企業(yè)各機構(gòu)層面，最終確保企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)得以實現(xiàn)的績效管理法。[12]企業(yè)運用KPI評估模式，是將企業(yè)客觀的發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展動力給予員工明確的方向指引，以求將客觀發(fā)展需求轉(zhuǎn)化為人力資源管理方向與管理目標(biāo)。運用KPI建立處理民事糾紛考核指標(biāo)體系，一方面能夠讓民警在清晰的指標(biāo)分級中了解戰(zhàn)略驅(qū)動因素和具體操作方法；另一方面，對KPI因素的提取，采用辦案流程與個體素質(zhì)相結(jié)合的方法，并對KPI因素進行權(quán)重匹配，不同權(quán)重配比的KPI方法指標(biāo)即具有了導(dǎo)向性，權(quán)重較大的糾紛處理流程自然會被民警工作時著重關(guān)注和特別注意。

在使用KPI指標(biāo)體系構(gòu)建處理民事案件考核體系時，具體操作方法如下：首先，將“處理民事糾紛”作為該邏輯中的KPI總指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上進行“處理民事糾紛KPI”成功關(guān)鍵因素的具體分解指標(biāo)內(nèi)容設(shè)計[13]，進行該KPI指標(biāo)的個別性分解，分解時我們采用糾紛處理程序分解思路，將其提取為四大關(guān)鍵流程，作為整體指標(biāo)中的二級指標(biāo)，即調(diào)查取證、與當(dāng)事人溝通、和解或調(diào)解協(xié)商過程、結(jié)案情況。完成后，根據(jù)各處理方法和操作流程中的具體做法篩選設(shè)計三級指標(biāo)，并對各三級指標(biāo)的具體操作予以說明。

四、處理民事糾紛KPI考核方案指標(biāo)體系的具體構(gòu)建

完成在“平衡記分卡”邏輯下的處理民事糾紛KPI考核方案的嵌入后，我們對處理民事糾紛KPI的構(gòu)建思路也在上文中進行了梳理，以下筆者將對該KPI考核方案中的各二級指標(biāo)及三級指標(biāo)進行詳細(xì)分析，并在此基礎(chǔ)上推薦指標(biāo)權(quán)重確定方法。

(一)處理民事糾紛KPI考核方案二級指標(biāo)

在對處理民事糾紛KPI二級指標(biāo)分解時，筆者嘗試了多種分解方法。例如，采用多種處理方式分解的方法，分為“和解”、“調(diào)解”、“移轉(zhuǎn)”,分析后發(fā)現(xiàn)此種方法雖然有助于根據(jù)權(quán)重配比給予民警方法選用上的指引，但也會因為權(quán)重分配不均導(dǎo)致雖然“和解”與“調(diào)解”均已將矛盾化解，得分卻存在較大差異的情況。因此，筆者在對三種處理方法進行全面比較后發(fā)現(xiàn)，其在處理流程上具有共通性，因此，選用處理流程分解方法更為適宜。

1.二級指標(biāo)分解的基礎(chǔ)——糾紛處理方法

在一級指標(biāo)“處理民事糾紛”的目標(biāo)下，筆者在問卷中對民警處理民事糾紛的方式也予以調(diào)查統(tǒng)計(見圖3)。(1)民警處理同一個民事糾紛可能采用多種方式。

圖3 民警處理民事糾紛采用方式示意圖

在被調(diào)查的105位在職民警中，采用和解、調(diào)解處理民事糾紛的選擇方式達(dá)115次，后期因“調(diào)而不決”最終采用“案件移轉(zhuǎn)”方式的選擇有53次，其他方式的選擇為10次。因此，在處理民事糾紛大指標(biāo)下，選擇和解、調(diào)解的占有絕對多數(shù)，可將民事糾紛處理流程約等同于和解、調(diào)解流程，無法調(diào)和的告知移轉(zhuǎn)。

和解與調(diào)解在處理糾紛時常常作為一對概念出現(xiàn)，民事糾紛和解是指雙方當(dāng)事人自愿就各自的利益訴求進行磋商，以達(dá)成雙方均予以認(rèn)可的解決方案的糾紛化解方式。有學(xué)者認(rèn)為，和解作為一種當(dāng)事人雙方選擇自我解決糾紛的方式，不同于嚴(yán)格依照法律規(guī)范的解決方式，和解具有一定的靈活性，充分展示雙方意思自治的合意，將情、理、法三者有機融合，特別是對于那些欠缺法律知識的當(dāng)事人來說，一致的協(xié)議確能起到平息紛爭化解糾紛的作用。[14]和解與調(diào)解最大的區(qū)別在于和解是雙方當(dāng)事人的直接溝通，無需通過第三方，保證了糾紛解決的保密性、直接性與簡易性。因此，我們強調(diào)“促成”，促成的含義是為雙方當(dāng)事人和解創(chuàng)造有利條件，如向其釋明和解優(yōu)點、和解必要性，提供和解場所等。促成和解在公安機關(guān)處理民事糾紛中也極為常用，多用于輕微的侮辱誹謗糾紛、夫妻情感糾紛等隱私類民事糾紛和家庭成員間需要關(guān)系修復(fù)類的民事糾紛。

但在社會生活中，雙方自愿進行和解或在民警勸和下進行和解的顯然是少數(shù)，糾紛訴諸于公安機關(guān)必然是沖突達(dá)到一定程度，因此，無法促成和解的，在警務(wù)實踐中往往轉(zhuǎn)而由民警進行調(diào)解。調(diào)解是指對于部分情節(jié)輕微、權(quán)利義務(wù)明確的民事糾紛，公安機關(guān)在進行調(diào)查取證后，根據(jù)事實與法律和雙方當(dāng)事人進行有效溝通，在雙方當(dāng)事人自愿的情況下促使雙方進行協(xié)商、達(dá)成協(xié)議的民事糾紛處理方法。關(guān)于公安機關(guān)對于民事糾紛的調(diào)解工作，除了上文提及的《治安管理處罰法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定外，2011年4月22日中央社會治安綜合治理委員會、最高人民法院、司法部等16部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》第9條規(guī)定，派出所參與糾紛調(diào)處工作，通過在派出所設(shè)立人民調(diào)解室，邀請人民調(diào)解員參與矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)解工作。在民事糾紛多發(fā)的社會轉(zhuǎn)型期，調(diào)解是維護社會穩(wěn)定的重要方法，調(diào)解在公安機關(guān)民事糾紛處理過程中占有舉足輕重的地位。調(diào)解工作的適用性廣，對于大部分類型的民事糾紛，在雙方當(dāng)事人同意的情況下均可進行調(diào)解，如家庭鄰里糾紛、輕微交通事故糾紛、消費糾紛等。采用調(diào)解處理民事糾紛對于當(dāng)事人與公安機關(guān)均具有重要意義。一方面由公安機關(guān)主持下的調(diào)解，不同于人民調(diào)解，它基于公安機關(guān)公權(quán)力的象征意義而更具有權(quán)威性，更易于被雙方當(dāng)事人所接受和執(zhí)行。同時，它又具有與人民調(diào)解相同的優(yōu)點，均是基于自愿原則，雙方當(dāng)事人根據(jù)自己的意志達(dá)成調(diào)解協(xié)議。另一方面，調(diào)解建立在權(quán)利義務(wù)相對明確的基礎(chǔ)上，調(diào)解方案的提出與溝通過程不僅是法律與說理的結(jié)合，也是對雙方當(dāng)事人進行法律宣傳與法律普及的過程，對于普法與公民守法工作的推進具有建設(shè)性意義。

因此，和解、調(diào)解民事糾紛，不僅具有合法性，也具有優(yōu)于其他糾紛處理方式的合理性。因此，本文將“處理民事糾紛”約等同于“和解、調(diào)解民事糾紛”。唯一不同的是，民事糾紛處理中存在“案件移轉(zhuǎn)”，即在控制局面的前提下，告知當(dāng)事人訴諸于其他糾紛處理機構(gòu)，本文稱之為“案件移轉(zhuǎn)”。

之所以會發(fā)生“案件移轉(zhuǎn)”，是因為公安機關(guān)處理民事糾紛也具有一定的弊端，其中最為突出的就是專業(yè)性與強制性不足。一方面，公安民警雖然在民事糾紛發(fā)生后常常作為第一解決力量到達(dá)現(xiàn)場，但由于公安工作覆蓋面大、涵蓋率廣，難免造成“什么都懂點，什么都懂得不多”的局面。面對專業(yè)性較強的民事糾紛，如經(jīng)濟貿(mào)易糾紛、知識產(chǎn)權(quán)糾紛、勞動糾紛等，如若法律關(guān)系復(fù)雜，民警難免感到力不從心，此時，將案件移轉(zhuǎn)至具有專業(yè)知識的機構(gòu)處理，如行業(yè)調(diào)解機構(gòu)、仲裁機構(gòu)等，則更具合理性與快捷性。另一方面，關(guān)于公安機關(guān)處理民事糾紛的行為是司法行為還是行政管理行為，學(xué)界雖有分歧，但大多傾向于屬于行政管理行為。[15]但是，盡管公安機關(guān)處理民事糾紛的行為性質(zhì)上屬于行政管理行為，公安機關(guān)在處理民事糾紛時也應(yīng)遵循民法中的意思自治優(yōu)先原則，和解與調(diào)解均應(yīng)建立在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，對于雙方或一方不愿調(diào)和的，公安機關(guān)無權(quán)強制處理。此時，將案件移轉(zhuǎn)至人民法院或仲裁機構(gòu)仲裁等，作出對雙方均具有約束力和強制力的裁決則更能讓雙方予以信服，也更有利于保護其合法權(quán)益。

2. 二級指標(biāo)的分解方法——從流程到目標(biāo)

公安機關(guān)從接到民事糾紛求助到民事糾紛處理完畢，需遵循一定的程序。例如，進行調(diào)解時一般遵循以下流程：(1)調(diào)查取證；(2)與當(dāng)事人溝通；(3)調(diào)解過程；(4)簽訂調(diào)解協(xié)議或即時履行；(5)結(jié)案或移轉(zhuǎn)。[16]促成和解時程序為：(1)調(diào)查取證；(2)與當(dāng)事人溝通；(3)和解促成或轉(zhuǎn)為調(diào)解；(4)簽訂和解協(xié)議或即時履行；(5)結(jié)案或移轉(zhuǎn)。在對以上兩種糾紛處理方式進行比較后可以發(fā)現(xiàn)，兩者在處理流程上具有部分一致性，均含有調(diào)查取證、提出方案、與雙方當(dāng)事人溝通、協(xié)商過程、結(jié)案或移轉(zhuǎn)。因此，在對處理民事糾紛KPI考核二級指標(biāo)進行分解時，依據(jù)“從流程到目標(biāo)”的分解方法，將三種最終處理方式的工作流程進行融合，分為“調(diào)查取證”、“與當(dāng)事人溝通”、“和解、調(diào)解協(xié)商過程”、“結(jié)案情況”四個二級指標(biāo)。此種分解方法一則能夠達(dá)到各指標(biāo)間的獨立性，上一指標(biāo)未完成，下一指標(biāo)無法計算，避免出現(xiàn)交叉與重復(fù)；二則遵循程序與結(jié)果相結(jié)合原則，尊重民警的工作過程與心力付出；三則能夠清晰反映民警在哪一步程序中出現(xiàn)進程問題，給予他們努力的方向；四則調(diào)解協(xié)商過程注重民警素質(zhì)考核，將流程與個人表現(xiàn)相結(jié)合，實現(xiàn)對民警工作態(tài)度與能力自我提升的督促(見圖4)。

圖4 處理民事糾紛KPI流程圖

(二)處理民事糾紛KPI考核方案三級指標(biāo)

對于處理民事糾紛KPI三級考核指標(biāo)的分解，我們使用“關(guān)鍵流程+關(guān)鍵要素”的方法對四個二級指標(biāo)逐一進行分解，既能保證各指標(biāo)間的獨立性，避免重復(fù)，又能因為部分“合法性關(guān)鍵要素”和“個體類關(guān)鍵要素”的加入實現(xiàn)考核的全面性。

1. 調(diào)查取證

作為糾紛處理的第一步，了解案情、調(diào)查取證才能有效將情、理、法相結(jié)合，提出方案，作出處理。首先，民事糾紛當(dāng)事人在沖突達(dá)到一定激烈程度后才會選擇警方介入，因此，民警必須第一時間趕赴現(xiàn)場，對案件糾紛類型進行判斷。其次，到達(dá)現(xiàn)場后，及時固定有關(guān)證據(jù)，必要時應(yīng)依法采取措施控制局面，避免事態(tài)演化為治安案件或刑事案件。[17]再次，向當(dāng)事人了解案情，厘清權(quán)利義務(wù)、損失情況，做到心中有數(shù)，為和解、調(diào)解方案的提出奠定基礎(chǔ)。最后，事實不清的，應(yīng)當(dāng)進行走訪調(diào)查，查清事實，留存相關(guān)證據(jù)，以備溝通說理之需。

2. 與當(dāng)事人溝通

在對案情有了大致了解后，下一步，則是與當(dāng)事人溝通。首先，詢問雙方是否同意和解、調(diào)解。詢問時，注意與當(dāng)事人溝通，講明和解、調(diào)解的優(yōu)點，對雙方進行心理疏導(dǎo)工作，緩解沖突程度，促進雙方自愿與對方進行利益訴求的交換，并可以在雙方當(dāng)事人的請求下提供必要的法律咨詢。其次，了解雙方當(dāng)事人的訴求，注意分別詢問，避免再次引起沖突。最后，鼓勵雙方當(dāng)事人分別提出和解、調(diào)解方案，若雙方均無法提出，民警應(yīng)結(jié)合自身法律知識與相關(guān)類型糾紛的處理經(jīng)驗提出建議方案。

3. 和解、調(diào)解協(xié)商過程

在對和解、調(diào)解方案心中有數(shù)后，對雙方當(dāng)事人進行溝通、勸說與協(xié)商。社會轉(zhuǎn)型期民事糾紛矛盾類型多元，涉及專業(yè)問題的矛盾糾紛越來越多進入公安工作領(lǐng)域，這也對民警處理民事糾紛應(yīng)具備的各項素質(zhì)提出了越來越高的要求，因此，這一指標(biāo)下的三級指標(biāo)分解多為個體素質(zhì)類的考核。民事糾紛涉及范圍廣、當(dāng)事人素質(zhì)參差不齊，面對不同的當(dāng)事人需要不同的語言技巧、心理調(diào)節(jié)技巧，并根據(jù)實際進程進行靈活變化。例如，有的當(dāng)事人心理脆弱、情感多敏，在溝通中需要耐心與鼓勵；有的當(dāng)事人蠻不講理、固執(zhí)己見、激憤忘形，在處理中就需要民警多些語言上的警示和心理上的震懾。又如，對于家庭鄰里民事糾紛，不但要求民警對當(dāng)事人予以同理心的情感分析，而且需要民警具備《婚姻法》、《繼承法》等民事法律知識。再如，由民事侵權(quán)行為引起的債務(wù)糾紛，既要求民警具備《侵權(quán)責(zé)任法》、《合同法》等相關(guān)專業(yè)知識，又要求民警擁有恰到好處的“心理增壓”能力和處理耐心。因此，在三級指標(biāo)中設(shè)立“和解、調(diào)解技巧運用”與“法律知識運用”指標(biāo)模塊，力圖對民警的綜合能力進行包容性評價。同時，由于此環(huán)節(jié)民警與當(dāng)事人直面接觸，涉及違規(guī)違紀(jì)的可能性則隨之增大，為此，我們設(shè)立消極評價指標(biāo)“違規(guī)違紀(jì)情況”作為對民警的警示?？偟膩碚f，民事糾紛處置遵從意思自治原則，與當(dāng)事人溝通時注意同理心的保持，意在勸說，切忌強權(quán)，同時注意證據(jù)與法律的運用。

4.結(jié)案情況

對于和解成功的，或勸說下調(diào)解成功的，如若具有履行義務(wù)，應(yīng)制作和解、調(diào)解協(xié)議，能夠即時履行的也可不制作和解、調(diào)解協(xié)議，但應(yīng)記錄在案。如若未即時履行亦未簽訂協(xié)議，應(yīng)視為和解、調(diào)解失敗，應(yīng)在控制沖突局面的前提下告知雙方當(dāng)事人尋求其他解決途徑。和解、調(diào)解成功附有履行義務(wù)的，應(yīng)督促雙方當(dāng)事人依照協(xié)議進行履行。必要時可以就雙方破裂的人際關(guān)系進行心理疏導(dǎo)和修復(fù)，真正將糾紛化于無形。同時，由于民事糾紛呈現(xiàn)出數(shù)量多、范圍廣、類型多元、關(guān)系復(fù)雜的特點，部分民警難免出現(xiàn)畏難心理?，F(xiàn)階段，警力配比參差不齊，有的轄區(qū)年輕民警居多，在糾紛處理中群眾工作經(jīng)驗不足，容易缺乏耐心和積極性，難免出現(xiàn)出警后充當(dāng)“旁觀者”，以及強制調(diào)解、強迫接受協(xié)議等濫用權(quán)力的現(xiàn)象。為督促民警提高辦案效率與注意辦案態(tài)度，提醒民警避免在工作中出現(xiàn)“旁觀者”現(xiàn)象，在結(jié)案考核中增加兜底性負(fù)面KPI三級指標(biāo)“是否被投訴”。

(三)處理民事糾紛KPI考核方案指標(biāo)權(quán)重分配

在同級指標(biāo)中，各指標(biāo)由于緊急程度、可實現(xiàn)度等因素的不同，在評估體系中所占的比重也不相同，對這一比重差異，我們稱之為權(quán)重分配。[18]在處理民事糾紛KPI考核方案中，權(quán)重一方面體現(xiàn)著各必經(jīng)流程對于最終糾紛處理的貢獻程度；另一方面，不同的權(quán)重分配也給予民警一定的工作導(dǎo)向和活動傾向。因此權(quán)重分配的科學(xué)合理對考核結(jié)果的公平性、合理性具有重要意義。

筆者在對各地區(qū)各警種績效考核權(quán)重分配方法進行了解發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)各警種，甚至各部門的考核權(quán)重分派方法均存在差異。究其原因，一則由于各地區(qū)各警種績效考核的種類與業(yè)務(wù)不同，工作方法不同；二則各地區(qū)的治安狀況、人文地理環(huán)境存在差異，工作重點不同，在對一級指標(biāo)的分派上存在差別，無法統(tǒng)一。因此，筆者僅對于民事糾紛處理考核權(quán)重分配提出方法參考，不予細(xì)化數(shù)值。

對于處理民事糾紛KPI指標(biāo)考核的權(quán)重分配方法的選擇，筆者建議使用“三維確定法”[19]。這一方法將定性評價與定量評價相結(jié)合，也是現(xiàn)階段大多企業(yè)和政府常用的確定方法。在三維確定法中，影響指標(biāo)權(quán)重大小的因素包括三個方面：主客觀條件下指標(biāo)的可完成度標(biāo)為A、重要程度標(biāo)為B、緊迫程度標(biāo)為C。[20]具體操作方法以二級指標(biāo)為例：(1)將二級指標(biāo)“1.調(diào)查取證”、“2.與當(dāng)事人溝通協(xié)商”、“3.和解、調(diào)解協(xié)商過程”、“4.結(jié)案情況”按照A、B、C分別打分，得到A1、B1、C1；A2、B2、C2……(2)將每一指標(biāo)得出的三個結(jié)果相乘，得出綜合分?jǐn)?shù)(記為D)。(3)將D1、D2、D3、D4相加得到總分?jǐn)?shù)M，再分別除以M，得到該指標(biāo)在同級指標(biāo)中所占比例，最終得到權(quán)重大小。

至此，我們完成了對處理民事糾紛KPI考核方案二、三級指標(biāo)的全部構(gòu)建工作?？茖W(xué)理論需要用于指導(dǎo)實踐，并在實踐中不斷修改完善。筆者在進行邏輯體系的構(gòu)建中，進行多次嘗試，聽取各方意見，包括在職民警和公司人力資源主管的意見，同時參考翻閱大量文獻資料，幾經(jīng)修改，力圖構(gòu)建操作性強、科學(xué)、合理、公平的處理民事糾紛考核指標(biāo)體系，促進公安績效考核工作的不斷發(fā)展完善。