朱志萍

(上海公安學院治安系，上海 200137)

風險社會源自西方現代后工業(yè)化社會無法規(guī)避的境遇。當前，這一境遇已成為全球化、普遍化的社會發(fā)展態(tài)勢，建設公共安全危機常態(tài)治理下的公眾參與機制成為時代課題。本文研究的公共安全危機是指對不特定的、多數人的健康、生命、公私財產等安全產生立即且嚴重威脅、高度破壞和廣泛影響，需由以政府為領導的公共部門進行動態(tài)決策的緊急情境或事件。公共安全危機常態(tài)治理是對一般意義上公共安全危機管理的廣義理解，包括危機的風險治理和應急響應，相應的動態(tài)決策環(huán)節(jié)則包括危機發(fā)生之前的預防與準備、監(jiān)測與預警，危機發(fā)生中的應急響應，危機處置完畢的評估與恢復。

一、公眾參與是公共安全危機常態(tài)治理的社會基礎

(一)公共安全危機常態(tài)治理成為全球趨勢

對于公共安全危機的認知，傳統(tǒng)上一般認為其發(fā)生具有偶然性、低頻性、外部性，所以是非常態(tài)化的對于社會安全形成的重大威脅。對于危機的處置，基本定位于危機事件發(fā)生之后，由政府為主開展緊急應對，危機管理的重心就是危機事件本身。但實際上，自20世紀后半葉開始，隨著風險社會的來臨，與之相伴隨的是各類自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件以及社會安全事件頻發(fā)，這就要求人們對于危機的認識也必須有所改變。即危機不再是偶然的、突發(fā)的外部事件，而是直接內嵌于社會運行系統(tǒng)之中的必然發(fā)生的、不可避免的事件。可以說，在全球化進程日益迅猛的當下，公共安全危機事件的常態(tài)化特征及趨勢越來越明顯。

危機發(fā)生的常態(tài)化勢必帶來危機治理的常態(tài)化，由此，需要從認知層面進行以下建樹：其一，常態(tài)化的危機治理要求危機治理的重心由危機事件本身轉移至引發(fā)危機事件的風險，即以風險為中心開展常態(tài)化的治理，而不是以事件為中心開展非常態(tài)化的應急處置。戴維·奧斯本(David Osborne)在其著作《改革政府》中認為：“有預見的政府：預防而不是治療。”[1]在現代社會，引發(fā)公共安全危機的風險無處不在，風險作為一個描述不良后果發(fā)生概率的概念，其核心含義就是不確定性，以風險為中心就是突出預防的重要性，就是要求在日常管理中，通過具體措施降低這種不確定性。其二，常態(tài)化的危機治理要求危機治理的措施不僅僅是應急處置與善后恢復，更是應當側重危機發(fā)生之前的治理，包括預防、準備、監(jiān)測、預警等。盡管當前理論界對于危機管理環(huán)節(jié)(流程)的表述百花齊放，但羅伯特·希斯針對危機管理提出的4R模式始終是最經典的論述之一，即危機管理由縮減(Reduction)、準備(Readiness)、反應(Response)、恢復(Recovery)四個階段構成。類似的表述還有不少?！翱s減”與“準備”顯然是危機產生之前的應對措施，由此也表明，從經典理論產生之初就已關注危機治理的全過程。所以，將公共安全危機治理視為一種常態(tài)化的系統(tǒng)治理，應當成為風險社會背景下提升危機治理有效性的認知前提。

(二)追求有效性是公眾參與公共安全危機常態(tài)治理的恒常目標

公眾參與公共安全危機常態(tài)治理，彰顯出危機治理主體的多元化，并因其大眾化而表現出“非專業(yè)性”。但是，與政府等專業(yè)主體的目標一致，其同樣追求治理的有效性。有效性一般是指預期活動的完成，以及達到預期結果的程度。越達到預期結果、越接近預期目標，有效性越高；反之，有效性則越低。具體到公共安全危機的常態(tài)治理而言，其有效性體現為三方面：一是從危機治理的完整過程來看，倘若通過預防、準備、監(jiān)測等前期治理措施的高效運作，最終阻止了危機發(fā)生，這就是危機常態(tài)治理有效性的最高境界，即危機不發(fā)生，無急可應，公眾的人身、財產等安全沒有遭受破壞。此時，危機治理的有效性就相當于“上醫(yī)治未病”。二是從危機發(fā)生之后的應急響應來看，倘若危機事件真的無法避免，但通過精準預警及應對措施能將危機帶來的人身、財產損失降到最低，這也是危機治理有效性的體現。此時雖然是“下醫(yī)治已病”，但就相當于在成本與收益的關系上，收益大于成本，則也是有效性的一種。三是從危機處置完畢來看，倘若一場危機事件的發(fā)生，能在全社會直接推動社會安全文化的培養(yǎng)、公眾安全意識的形成與安全技能的提升，以及法律法規(guī)的完善和執(zhí)行，這是危機治理有效性的又一體現，即真正實現了對于“危機”一詞的中文詮釋——化危為機。

(三)公眾參與公共安全危機常態(tài)治理的管理價值

公共安全危機治理屬于綜合性很強的應用型學科領域范疇，但從學科分類而言，本質上無疑還是屬于公共管理學科。在管理學意義上，管理是需要講究成本的，任何不計成本的管理方式都不具有科學性，至少不具有可持續(xù)性。公共管理亦是如此。公共管理的本質特性就是其公共性和服務性，公眾參與公共安全危機常態(tài)治理不但展示了政府自身的合法性與公信力，而且有利于提升公共安全危機治理的管理價值。

1．公眾參與危機常態(tài)治理可以降低危機預防成本

危機治理作為一個系統(tǒng)的治理過程，在不同的治理階段有著不同的治理重心。根據我國《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，預防階段的工作重心是對容易引發(fā)自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件的“危險源、危險區(qū)域進行調查、登記、風險評估”，廣大公眾在此階段具備天然優(yōu)勢：其一，作為日常工作生活的場所，普通民眾對于這些區(qū)域存在的風險隱患具有最直接的敏感性，有利于及時發(fā)現危機產生的源頭和苗頭；其二，人數眾多，覆蓋各行各業(yè)，其中不乏很多領域的專家學者，有利于為危機預防提供專業(yè)化支撐。因此，倡導公眾參與危機預防，有利于從根本上樹立危機管理常態(tài)化的成本意識，轉變政府主體單一預防的思路，實現政府、市場、社會對于危機預防最佳的資源配置方式。

2．公眾參與危機常態(tài)治理可以提升危機決策的執(zhí)行效率

好的決策一定是能高效執(zhí)行的決策，高效執(zhí)行就需要決策具有合理性和科學性，前者是民眾基礎，后者是專業(yè)基礎。現代公共決策必定越來越依賴信息，而信息的分布是廣泛的、分散的、零碎的，鼓勵公眾參與危機常態(tài)治理則能有效拓寬政府收集風險信息的渠道，形成一種更經濟、更高效的信息來源，并成為政府專業(yè)渠道、專門渠道的有力補充?！肮竦姆e極參與可以使行政人員制定出更多反映大眾偏好的并且可以獲得民眾廣泛支持的公共政策”[2]，所以，以綜合信息為依據作出的危機治理行動決策或行動方案，既體現了決策的合理性與科學性，又能使決策執(zhí)行更具效率和回應反饋能力，最終為危機決策的高效實施創(chuàng)造了條件。

3．公眾參與危機常態(tài)治理可實現對災后恢復與重建的監(jiān)督

系統(tǒng)的危機治理的最后階段是災后恢復與重建，恢復與重建的策略如何實施、資源如何運用等問題，也是政府在危機治理全過程必須解決的管理問題。公眾參與其中，可以實現對于政府行政的監(jiān)督，特別是有利于監(jiān)督社會救助物資及資金的使用情況，從而提升危機善后的整體治理效能。

二、社會動員是公共安全危機常態(tài)治理中公眾參與的特殊形式

一般意義上的公眾參與更突出公眾作為主體的參與主動性，還有一種形式就是被動意義上的參與，即社會動員。社會動員是一項包括社會普通民眾個體在內的全民廣泛參與，依靠全民力量實現特定社會目標的群眾性運動。在日益成熟的社會主義市場經濟環(huán)境下，盡管社會主體及其利益需求均明顯呈現多元化，但黨委政府始終是主導力量，企業(yè)、社會組織與廣大民眾則是主體力量。面對公共危機，對社會的動員就是要實現企業(yè)、社會組織以及公民的有序參與，協(xié)同作戰(zhàn)、形成合力。強有力的社會動員機制，有利于迅速形成共識、凝聚力量，進而戰(zhàn)勝危機?？梢哉f，在現代風險社會，完善的社會動員機制已經成為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。以2020年初我國抗擊新冠肺炎疫情的人民戰(zhàn)爭總體戰(zhàn)阻擊戰(zhàn)為例，這場突如其來的疫情，幾乎徹底打亂了全社會的常規(guī)運行節(jié)奏。很顯然，這場公共衛(wèi)生危機事件在各方面都表現出了極強的系統(tǒng)性、耦合性與極端性，這就意味著，面對險峻疫情，除了政府職能部門的高效運作，還必須通過多元參與實現社會動員，才能最終形成這場抗擊疫情阻擊戰(zhàn)的“銅墻鐵壁”。

(一)社會動員的法律依據及基本含義

我國《突發(fā)事件應對法》第6條規(guī)定：“國家建立有效的社會動員機制，增強全民的公共安全和防范風險的意識，提高全社會的避險救助能力?！贝藶橥话l(fā)事件發(fā)生之后啟動社會動員機制、推行社會動員具體措施最明確的法律依據。在長期的革命與建設偉大實踐中，我黨就一貫注重通過政權組織發(fā)動群眾，并積累了行之有效的戰(zhàn)爭動員與政治動員經驗。毛澤東在其《論持久戰(zhàn)》一文中，就明確提出過“兵民是勝利之本”的論斷——“戰(zhàn)爭的偉力之最深厚的根源，存在于民眾之中”。這一人民戰(zhàn)爭的思想在今天這場抗擊疫情的艱巨戰(zhàn)役中仍舊具有很強的現實意義。

相對于戰(zhàn)爭動員與政治動員，面對疫情的社會動員本質上是應急社會動員。所謂應急社會動員，是指面對公共危機，各級政府在充分發(fā)揮主導作用的前提下，通過宣傳教育、組織協(xié)調等方式，調動企業(yè)、社會組織、社區(qū)、公民個人的積極性，整合全社會的人力、物力、財力等資源，形成高效應對危機、最大程度減少損失的協(xié)同工作機制。由此可見，應急動員理當具有自上而下的特點。

(二)危機治理中開展社會動員的意義

應急社會動員的目的是調集全社會的力量，形成多元主體有序、高效、合作、協(xié)同的參與模式。任何一起危機事件，如果已經由一個區(qū)、一座城市、一個省，蔓延到了全國，則無人無地能處于事不關己的狀態(tài)。由此，社會動員就有了更為重要的實踐意義。

第一，于政府而言，有利于形成政府應急處置的有效補充。在公共安全危機面前，政府所掌握的資源難免出現捉襟見肘的局面，如果各類企業(yè)、社會組織等能積極參與其中，形成人力、物力、財力的高效整合，顯然可以減輕政府的應急負擔，提高其應急效能，有效保障人們的人身、財產安全并取得最終的勝利提供有效補充。

第二，于社會而言，有利于發(fā)揮社會凝聚功能，形成強大的社會積極心態(tài)。在公共危機面前，社會極易產生焦慮、恐慌、無助等消極的心態(tài)，并繼而會在微信、微博等自媒體中極速蔓延。此時，就需要通過社會動員機制，充分彰顯集中力量辦大事這一中國特色社會主義的強大制度優(yōu)勢，并將制度優(yōu)勢轉化為危機治理效能，就是要形成“一方有難，八方支援”的社會合力，全社會擰成一股繩，堅定必勝的信念，這種積極的社會心態(tài)是戰(zhàn)勝危機的社會基礎。

第三，于公民個人而言，有利于增強自身的自救、互救技能。危機的爆發(fā)往往非常迅猛，特別是由新冠病毒引發(fā)的疫情，其蔓延速度之快，危害之大，幾乎史無前例，社會公眾成為最直接的承災主體，如果單純“坐”、“等”、“靠”，必定只能招致更大的損失。而有效的應急社會動員則可以使社會公眾盡快組織起來，最快速地打開并形成自救與互救的局面，最大程度減少危機對民眾自身造成的損傷及破壞。

(三)社區(qū)及公民個人踐行社會動員的具體措施

從應急社會動員的概念可見，社會動員的主體是政府，客體是企業(yè)、社會組織、社區(qū)、志愿者及公民個人，方式則是宣傳教育與組織協(xié)調。其中，社區(qū)是任何一位普通民眾最無法分割的生活空間。由此，在危機面前，社區(qū)及公民個人踐行社會動員措施的狀況如何就尤為重要。

一方面，作為一種社會關系的整合，社區(qū)是因地緣關系而組成的社會生活共同體，不僅是社會的有機組成部分，更是一個“小型社會”，沒有社區(qū)的參與，就沒有真正意義上的應急社會動員。社區(qū)公眾對社區(qū)具有一定的歸屬感，當公共安全危機來臨時，社區(qū)扮演的角色就是應急的最初響應者。一旦社區(qū)被動員起來，政府便能獲得極其強大的社會基礎，就可以在最廣范圍內調動公眾的主動性、積極性和創(chuàng)造性。正如習近平總書記在北京調研指導新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時所強調的，“在接下來的疫情戰(zhàn)斗中，社區(qū)管理防控是一個基礎，如果這方面搞得井井有條，那么這一次早日奪取勝利是有把握的”。

具體來看，我國的農村社區(qū)大體是傳統(tǒng)的“熟人社會”，“一人發(fā)話，全村響應”的社會動員效果容易實現。所以，面對極具傳染性的新冠肺炎疫情，在各級政府倡議民眾減少社會流動的號召下，很多農村地區(qū)出現過一些“硬核”標語和“硬核”舉措，看似“簡單粗暴”，但通俗易懂，而且很多村民甘為志愿者，所以在應急狀態(tài)下還是取得了一定的成效。相對而言，我國的城市社區(qū)異質性強，是典型的“生人社會”，但社區(qū)公眾的社會交往極為廣泛，社會聯系多種多樣，這就為應急狀態(tài)下大量獲取資源提供了可能。作為危機處置的應急響應，各街道、各社區(qū)居委會就成為全社會抗擊疫情的強大后盾。通過實行特殊時期小區(qū)的封閉式管理、對社區(qū)居民開展信息核查、分類管理，甚至成為了此次疫情的承壓閥，都有效地及時排除了社區(qū)安全隱患，盡可能在第一時間將消極后果降至最低，也增強了社區(qū)公眾的公共安全意識。

另一方面，公民個人是這場疫情最大的利益相關者，每一個確診病例、每一個疑似病例、每一個密切接觸者，都是一個個活生生的個體。我國《突發(fā)事件應對法》第11條第2款就明確規(guī)定：“公民、法人和其他組織有義務參與突發(fā)事件應對工作?！彼?，公民個人在這場戰(zhàn)“疫”中，積極參與社會動員的做法也是顯而易見的：一是服從。嚴格執(zhí)行疫情處置的規(guī)定，準確及時申報個人與疫情爆發(fā)地區(qū)相關的旅居史，堅決不能隱瞞不報，否則既是禍害社會與他人，也可能成為自己違法，甚至犯罪的“證據”。二是配合。配合政府的應急處置措施，響應政府號召，盡量少出門，并做好自我防護措施，盡己所能減少被感染的概率。這既是保護自己，也能減輕社會面的疫情防控壓力。三是理性。面對鋪天蓋地的信息，既要努力做到不盲從、不輕信，增強理性判斷能力；更要遵守不造謠、不傳謠、不信謠的原則，要相信黨和政府應對這場危機的能力，以此減輕自身的心理壓力，避免不必要的恐慌。四是監(jiān)督。遇突發(fā)情況，要及時報送相關信息，堅決成為群防群治的一份子。同時，也要對政府的應急行動積極予以監(jiān)督，努力成為群策群智、科學決策的有力支撐。所以總體而言，從應對新冠肺炎疫情這場公共安全危機事件來看，有力的社會動員機制既是社會主義制度優(yōu)勢的體現，更是治理效能提升不可或缺的路徑。基于社會動員所內含的被動性傾向，相對于主動的參與形式，這是危機治理中公眾參與的一種特殊形式。

三、當前公眾參與公共安全危機常態(tài)治理存在的核心問題

說到底，公眾參與危機治理是危機治理系統(tǒng)過程中的一種手段、一條路徑，最終都是要為危機有效治理服務的。所以其效能體現在兩方面：一是政府的管理能力，二是公眾的參與素養(yǎng)。高效的公眾參與，“既表明了政府的公信力和執(zhí)行力，也可反映出當地的社會發(fā)展水平、經濟發(fā)展水平和社會和諧程度?！盵4]

當前我國公眾參與公共安全危機治理的形式及內容主要是三類：第一類是企業(yè)的參與。企業(yè)主要是通過直接參與救援、生產急需的應急物資、捐款捐物、提供應急技術及服務、及時開發(fā)保險及金融產品分擔風險、發(fā)展應急產業(yè)等六種方式參與危機治理。第二類是非政府組織與志愿者的參與。這類主要是各類協(xié)會、社團、基金會等非營利組織，利用自身掌握的相關應急技術，或者是募集應急物資與資金等方式參與應急救援。第三類是社區(qū)及公民個人的參與。(1)相關內容已在上文中予以闡述，此處不再贅述?？傮w來看，這些內容與形式都日益豐富，公眾參與的熱情及效能也都日漸高漲，這無疑是我國社會進步的重大表現。但從危機應對的實踐來看，當前公眾參與公共安全危機常態(tài)治理存在的核心問題是參與不足。主要體現在以下五個方面：

一是公眾參與危機常態(tài)治理的法律規(guī)定不完善，缺乏操作性。主要表現為現有的應急管理類法律法規(guī)對政府職責規(guī)定多，對公眾參與的規(guī)定則較模糊。如我國《突發(fā)事件應急預案管理辦法》第16條規(guī)定：“政府及其部門應急預案編制過程中……必要時，向社會公開征求意見。單位和基層組織應急預案編制過程中，應根據法律、行政法規(guī)要求或實際需要，征求相關公民、法人或其他組織的意見?！边@些規(guī)定實際上是缺乏操作性的，而預案內容不告知公眾，又恰恰是我國預案管理中存在的問題之一，因此會大大削弱應急處置的效果。

二是公眾參與危機常態(tài)治理的制度供給不足，缺乏合格的參與技能和足夠的參與渠道。在危機治理中，制度供給的主體只能是政府，制度供給的作用則在于通過特定的程序和渠道，為危機治理各個環(huán)節(jié)提供基本的、穩(wěn)定的秩序環(huán)境。當前，我國已經設立了很多與安全有關的紀念日，如“4.15國家安全教育日”、“5.12防災減災日”、“11.9消防宣傳日”等，但正是因為缺乏穩(wěn)定的制度保障，所以很多時候開展公眾危機風險防范和具體應對措施的教育、培訓、演練還是遠遠不夠，這些紀念日的儀式教育大于實質內容教育，導致一些公民個人真正面對突發(fā)危機事件時仍舊表現得束手無措。而且，也正是由于缺乏政府的制度保障，當前很多志愿者組織的保護、扶持和發(fā)展力度都大打折扣，這與當前我國社會日益深化的現代化、風險化程度完全不相匹配。

三是公眾參與機制在危機響應初期啟動較慢，可能導致貽誤戰(zhàn)機。危機響應初期，往往是政府先期處置因危機而遭受直接人身或財產損失的人或物，尚無余力顧及動員全民參與。而且，危機事件產生之初，無論是應急物資，還是應急人力，往往也不會呈現嚴重缺乏的窘境，加之一些政府官員存在的傳統(tǒng)維穩(wěn)思維的慣性等，使得公眾參與機制沒有及時啟動，等到需要全民參與時，則往往為時已晚，嚴重時則由于錯過了危機管理的“窗口期”而徹底貽誤了戰(zhàn)機。

四是危機應對處置中少數人的不服從管理，加劇了危機造成的損害性后果。在危機應對處置過程中，為了最大程度地維護公共安全利益，可能會采取一些臨時性的限制措施，如小區(qū)實行封閉式管理、暫停開放公共娛樂場所、公交車實行跳站運行、某些場所多重安檢等，個人的常態(tài)化權利會因此受到一些限制，造成日常生活不便。有些民眾法律意識淡薄、社會責任感缺失、公民意識缺乏，會借口個人原因而拒絕配合，甚至尋釁滋事。被動執(zhí)行規(guī)章制度也是一種“參與”，妨礙規(guī)章制度的執(zhí)行嚴重時可能會加劇損害性后果的蔓延。

五是網絡參與的非理性化言論及行為突出，造成危機事件的衍生后果。媒體的空前發(fā)展，讓許多個性化的表達成為可能，網絡輿論因此被稱為“第五種權力”。在危機治理過程中，大量網民選擇網絡方式行使自己作為公民的參與權。有序的、理性的網絡聲音自然是彰顯社會進步的必然的路徑選擇，但由于網絡自媒體的過度自由，使得一些博客、微博、微信、貼吧、論壇/BBS、抖音等網絡空間時有非理性的造謠、傳謠，甚至是暴力言論。這種“破壞性參與”輕則混淆視聽，傳播恐慌情緒，重則會對黨和政府的形象造成負面影響。

正是上述問題的存在，使得我國在公共安全危機常態(tài)治理過程中的公眾參與，無論是參與質量，還是參與數量，都呈現出不佳、不夠、不完善的現狀。長此以往，將與國家治理體系和治理能力現代化建設的整體要求不相匹配。

四、公共安全危機常態(tài)治理中公眾參與機制建設路徑

黨的十九大報告中明確了人民群眾享有知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，并將公眾參與明確為社會治理體制的核心內涵之一?？梢哉f，公眾參與公共安全危機常態(tài)治理，既是公眾行使公民權利的重要表征，也是中國特色社會主義民主制度的重要體現。具體而言，針對上述問題，提升我國公眾參與公共安全危機常態(tài)治理的效能，還需要通過以下路徑展開機制建設。

(一)培養(yǎng)安全意識與安全技能，加強公眾參與的安全文化機制建設

建設安全文化機制的目的是實現公眾參與公共安全危機常態(tài)治理的持續(xù)性。公眾參與公共安全危機常態(tài)治理需要以強烈的安全意識為前提、合格的安全技能為保障，否則會適得其反，而意識的培養(yǎng)、技能的訓練都是文化教育的結果。

一方面，安全文化的深層次內涵仍屬于安全教育、安全修養(yǎng)、安全素質的范疇，因此，公眾參與公共安全危機常態(tài)治理的安全文化主要是通過文之教化的作用，強化公眾在觀念、道德、態(tài)度、情感、倫理等深層次的人文素養(yǎng)，將公眾培養(yǎng)成具有現代社會所要求的公共安全意識、公共安全價值觀和公共安全行為表現的人，處處都能自覺地按公共安全要求采取行動，任何“破壞性參與”的行為都是與此相違背的。另一方面，安全文化的核心是以人為本，強調安全文化機制建設，也是為了減少危機事件對公眾產生的破壞性后果。這就需要將公共安全責任落實到公民個人的日常行為中，通過宣揚全社會共同認可的公共安全價值觀和公共安全行為規(guī)范，在全社會營造自我約束、自我管理、嚴格自律的公共安全文化氛圍。長此以往，才能有效提升公眾參與公共安全危機常態(tài)治理的可持續(xù)性效能。

(二)實現信息公開透明，加強公眾參與的風險溝通機制建設

建設風險溝通機制的目的是提升公眾參與公共安全危機常態(tài)治理的意愿。“如果不能提高公民的參與意愿，就無法獲取公民的實質性參與”[5]。意愿是一種主動性、自覺性。在網絡時代，有效的溝通是危機成功治理的前提?？陀^上，在危機來臨時，政府的確首先需要統(tǒng)一指揮和集權行動，看似來不及啟動公眾參與機制而錯過了危機管理中的“窗口期”，但實際上折射的卻是政府與公眾之間并未建立常態(tài)化的良性互動，由此缺乏充分的時間和信息資源實現與社會公眾之間良好的信息溝通和協(xié)商，使得社會公眾對于危機的基本信息缺乏知情權，從而喪失參與治理的意愿和先機。

毫無疑問，公眾是危機事件最直接的利益相關者，直接承擔著由危機帶來的人身及財產損失。有觀點認為，“人們在逆境之中相對于順境而言更具有參與的積極性”[6]，因此，任何社會組織、公民等都是有一定意愿主動參與危機治理的，此時，就要求作為危機治理核心主體的政府職能部門遵循“公開是原則，不公開是例外”的思路，向社會公開危機事件的基本信息，以此通過政府的精確指導，盡早實現公眾參與的組織化、有序化和效能化。任何“鴕鳥政策”，或者“忽視”、“輕視”民眾的態(tài)度與做法都是行不通的。

(三)落實正負雙向措施，加強公眾參與的激勵機制建設

建設激勵機制的目的是明確公眾參與公共安全危機常態(tài)治理的方向。方向是行動的指南。公眾參與危機治理是一種社會行動，任何行動都有其動因。馬克思曾如此描述人的行為與行為目的之間的關系，“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關”[7]。這句話揭示出利益動機是人們行動的基礎。同時，就公眾參與的特性而言，參與基本上都是工具性的，無論是由政府發(fā)起的社會動員式參與，還是公眾自身的積極參與，都是為了保障參與者的利益，即盡可能減少由危機帶來的損失。這些都使得激勵機制的建設成為必須。

這里所說的激勵，既包括對建設性行動的正面肯定，也包括對破壞性行為的否定、批評，甚至是法律的懲處。面對公共安全危機，成熟的企業(yè)、社會組織、公民團體等往往會凝聚起強大的精神力量，積極參與救援，傳遞社會的正能量，這是政府作為危機治理主體必須要肯定的，同時需要給予精神的、物質的獎勵。這就是正向激勵，傳遞給公眾的是“如何做”、“如何做好”。同時，對于不遵守政府的緊急管理規(guī)定，甚至有違法犯罪言行的，無論網上還是網下，都要及時嚴厲懲處。這就是負向激勵，傳遞的則是“不如何做的后果”。沒有負向激勵，則難以維持危機響應期間的良好社會秩序。

(四)完善法律法規(guī)體系，加強公眾參與的法治機制建設

法治機制建設的目的是為公眾參與公共安全危機常態(tài)治理提供法治保障。實現公眾參與公共安全危機常態(tài)治理的法治化是保證公眾參與有序性，進而實現參與效能的重要保證。從法治機制建設入手，可增強公眾參與的法治意識和社會責任感，使公眾的參與行為獲得法律的引領和強有力的保障。

就目前而言，我國已頒布實施了以《突發(fā)事件應對法》為主體的多部應急管理類法律法規(guī)，但現有法律尚未形成內在統(tǒng)一的應急管理法律制度體系，這就使得公眾及社會組織參與公共安全危機常態(tài)治理的權利、責任、方式等缺乏暢通的渠道，參與的程序、監(jiān)督的路徑等也不具有操作性。同時，完善專門的公共危機治理法律法規(guī)體系，既可以進一步明確政府作為危機治理主體在特殊時期的權力，也能依靠法律限制政府的權力。換而言之，只有通過法治化建設，才能構建合理的政府與公眾及社會組織等之間的權利、責任與義務三者之間的關系，最終保證在危機治理全過程中實現政府與其他社會治理主體之間協(xié)調統(tǒng)一的合作關系。良法是善治的前提，這也是黨的十九大提出的“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”建設的根本要求。

五、結語

一個前所未有的風險社會時代，也是一個最需要公眾參與社會治理的時代。正如恩格斯在《反杜林論》中所闡述的：“許多人協(xié)作，許多力量融合為一個總的力量，用馬克思的話來說，就產生‘新力量’。這種力量和它的單個力量的總和有本質的差別?！盵8]企事業(yè)單位、社會組織、公民個人等就是這樣一個個單個的力量，由此形成的力量總和就是公共安全危機常態(tài)治理中新的力量。只有不斷完善參與機制，實現公共安全危機治理過程中公眾參與的常態(tài)化，克服“政府單一主體”、“事件中心”、“事后追責”等傳統(tǒng)思維，才能確保與國家治理體系和治理能力現代化的要求相一致。