陳 鋼，薛 莉，段靜茹

（中共江蘇省委黨校，江蘇 南京210009）

在科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展的時期，一個國家的綜合競爭力體現(xiàn)在其技能人才隊伍的規(guī)模和質(zhì)量上。在發(fā)達(dá)國家，技能人才歸屬于科技人力資源領(lǐng)域，是具有高等教育學(xué)習(xí)經(jīng)歷、掌握至少一項專業(yè)技能且具有豐富工作經(jīng)驗的專業(yè)技術(shù)人才。在我國，技能人才被界定為是掌握特定的專業(yè)技術(shù)和理論知識，在生產(chǎn)和服務(wù)等崗位上具有一定水平的操作技能，可以在生產(chǎn)實踐中進行創(chuàng)造性活動，并且能推動技術(shù)創(chuàng)新的從業(yè)人員，主要包括取得初級和中級工職業(yè)資格證書的人員。［1］技能人才首先是長期在企業(yè)一線從事生產(chǎn)勞動的人，其次是通過創(chuàng)造性勞動而不是簡單技能的重復(fù)性勞動對社會做出較大貢獻(xiàn)的人，普通勞動者并不是技能人才。

21世紀(jì)后經(jīng)濟全球化的縱深發(fā)展推進了制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，導(dǎo)致世界各國制造行業(yè)廣泛出現(xiàn)技能人才短缺現(xiàn)象。麥肯錫全球研究所預(yù)測2020年全球制造業(yè)領(lǐng)域的技能人才崗位空缺約1300萬［2］，美國制造業(yè)協(xié)會指出未來10年內(nèi)其國內(nèi)制造業(yè)技能缺口將擴大40萬等，因此很多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都通過實施人才政策培養(yǎng)、引進和留用創(chuàng)新型、高層次、高素質(zhì)的技能人才。2015年，我國國務(wù)院發(fā)布《中國制造2025》，提出從制造大國邁向制造強國的戰(zhàn)略目標(biāo)。在“中國制造2025”戰(zhàn)略背景下，技能人才的創(chuàng)造性勞動將會在我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮舉足輕重的作用，高素質(zhì)技能人才將會是中國特色社會主義進入新時代的重要人力資源支撐。但我國技能人才供需結(jié)構(gòu)不匹配問題較為嚴(yán)重，當(dāng)前技能人才共有1.65億人，占全國就業(yè)人數(shù)的21%左右，其中高技能人才數(shù)量為4700多萬，僅占就業(yè)人數(shù)總量的6%，而企業(yè)對其需求為14%以上，供求之間存在較大差距。［3］發(fā)達(dá)國家比我國更早進入工業(yè)化，借鑒美國、英國和澳大利亞等發(fā)達(dá)國家治理技能人才短缺的先進經(jīng)驗，對于我國更好地制定技能人才戰(zhàn)略，緩和技能人才供需矛盾具有重要的現(xiàn)實意義。

一、主要發(fā)達(dá)國家技能人才短缺治理理念

（一）美國：有濃厚的創(chuàng)新文化氛圍，以創(chuàng)新為價值導(dǎo)向

美國在治理技能人才短缺的過程中，創(chuàng)新文化發(fā)揮著很大的作用。創(chuàng)新是美國保持高競爭力的核心力量，得益于其強大的創(chuàng)新能力和較為完善的創(chuàng)新文化，2018年美國的綜合競爭力仍排在世界首位。［4］因此在美國，無論是政府教育部門，還是企業(yè)、職業(yè)院校等都對科技創(chuàng)新人才的教育與培養(yǎng)頗為重視，把改革和創(chuàng)新當(dāng)作培養(yǎng)學(xué)生的價值導(dǎo)向。美國也是最早開始實行創(chuàng)新教育的國家，在小學(xué)階段就引入職業(yè)與創(chuàng)新教育，大力提倡并積極創(chuàng)造條件鼓勵創(chuàng)新，培養(yǎng)學(xué)生終身學(xué)習(xí)的理念，在全美上下形成了良好的創(chuàng)新教育環(huán)境和氛圍。

（二）新加坡：各行各業(yè)都有“唯才是舉”的開放理念

新加坡在治理技能人才短缺的過程中，注重“沒有人才就沒有發(fā)展”的開放理念。新加坡國土面積只有722.5平方公里，人口約564萬，自然資源匱乏，這些條件決定了其人才政策的重點在于“有目標(biāo)、有計劃、有重點”地吸引海外人才。2016年，在新加坡近561萬人口中，有40%來自國外，3萬多名信息與通信專業(yè)技術(shù)人員中30%來自國外，高等院校中近40%的教授和講師為外國人。新加坡還利用稅收優(yōu)惠吸引1／3的500強公司在新加坡設(shè)立地區(qū)總部，面向世界招聘近10萬多名外籍高、精、尖人才。根據(jù)環(huán)球人力資源信息及顧問機構(gòu)的一項調(diào)查顯示，新加坡也是最適合亞洲外籍人士居住的城市。新加坡取得今日之成就，與它高效率引進國外人才的開放理念密不可分。

（三）日本：打破傳統(tǒng)，改變“女主內(nèi)，男主外”的價值觀念

日本在治理技能人才短缺的過程中，打破了性別歧視的傳統(tǒng)觀念。傳統(tǒng)觀念是日本女性作為弱勢群體只需要承擔(dān)家庭中的工作，加上日本制造型行業(yè)又傾向招聘男性員工，導(dǎo)致在制造業(yè)中約70%的從業(yè)人員都是男性，女性勞動力比例偏低。因此，在日本人口和制造業(yè)從業(yè)人員急劇減少的背景下，日本政府制定了《平等就業(yè)機會法》，通過放松和減輕勞工標(biāo)準(zhǔn)來緩解對女性就業(yè)的限制，改變傳統(tǒng)“女主內(nèi)，男主外”的價值觀念，鼓勵和吸引女性進入制造業(yè)行業(yè)，借以解決制造業(yè)人才嚴(yán)重短缺的窘境。

二、“三軌制”人才政策：發(fā)達(dá)國家技能人才短缺治理的具體實踐

發(fā)達(dá)國家實施以育才、引才和留才三個功能為主的“三軌制”技能人才政策。育才功能蘊含在職業(yè)教育政策中，引才功能蘊含在非移民技能人才政策、技能人才回流政策中，留才功能則蘊含在技能人才永久留居政策和技能人才移民融入保障政策中。發(fā)達(dá)國家這種大力培育本土人才、積極引進和留用外國人才的人才戰(zhàn)略已經(jīng)發(fā)展為完善的政策體系。

（一）職教育才：開展多元制技能人才培養(yǎng)，推行可持續(xù)發(fā)展職業(yè)教育理念

1.在小學(xué)階段引入職業(yè)教育

美國制造業(yè)面臨的主要問題是公眾對制造業(yè)的誤讀和不了解。為改變這一現(xiàn)象，美國從小學(xué)開始對學(xué)生進行初級職業(yè)教育和學(xué)徒培訓(xùn)。在小學(xué)階段，學(xué)校開設(shè)多種入門職業(yè)教育課程，學(xué)生通過對計算機和手工藝術(shù)等的學(xué)習(xí)，增加對職業(yè)探索的興趣并且提升了動手能力，初中階段開設(shè)電子、制圖、汽車等初級職業(yè)教育課程，高中階段進行強化學(xué)習(xí)，畢業(yè)后可根據(jù)自己的興趣進入社區(qū)學(xué)院繼續(xù)深造學(xué)習(xí)技能，社區(qū)學(xué)院則依據(jù)區(qū)域?qū)趧恿Φ男枨笤O(shè)置相應(yīng)專業(yè)，基于其所在地區(qū)的文化及地理特性培養(yǎng)適應(yīng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的技能人才，最大限度地滿足區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展對人才的需要。［5］英國教育部2019年宣布與社會各行業(yè)組織合作，開展“小學(xué)未來項目”：在小學(xué)引入職業(yè)教育，開設(shè)相關(guān)課程以提高兒童的職業(yè)憧憬并消除其對不同職業(yè)的錯誤認(rèn)知。在此之前，英國96%的小學(xué)已經(jīng)為學(xué)生提供量身定做的相關(guān)職業(yè)課程，并計劃早日在小學(xué)階段實現(xiàn)職業(yè)教育全覆蓋。［6］可見，在小學(xué)引入職業(yè)教育的教學(xué)模式引導(dǎo)學(xué)生對未來的職業(yè)選擇作探索性思考，為學(xué)生養(yǎng)成優(yōu)秀的職業(yè)素養(yǎng)打下了良好基礎(chǔ)。

2.開展多元制培養(yǎng)技能人才

作為世界裝備制造第一強國的德國［7］，其“雙元制”職業(yè)教育功不可沒?！半p元制”職業(yè)教育是一種場景互換式的職業(yè)教育制度，一元是國家辦的學(xué)校，傳授本專業(yè)的理論知識，并承擔(dān)1／3的經(jīng)費投入，另一元是私人辦的企業(yè)，對學(xué)生進行專業(yè)技能培訓(xùn)，承擔(dān)2／3的經(jīng)費。“雙元制”職業(yè)教育本質(zhì)上是一種工讀交替的培訓(xùn)制度，由學(xué)校和企業(yè)共同開展教學(xué)，將學(xué)生在企業(yè)中的學(xué)習(xí)實際操作和在職業(yè)院校中的學(xué)習(xí)理論知識交叉結(jié)合進行，幫助學(xué)生充分了解相關(guān)的工作領(lǐng)域和合理的職業(yè)生涯規(guī)劃。每年德國各類高中的畢業(yè)生中，約有75%的學(xué)生選擇接受“雙元制”職業(yè)教育，工作崗位中由“雙元制”職業(yè)教育培訓(xùn)出的技能工人占就業(yè)人員的比重約為8%，在同齡人中所占比重高至70%。［8］德國政府認(rèn)為，“德國裝備制造強勢的根本原因在于有一個卓越的職業(yè)教育體系，為德國培養(yǎng)了大批高素質(zhì)技能工人”。瑞士實行以“三元制”為核心的現(xiàn)代學(xué)徒制人才培養(yǎng)模式（如圖1），其中一元是企業(yè)，主要負(fù)責(zé)職業(yè)技能實踐的培訓(xùn)，另外一元是職業(yè)學(xué)校，負(fù)責(zé)相關(guān)專業(yè)理論知識的培訓(xùn)，最后一元是培訓(xùn)中心，是對新興行業(yè)領(lǐng)域基本能力的入門培訓(xùn)，一般在行業(yè)協(xié)會開辦的職業(yè)培訓(xùn)中心內(nèi)實施。瑞士國家雖然小，但具有國際視野的職業(yè)教育發(fā)展理念，其“三元制”職業(yè)教育模式的形成一方面受到德國“雙元制”職業(yè)教育的影響，另一方面又受法國“學(xué)校職業(yè)教育”的滲透。按職業(yè)方向進行劃分，瑞士職業(yè)教育的學(xué)習(xí)年限為2～4年不等，其中大部分為3～4年。瑞士的職業(yè)教育模式由企業(yè)、職業(yè)學(xué)校和培訓(xùn)中心聯(lián)合參與設(shè)計，從而保證教學(xué)內(nèi)容與行業(yè)的現(xiàn)狀及未來發(fā)展緊密對接，這種分工明確的“三元制”模式為瑞士的制造業(yè)培養(yǎng)了大量技能人才。［9］

圖1 瑞士“三元制”職業(yè)教育

3.開展可持續(xù)發(fā)展職業(yè)教育理念

2015年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會通過了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，旨在通過普及綠色發(fā)展理念推動綠色就業(yè)進程，實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。報告指出，教育類型中職業(yè)教育與就業(yè)聯(lián)系最為緊密，首先要將可持續(xù)發(fā)展的價值觀和實踐原則等納入到職業(yè)教育的人才培養(yǎng)中，將其內(nèi)化為職業(yè)教育政策發(fā)展的基本原則；其次要從綠色經(jīng)濟的需求出發(fā)，利用職業(yè)教育培養(yǎng)綠色經(jīng)濟發(fā)展需要的專門人才。世界各國積極響應(yīng)議程推進“可持續(xù)發(fā)展教育”，德國也實施了一系列職業(yè)教育改革計劃，把國際上的可持續(xù)發(fā)展理念融入到整個德國職業(yè)教育體系。2015年，德國聯(lián)合國教科文委員會發(fā)布《2015＋可持續(xù)發(fā)展教育未來戰(zhàn)略》，確定了職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的具體任務(wù)，一是把可持續(xù)發(fā)展理念落實到教學(xué)層面，二是完善可持續(xù)發(fā)展教育的法律法規(guī)，致力于為國家培養(yǎng)具有可持續(xù)發(fā)展能力的“綠領(lǐng)”技能人才。［10］在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推動下，德國社會綠色行業(yè)崗位不斷增加，同時與其相匹配的“綠領(lǐng)”技能人才的供給也較為充足，目前德國已經(jīng)劃分出327個綠色職業(yè)類型［11］。德國的“綠色”化職業(yè)教育從終身教育視角培養(yǎng)技能人才的職業(yè)能力，對未來世界各國開展可持續(xù)發(fā)展職業(yè)教育具有重要的借鑒意義。

（二）大力引才：開放非移民技能人才簽證，引導(dǎo)本族裔技能人才回流

1.開放非移民技能人才簽證

2018年1月，英國技能人才簽證配額從每年1000個增加至2000個，技能人才簽證持有者進入英國無需獲得雇主擔(dān)保，只需根據(jù)計分制進行評分，得分在75分以上經(jīng)過獲準(zhǔn)即可得到簽證，家屬享受同樣的待遇。2018年2月，泰國政府實施“智慧簽證”計劃吸引泰國十大優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)所需的四類技能人才，獲得智慧簽證的外籍人才可在泰國居留長達(dá)4年，且每年到移民局登記1次即可，此類人才在簽證有效期內(nèi)可自由進出泰國，家屬享有同等待遇。2019年1月，特朗普提出H-1B（針對專業(yè)技術(shù)人才的非移民人才簽證）優(yōu)先處理方案，優(yōu)化H-1B簽證審批，為優(yōu)秀的外國高層次技能人才提供就業(yè)機會。2019年初，澳大利亞實施全球人才計劃，每年預(yù)留5000個名額，面向全球引進無法滿足澳大利亞現(xiàn)有簽證政策的專業(yè)技術(shù)人才，加入該計劃可獲得政府頒發(fā)的技能類人才簽證。

2.引導(dǎo)本族裔技能人才回流

“聯(lián)系新加坡”（Contact Singapore）是由新加坡經(jīng)濟發(fā)展局和人力部共同成立的聯(lián)盟，在亞洲、歐洲和北美均設(shè)有辦事處，提供有關(guān)新加坡行業(yè)發(fā)展和技能人才就業(yè)機會的最新信息，旨在為新加坡國外技能人才回國工作、投資和生活提供幫助［12］。德國組織建立了“旅美德籍人才社區(qū)”，為潛在或正在回歸德國的國外技能人才提供信息平臺，對他們和其家庭的回歸提供全程服務(wù)。以色列實施“國家引智計劃”，通過強調(diào)種族文化歸屬等意識形態(tài)的認(rèn)同，激發(fā)高技能人才尤其是知識密集型企業(yè)所需的高端人才回歸以色列，并強調(diào)多元利益主體參與，以加強人才與勞動力市場的精準(zhǔn)匹配，目前已取得積極成效。［13］除此之外，韓國、澳大利亞和加拿大等國家實施雙重國籍政策吸引本族裔技能人才回流，目前全球認(rèn)可雙重國籍的國家已經(jīng)達(dá)到66%。

（三）積極留才：降低技能人才留居限制，完善技能移民融入保障

1.降低技能人才留居限制

為使更多技能人才順利拿到綠卡，美國大幅增加了技能人才移民類簽證中EB-2（具有特殊技能的外國人才）和EB-3（稀缺技能工人）簽證配額的數(shù)量，縮短了EB-2和EB-3簽證的基本等候排期。日本政府對技能人才的永久留居限制由原來的必須具備10年以上工作經(jīng)驗放寬至3年，在日本活動滿3年即可獲得永久居住權(quán)，且其高級人才積分制規(guī)定，超過70分可使獲得永久居留權(quán)的時間從5年縮短至3年，超過80分縮短為1年。2016年，澳大利亞簽發(fā)了128850張技能類的永久留居簽證，占永久留居簽證總量的67.7%。［14］2016年，英國政府規(guī)定持有TIER2工作簽證的移民如果要申請永久留居，年收入需在35000英鎊以上，但緊缺職位列表上的技能人才不受此條例限制。為了留住人才，近年來新加坡政府每年都批準(zhǔn)約3萬名外籍人士成為新加坡永久居民，目前全國400萬人口中，約100萬是在獅城長期生活和工作的外國人，其中大多數(shù)是擁有專業(yè)技術(shù)特長的技能人才。

2.完善技能移民融入保障

日本政府制定了技能人才移民的國際相互認(rèn)證制度和國際養(yǎng)老金相互補充制度，允許技能人才攜帶家屬赴日，致力于創(chuàng)造外國技能人才在日本安心工作的環(huán)境，確保國外移民順利融入日本。［15］智利政府打造的“智利全球”旨在為有意回到智利進行職業(yè)發(fā)展的技能人才提供一站式服務(wù)，是連接智利和移民人才的有效平臺。在出入境方面，美國技能人才簽證持有者目前可以免簽進入加拿大、塞爾維亞等20多個北美洲及南歐的國家和地區(qū)，給簽證持有者帶來了極大便利。韓國政府設(shè)立“外國人支援服務(wù)中心”并引進優(yōu)秀的外國基礎(chǔ)教育機構(gòu)，為技能人才移民及其家屬的生活提供一站式服務(wù)，解決移民技能人才在科研、住房以及子女教育等方面的問題，為其提供穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)的生活和工作條件。

三、發(fā)達(dá)國家技能人才短缺治理對我國的啟示

發(fā)達(dá)國家提高競爭力的實質(zhì)是以技能人才為主的人力資源積累。2017年我國發(fā)布的《制造業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃指南》指出，截至2025年制造業(yè)中有四個領(lǐng)域的技能人才缺口將超過400萬，新一代信息技術(shù)領(lǐng)域為950萬，電子裝備領(lǐng)域為909萬。當(dāng)前我國高技能人才數(shù)量為4700多萬，僅占就業(yè)人數(shù)總量的6%，而人才市場中技能人才的求人倍率一直在1.5以上，［16］這反映出我國技能人才的供需結(jié)構(gòu)存在較為嚴(yán)重的不匹配問題。在中國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程中，國家迫切需要技能人才尤其是具有“工匠精神”的高素質(zhì)技能人才支撐［17］，借鑒發(fā)達(dá)國家技能人才短缺治理的實踐經(jīng)驗，有助于我國找準(zhǔn)技能人才短缺治理之道，緩解勞動力市場上的技能人才供需矛盾。

（一）改革育人模式：深化“政府主導(dǎo)、校企合作”的辦學(xué)體制

創(chuàng)建完善的技能培訓(xùn)體系可以幫助各國在全球化進程中轉(zhuǎn)化新的就業(yè)機會。政府應(yīng)做好頂層設(shè)計充分發(fā)揮公共服務(wù)功能，牽頭構(gòu)建從中職到?？聘呗?，再到技術(shù)應(yīng)用型本科等專業(yè)學(xué)位的一貫制培養(yǎng)體系，完善職業(yè)資格與職業(yè)教育學(xué)歷“雙證書”制度，促進學(xué)歷與非學(xué)歷教育互通互認(rèn)；企業(yè)層面，應(yīng)探索靈活多樣的人才教育模式，如“工學(xué)結(jié)合”“廠學(xué)結(jié)合”“現(xiàn)代學(xué)徒制”和“企業(yè)新型學(xué)徒制”，形成高中低梯度化、規(guī)模適當(dāng)、結(jié)構(gòu)合理的技能人才支撐體系；學(xué)校層面，應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，積極拓寬校企合作領(lǐng)域，建立技能人才培訓(xùn)基地、工作室，圍繞著最終的人才培養(yǎng)目標(biāo)對整個培養(yǎng)體系的課程設(shè)置進行總體規(guī)劃。

（二）定位人才領(lǐng)域：在重點突破領(lǐng)域培養(yǎng)引進一批專業(yè)技能人才

《中國制造2025》確定了新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、電子裝備和新能源等十大重點突破領(lǐng)域。從制造大國邁向制造強國的過程中迫切需要一大批適應(yīng)技術(shù)進步、具備創(chuàng)新能力和有精湛技能的重點領(lǐng)域技能人才，為此我國可開展“本土培養(yǎng)＋外部引進”的引智模式。首先，根據(jù)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，培養(yǎng)一批重點產(chǎn)業(yè)和攻關(guān)項目的高素質(zhì)技能人才，鼓勵有條件、有意愿的企業(yè)與地方高校在重點領(lǐng)域培養(yǎng)上開展合作，注重技能人才本地化培養(yǎng)，建立人才內(nèi)訓(xùn)基地，加快培養(yǎng)掌握現(xiàn)代化生產(chǎn)管理知識的復(fù)合型實用技能人才，提高自主創(chuàng)新能力。其次，鼓勵制造業(yè)在重點領(lǐng)域引進具有引領(lǐng)突破前沿領(lǐng)域能力的技能領(lǐng)軍人才和世界級大師，推動我國在高端制造業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)和重點領(lǐng)域上取得突破，搶占國際競爭制高點。

（三）明晰引才重點：針對華裔人群加大技能人才引進力度

發(fā)達(dá)國家尤其重視本族裔人才的回流，我國政府可借鑒發(fā)達(dá)國家吸引人才的政策趨勢，考慮建立一個完善的向華裔技能人才借智的工作體系。華裔人才有著跨越、聯(lián)結(jié)和溝通東西方的天然優(yōu)勢，可把華裔人才視為引進外國人才的重點對象，務(wù)實地從6000多萬華人而非73億世界人口中引進外國人才，利用他們的國際化視野和豐富的實踐經(jīng)驗推動我國制造業(yè)高質(zhì)量、綠色化發(fā)展。為此，政府可給予華裔技能人才相互免簽、單方免簽、過境免簽、口岸簽證等免簽入境待遇，并擴展適用的停留期限和停留區(qū)域，以便其入境。

（四）完善留才機制：大力優(yōu)化技能移民融入社會保障服務(wù)

海外移民在適應(yīng)我國的禮節(jié)文化、語言、政治環(huán)境等方面普遍存在障礙。為此，首先，社區(qū)管理組織要充分發(fā)揮作用，建立國際化的社區(qū)服務(wù)體系，在超市、銀行、公園等公共場所提供雙語服務(wù)或提示，搭建高效的信息交流平臺。其次，政府要加大宣傳尊重國外移民合法的宗教信仰，開通表達(dá)訴求和解決矛盾的渠道，變防范式管理為人性化服務(wù)，寓管理于服務(wù)之中。最后，政府也要營造全社會尊重和接納移民融入的社會氛圍，提高非永久居留類技術(shù)移民或永久居留類移民的知曉度，加強技術(shù)對接，促進永久居留證在各領(lǐng)域功能的實現(xiàn)，為移民融入社會提供保障性服務(wù)。