張艷國 朱士濤

摘要：社區(qū)治理是基層治理的重要組成部分，是實現(xiàn)國家基層治理現(xiàn)代化的關鍵要素。中國的社區(qū)治理取得顯著成就，社區(qū)治理理論的科學指導是其重要支撐。從我國社區(qū)治理理論發(fā)展的脈絡看，基本是從西方誕生到東方應用，從“舶來品”到“本土化”的一個發(fā)展轉化過程。自社區(qū)治理興起以來，不同國家和地區(qū)根據(jù)自身發(fā)展狀況，對社區(qū)治理進行了持續(xù)實踐探索，形成了形態(tài)各異，而又具鮮明地域特色的社區(qū)治理模式。居民自治模式、行政主導模式、市場主導模式、專家參與等模式，都是典型的代表。社區(qū)治理理論指導社區(qū)治理實踐，與此同時，社區(qū)治理實踐又對社區(qū)治理理論產(chǎn)生巨大促進作用，提升了社區(qū)治理理論的內(nèi)涵要素、研究視角、研究方法等問題認識的新高度，開拓了社區(qū)治理理論的新視野。只有不斷對社區(qū)治理進行研究、探索、實踐與反思，才能建設成為富有中國特色，具有中國實踐品質(zhì)的共建共治共享社區(qū)治理新格局。

關鍵詞：社區(qū)治理;治理理論;治理模式;研究方法

理論來源于社會實踐，理論更對實踐有指導作用，它不僅規(guī)范和引導人們可以“做什么”，而且規(guī)范和引導人們“不能做什么”，還是規(guī)范和引導人們“做好什么”的必要條件。在社區(qū)治理過程中我們既要面向現(xiàn)實，深入實際，切實解決社區(qū)治理過程中存在的各種問題，又要牢固樹立理論思維，學習理論知識，為社區(qū)治理提供理論引導，利用社區(qū)治理理論占領社區(qū)發(fā)展實踐高地，最終實現(xiàn)我國社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏偉目標。

一、社區(qū)治理理論由西向東發(fā)展

社區(qū)治理理論的產(chǎn)生和發(fā)展，原因是多種多樣的，既有人民民主意識的提升和單位制的解體，也有市場化的發(fā)展而致使社區(qū)出現(xiàn)了巨大的變化。社區(qū)依靠傳統(tǒng)的治理理念和體制已難以適應社區(qū)的發(fā)展，難以解決社區(qū)居民的日常問題和人們對美好生活的向往需求，再加上很多民間組織蓬勃興起，社區(qū)利益越來越多元化，這些變化決定我們必須對傳統(tǒng)治理理念和體制進行反思和調(diào)整。為了更好地理解社區(qū)治理理論，不僅需要對社區(qū)治理概念的歷史脈絡進行梳理，還需要了解該理論在國內(nèi)外社區(qū)治理中的具體應用，這是深刻理解社區(qū)治理理論的重要步驟和關鍵環(huán)節(jié)。

社區(qū)治理的理論主要來自于20世紀70年代至80年代的新公共管理理論和公民社會理論。新公共管理理論來自西方國家，最主要特征是普遍采取商業(yè)管理的相關理論、技術與方法，變統(tǒng)治為治理，變官僚為服務，旨在提高公共管理水平。公民社會理論源于西方市場經(jīng)濟和公民社會的發(fā)展，因國家和政府強制管理的“公域”一直縮小，管理的“私域”越來越大。隨著后工業(yè)社會的來臨以及公民社會的發(fā)展成熟，西方發(fā)達國家已經(jīng)實現(xiàn)了政府職能結構重心由社會管理職能向社會服務職能轉換，政府的管理職能應是掌舵，而不是劃槳①。所有理論的產(chǎn)生都是社會現(xiàn)實問題的內(nèi)在需要或本能回應?；厥孜鞣絿业纳鐓^(qū)改革運動，從產(chǎn)生的原因上看，基本上都是以環(huán)境污染、貧困救助等地方性問題為起點。像20世紀末期的社區(qū)復興運動，源自于國家和市場失靈，經(jīng)濟社會危機不斷加劇。各國政府采取各種措施，以幫助恢復經(jīng)濟秩序，提升社會活力。英國政府在這樣的大環(huán)境下，對社區(qū)治理方面做了大量工作，從社區(qū)參與、社區(qū)服務以及社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略等多個層面推進社區(qū)治理。

隨著社區(qū)在處理此類事務中的經(jīng)驗不斷積累，社區(qū)逐漸形成依靠自身資源或各治理主體尋求彼此合作的治理形態(tài)。“在國家治理理論轉軌的大環(huán)境下，社區(qū)治理的經(jīng)驗不斷累積，極大推動了社區(qū)治理理論的發(fā)展。國外的社區(qū)治理研究，嵌于當?shù)厣鐣?jīng)濟系統(tǒng)之內(nèi)，適應‘第三條道路的政策實踐，反映了新自由主義和社區(qū)主義的調(diào)和，以及西方國家治理理論的轉軌”②。我國社區(qū)治理理論的發(fā)展和西方發(fā)達國家的發(fā)展歷程有很多相似之處。改革開放以來，我國由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制轉向社會主義市場經(jīng)濟體制過程中，社會結構發(fā)生了重大變化，基層管理體制呈現(xiàn)出種種弊端，需要一種新的社區(qū)治理模式來適應社會的轉型。特別是“治理”這一概念的產(chǎn)生，治理理論得到豐富和發(fā)展。治理理論被快速引入政治學、社會學、管理學、經(jīng)濟學等學科之中。社區(qū)作為基層治理的重要組成部分，其對國家和社會發(fā)展重要性不言而喻，所以到20世紀90年代中后期以來，中國一些學者把治理理論引入中國，并積極利用治理理論來分析中國的問題，包括對我國社區(qū)治理進行探索研究。

我國的社區(qū)治理理論，經(jīng)歷了由外來到本土化的歷史發(fā)展過程。這個發(fā)展過程經(jīng)歷了幾個不同發(fā)展階段：一是起步階段（2001—2005年），“社區(qū)治理”猶如偶像明星一樣受人追崇，經(jīng)常被政府工作人員和學者提及，但其內(nèi)容論述的實質(zhì)仍是傳統(tǒng)政府主導的社區(qū)管理體制，很少有文獻觸及社區(qū)治理的真實內(nèi)涵。學術界在這一方面的高質(zhì)量論文數(shù)量并不算多，社區(qū)治理研究處于初步發(fā)展階段。二是穩(wěn)定發(fā)展階段（2006—2012年）。自2006年之后，社區(qū)治理研究論文數(shù)量呈穩(wěn)步增長之勢，社區(qū)治理理論從內(nèi)涵到外延都逐漸鋪展開來。這一階段主要特點就是立足宏觀社區(qū)治理研究，主要包括三大類內(nèi)容：“一是社區(qū)治理理論研究，介紹國外社區(qū)治理理論與社區(qū)治理模式等;二是社區(qū)治理實踐研究，總結我國各地經(jīng)驗，構建具有中國地域特色的社區(qū)治理模式，并形成立足于本土經(jīng)驗的話語;三是城市社區(qū)治理與鄉(xiāng)村自治研究”③。三是快速發(fā)展階段（2012年以來）。黨的十八大以來，社區(qū)治理理論無論在研究深度，還是在研究廣度上都提升到一個新的水平和新的層次，特別是提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”理論命題和發(fā)展目標后，更是使社區(qū)治理理論和實踐水平進入了一個全新發(fā)展階段。黨的十八大報告第一次使用了“社區(qū)治理”一詞，報告提出：“加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”④。黨的十八屆三中全會《決定》指出：“要堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”⑤。2017年6月，《中共中央、國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》正式發(fā)布，其中聚焦的問題就是城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務供給問題。黨的十九大報告提出：“打造共建共治共享的社會治理格局……加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。黨的十九屆四中全會專門研究了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題，形成了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的綱領性文件。《決定》全面總結了中國特色社會主義制度的“十三個顯著優(yōu)勢”，提出將制度優(yōu)勢轉化為治理效能，闡述“健全充滿活力的基層群眾自治制度”，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督……著力推進基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化”;“構建基層社會治理新格局”，“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，健全社區(qū)管理和服務機制，推行網(wǎng)格化管理和服務”，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”⑥。這些重要論述，極大地豐富了中國特色的社區(qū)治理理論。

從社區(qū)治理論本土化發(fā)展脈絡可以看出，黨的十八大以后，社區(qū)治理作為基層社會治理的重要方面，作為基層社會治理體系的有機組成部分，日益受到黨和國家的高度重視。在這種社會背景下，社區(qū)治理研究成為學術熱點，形成學術研究與國家政策制定的良性互動關系。這一時期，“社區(qū)治理研究不僅表現(xiàn)為論文數(shù)量增加，對社區(qū)治理研究日益深化到具體領域，突出社區(qū)治理主體、治理條件、治理體系和治理活力等問題，尤其是關注社會組織、政府、社區(qū)居民等主體的多元合作問題，社區(qū)治理研究的理論視角呈現(xiàn)出多樣化的特點”⑦。通過對近年來研究的梳理可以發(fā)現(xiàn)，研究者不乏從“國家與社會關系”理論、“治理——善治”理論、“新公共服務”理論、“社會資本”理論等視角來對社區(qū)治理進行研究分析，盡管理論來源是西方的，也借用了原有的分析框架，但卻具有中國視角、中國意識和中國目標，通過對西方社區(qū)治理理論與方法的借用，研究和解決中國社會治理問題，逐漸形成了本土化的社區(qū)治理理論。例如，彭宗峰利用張康之教授的“服務型政府”理論來解釋我國社區(qū)建設的方向就是一個有益的探索⑧。而我們認為，運用馬克思主義國家學說和社會治理理論，借用西方社會治理理論與方法，關注中國社會治理問題，特別是社區(qū)治理問題，形成中國話語和中國理論，對我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理實踐具有重大指導價值。

二、社區(qū)治理的主要思想內(nèi)涵

社區(qū)治理是進入新世紀以來出現(xiàn)的新概念。它的出現(xiàn)，既是治理等相關理論發(fā)展的結果，也有我國社會轉型發(fā)展的實踐需要。關于社區(qū)治理的思想概念，不同的學者從不同側面和不同角度進行了分析，產(chǎn)生了很多不同理論觀點。有學者認為，“社區(qū)治理是社區(qū)多元主體之間通過合作互動，共同提供公共產(chǎn)品和實施對社區(qū)公共事物的管理，完善社區(qū)居民自治，實現(xiàn)社區(qū)公共生活整體利益最大化和可持續(xù)發(fā)展的過程”⑨。有的學者則認為，“社區(qū)治理就是在接近居民生活的多層次復合的社區(qū)內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會組織和居民自治組織以及個人等各種網(wǎng)絡體系，應對社區(qū)內(nèi)的公共問題，共同完成和實現(xiàn)社區(qū)社會事務管理和公共服務的過程”⑩。關于社區(qū)治理內(nèi)涵，較多研究者從公共管理的視角去認識，雖然沒有最終的結論和共識，但林尚立教授的觀點在學術界影響較大。林尚立教授認為，“社區(qū)治理是指政府或民間的公共組織依照某種規(guī)則（法律規(guī)則或者村規(guī)民約），運用公共權威對社區(qū)事務實施管理，為社區(qū)成員提供服務，以維護或者增進社區(qū)公共利益”{11}，最終走向社區(qū)“善治”的過程和狀態(tài)。

（一）社區(qū)治理的主要原則

當下社區(qū)治理過程中關注的價值要素很多，圍繞著社區(qū)居民整體利益這個核心，在社區(qū)治理實踐中特別強調(diào)黨的領導、政府負責、居民主體、參與協(xié)同、法治保障、科技支撐、民意反饋等要素。

有學者指出，社區(qū)治理的主要原則有：一是黨的領導原則。堅持黨的領導，是建設社會主義和諧社會，推進社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化最本質(zhì)、最鮮明的特征。因此，必須旗幟鮮明地將這一根本原則貫徹到社區(qū)發(fā)展的始終。在社區(qū)建設層面，堅持黨的領導，就是要始終將黨的治國方針、惠民政策與社區(qū)建設的實際結合起來，使黨的大政方針落地生根，使黨的主張成為社區(qū)建設與治理的主導思想。還要充分發(fā)揮基層黨組織和黨員在社區(qū)建設與治理中的主心骨和領頭羊作用，成為社區(qū)居民“信得過、用得上、離不開、關鍵時候想得起”的知心人、貼心人和暖心人{12};二是社區(qū)服務立足人本原則，以居民為中心，即政府和相關自治組織，在制定規(guī)劃或措施時，要以社區(qū)居民的各種生活需要為中心，要以社區(qū)居民認不認同、滿不滿意、答不答應作為檢驗社區(qū)發(fā)展的試金石;三是參與原則，社區(qū)居民與社區(qū)各自治組織需要直接或間接參與到社區(qū)治理的全過程，參與性是社區(qū)持續(xù)發(fā)展的動力源泉，政府要完善各種參與渠道，使社區(qū)發(fā)展的各類積極要素都有機融入社區(qū)發(fā)展之中，保持社區(qū)發(fā)展的活力;四是法制性原則，法律是社會穩(wěn)定發(fā)展的保障，社區(qū)健康有序發(fā)展需要提升法制水平，樹立法制在社區(qū)建設與治理中的權威性。要用法律規(guī)范政府行為，依法行政、依法管理，引導和培育社區(qū)居民、社會組織樹立法律權威，提升現(xiàn)代法律意識;五是透明性原則，在社區(qū)治理中要求與社區(qū)利益相關的決策信息公開透明，這是公民參與社區(qū)治理和實施有效監(jiān)督的前提條件;六是主動反饋原則，關于涉及居民反映的問題或訴求，社區(qū)組織或相關機構必須在規(guī)定的時間內(nèi)及時向社區(qū)居民進行反饋。社區(qū)治理中各治理主體要積極建立及時反饋的長效機制，把及時反饋作為衡量治理績效高低的重要指標。

（二）社區(qū)治理的主要特征

根據(jù)社區(qū)治理的工作性質(zhì)及其內(nèi)在規(guī)律，其主要特征有：一是直接性。社區(qū)是社會治理的基本單位，是居民生活的基本場域空間，社區(qū)居民之間、社區(qū)治理主體之間，以及居民與社區(qū)各類組織之間都可以做到面對面的溝通交流，形成思想交流無障礙通道;二是服務性。社區(qū)治理最大的優(yōu)勢就是激勵各種社區(qū)治理主體融入到社會治理之中，通過合作、參與、扶持，充分滿足居民日常生活需要，從而減少對政府提供服務的過度依賴;三是整體性。社區(qū)治理既包含社區(qū)組織為居民生活提供方方面面的服務，也包含各社區(qū)治理主體之間的互動與資源整合，彼此之間互相牽連，形成一個相互聯(lián)系的系統(tǒng)和整體。如果一個方面出現(xiàn)問題，就要影響到其他方面或環(huán)節(jié)，甚至是牽一發(fā)而動全身;四是地域性。社區(qū)是一個具有明確區(qū)域界線的居民生活區(qū)域，古人說，地隔十里，風俗不同。具體地域形成的文化、風俗、習慣也會滲入社區(qū)，影響治理效能，可見，社區(qū)治理是始終圍繞這一具體空間的居民共同利益而進行的互動{13}。

（三）社區(qū)治理的主體

社區(qū)治理是有主體的。在國外的社區(qū)治理過程中，很難尋覓到正式政府機構的身影，反而是各類社會組織是社區(qū)居民生活中的常客。在我國，黨和政府在社區(qū)扮演主導角色，政府派出機構和黨的組織機構及居民委員會等都是社區(qū)治理的主體。所以，“社區(qū)治理主體就包括這些準政府組織和各種非政府組織，具體地講，治理主體應當包括黨的組織、政府在社區(qū)的派出組織、業(yè)主委員會、居民委員會、物業(yè)服務公司、居民興趣社團、自愿者組織以及居民個人等”{14}。下面，簡要介紹幾個社區(qū)治理主體：

第一，基層黨組織。社區(qū)黨建是基層黨建的重要組成部分。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心。所以，在社區(qū)普遍設立的基層黨組織是社區(qū)的領導核心。社區(qū)黨組織聯(lián)系管理所屬黨員，也要聯(lián)系居住于社區(qū)但組織關系不在社區(qū)的其他黨員，不論是在職黨員，還是流動黨員?！霸诰唧w的社區(qū)治理實踐中，基層黨組織對社區(qū)的領導者角色主要是通過所屬黨員滲透到其他治理主體而體現(xiàn)出來的”{15}。

第二，居民委員會。在社區(qū)治理結構中，居民委員會作為基層群眾性自治組織在社區(qū)興起之前，已經(jīng)廣泛設立，并由專門的《城市居民委員會組織法》加以固化，獲得了法律地位。居民委員會的職責定位是：“宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動;辦理本居住地區(qū)居民的公共事務和公益事業(yè);調(diào)解民間糾紛;協(xié)助維護社會治安;協(xié)助人民政府及其派出機關做好與居民利益有關的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作;向人民政府及其派出機關反映居民的意見、要求和提出建議”{16}。

第三，物業(yè)管理服務公司。社區(qū)物業(yè)是對社區(qū)環(huán)境、社區(qū)公有物業(yè)設施、社區(qū)安保等方面進行管理與服務的機構，主要形式是社區(qū)居民通過資本購買服務，使其參與到社區(qū)治理中來。由于社區(qū)類型的差異，物業(yè)服務的形式也有很大差異。大部分新建商品房社區(qū)，社區(qū)物業(yè)管理機構多為市場化、契約化運作的社會企業(yè)組織，居民通過貨幣購買的形式向其購買服務，維持社區(qū)正常運轉。在經(jīng)濟條件弱勢的部分老舊社區(qū)，因為社區(qū)居民購買物業(yè)服務的能力或意識缺乏，在社區(qū)服務的大多為接受政府補貼的非營利性組織。

第四，業(yè)主委員會。業(yè)主委員會主要是在商業(yè)開發(fā)的新建社區(qū)，根據(jù)相關法律條例，由業(yè)主或業(yè)主代表選舉產(chǎn)生。業(yè)委會的主要職責有：代表業(yè)主利益，表達業(yè)主意愿要求，監(jiān)督物業(yè)管理機構。業(yè)主委員會作為法定機構，在社區(qū)治理中擁有決定物業(yè)費用和公共維修基金使用等權力，與物業(yè)公司兩者是監(jiān)督與被監(jiān)督關系。

第五，居民社團組織?！霸谏鐓^(qū)治理過程中，居民圍繞自身生活需求、參與需要、興趣愛好、個性發(fā)展等，在草根組織者的帶動下，自發(fā)形成數(shù)量眾多、內(nèi)涵豐富的業(yè)余活動團隊”{17}。這些居民社團組織的形成多以興趣愛好為紐帶，無明顯的利益糾葛，從參與者的年齡與性別特征看，很少有年輕男性，主要為老年人和婦女群體，這種社會組織活動很大程度上滿足了社區(qū)居民的文化生活需求。當然，也有一部分是以生活互助、志愿服務、民主監(jiān)督為宗旨的活動團隊，直接參與到治理活動中。只有極少數(shù)草根組織在民政部門登記或備案，成為社區(qū)社會組織。

（四）社區(qū)治理的目標

“社區(qū)美，則居民樂;社區(qū)治，則天下安。”實現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基石和保障。社區(qū)治理的產(chǎn)生，根源于社區(qū)居民守望相顧、相互扶持的需要，也是社會形成公序良俗和國家建構基層穩(wěn)固基礎的需要?！耙驗樯鐓^(qū)擁有社區(qū)居民行為、能力和需求的信息，社區(qū)治理利用這些分散的私人信息，并根據(jù)其成員是否遵守社會規(guī)范進行獎勵和懲罰”{18}，社區(qū)做到市場和政府不能做到的事情，為居民提供社會公共產(chǎn)品。這些公共產(chǎn)品包括物資和非物資兩方面，前者指的是滿足社區(qū)居民的基本設施建設等;而后者主要為社會資本。對此，不論學者還是政府，都積極進行了探索，對治理理論、治理主體和治理方式進行了積極研究，這都是為了通過社區(qū)治理，理清政府、市場、社會之間的利益關系，充分發(fā)揮三者在參與社區(qū)治理過程中公平、合理配置資源的基礎性作用，有效解放原有體制機制的束縛，激發(fā)社區(qū)自我管理、自我服務、自我教育和自我監(jiān)督的活力，形成不同的社會主體平等參與、包容開放、溝通協(xié)商、公平競爭、合作共贏的社區(qū)治理新格局{19}。

（五）社區(qū)治理存在的問題

在新世紀之交，國家就對社區(qū)治理提出了明確要求和建設目標。經(jīng)歷20年的改革發(fā)展，社會建設和社區(qū)治理都取得了巨大成就。但是，“社會治理在主體結構、組織體系、體制機制、資源配置、法律構建等方面仍然存在治理困境”{20}。

1. 社區(qū)治理主體結構失衡

現(xiàn)代社區(qū)治理是區(qū)域社會成員的共同行為，不能只是某一類組織扮演獨角戲，社區(qū)公共利益相關的各方都應成為有效的社區(qū)治理主體。但在社區(qū)治理過程中，社區(qū)治理主體之間的責任比重與具體實踐嚴重失衡。一是政府部門幾乎包辦了涉及社區(qū)的所有重要事項，展示出強勢主導的行政慣性。絕大多數(shù)的社區(qū)公共資源被政府部門控制的情況下，各類社會組織難以平等參與到社區(qū)治理之中，不但影響了社區(qū)的內(nèi)在活力，還阻礙了市場資源配置效能。二是因政府對社區(qū)資源控制過度集中，使得社會組織過于依賴政府，導致自主性不強。三是社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性、主動性比較差，社區(qū)自治意識不強，社區(qū)居民參與治理的熱情和素養(yǎng)普遍偏低。這些都導致社區(qū)治理難以實現(xiàn)高質(zhì)量自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督等自治事項。

2. 社區(qū)治理體制欠缺

近年來，“雖然我國在社區(qū)管理體制等方面做了很多體制機制改革，但與社會管理體制改革相適應、以構建多元治理主體合作、以增進社區(qū)社會資本為目標和互補機制為重點的社區(qū)治理體制機制尚未完全建成”{21}。最主要的原因是：盡管我們明確了社區(qū)居民委員會的性質(zhì)、構成與權限范圍，但在實際運作上，社區(qū)居委會服務居民的功能弱化，使居民對其存在無感，反而成為基層政府部門的辦事員。居委會一旦把大量的時間和精力都用在基層政府交代的具體事務上時，則與現(xiàn)代基層民主政治和多元化自治治理要求背道而馳，不但弱化了社區(qū)居民對自治組織的信任度與依賴感，還背離了社區(qū)自治的本質(zhì)和初心。此外，“社區(qū)建設與治理日益陷入一種碎片化的治理狀態(tài)，這既與當前社區(qū)的相關法律規(guī)范分散有關，又與社區(qū)事務涉及多個黨政職能部門有關，而更為主要的是，在全國層面缺乏一個綜合性的專門的社區(qū)領導部門”{22}。

3. 社區(qū)服務供需失調(diào)

社區(qū)是社會的細胞，提供高質(zhì)量社區(qū)服務是增強社區(qū)居民獲得感、幸福感、安全感的重要內(nèi)容。當下社區(qū)服務供需失衡，無法滿足社區(qū)居民高質(zhì)量的生活需要。一是現(xiàn)階段政府部門是公共資源配置的主導者，但是政府的財力、能力、精力又十分有限，難以滿足社區(qū)發(fā)展需求。多元化社區(qū)服務供給體制機制是社區(qū)治理的方向，但是尚在發(fā)展初始階段。政府與社會組織在社區(qū)服務領域的責任劃分不清、角色定位不明，政府與社會組織缺乏合作的相關機制與經(jīng)驗，導致社區(qū)服務總體仍供給不足，供給對象不精準。二是社區(qū)缺乏自我服務能力。隨著社區(qū)居民對服務需求的提高，但居民自治組織的服務功能和服務能力并沒有取得長足進步。另外，社區(qū)民間組織缺乏豐富的服務資源，亦缺少足夠的資源募集能力，無法較好地提供社區(qū)服務。所以，社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)圖書室、社區(qū)活動中心等社會服務機構仍然沒有形成足夠強大的社區(qū)服務的能力。

4. 社區(qū)治理文化軟實力薄弱

目前，我國城市社區(qū)治理文化軟實力建設還不夠全面，作用也還沒有得到充分發(fā)揮。一是社區(qū)文化建設作為社區(qū)建設的重要組成部分，受到黨和國家的高度重視，一直強調(diào)要加強文化建設的重要性認識與使命感擔當。但是，在社區(qū)治理過程中，政府把發(fā)展經(jīng)濟、壯大民生，保障社區(qū)和諧穩(wěn)定，提供居民基本生活服務等“硬需求”擺在了最重要最突出的位置，相對于社區(qū)文化建設來說，投入明顯不足。二是政府部門對社區(qū)文化建設宏觀規(guī)劃不足，缺少強有力的整體規(guī)劃，在政策扶持、資金投入、人力資源配置等方面的力度都有極大提升空間，關于社區(qū)文化建設的管理體制和科學評價體系也尚未形成。三是社區(qū)文化設施建設與社區(qū)居民的需求不匹配，致使一部分公共文化設施無人問津，另一些設施則供不應求。四是部分社區(qū)公共文化設施還存在建設標準不規(guī)范，以及后續(xù)管理維護不到位等現(xiàn)象{23}。

（六）社區(qū)治理的思維意蘊

習近平總書記強調(diào)：“社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要”{24}。做好社區(qū)工作，需要樹立正確的方法，社區(qū)治理主體在治理社區(qū)公共事物的運行過程中，發(fā)現(xiàn)、分析、解決社區(qū)運行中存在的問題，以促進社區(qū)公共利益和實現(xiàn)社區(qū)持續(xù)健康發(fā)展。做好社區(qū)工作需要樹立正確的價值思維?？茖W的社區(qū)治理思維是實現(xiàn)社區(qū)善治的重要渠道，運用正確的方法思維是產(chǎn)生有效能的社區(qū)治理的先決條件。社區(qū)治理的思維方法主要有系統(tǒng)思維、協(xié)同思維、安全穩(wěn)定思維和法治思維等。

1. 系統(tǒng)思維

在社區(qū)建設與治理中，要更加自覺地堅持和應用系統(tǒng)治理觀，即將社區(qū)建設納入到社會發(fā)展的整體戰(zhàn)略中予以規(guī)劃定位，又要把社區(qū)看作是由一個個子系統(tǒng)構成的整體來考量。從當前社區(qū)治理所涉及到的內(nèi)容來看，社區(qū)治理涉及到多領域多方面的工作，包括社區(qū)基層民主、社區(qū)文化娛樂、環(huán)境保護、社區(qū)治安、社區(qū)衛(wèi)生與體育、社區(qū)教育等諸多方面，這些方面共同構成社區(qū)的復雜系統(tǒng)，因而社區(qū)建設與治理具有相對獨立的價值取向、要素構成、制度安排和實踐邏輯。同時，受制于全面深化改革的時代背景和中國特色社會主義發(fā)展的階段性、不平衡特征，我國的社區(qū)建設與治理體系還沒有完全成熟，也沒有達到相對穩(wěn)定的形態(tài)。因此，推進社區(qū)建設與治理的各項工作，要打破“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”等應急式的思維方式和行為模式，要打破“只見樹木，不見森林”等片面思維方式和局限性行為模式，要以前瞻性、全局性的宏觀思路和工作格局來謀劃社區(qū)治理和發(fā)展的規(guī)劃和目標。此外，如同任何社會體制改革正常進行所要求的那樣，社區(qū)建設與治理的順利推進，還需要有一個相對集中的決策和執(zhí)行體系{25}。

2. 協(xié)同思維

治理從內(nèi)涵上去理解，它包含治理主體從一元到多元的轉化，改變了過去政府主導的特有局面。當前，社區(qū)治理基本是呈現(xiàn)多元主體、協(xié)同治理的狀態(tài)，其中社區(qū)治理主體主要為黨的基層組織、居民委員會、物業(yè)管理機構、業(yè)主委員會、居民活動團隊等。各個治理主體有不同的利益訴求，有著不同的治理資源，表現(xiàn)出不同的性格特征，彼此具有極大的自主性和差異性。況且，各治理主體協(xié)調(diào)機制不暢通，對于社區(qū)治理資源的整合能力缺失，甚至有些治理主體之間還存在矛盾與利益糾葛。如果沒有協(xié)同思維，就會出現(xiàn)各自為政，分散治理的狀態(tài)，不能形成在社區(qū)治理中緊握拳頭、形成合力的局面。在這種狀況下，不僅無法達成社區(qū)治理目標，而且會產(chǎn)生巨大能力消耗與資源浪費，嚴重影響社區(qū)發(fā)展和居民生活水平的提高?！吧鐓^(qū)協(xié)同治理的目標是形成治理的協(xié)同效應，就是要在樞紐型組織的引領下，促進各治理主體相互信任與合作，整合多方治理資源，形成治理活力和合力，圍繞社區(qū)共同目標，提升社區(qū)服務，推進社區(qū)建設”{26}。所以，在社區(qū)治理中離不開政府宏觀層面的發(fā)展規(guī)劃和共同的發(fā)展目標;少不了在社區(qū)治理主體中舉薦樞紐型組織，發(fā)揮領頭羊的帶頭作用。

3. 底線思維

底線思維蘊含著前瞻意識、憂患意識、責任意識和積極防御意識，體現(xiàn)了馬克思主義唯物辯證法中量變與質(zhì)變的原理以及發(fā)揮主觀能動性與遵循客觀規(guī)律性的辯證關系。凡事做最壞的打算，盡最大努力爭取最好的結果，這樣才能做到有備無患、鎮(zhèn)定自若，牢牢把握事情的主動權。現(xiàn)代社會本質(zhì)上就是一個風險社會，科技與管理技術的極大進步，在推動經(jīng)濟社會進步的同時，也增加了政治、經(jīng)濟、社會與生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性，現(xiàn)代化危險普遍而不確定，而且現(xiàn)代化風險施加有害作用的路徑也飄忽不定和不可捉摸{27}。社區(qū)治理作為基層治理的重要組成部分，社區(qū)治理根基是否牢固，社區(qū)抗風險能力是否強大，關系現(xiàn)代化建設的成敗。社區(qū)治理過程中需要樹立底線思維，既要認識到社區(qū)治理獲取的重大成就，又要時刻持心懷居安思危、未雨綢繆的態(tài)度，抵御社區(qū)發(fā)展過程中可能面臨的各種風險。特別是要強化社區(qū)黨組織建設，不斷提升黨員素養(yǎng)。社區(qū)內(nèi)的黨員干部作為社區(qū)治理的重要主體，既是社區(qū)中的一份子，又是社區(qū)治理的重要骨干力量，他們辨認危機的本事增強了，化解矛盾的能力提高了，社區(qū)治理自然會向前邁出更大步伐，極大地增強社會基層穩(wěn)定和諧。

4. 法治思維

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，十八屆四中全會從法治國家、法治政府、法治社會三位一體的高度出發(fā)，提出了國家法治工作的整體格局和發(fā)展態(tài)勢，并特別提出了“推進基層治理法治化”的新任務新目標，肯定了社會自治組織、自治規(guī)章和鄉(xiāng)規(guī)民約在構建多層次多領域治理中的重要作用，提出要完善基層法律服務體系，培養(yǎng)基層法律服務工作者，充分發(fā)揮基層黨組織在全面依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，通過改善基層設施和條件，全面推進基層社會治理法治化的歷史進程?！盎鶎又卫矸ㄖ位笔且粋€全新的重大命題，它要求將社會基層各種治理活動納入到法律規(guī)范之下，將法治與社會生產(chǎn)生活秩序有機結合起來，讓法治思維方法和效力機制真正融入社會生產(chǎn)生活實踐的方方面面，使法治成為支撐社會運轉的根本力量，把“遵法守法、按法律規(guī)定辦事”的法治思維熔鑄在社會生活共同體和社會治理共同體的肌體里，并成為永不停歇的汩汩流淌的新鮮血液。因此，社區(qū)治理有關各方要積極針對當前我國社區(qū)治理法治化工作中存在的法律制度不健全、法律服務隊伍不穩(wěn)定、社區(qū)自治規(guī)約作用不明顯等突出問題，采取有效措施予以解決{28}。在社區(qū)治理中樹立法治思維，就是要把社區(qū)治理全過程納入到法制化軌道，真正確立法制在社區(qū)建設與治理中的權威地位，以制度來保障社區(qū)治理所取得的各項成果，維護社區(qū)建設各參與方的合法權益，使社區(qū)治理的各項工作在一個穩(wěn)定有序的社會環(huán)境中進行。特別是黨政部門及其負責人都要帶頭履行法定職責，遵守法律秩序，從而帶動整個社會樹立法制規(guī)則意識，以法制帶動法治，以法治體現(xiàn)法制。此外，還要解決目前在實踐中存在的以黨的文件、政策代替法律制度的做法，明確區(qū)分二者性質(zhì)、效力以及在社區(qū)治理中發(fā)揮作用的方式，使社區(qū)治理走上良性發(fā)展的軌道。

三、現(xiàn)代社區(qū)治理理論的實際運用

社區(qū)治理理論既有一個堅實的內(nèi)核，又有一個時刻變動的外延，實質(zhì)上是一直處在一個變化發(fā)展的狀態(tài)。同樣的理論，也會因為各個國家或地區(qū)的政治、歷史、文化、自然環(huán)境等要素的差異，產(chǎn)生不同的治理效果，中國傳統(tǒng)文化所說的“橘生于淮南則為橘，生于淮北則為枳”，差異很大，就是這個道理。第二次世界大戰(zhàn)以來，東西方國家積極探索社會基層治理道路和模式，形成了中西方獨具特色的社區(qū)治理樣式和方法，以此帶來很多治理經(jīng)驗和啟示。治理理論指導社區(qū)治理實踐，實踐成果也反過來促進了社區(qū)治理理論的豐富發(fā)展。

（一）社區(qū)治理理論的國外實踐

20世紀末期，西方發(fā)達國家掀起了一場轟轟烈烈的社區(qū)復興運動，基本上都是以如環(huán)境污染、貧困救助等地方性問題為起點展開的。從根本上看，社區(qū)復興運動是源自于社會經(jīng)濟危機的加劇，是在國家和市場兩者失靈的狀況下，為了幫助恢復經(jīng)濟和社會活力，而進行的政策選擇。隨著社區(qū)在處理此類事務中經(jīng)驗不斷積累，自主權的不斷增強，逐漸發(fā)展成為依靠社區(qū)內(nèi)部資源進行治理的形態(tài)。在當今國家治理理論轉軌的大環(huán)境下，社區(qū)治理的經(jīng)驗不斷豐富，社區(qū)治理理論在社區(qū)建設中的運用與實踐在經(jīng)驗層面都取得顯著成果，值得去學習與借鑒。

1. 美國：公民自治的社區(qū)治理模式

在社區(qū)治理方面，美國有很長的歷史，積累了豐富的治理經(jīng)驗。最小的政府就是最好的政府，政府扮演“守夜人”的角色這一觀念，在美國影響深遠。所以，美國社區(qū)治理最為顯著的特征就是：居民自治、自我管理。美國的社區(qū)治理一直被認為是一種公民自治的典型代表，社區(qū)自治理念是在自愿社區(qū)團體影響下的“地域歸屬與文化共享型”的自治{29}。美國的社區(qū)并不是作為政府的一個基層管理單元（行政區(qū)劃）而存在。在美國，從中央到地方;從發(fā)達城市到偏遠城鎮(zhèn)，“都有凸顯地域特色的社區(qū)治理方式，但在社區(qū)發(fā)展和管理上，基本都采取了‘政府負責規(guī)劃指導和資金扶持，社區(qū)組織負責具體實施的運作方式”{30}。美國政府并不直接干預社區(qū)具體事務管理，只負責出臺相應法律法規(guī)進行宏觀調(diào)控，扮演居民和其它組織的利益協(xié)調(diào)者角色。他們將社區(qū)具體事務交給社區(qū)組織和民間團體進行管理。社區(qū)治理組織在具體行動上有很大自主權，只要在法律的框架下不影響國家的整體利益，一般都會予以支持。在此社會氛圍之中，廣大社區(qū)居民的權利意識大大增強，愿意并積極廣泛地參與社區(qū)治理，為社區(qū)治理注入源源不斷的動力與活力，更何況，由于公共服務企業(yè)的運作，也大大提升了社區(qū)治理的市場化水平。政府也積極給予社區(qū)組織協(xié)助。社會公共服務組織的融入，促進了社區(qū)治理的組織化、社會化，提升了社區(qū)自治能力，社區(qū)權力的分散逐漸形成了社區(qū)治理的多元化格局。由此可以看出，社區(qū)治理需要宏觀規(guī)劃和必要的制度保障，社區(qū)治理離不開政府的大力支持;另外，社區(qū)建設和發(fā)展，需要社區(qū)充分發(fā)揮居民和社區(qū)組織的積極性、主動性與能動性。

2. 新加坡：行政主導的治理模式

新加坡是一個后起的發(fā)達的城市國家。在基層治理中的各類基層組織，對于維系新加坡的多元種族社會的和諧穩(wěn)定與國家認同的構建，都起到了舉足輕重的作用。新加坡社區(qū)治理的顯著特征是執(zhí)政黨和政府主動介入社區(qū)發(fā)展，行政色彩顯著，逐漸形成了行政主導的社區(qū)治理模式。新加坡“有一套完整的社區(qū)管理組織系統(tǒng)，包括國家層面的社區(qū)發(fā)展、青年和體育部以及人民協(xié)會，地區(qū)層面的社區(qū)發(fā)展理事會，社區(qū)層面的公民咨詢委員會、居民聯(lián)絡所以及居民委員會或鄰里委員會等，各級組織形成直接或間接的上下隸屬關系”{31}。在新加坡，事關社區(qū)發(fā)展事項，由政府部門統(tǒng)一規(guī)劃、組織、實施和協(xié)調(diào)，社區(qū)治理的經(jīng)費來源也主要來自政府的財政撥款。所以，政府放權、社會組織補位，政府與社會力量良性互動是新加坡社區(qū)治理的基本特征，政府在社區(qū)發(fā)展中扮演關鍵角色。政府對社區(qū)治理的指導和管理也有其特殊之處，主要體現(xiàn)在：一是政府組織構建了分工明確的社區(qū)綜合管理體系;二是政府積極培育基層社會服務組織拓展社區(qū)功能;三是政府整合精英人才資源培育基層組織領袖;四是政府鼓勵社區(qū)成員多形式積極參與社區(qū)治理{32}。政府對社區(qū)治理的重視和積極作為，正是新加坡社區(qū)良性發(fā)展的根本保證。在執(zhí)政黨和政府的推動下，盡管新加坡社區(qū)治理中具有濃厚集權色彩，但是新加坡社區(qū)治理各主體都積極參與社區(qū)治理之中，共同構成了新加坡特有的社區(qū)治理系統(tǒng)，成為新加坡社會繁榮穩(wěn)定的基石。

3. 日本：混合型社區(qū)治理模式

日本的社區(qū)治理隨著國家現(xiàn)代化轉型不斷發(fā)展，形成了獨具特色的混合型社區(qū)治理模式。混合型社區(qū)治理模式為既不是完全意義上自治型社區(qū)，也非政府主導型，是介于兩者之間的一種過渡模式。這種模式的社區(qū)治理機構由政府官員、地方精英以及其他社團代表共同組成。日本的行政體制分為中央政府、地方政府和基層政府三級管理。在社區(qū)治理過程中，扮演重要角色的治理主體為町內(nèi)會。日本的町內(nèi)會是居民選舉產(chǎn)生的最底層的社區(qū)自治組織，既是社區(qū)居民自治組織，也是政府協(xié)助組織?！叭毡镜念畠?nèi)會類似于中國的城市社區(qū)居委會，但又有異于中國的城市社區(qū)居委會，中國社區(qū)居委會的行政色彩較濃，町內(nèi)會日常運作中的平等協(xié)商色彩較濃，其自治能力、互助能力和組織能力相對高于中國社區(qū)居委會”{33}。自20世紀70年代以來，日本既有因為經(jīng)濟發(fā)展而產(chǎn)生的環(huán)境污染等老問題;又有城市化、少子化與人口老齡化帶來新的社會問題。這些新老社會問題都需要吸納更多力量參與到基層社會治理之中，特別是通過社區(qū)治理來解決。日本政府從法律層面，積極為基層社會自治組織參與社區(qū)治理掃清障礙。1991年，日本國會在修改《地方自治法》時，將町內(nèi)會作為“地緣群體”寫進了該法的附則中，正式確立了町內(nèi)會的民間地位，表明了政府向民間讓渡管理空間、下放權力的意向。1998年，日本制定《特定NPO法案》，并制定相應管理制度，成為日本民間組織注冊管理制度發(fā)展的新時期。1999年，地方分權法開始實施，最終目的就是權力下放，使基層擁有更多權限，以便有效推進地方自治，實現(xiàn)社區(qū)居民自我決策、自我服務、自我管理、自我監(jiān)督?！斑@個時期的日本社區(qū)已經(jīng)從政府主導型治理模式轉變?yōu)榛旌闲椭卫砟Ｊ剑饕鸬揭?guī)劃、指導和監(jiān)督的作用，社區(qū)的自治程度得以提升”{34}。從社區(qū)治理模式分類看，日本社區(qū)治理擁有了自身特色，形成了“行政—自治”混合模式，政府盡量減少對社區(qū)發(fā)展的干涉與介入，這給社區(qū)自治組織的發(fā)展提供了較為寬松的社會環(huán)境。日本的社區(qū)治理主要體現(xiàn)國家與社會兩者權力邊界互動關系，可以充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，最終使公民對社區(qū)自治擁有更多自主發(fā)展權利。日本的社區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了多個發(fā)展階段，社區(qū)治理也由政府主導模式發(fā)展為半官半民的混合型模式，政府主導色彩逐漸變淡。治理模式的改變也促使社區(qū)治理理念從“官為本”向“民為本”轉變，社區(qū)治理主體從一元化到多元化轉變，突出培養(yǎng)并提振了社區(qū)居民自治精神。

（二）社區(qū)治理理論的中國實踐

改革開放40多年來，特別是進入新世紀以來，隨著社區(qū)治理理論的發(fā)展，我國在社區(qū)實踐中也形成了多種治理模式。這些治理模式的形成，有的是依托社會經(jīng)濟充分發(fā)展的結果，有的則是政府主導、社區(qū)主動探索、學術界總結提升的結果。根據(jù)當前學術界對我國社區(qū)治理模式的研究結果看，各地社區(qū)治理盡管呈現(xiàn)出多種創(chuàng)新模式，但最為具有代表性的可分以下幾種：一是政府主導模式;二是市場主導模式;三是社會自治模式;四是專家參與模式。

1. 政府主導模式

“政府主導模式是指依靠政府的行政力量，提供社區(qū)公共服務、完善社區(qū)治理架構、培育社區(qū)自治組織、發(fā)展社區(qū)公共參與的治理模式”{35}。

上海地區(qū)的社區(qū)治理就是其典型代表。這種模式的優(yōu)勢表現(xiàn)為，依靠政府強有力地推動，社會資源動員能力顯得非常強勁。政府組織作為社會公權力的代表，是社區(qū)發(fā)展主導力量?！霸谝皂椖恐茷橹饕卣鞯幕鶎庸芾眢w制下，我國的基本公共服務主要是以基層政府為單位、按照戶籍人口配比相應的公共服務和資源投入”{36}。政府比于其它社會組織政府擁有更多資源，具有更強的資源動員及整合力量，可以在短期內(nèi)迅速改善社區(qū)治理狀況，提升居民的滿意度。因為基層政府在一定程度上掌握著基層社區(qū)治理的主要資源，所以由基層政府推動的政府主導模式，具有效率高、能力強、資源投入大的特征，展示出十分明顯的制度優(yōu)勢。

由于政府在社區(qū)治理中具有濃厚的主導色彩，因而也使得社區(qū)治理存在一些不足之處和治理短板：

第一，基層政府對社區(qū)相關單位的協(xié)調(diào)能力仍然不足。在“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”的城市管理體制機制下，政府的社會管理職能應在社區(qū)層面得到優(yōu)化整合。但因缺乏強有力的制度予以保障，有關協(xié)調(diào)和管理權力難以落實到位，“條塊結合、以塊為主”的社區(qū)管理機制需要進一步優(yōu)化升級。另外，在一些社區(qū)，因為相應政府部門參與社區(qū)建設的責任模糊，缺少相應激勵機制，致使社區(qū)其他治理主體參與社區(qū)治理的積極性不足，社區(qū)持續(xù)發(fā)展動力不足。

第二，社區(qū)自治組織發(fā)展相對緩慢。政府主導的社區(qū)管理模式，會使社區(qū)自治組織和社會組織的發(fā)育后勁不足，盡管政府一直努力減負，不斷創(chuàng)新工作機制，對“政府購買服務”等工作做了很多新探索，但在社區(qū)治理中仍無法真正引入并強化相應活力要素，還是與實現(xiàn)社區(qū)治理市場化、社會化的發(fā)展目標存在較大差距。

第三，社區(qū)居民對社區(qū)事務參與積極性、主動性不高，有待將自治意識轉化為具體實踐。居民參與社區(qū)治理的廣度和深度，決定了社區(qū)治理的力度和效度。社區(qū)居民參與積極性不高是我國社區(qū)治理中普遍存在的問題。在一些商品化的新建社區(qū)，盡管社區(qū)居民擁有較高文化素養(yǎng)，自治意識也較強，但社區(qū)居民沒有很好的自治意識轉化為行動，在具體運行中相應激勵機制不足。

2. 市場主導模式

市場主導模式是住房商品化改革以來產(chǎn)生的新模式，主要是指依靠市場力量向社區(qū)提供物業(yè)服務，甚至社區(qū)公共服務，培育社區(qū)自治組織、發(fā)展社區(qū)公共參與的社區(qū)治理模式。其中，湖北省武漢市百步亭社區(qū)治理是其典型代表。

這種社區(qū)治理模式的優(yōu)勢主要體現(xiàn)為，使“建設、服務、管理”構成統(tǒng)一整體，實現(xiàn)了社區(qū)內(nèi)外治理資源的有效整合、行政與自治功能的有效互補、社會力量和政府力量雙向互動。引入了市場化管理，弱化了政府管理的色彩，以企業(yè)為主導，發(fā)揮了市場在資源配置中的優(yōu)勢地位，確保了社區(qū)的公共服務質(zhì)量不斷提高，尤其是居民自治規(guī)范、自治能力得到不斷提高。但是長期以來形成并存在社區(qū)發(fā)展治理靠政府的慣性思維，致使這一模式在具體實踐中也存在很多問題：

第一，以市場為主導的社區(qū)治理很難克服市場失靈的問題。社區(qū)以企業(yè)為主導，社區(qū)發(fā)展前景與企業(yè)社會責任感息息相關。盈利是企業(yè)的天性，企業(yè)總是會自覺不自覺地從企業(yè)利益的角度考慮。如果企業(yè)效益無法滿足企業(yè)發(fā)展，就不能持續(xù)向社區(qū)居民服務。目前，只是倡導企業(yè)自主履行社會職能、承擔社會責任感，但是，卻缺乏法律支撐，制度監(jiān)督體制不健全。第二，社區(qū)服務不到位的問題。主導社區(qū)企業(yè)的社會資源，相對于政府而言是明顯有限的。企業(yè)在有限的資源條件下如何進行社區(qū)居民服務、提供持續(xù)豐富的服務供給等等，這將是一個很大的問題。第三，社區(qū)其他非政府組織發(fā)展活力不足，帶動引領作用不強的問題。因為社區(qū)非政府組織制度建設不完善，缺乏足夠的資源，在社區(qū)治理中扮演的角色不足，權威不夠，影響力不大，不利于社區(qū)治理長遠發(fā)展。這也是在社區(qū)治理中必須重視的問題。

3. 社會自治模式

社會自治是指由社會力量，尤其是社區(qū)居民自發(fā)組織起來的社區(qū)自治模式。社區(qū)居民依靠自己的力量和相關社會資源，建立社區(qū)自治組織，推動其成長發(fā)育，處理社區(qū)發(fā)展中相關公共事務，助推社區(qū)服務和社區(qū)參與的不斷完善。

這種社區(qū)治理模式的優(yōu)勢表現(xiàn)為，符合國家對居民自治制度設計的初心，有利于實現(xiàn)社區(qū)治理的共建、共治、共享治理格局，使社區(qū)自治組織真正承擔起社區(qū)治理的職責和使命，充分發(fā)揮社區(qū)居民和社區(qū)組織的自治權利，提升社區(qū)居民建設美麗家園、幸福社區(qū)的主人翁精神。其中，江蘇省南京市雨花臺區(qū)翠竹園社區(qū)取得的很多顯著成效，具有啟發(fā)性。

這一模式也有其固有的發(fā)展困境：一是，社區(qū)自治的發(fā)展環(huán)境還需完善，尤其是社會自組織能力仍要費更大精力予以培育、提高。二是，“社會自治模式還缺乏國家制度保障和政策支持，居民自治制度在很大程度上還沒有很好地得到推行，社區(qū)組織、社會組織的職能定位、運行規(guī)范等還比較模糊、不夠清晰，還受到各種制度制約和政策限制”{37}。三是，社區(qū)自治組織資金來源比較單一，缺乏穩(wěn)定的資金保障，持續(xù)發(fā)展的力度不夠。四是，社區(qū)居民的參與意識和參與能力需要進一步加強，這一模式主要推力是依靠有能力、有理想、有擔當?shù)纳鐓^(qū)負責人，否則，勢必難以為繼。

4. 專家參與模式

專家參與模式的典型特征表現(xiàn)為，專家學者依靠其專業(yè)理論與政府合作，參與到推動社區(qū)治理創(chuàng)新之中，給與社區(qū)發(fā)展提供智力支持。符合這一模式的小區(qū)在全國有很多，比較有代表性的為清華大學與中國社會科學院在北京市海淀區(qū)清河街道合作進行的“清河實驗”。

專家參與模式的重要優(yōu)勢在于，專家視野開闊，具有深厚的學術思想和充分的學理依據(jù)，追蹤并了解社區(qū)治理的發(fā)展方向與實踐深度。專家學者可以利用理論優(yōu)勢，根據(jù)社區(qū)發(fā)展的實際情況，給出科學的發(fā)展方案。另外，專家也可以利用自身聲望和影響力易于得到管理者和居民雙方的信任，有利于達成關于社區(qū)發(fā)展的各項共識。不言而喻，專家參與模式還有利于將試點社區(qū)的做法、經(jīng)驗和教訓加以概括總結，并探索在其他地方加以推廣的可能性和實踐路徑。

與其它模式一樣，專家參與模式有其發(fā)展優(yōu)勢，也存在明顯不足。第一，專家學者和社區(qū)居民的利益出發(fā)點不同，這是顯而易見的。專家關心的往往是社區(qū)治理有關的學術研究，社區(qū)居民關心的是社區(qū)服務供給效果。第二，社區(qū)自治最大的優(yōu)點是，社區(qū)居民作為社區(qū)最重要的部分，最了解自己社區(qū)存在的問題和居民訴求。專家學者介入社區(qū)發(fā)展，可能會提出更加宏觀的措施、周密的理論規(guī)劃，但未必符合居民對社區(qū)發(fā)展的預想。第三，專家學者作為外部力量介入，只是一種臨時性存在的支持力量，但對于社區(qū)發(fā)展的持續(xù)長遠支持而言，則缺少相應的制度保障措施。

（三）社區(qū)治理的具體理論

社區(qū)治理是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎性工程，而社區(qū)治理理論則是“基礎性工程”中的基礎。社區(qū)治理理論的形成，是由一系列知識視角、評價機制所構成的，其主要包含治理與善治理論、國家與社會關系理論、社會資本理論、新公共管理理論等。

1.“治理—善治”理論

社區(qū)治理是治理理論作為治理概念的延伸。在西方學術界，市場和政府在資源配置中誰要起主導作用，一直是爭論的焦點。雖說市場在資源配置中起主導作用，但是，終究無法避免市場失靈的悲劇，轉而會把視角投向政府。隨著西方發(fā)達國家福利制度的健全，政府一直扮演著全能“保姆”角色。自20世紀70年代末，隨著福利制度的實施又導致了政府職能擴張、機構臃腫、效率低下等問題，致使民眾極度不滿。另外，由于全球化的深入，也使像環(huán)境保護、傳染病控制、非法移民、人口老齡化問題等成為全球性難題。而每一問題的出現(xiàn)，都會對人們的生產(chǎn)生活產(chǎn)生極大影響，使人們生活的不確定性與恐懼感大大提升。面對內(nèi)外影響，西方發(fā)達國家在政府管理中出現(xiàn)了嚴重的政府管理危機。面對新挑戰(zhàn)，如何避免市場缺陷與政府的失能，是治理理念形成的重要社會背景。為應對當下急迫的問題，政府管理理念也隨之發(fā)生調(diào)整，逐漸實現(xiàn)從政治統(tǒng)治到社會治理理念的轉變，強調(diào)企業(yè)、市場和各類公民群體的主體地位，起到了及時彌補市場機制弊端和政府功能失效的重要作用。正是在這樣的時空背景下，治理理論作為一種既重視發(fā)揮政府功能，又重視社區(qū)其他治理主體彼此相互合作的理念和方式，在20世紀90年代正式進入大眾視野，并得到世界性認同。

首先，“治理”一詞的誕生和發(fā)展，與以聯(lián)合國為代表的國際組織緊密相關。1989年世界銀行在說明非洲當時的社會境況時，首次使用了“治理危機”一詞。1992年世界銀行將年度報告定題為《治理與發(fā)展》?！爸卫怼边@一詞匯也隨之被引用到政治學、經(jīng)濟學、社會學、歷史學等學科中，成為學術界耀眼的新詞。1995年全球治理委員會的研究報告《我們的全球伙伴關系》中，對“治理”作出如下界定：“治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程?！眥38} M. Whitehead認為，“治理是一個由聚焦于正式政治領域和公共部門的治理結構轉向不斷增加私人部門和公民社會參與并融入他們利益的過程”{39}。J. Kooiman認為，治理意味著日益增長的社會及其政策議題或問題的復雜性、多樣性、動態(tài)性。治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯·N·羅西瑙指出：“治理與政府統(tǒng)治在內(nèi)涵上是有巨大差異的。治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)?？梢钥闯?，治理的內(nèi)涵相比政府統(tǒng)治更加豐富。它既包括政府機制，也包含非政府的、非正式的相應機制?！眥40} 俞可平認為，“治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。所以，治理是一種公共管理活動和公共管理過程，它包括必要的公共權威、管理規(guī)則、治理機制和治理方式”{41}。

所以，根據(jù)學界對治理內(nèi)涵的不同解釋，我們可以梳理出治理理論的主要觀點和主張。治理理論的核心觀點：一是去中心化。在公共行政中，政府甚至國家的主權核心地位被動搖，治理對傳統(tǒng)國家和政府權威提出挑戰(zhàn)，向基層賦權，向各種社會組織分權成為一種發(fā)展趨勢;二是多中心化。除了政府組織，其他治理主體參與到社會公共事物之中，政府與社會組織并非互斥關系，兩者共治與社會組織自治成為社區(qū)治理常態(tài);三是多層次治理和多種工具并存使用。治理可以橫跨不同國家、不同地方等多層次進行，在具體實踐中則可以通過規(guī)則、契約、回應利益的聯(lián)合、發(fā)展忠誠和信任的紐帶等不同工具進行治理;四是反對過分夸大純粹市場的作用;五是“國家和公民的角色都要發(fā)生改變，國家能力主要體現(xiàn)在整合、動員、把握進程和管制等宏觀方面，公民不再是消極被動的消費者，而是決策參與者、公共事物的管理者和社會政策的執(zhí)行者”{42}。

治理在具體實踐中，也在不斷創(chuàng)新，對治理類型進行不斷擴展，產(chǎn)生了元治理、網(wǎng)絡治理、實驗主義治理、協(xié)同治理、新型治理等不同類型。由此可見，治理并不是一成不變的，也不是萬能的“靈丹妙藥”。特別是在社會資源配置上，不僅存在國家功能的失敗和市場機制的失靈，治理效能也存在失效可能性。正因為如此，“善治”概念便應運而生。

“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征在于，它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會形成的一種新穎而互動的關系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治包含的基本要素主要含有合法性、透明性、責任性、法治性、回應性、有效性”{43}等：

（1）合法性，指社會秩序和權威自覺認可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。合法的事情，未必具有合法性。在政治學的內(nèi)涵解釋中，只有那些被大眾內(nèi)心所認同的秩序和權威才具有合法性。合法性高低與善治的程度為正相關的關系。在具體實踐中，盡可能增加政治認同感和公民共識，成為取得和提升合法性的主要路徑。所以，相關管理機構想要得到民眾最大程度的理解與認同，就要最大限度地協(xié)調(diào)公民與政府和公民與公民之間的各種矛盾。

（2）透明性，是指有關政治信息的公開性。獲取與自己利益相關的政府政策信息是每位公民的權利。為了更好地實現(xiàn)透明性，使民眾有效地參與公共決策過程中來，這就要求有關政府部門及時把相關政治信息通過各種媒體傳播出去;與此同時，要對政府管理活動的過程進行有效監(jiān)督，使透明度與善治程度成正比。

（3）責任性，指在行政部門的公職人員需要對自己的行為負責。因為行政管理部門及其相關工作人員承擔相應職務，由于權責需統(tǒng)一，其必須履行一定的職能和義務，否則，就是失職行為。行政管理部門及其公職人員在行政活動過程中責任性越大，也就表明善治的程度越高。善治要求運用法律和道義的雙重手段，增大機構和個人的責任。

（4）法治性。從法治作用上看，既規(guī)范公民行為，更制約政府行為。法治是善治的基本要求，發(fā)揮關鍵性作用。沒有健全的法律規(guī)范，沒有公民和社會對法律的認同、尊重和敬畏，則難以有和諧穩(wěn)定的社會秩序，也就無法實現(xiàn)善治目標。

（5）回應性。根據(jù)回應性的要求，行政管理部門和公職人員對民眾的利益關切，要保障及時、負責地進行信息反饋，不能石沉大海，沒有下文。在特定時期，針對特定事件，還應積極主動地征詢公民意見，對民眾有疑惑的政策規(guī)范進行解釋，對相關問題予以回答。回應性越好，溝通越暢通，善治的程度也就越高。

（6）有效性，主要涉及行政管理效率。主要包含兩個方面：一是管理機構設置合理，管理程序科學，管理活動靈活;二是對管理成本進行有效控制。管理有效性越高，善治程度則越高。{44}

伴隨黨的十八屆三中全會作出“全面深化改革”的決定和部署，學術理論界掀起“治理與善治”的研究熱潮，屬于馬克思主義國家治理理論體系{45}。在不斷完善國家治理能力與治理體系的背景下，“治理—善治”理論成為社區(qū)治理重要的理論基礎，當下對治理內(nèi)容、治理主體、治理方式方法不斷的探索與完善，是對治理理論的豐富和發(fā)展，這當然也是未來社區(qū)治理理論的重要發(fā)展方向。

第一，“治理—善治”理論為社區(qū)發(fā)展理念注入了新內(nèi)容。原有的社區(qū)發(fā)展主要是以社區(qū)管理出現(xiàn)在公共視野中，強調(diào)國家在社區(qū)發(fā)展過程中所扮演的一元主導作用?！爸卫怼浦巍崩碚摰囊?，便有了社區(qū)治理概念，豐富了人們對社區(qū)發(fā)展的認識;面對市場機制和國家功能失靈的狀況，該理論為國家治理提供了一個全新的社區(qū)發(fā)展與治理路徑，改變了人們原有的社會管理和國家統(tǒng)治思維。從概念的指向性可以看出，社會治理的關切點，在于社區(qū)治理主體多元化，社區(qū)治理目標過程化，社區(qū)治理內(nèi)容擴大化，社區(qū)治理的多維度等方面。正視社區(qū)治理理念的改變，才能順應新時代我國社區(qū)適應社會發(fā)展的新要求和社區(qū)居民對社區(qū)發(fā)展的新期待。

第二，“治理—善治”理論成為社區(qū)治理解決傳統(tǒng)路徑依賴的重要思想。圍繞社會建設和發(fā)展研究社區(qū)治理理論，其目的是要在社區(qū)治理實踐中探索科學有效的社區(qū)發(fā)展路徑。對此，“治理—善治”理論也不例外。研究者根據(jù)“治理—善治”理論內(nèi)涵原則，從不同側面對社區(qū)發(fā)展方向或路徑進行論述。從治理主體方面，有學者主張從社區(qū)治理主體的視角對社區(qū)治理主體間的結構式關系進行全新整合和定位，使基層社區(qū)黨組織、基層政府、社區(qū)自治組織、市場化社會組織、社區(qū)居民五個社區(qū)治理主體在社區(qū)這一載體中對社區(qū)公共事務進行協(xié)商，促進社區(qū)的現(xiàn)代化發(fā)展{46}。從治理理念上，社區(qū)發(fā)展要實現(xiàn)以技術為中心到以技術為人服務為中心的轉變{47}。在治理過程中，法律制度要成為社區(qū)治理的堅實后盾，要鼓勵居民參與，保障社區(qū)治理過程實現(xiàn)民主化和透明化。當然，另有學者從單一方面，或從更小的范圍來討論社區(qū)發(fā)展措施，其原理準則仍然沒有超出“治理—善治”理論的范圍。

第三，“治理—善治”理論在中國形成了不同的社區(qū)治理實踐，形成了眾多治理模式。進入新世紀以來，隨著“治理—善治”理論日益深化，多地根據(jù)自身實際狀況，在社區(qū)實踐中形成多種不同的治理模式。根據(jù)研究總結，最為主要的治理邏輯可以分為以下幾種：政府主導模式、市場主導模式、社會自治模式和專家參與模式。這幾種模式都有其典型的代表，如在武漢、成都、深圳、青島、大連、上海等地探索形成的社區(qū)治理模式，都成為學習借鑒的標桿。透過這些治理模式的形成，都可以看出“治理—善治”理論在指導社區(qū)治理實踐中的巨大作用。

2. 國家與社會理論

國家與社會的關系問題，既是政治學、社會學等學科的重要內(nèi)容，也是國內(nèi)外學者關注的熱點問題之一。學術界爭論的焦點在于，是“社會先國家而存在，社會先于國家”，還是“國家具有先導性，國家高于社會”。由此，出現(xiàn)了以馬基雅維利、霍布斯、黑格爾等為代表的“國家中心論”與以洛克、孟德斯鳩等為代表的“社會中心論”{48}。黑格爾是國家中心論的典型代表人物，他認為國家是社會存在的前提，起決定力量，是人類生活的最高形式;公民則是國家的部分，只有存在于國家中，公民才能獲得自由、價值、人格。所以，這一派別主張在國家與社會關系中，國家對社會進行全面控制，這是一種“強國家—弱社會”的模式。另一派則主張要以社會為中心，推崇個人和社會的價值意義，社會先于國家，是國家存在的基礎和前提。他們?yōu)榱朔乐箛覍ι鐣凸駛€人權利進行侵害，對國家持懷疑和警惕態(tài)度，充滿不信任。所以，在國家和社會關系上極力主張“弱國家—強社會”的形態(tài)。國家與社會的關系問題也是市民社會理論的核心，討論的焦點，關注怎樣劃分“私人領域”與“公共領域”的合理界限問題，關注國家與社會之間，如何保持兩者適度平衡，并確立一種建設性互動關系。

伴隨著西方社會的不斷發(fā)展，民眾對政府職能的認識越來越全面和深刻。自由主義傳統(tǒng)倡導“小政府、大社會”的關系，政府要扮演好“守夜人”的角色，反對政府對社會進行不必要的干預。進入20世紀，自由市場并非解決所有問題的靈丹妙藥，各種弊端不斷顯現(xiàn)，甚至產(chǎn)生了嚴重的治理危機。西方有學者開始對國家與社會兩者之間的角色定位進行反思，希望發(fā)揮政府更大的社會功能。要加強政府對經(jīng)濟社會干預的觀點被更多人接受，并應用到具體的國家治理實踐之中。到了20世紀70年代，西方國家普遍出現(xiàn)經(jīng)濟滯漲現(xiàn)象，福利國家出現(xiàn)了一系列社會問題，產(chǎn)生了相當嚴重的經(jīng)濟社會危機。新自由主義認為，社會發(fā)展困境產(chǎn)生的根本原因為政府對社會的過度干預，要求政府給與社會更大的活動空間，重新退回到自己的權力邊界。事實上，新自由主義并沒有完全否定政府對市場干預的必要性，而是主張兼顧政府與市場的作用，在未來國家與社會的構建中，應是強國家與強社會的形態(tài)。另外，“第三條道路”的倡導者也試圖打破非此即彼的二元對立關系框架，認為國家與社會應該是共生合作的關系{49}。為了打破國家與社會的二元對立，理論界相繼提出了“國家在社會中”、“國家與社會共治”、“國家嵌入社會”等理論，重新思考國家與社會、國家與市場之間復雜的互動關系。

20世紀90年代，“國家與社會”的分析框架經(jīng)由西方漢學者的引介而進入中國。中國社會轉型和體制轉軌必然要求基層社區(qū)的管理模式進行創(chuàng)新。這個創(chuàng)新過程也體現(xiàn)了國家與社會關系的一種新變化。如何重構國家與社會的關系？這才是實現(xiàn)我國社區(qū)建設和治理走上良性善治軌道的一個核心問題。正是由于這一分析范式與中國社會轉型發(fā)展的需要高度契合，它才迅速進入眾多學科學者的研究視域中，在很短的時間內(nèi)就取得了豐碩的研究成果。

應該看到，社會變遷大背景必然會對社區(qū)治理產(chǎn)生各種各樣的變化和影響。不可否認，中國社區(qū)的發(fā)展本身就是國家與社會關系變革互動的結果。“國家與社會”關系理論被引入社區(qū)治理領域，為社區(qū)發(fā)展與治理提供了理論基礎和新的理論視角，滿足了社區(qū)發(fā)展的實際需要。

第一，“國家—社會”理論是社區(qū)治理模式劃分的重要依據(jù)?！皣摇鐣标P系決定著社區(qū)治理模式的構筑，這一理論在社區(qū)治理中發(fā)揮著舉足輕重的作用。這一理論的出發(fā)點是基于國家與社會的二元互動關系，特別是在具體制度運行中，國家自上而下的控制與社會自下而上的自治之間的有效互動，形成了一個社區(qū)治理的耦合系統(tǒng){50}?！皣摇鐣崩碚摳鄰娬{(diào)公民社會與政治國家相處過程中時呈相對立態(tài)勢，堅持國家與社會兩分法。根據(jù)國家和社會力量在社區(qū)治理中的作用大小、地位高低，傳統(tǒng)的社區(qū)治理被劃分為三種治理模式：即合作型治理模式、行政型治理模式、自治型治理模式。隨著社區(qū)治理的不斷推進，國家與社會力量二者互動、互構、互嵌不斷加強，實現(xiàn)了社區(qū)多元治理主體的合作協(xié)商式治理，產(chǎn)生了更多符合本地實際情況的社區(qū)治理新模式{51}。

第二，“國家—社會”理論成為社區(qū)治理研究的重要視角。“國家和社會”的關系，成為研究社區(qū)治理理論過程中繞不開的理論視角。研究者圍繞社區(qū)治理是促進社區(qū)自治、市民自治，還是加強國家對社區(qū)的管理與控制展開了充分地討論，以此形成了“國家主導說”、“社區(qū)自治說”和“融合型社區(qū)”等觀點{52}。持“國家主導說”的學者認為，國家為了順應社會體制的變化，在整個國家治理系統(tǒng)中而設置的一個治理單元，對基層社會予以賦權，也只是一種實現(xiàn)現(xiàn)行管理體制合法化的手段。持“社區(qū)自治說”的學者則主張，充分發(fā)揮居民以及其他治理主體的積極性，通過社區(qū)自治來帶動市民社會的自我治理。持“融合型社區(qū)”觀點的學者認為，社區(qū)治理要實現(xiàn)健康持續(xù)發(fā)展，就要把社區(qū)自治與國家主導統(tǒng)一起來，兩者都不能偏廢，并作為新時期社區(qū)治理的發(fā)展方向。

第三，“國家—社會”理論的分析框架有助于強化“社會”對于社區(qū)治理的意義。從人類社會縱向發(fā)展歷程可以看出，人類社會基本是在國家與社會的二元互動中逐漸向前發(fā)展的。我們知道社會體制機制、以及文化習俗的改變必然會對社區(qū)發(fā)展，以及社區(qū)治理的路徑選擇產(chǎn)生影響。所以說，探尋我國社區(qū)發(fā)展的根本原因，主要是國家與社會關系變革互動的結果?！皣摇鐣钡姆治隹蚣堋皩τ诔鞘谢鶎由鐣芯縼碚f，是以單位體制的建立和接替為探討起點的，隨后過渡到城市社區(qū)的重構和建設上，這成為認識當代中國基層社會的一個主流分析框架。從國家與社會關系的角度對社區(qū)治理進行研究，能夠較好地解讀社區(qū)存在的必然性及其價值和意義”{53}。

3. 社會資本理論

美國學者格拉諾沃特（Mark Granovetter）和林南（Lin Nan）在研究“社會網(wǎng)”（Social Network）時，提出并發(fā)展了個人的社會網(wǎng)絡與其擁有的社會資源的關系理論，從此“社會資本”理論正式進入大眾視野?！吧鐣Y本”理論產(chǎn)生以后，大到宏觀政治民生政策制定，小到解釋具體企業(yè)、社區(qū)以及地域的變遷等問題，都在其中得到很多理論指導，或?qū)嵺`啟發(fā)。對于社會資本概念的研究主要分為三個階段：“一是起步階段，如布迪厄?qū)ι鐣Y本的網(wǎng)絡結構研究;二是發(fā)展階段，如科爾曼對社會資本的宏觀研究和社會網(wǎng)絡關系對社會資本的微觀研究;三是擴展階段：自上世紀90年代以來，社會資本理論被推廣應用到經(jīng)濟、政治、文化領域”{54}。尤其值得注意的是，社會資本理論甚至被西方國家的決策圈看成是解決社會矛盾的新思路。

對于什么是社會資本理論？不同學者有不同看法?？芍^見仁見智。最早提出該理論的是法國政治學家布迪厄，科爾曼對社會資本的形成、特征、創(chuàng)造、保持過程進行了系統(tǒng)論述，將經(jīng)濟學的“理性行為原則”和社會學的“社會組織理論”進行有效整合，并提出社會資本為行為者創(chuàng)造了一種有效的資源，社會資本是無形的存在于不同行為者的相互關系結構中，且具有不可替代性{55}。盡管學術界對社會資本的概念沒有最終結論，無可否認的是，社會資本如同經(jīng)濟資本形式一樣，是人類社會發(fā)展的一種重要資源。社會資本理論的最基本問題之一，是社會資本的構成。無論不同學者對于社會資本的界定有著怎樣的不同，其所包含的內(nèi)容有著怎樣的差異，總體上看，他們基本上都包含了社會網(wǎng)絡、社會規(guī)范和社會信任等核心要素。

（1）社會網(wǎng)絡。布迪厄認為，社會資本是一種非常特殊的社會網(wǎng)絡關系。它并非由親屬或血緣關系建立起來的彼此聯(lián)系，而是一種可以吸收資源的體制化的網(wǎng)絡關系。這種關系一般存在于特定的組織關系、工作關系和群體關系之中。它只有在被行動者調(diào)用時，才能以某種能量或資源的形式發(fā)揮作用，成為現(xiàn)實的資本。社會資本產(chǎn)生于熟悉和相互認可的個人或群體之間?；谙嗷フJ識和認可的關系網(wǎng)絡是社會資本產(chǎn)生的基礎，社會資本是與群體的成員身份和社會網(wǎng)絡聯(lián)系起來的資源。

（2）社會規(guī)范。在社會資本中規(guī)范是一個重要范疇。規(guī)范是指明文規(guī)定或約定俗成的標準，具有明晰性和合理性，也有人稱之為制度，其包括正式規(guī)范和非正式規(guī)范兩種。雖然人們在嚴密的法律框架下生活，但由于法律框架是宏觀的、原則性的制度規(guī)范，難以約束到人們具體的生活瑣碎事務。所以，在平時生活中，我們基本遵循的只是大量的道德、禮俗等社會規(guī)范。

（3）社會信任。信任是一種關系，一種相信的情感表達，有著極大的價值，是一種重要的資產(chǎn)，也是人類文明的基石，對于維持人類社會生活的正常運轉，具有不可或缺性的重要地位。信任可以被這樣定義，“它是對一個人或一個系統(tǒng)之中可依賴性所持有的信心，在一系列給定的后果或事件中，這種信心表達了對誠實或他人的愛的信念，或者，對抽象原則之正確性的信念”{56}。

社區(qū)要發(fā)展，需要政府部門、社區(qū)組織和社區(qū)居民彼此之間的良性互動，需要形成一種信任、互惠的相互合作關系。社區(qū)發(fā)展關系則主要表現(xiàn)為政府部門、社區(qū)組織與社區(qū)居民多元利益主體之間的互惠與信任關系。所以，社區(qū)治理成功與否的關鍵：就是建立多元利益主體之間的協(xié)調(diào)和參與網(wǎng)絡格局，達成國家和公民社會之間的多邊合作{57}。

社會資本與社區(qū)存在十分密切的關系。在人情關系社會里，基層社會毫無疑問蘊藏著十分豐富的“社會資本”資源和能量。如何將社會資本理論應用到社區(qū)治理領域服務社區(qū)發(fā)展，這是很多學者不遺余力思考研究的問題。

第一，社會資本理論成為研究分析社區(qū)治理的重要方法。我們知道，實現(xiàn)社區(qū)善治是社區(qū)治理的最高目標。當下社區(qū)治理有很多亟待解決的問題，其中比較嚴峻的問題則為社區(qū)居民缺乏公共精神。如何重建社區(qū)公共精神，提升社區(qū)的社會資本存量則是最佳路徑選擇?？梢酝ㄟ^對社區(qū)合作、互助、信任等關系網(wǎng)絡的提升，實現(xiàn)社會資本的提升和公共精神的重建{58}。閆臻認為，“農(nóng)村社區(qū)治理與社會資本存在著重要的相關性關系。這種相關關系既體現(xiàn)在社會資本能夠影響著社區(qū)中的居民和社區(qū)組織參與社區(qū)治理的廣度和力度，也表現(xiàn)在規(guī)范和信任等社會資本變量深深地影響著農(nóng)村社區(qū)治理的網(wǎng)絡結構”{59}。還有學者在分析社會資本對社區(qū)治理具有重要性的同時，嘗試以此闡述社區(qū)治理的具體發(fā)展路徑。關于如何培育社區(qū)社會資本，學術界有很多不同的建議和意見。從具體方面看，有研究者提出要培育作為社會資本的認同感、人際互信、平等交換規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡入手來推進社區(qū)治理;在國家層面看，有學者認為，國家的相關政策和政府的行為會對社會資本產(chǎn)生重要影響，國家提供的相關體制機制可以為社區(qū)社會資本的產(chǎn)生提供良好的制度環(huán)境;從社區(qū)自身發(fā)展狀況看，當社區(qū)群體面對共同壓力或危機時，社會資本容易在社區(qū)居民的集體行動中產(chǎn)生。

第二，社會資本理論成為評估社區(qū)治理成效的闡釋機制。燕繼榮認為，“社會資本理論是揭示社區(qū)成員實現(xiàn)合作互信、凝聚共識、集體認同、集體歸屬和集體行動，以及自我組織、自我服務、自我管理、自我監(jiān)督的良好社區(qū)治理狀態(tài)的最佳理論”{60}。奧斯特羅姆認為，在社區(qū)治理中，社會資本理論便于對公民個體實現(xiàn)合作和克服集體行動而實現(xiàn)更高的經(jīng)濟績效的理解。盡管社區(qū)治理關注的焦點是社區(qū)自治權利、治理資源獲取或分配、治理主體培育等顯性問題，社會資本主要關注的焦點是人們之間的制度規(guī)范、關系網(wǎng)絡、信任關系等隱性資源，但社區(qū)治理與社會資本卻具有關聯(lián)性，存在著一種“互為因果”的良性循環(huán)關系。吳曉琳認為，社區(qū)治理績效如何是由社會資本的狀況決定的，社會資本是解釋社區(qū)治理成效和建構社區(qū)治理研究的很好節(jié)點{61}。

第三，社會資本積累成為社區(qū)集體行動能否達成的重要因素。為了實現(xiàn)社區(qū)公共利益的目標，社區(qū)治理過程需要社區(qū)成員通過集體行動來實現(xiàn)對社區(qū)公共事物的有效參與，其中存在的最大問題就是集體行動中“搭便車”的困境。解決這個困境的“牛鼻子”，是有效促進社區(qū)各利益主體之間的合作，對“搭便車”行為進行道德約束與制度規(guī)范。通過制定共同行動的激勵機制等措施，實現(xiàn)社區(qū)治理各主體信任、互助、合作等目標，以這些社會資本要素促成居民個人利益與社區(qū)公共利益的雙贏{62}。

4. 新公共服務理論

在當今社會發(fā)展中，沒有哪兩種力量比政府與市場的影響再大的了。行政管理機構在民眾的社會生產(chǎn)生活中發(fā)揮的作用越來越重要。所以，許多人都在思考與其相關的一系列問題。行政管理體系定位，如何建設，發(fā)展方向是什么？效率與公平、民主與自由究竟哪一個為第一要素？政府公職人員該如何看待自身定位與公眾的身份？美國公共行政學家羅伯特·B·登哈特夫婦在《新公共服務：服務，而不是掌舵》一文中對上面問題進行了體統(tǒng)回答，這標志著新公共服務理論的建立。

基于傳統(tǒng)公共管理理論與新公共管理理論，新公共服務理論以組織人本主義思想、民主公民權理論、社區(qū)與公民社會理論、后現(xiàn)代公共行政理論為立論基礎，逐漸形成了以下基本觀點：第一，公共利益是目標而非副產(chǎn)品;第二，政府的職能是服務而非掌舵;第三，戰(zhàn)略地思考，民主地行動;第四，服務于公民而不是顧客;第五，責任并不是單一的;第六，重視人而不只是生產(chǎn)率;第七，公民權和公共服務比企業(yè)家精神更為重要。新公共服務理論的核心觀點是，強調(diào)以公民為服務對象，以尊重公民權、實現(xiàn)公共利益為目標，政府公共管理形成一種多元主體、多元參與，社會協(xié)調(diào)運作的綜合治理模式{63}。

新公共服務理論在國外經(jīng)過近20年的發(fā)展，逐漸形成一種具有鮮明特點的獨立的理論體系，并呈現(xiàn)出超越新公共管理的趨勢，在公共行政領域逐漸成為一種主導范式。新公共服務理論產(chǎn)生之初，劉俊生就把登哈特夫婦關于《新公共服務：一種改革的途徑》一文翻譯成中文，介紹給國內(nèi)學術界;隨后，丁煌教授翻譯并出版了《新公共服務：服務，而不是掌舵》一書。由此開啟了新公共服務理論在中國的運用和發(fā)展。應該說，不同的學者根據(jù)自身的情況，進行了不同側面的研究，既有對國外該理論一手資料的翻譯，也有對新舊理論的比較研究，還有對新公共服務理論的反思批判，以及對當下基層社會具體實踐的討論{64}。

新公共服務理論在社區(qū)治理中盡管不像治理理論那樣在學術界廣受關注，但其學術成果也還是比較突出的。在社區(qū)治理中，研究者結合我國社區(qū)建設與治理的實際情況和居民發(fā)展的實際需要，把新公共服務理論密切聯(lián)系具體實際較好地應用到基層社會中去，特別應用于社區(qū)治理的實踐之中。新公共服務理論在社區(qū)治理中的應用，主要體現(xiàn)在如下幾個方面。

第一，新公共服務理論為社區(qū)治理中的居民參與提供了理論視角。新公共服務理論強調(diào)治理主體的多樣化，其中，最重要的內(nèi)容是全面廣泛的公民參與。新公共服務理論和治理理論的理論來源——民主公民權理論、社區(qū)與公民社會理論、組織人本主義、后現(xiàn)代公共行政等，都重視并強調(diào)公民參與。公民參與的目的并非簡單的信息交流，而是把民眾的需求和意志轉化為社會治理的一種模式。一旦公民參與到社會治理中來，這既是居民參與社會治理本身，也是培育提升了自身的社會責任意識。在社會治理中，如果政府部門能夠不斷培育公民自治精神與責任意識，對于公民參與進行積極有效地回應，激發(fā)出社區(qū)居民參與動力，則有利于減輕政府部門的工作壓力，提高工作效率{65}。在我國，大規(guī)模、科學化、正規(guī)化公民參與，尚需一定的時間和經(jīng)驗積累。所以，在黨的十九屆四中全會通過的《決議》中，強調(diào)“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事物和公益事業(yè)中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，拓寬人民群眾反映意見和建議的渠道，著力推進基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化”{66}。

第二，新公共服務理論成為社區(qū)治理的一種新的分析框架，很多學者以“問題—回應”邏輯展開討論，探討以怎樣的社區(qū)治理路徑來實現(xiàn)社區(qū)善治。根據(jù)新公共服務的基本觀點，研究者提出面對社區(qū)存在的問題：一是政府職能轉變落后于社區(qū)自治發(fā)展的需要;二是社區(qū)建設和治理缺乏社會力量的積極參與;三是社區(qū)自治組織能力不足等問題。為此，提出相應解決社區(qū)治理措施：社區(qū)治理中基層政府要轉變自身職能;建立更加完善的體制機制，讓社區(qū)居民參與到社區(qū)治理中來;要大力培育社區(qū)中介組織，充分發(fā)揮組織活力，產(chǎn)生更大治理效能等。

第三，新公共服務理論除了新增理論分析的角度外，還把社區(qū)各主體的能力建設作為社區(qū)治理的發(fā)展重點。面對我國當下社區(qū)治理主體較弱的問題，很多地方在社區(qū)治理實踐中“以社工人才隊伍建設為切入點，以調(diào)動居民能動性為基礎、發(fā)展社會組織為動力、多元主體協(xié)同為保障延伸，加強社區(qū)居民和社會組織作為社區(qū)治理主體的能力建設，從而優(yōu)化社區(qū)治理結構，創(chuàng)新基層社會治理”{67}。這一招，在實踐中還是具有很強生命力的。

四、簡短的結語

偉大的事業(yè)，需要偉大的思想引領;偉大的成就，需要偉大的理論支撐。理論的力量在于指引方向、振奮精神、指導實踐。社區(qū)治理過程中當然少不了相關社區(qū)治理理論的指導。社區(qū)從管理到治理的轉變，體現(xiàn)的正是社區(qū)如何發(fā)展的新理念、如何克服傳統(tǒng)路徑依賴、如何創(chuàng)新治理模式等問題。何謂社區(qū)治理？研究者大都對其進行了分析解讀，盡管在詞匯表達方面不盡相同，但都離不開最核心的東西，即價值取向：多元參與、以民為本、善治樂居。以此價值取向為核心往外進行延伸或擴展，無論是社區(qū)治理的實際需要，還是對社區(qū)治理理論進行學理探索，就形成了以社區(qū)治理內(nèi)涵為核心的問題域，如社區(qū)治理目標、社區(qū)治理原則、社區(qū)治理理念、社區(qū)治理方法、社區(qū)治理模式等問題。

社區(qū)治理的分析視角或者理論基礎層出不窮，盡管它可能來自不同學科，甚至是跨學科的綜合研究，但利用這些分析框架，都可以為社區(qū)治理提供不同而有益的評價標準或路徑選擇，足以減少和避免很多社區(qū)發(fā)展與治理的誤區(qū)和盲區(qū)，盡量少走社區(qū)發(fā)展中不必要的彎路。因此，無論社區(qū)治理發(fā)展到何種程度，都需要不斷地對社區(qū)治理理論進行梳理、反思、總結和探索，不能單純地依靠經(jīng)驗判斷，犯經(jīng)驗主義錯誤，不能忘記對實踐的跟蹤研究時刻需要理論升華。從我國社區(qū)治理理論的發(fā)展現(xiàn)狀與實際運用來看，需要我們將“舶來品”變成“本土化”，開創(chuàng)中國特色、中國話語體系、具有中國實踐品質(zhì)和表達方式的社區(qū)治理理論與方法。只要我們有信心，就一定可以實現(xiàn)這個雄心壯志！

注釋：

①⑨{13} 張永理：《社區(qū)治理》，北京大學出版社2014版，第110—111、107、108頁。

② 吳曉林、郝麗娜：《國外社區(qū)治理研究的理論考察》，《中國民政》2015年第23期。

③⑦ 陳燕、郭彩琴：《社區(qū)治理研究述評》，《重慶社會科學》2016年第3期。

④ 本書編寫組：《十八大報告輔導讀本》，人民出版社2012年版，第35頁。

⑤ 本書編寫組：《〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社2015年版，第49頁。

⑥{66} 本書編寫組：《〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社2019年版，第13、31頁。

⑧ 彭宗峰：《社區(qū)治理視域中服務型政府建構——個多維的視角》，《公共管理與政策評論》2015年第4期。

⑩{18} 夏建中：《治理理論的特點與社區(qū)治理研究》，《黑龍江社會科學》2010年2期。

{11} 林尚立：《社區(qū)民主與治理：案例研究》，社會科學文獻出版社2003年版，第316頁。

{12}{22}{25} 張艷國：《論我國社區(qū)治理的原則、理念取向》，《西部學刊》2015年第1期。

{14} 夏建中：《基于治理理論的超大城市社區(qū)治理的認識及建議》，《北京工業(yè)大學報》（社會科學版）2017年第2期。

{15}{17}{26} 胡小君：《從分散治理到協(xié)同治理：社區(qū)治理多元主體及其關系構建》，《江漢論壇》2016年第4期。

{16} 國務院法制辦公室編：《中華人民共和國常用法律法規(guī)全書》，中國法制出版社2016年版，第1—42頁。

{19} 李曉壯：《城市社區(qū)治理體制改革創(chuàng)新研究——基于北京市中關村街道東升園社區(qū)的調(diào)查》，《城市發(fā)展研究》2015年第1期。

{20}{21}{23} 陳燕、郭彩琴：《中國城市社區(qū)治理：困境、成因及對策》，《蘇州大學學報》（哲學科學版）2016年第6期。

{24} 《為民生托底 讓民心更暖》，《人民日報》2019年4月2日，第2版。

{27} [德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博聞譯，譯林出版社2018年版，第15頁。

{28} 張艷國、劉小鈞：《十八大以來我國社區(qū)治理的新常態(tài)》，《社會主義研究》2015年第5期。

{29}{63} 丁?。骸秶鴥?nèi)外城市社區(qū)治理相關研究綜述》，《天水行政學院學報》2015年第2期。

{30}{31} 王春、曲燕：《治理理論及國內(nèi)外實踐綜述》，《學理論》2013年第25期。

{32} 馬占亞：《政府主導 多元參與——新加坡社區(qū)治理的經(jīng)驗與啟示》，《廣東經(jīng)濟》2015年第12期。

{33}{34} 盧學暉：《日本社區(qū)治理的理念、理念與結構——以混合模式為中心的分析》，《日本研究》2015年第2期。

{35}{36}{37} 葛天任、李強：《我國城市社區(qū)治理創(chuàng)新的四種模式》，《西北師大學報》（社會科學版）2016年第12期。

{38}{43} 俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》1999年第5期。

{39}{42} 王詩宗：《治理理論及其中國適用性》，浙江大學出版社2009年版，第41、41頁。

{40} [美]詹姆斯·N·羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍等譯，江西人民出版社2001年版，第10頁。

{41} 俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期。

{44} 俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第9—10頁。

{45} 鄭杭生、邵占鵬：《治理理論的適用性、本土化與國際化》，《社會學評論》2015年第3期。

{46} 田錚、尹飛：《基層社區(qū)治理格局的新架構：多元治理主體的視角》，《山東科技大學學報》（社會科學版）2018年第6期。

{47} 張慶玲、馬英：《論社區(qū)治理視角下的智慧社區(qū)的發(fā)展》，《學理論》2019年第9期。

{48} 程同順、高千：《國家與社會關系的另類闡釋——〈社會中的國家〉評述》，《國外社會科學》2016年第1期。

{49} 王妮麗：《國家與社會關系視角下我國社區(qū)治理模式思考》，《云南師范大學學報》（哲學社會科學版）2019年第1期。

{50} 曹惠民：《基于耦合理論的城市基層社區(qū)治理研究》，《探索》2015年第6期。

{51}{61} 王木森：《社區(qū)治理：理論淵源、發(fā)展特征與創(chuàng)新走向——基于我國社區(qū)治理研究文獻的分析》，《理論月刊》2017年第9期。

{52} 馬全中：《中國社區(qū)治理研究：近期回顧與評析》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版）2017年第3期。

{53} 陳潭、史海威：《社區(qū)治理的理論范式與實踐邏輯》，《求索》2010年第8期。

{54} 蔣海龍、曾偉：《社會資本理論視角下的新農(nóng)村建設》，《理論月刊》2010年第1期。

{55} [美]詹姆斯·科爾曼：《社會理論的基礎（上）》，鄧方譯，社會科學文獻出版社1999年版，第356頁。

{56} [英]安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》，田禾譯，譯林出版社2000年版，第30頁。

{57} 黃立敏：《社會資本視閾下的“村改居”社區(qū)治理研究——以深圳市寶安區(qū)為例》，武漢大學出版社2013年版，第43—46頁。

{58} 王永益：《社區(qū)公共精神與社區(qū)和諧善治：基于社會資本的視角》，《學海》2013年第4期。

{59} 閆臻：《嵌入社會資本的鄉(xiāng)村社會治理運轉：以陜南鄉(xiāng)村社區(qū)為例》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報》2015年第4期。

{60} 燕繼榮：《社區(qū)治理與社會資本投資》，《天津社會科學》2010年第3期。

{62} 郭小建：《社區(qū)治理》，西南交通大學出版社2018年版，第39頁。

{64} 韓兆柱、翟文康：《“新公共服務”研究綜述》，《燕山大學學報》（哲學社會科學版）2017年第3期。

{65} 王磊、朱亞濤：《新公共服務理論內(nèi)涵與啟示》，《清江論壇》2019年第1期。

{67} 張彩云：《基于新公共服務理論視域下基層社會治理探究》，《華中師范大學研究生學報》2018年第3期。

作者簡介：張艷國，江西師范大學中國社會轉型研究中心主任、首席專家，教授、博士生導師，江西南昌，330022;朱士濤，江西師范大學馬克思主義學院博士研究生，江西南昌，330022。

（責任編輯? 李? 濤）