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風(fēng)險社會下農(nóng)村重大疫情防控策略及其治理邏輯

2020-05-21 03:32劉濤
天津行政學(xué)院學(xué)報 2020年3期
關(guān)鍵詞:風(fēng)險社會新冠肺炎應(yīng)急管理

劉濤

摘 要:新冠肺炎疫情是時空壓縮的現(xiàn)代化中社會風(fēng)險的突發(fā)呈現(xiàn),具有強傳播性、不確定性等特點,這增加了防控和治理難度。農(nóng)村社會為化解疫情防控資源不足和設(shè)施薄弱等問題,實現(xiàn)了由常規(guī)治理向運動式治理的快速切換,通過集中資源、快速決策、硬核管控、群眾參與等方式,建立起“低成本、高效率”的治理體系,實現(xiàn)了疫情的高效防控。農(nóng)村高質(zhì)量的防控源于治理模式的轉(zhuǎn)換,也得益于村莊日常性合作文化的培育、組織載體的建設(shè)和群眾路線的堅守,這對基層治理能力的提升、鄉(xiāng)村振興的實踐及國家應(yīng)急管理體系的完善都具有重要借鑒意義。

關(guān)鍵詞:風(fēng)險社會;疫情防控;新冠肺炎;應(yīng)急管理

一、問題的提出

20世紀(jì)中后期以來,受到人類社會全球化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化以及科技創(chuàng)新的深刻影響,現(xiàn)代社會再次發(fā)生了劇烈變化,尤其是全球性重大疫情、災(zāi)害等事件頻發(fā),人類生存受到?jīng)_擊,新的理論和話語體系亟待構(gòu)建,以此來解讀巨變中的現(xiàn)代社會。烏爾里?!へ惪说群蟋F(xiàn)代社會學(xué)家在對現(xiàn)代性及其風(fēng)險結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,提出了風(fēng)險社會理論,他認(rèn)為風(fēng)險社會是現(xiàn)代性的一種新的形式,是一系列具有風(fēng)險特征的社會、經(jīng)濟(jì)、政治和文化因素的結(jié)合體[1](p.7)。安東尼·吉登斯也指出,當(dāng)代社會的變革帶來了人為不確定性的增加,使現(xiàn)代社會成為一種風(fēng)險社會,不僅既有的制度制造著巨大的風(fēng)險,而且制度建設(shè)的目的也要轉(zhuǎn)向預(yù)防風(fēng)險尤其是人為風(fēng)險的出現(xiàn)[2](p.45)。中國社會也正在經(jīng)歷從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從封閉性社會向開放性社會的轉(zhuǎn)型[3](pp.35-45)。轉(zhuǎn)型給中國社會帶來了諸多不確定性,尤其是當(dāng)下超速的現(xiàn)代化方式,帶有工業(yè)化和自反性現(xiàn)代性的多種特點,呈現(xiàn)出短期內(nèi)跨越發(fā)展的“時空壓縮的現(xiàn)代化”特征[4]。壓縮、短期、沖擊式的現(xiàn)代化進(jìn)程中,各種風(fēng)險、災(zāi)害和疫情疊加而來,沖擊著不斷前行的現(xiàn)代中國??梢哉f,當(dāng)代中國社會因巨大的社會變遷已經(jīng)進(jìn)入一個風(fēng)險社會,甚至是高風(fēng)險社會[5],這考驗著國家的治理能力。而當(dāng)前新冠肺炎疫情的發(fā)生,是時空壓縮式現(xiàn)代化進(jìn)程中社會風(fēng)險的突發(fā)式表達(dá)。此次疫情由于具有傳播性強、不確定性和控制難度大等特點,逐漸演化為一場跨領(lǐng)域的重大公共衛(wèi)生事件,這使管理體制、治理能力以及醫(yī)療體系方面的諸多問題呈現(xiàn)出來。尤其是應(yīng)急管理體制以及行政決策方面暴露出的問題較多,引發(fā)了學(xué)界、媒體和社會各界的討論。現(xiàn)代國家的行政體系多建立在理性化、確定性基礎(chǔ)上,對應(yīng)的治理和決策也都以結(jié)果的可預(yù)測和可控為前提[6],行政決策也需要依靠專家的技術(shù)判斷,但面對新的病毒,專家需要充分的論證、實驗才能定性,因此地方政府依靠專家的結(jié)論來決策就更加困難。新冠肺炎疫情屬于非常態(tài)下的風(fēng)險,而面對非常態(tài)的問題依舊采取常態(tài)化的治理方式,就容易出現(xiàn)反應(yīng)遲緩、決策滯后甚至失誤的問題。我國重大災(zāi)害的治理,多從常規(guī)治理向運動式治理快速轉(zhuǎn)換,以能夠統(tǒng)一目標(biāo)、集中資源來抗擊災(zāi)害。而對于新冠肺炎疫情的防控,我國在疫情初期并未及時切換治理模式,仍舊依靠常規(guī)治理應(yīng)對新風(fēng)險,以致于錯過了疫情防控的最佳時機(jī)。因此,需要結(jié)合新冠肺炎疫情的控制實踐,對風(fēng)險社會中的應(yīng)急管理體系進(jìn)行再審視,轉(zhuǎn)換治理思維、理念和模式,提升應(yīng)急管理的綜合性、機(jī)動性和應(yīng)急性,以形成更具彈性的防控機(jī)制和治理體系。

新冠肺炎疫情給我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了巨大沖擊[7],也給轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展帶來了新挑戰(zhàn)。一方面,當(dāng)前我國農(nóng)村正在由傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會向現(xiàn)代社會加速轉(zhuǎn)型,人力物力資源外流,鄉(xiāng)村空心化問題凸顯,治理能力迅速下降[8];另一方面,農(nóng)村醫(yī)療資源不足、防控體系脆弱與治理資源缺乏,同時還伴隨著社會、制度、文化和時空的斷裂[9],這讓農(nóng)村傳統(tǒng)的風(fēng)險防控體系顯得捉襟見肘。但是,農(nóng)村社會卻在本次疫情防控中展現(xiàn)出強硬的一面,從常規(guī)治理向運動式治理及時轉(zhuǎn)換,統(tǒng)一目標(biāo)、集中力量阻擊疫情,取得了顯著成效。為此,本文以河南省H村的經(jīng)驗為基礎(chǔ),對農(nóng)村疫情防控實踐進(jìn)行系統(tǒng)考察。之所以選擇H村進(jìn)行研究,一是因為該村外出務(wù)工人員多,人口流動性強,疫情防控難度大,具有較強的代表性;二是因為該村屬于中西部地區(qū)治理資源缺乏的村莊類型,這類村莊處在由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型期,治理資源相對缺乏,農(nóng)民組織性較弱,集中力量應(yīng)對疫情的能力較弱。從H村疫情防控實踐來看,村莊在社會轉(zhuǎn)型中注重基層治理能力的構(gòu)建,黨員群眾凝心聚力應(yīng)對疫情,彰顯出強大的動員力和組織力,有效控制了疫情,這對農(nóng)村重大疫情防控體系的建設(shè)具有積極的借鑒意義,同時對基層治理能力提升和治理體系建設(shè)具有一定的啟示。

二、現(xiàn)代性下農(nóng)村疫情防控的風(fēng)險點及困境

隨著農(nóng)村人口流動加速,鄉(xiāng)土中國的封閉性被打破,以市場經(jīng)濟(jì)、工業(yè)文明為代表的現(xiàn)代性快速進(jìn)入農(nóng)村,深刻影響著農(nóng)民的價值觀念和行動邏輯,改變著村莊的治理格局和公共秩序,使傳統(tǒng)農(nóng)村開始加速向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型。快速轉(zhuǎn)型也使農(nóng)村從熟人社會向半熟人社會甚至陌生人社會轉(zhuǎn)變,農(nóng)民的生活變得私密化,社會關(guān)聯(lián)減弱,村莊公共性消失,村民應(yīng)對疫情的協(xié)同性和組織化能力不足。同時,基層組織治權(quán)的上收導(dǎo)致基層治理資源減弱,治理“懸浮”問題凸顯,這都使得農(nóng)村疫情防控和風(fēng)險防范的難度增加。

(一)轉(zhuǎn)型期風(fēng)險的多重不確定性

風(fēng)險社會基于工業(yè)社會的根本性轉(zhuǎn)型或者現(xiàn)代性,這種轉(zhuǎn)型意味著多重的不確定性,并可能帶來不可控的風(fēng)險或災(zāi)害[10]。我國中西部農(nóng)村正處于由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的劇烈轉(zhuǎn)型階段,這個階段新舊交替、內(nèi)外互構(gòu)的特點明顯。尤其是在國家現(xiàn)代化的過程中,農(nóng)村因為基礎(chǔ)薄弱、能力不足及城鄉(xiāng)分割,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后,必須用跨越、短期和追趕式發(fā)展替代常規(guī)性的發(fā)展方式,以彌合城鄉(xiāng)差距,補齊現(xiàn)代化的短板。但通過跨越式、壓縮式的發(fā)展方式推動農(nóng)村向工業(yè)社會甚至后工業(yè)社會跨越,會累積大量的社會、自然和經(jīng)濟(jì)方面的風(fēng)險,并可能隨時爆發(fā)。由此來看,時空壓縮的現(xiàn)代化雖然給農(nóng)村發(fā)展提供了豐富的物質(zhì)基礎(chǔ),卻也讓農(nóng)村的轉(zhuǎn)型伴隨著諸多的不確定性、不可控性和復(fù)雜性。同時,時空壓縮的現(xiàn)代化也使得生活中的“物化”現(xiàn)象嚴(yán)重,大量年輕人走出農(nóng)村后,感受到城市的繁華、工作的體面和娛樂生活的豐富,享受著城市豐富的物質(zhì)生活,卻因為缺少制度和價值觀的規(guī)制,消費主義、享樂主義盛行。對生態(tài)、文化和自然秩序的無底線破壞,推動著自然風(fēng)險向人為風(fēng)險轉(zhuǎn)化,使得人們在被甩出傳統(tǒng)風(fēng)險時,又不斷被卷入新的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險之中。現(xiàn)代性雖然美好,但我們也要警惕其破壞力,時刻保持警醒,不斷完善防控現(xiàn)代性風(fēng)險的制度和體系。

(二)個體化下的風(fēng)險控制能力減弱

現(xiàn)代社會進(jìn)程中農(nóng)民個體權(quán)利意識覺醒,對個人權(quán)利和利益的追求強烈,但對應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)感卻未形成[11]。在時空壓縮的現(xiàn)代化進(jìn)程中,與之相匹配的文化和制度缺位,權(quán)責(zé)一體的現(xiàn)代公民社會并未同步形成。全能性的鄉(xiāng)村被個體化社會所取代,搭乘而來的是個體主義的盛行。短期經(jīng)濟(jì)利益的追求、非理性的思維及急功近利的行為,不僅使農(nóng)民脫離了傳統(tǒng)地方性規(guī)范的約束,而且導(dǎo)致其生產(chǎn)生活進(jìn)一步分散化、個體化[12]。人口流動增加導(dǎo)致農(nóng)民面對面交往減少,村莊內(nèi)信息變得不對稱、不透明,雖然熟人社會仍然在,但村莊社會的鄉(xiāng)土邏輯卻解體了[13],由此,村莊社會關(guān)聯(lián)度降低,生活邏輯私人化、生產(chǎn)隔離與社會分化加速。干群關(guān)系疏遠(yuǎn),干部不再對村莊情況“爛熟于心”,在應(yīng)對重大應(yīng)急事件或者疫情時,由于對村莊信息不了解,難以快速決策并形成處置方案。個體化的村民不再關(guān)注村莊公共利益,而在乎自己的利益得失,村民的合作能力弱化,鄉(xiāng)村組織在政策執(zhí)行、動員宣傳和活動開展中顯得有心無力。鄉(xiāng)村組織動員能力不足,個體化農(nóng)民參與意愿不強,村莊社會缺乏凝聚力,在這種情況下,重大疫情一旦發(fā)生,就難以抑制其蔓延和擴(kuò)散。

(三)科層化下重大疫情的治理能力不足

農(nóng)村社會由總體性社會向多元化社會轉(zhuǎn)變,傳統(tǒng)的政治性和權(quán)威性治理日益被技術(shù)性、科層化治理所取代,農(nóng)村辦事大廳的建立、部門職員下村辦公以及村干部的職業(yè)化等都是鄉(xiāng)村組織部門化、科層化的表現(xiàn)[14]??茖又葡碌膰覚?quán)力不斷向鄉(xiāng)村滲透,卻并沒有增強鄉(xiāng)村組織的治理能力,監(jiān)督和管控力度持續(xù)加強,行政任務(wù)繁瑣且復(fù)雜,讓鄉(xiāng)村組織疲于應(yīng)付,在治理中顯得“有組織無效率”。專業(yè)化、職業(yè)化、科層化的管理方式雖然規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn),但難以與靈活性、綜合化和整體性的鄉(xiāng)村社會有機(jī)匹配[15]。在面對重大疫情時,依舊運用上級決策、部門負(fù)責(zé)、“報表抗疫”等科層化的常規(guī)治理方式,就會帶來信息傳導(dǎo)慢、決策遲緩、互相推諉、形式主義等諸多問題,加上風(fēng)險防控的技術(shù)、物資、機(jī)制儲備不足,容易出現(xiàn)決策滯后甚至失誤。在治理現(xiàn)代化的總體趨勢下,建立一個與轉(zhuǎn)型鄉(xiāng)村社會性質(zhì)匹配的治理體系和治理組織尤為重要。

三、新冠肺炎疫情防控的農(nóng)村實踐及目標(biāo)

資源缺乏的農(nóng)村社區(qū)與精細(xì)化管理的城市相比,雖然擁有的疫情防控資源相對短缺,但展現(xiàn)出超強的行動力和組織力,這種防控能力與農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。從H村的疫情防控實踐來看,血緣、地緣基礎(chǔ)上的農(nóng)村社會關(guān)聯(lián)性依舊較強,疫情突發(fā)事件激活了日常性儲備能力和內(nèi)生凝聚力,村莊公共資源得以高度聚集和整合,這使其迅速建立起了低成本、高效率的疫情防控體系。

(一)面對重大疫情的快速決策

快速有效的決策是應(yīng)對重大疫情的關(guān)鍵。在全國首批新冠肺炎病人確診后,2020年1月25日河南省就迅速啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng),綜合協(xié)調(diào)、疫情防控、安置救助、紀(jì)律監(jiān)督等各部門協(xié)同展開工作。河南省設(shè)立市、縣、鄉(xiāng)三級治安卡點,進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)測、嚴(yán)格篩查、嚴(yán)加防護(hù),疫情防控進(jìn)入戰(zhàn)時狀態(tài)。省內(nèi)各地市及區(qū)(縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))等迅速成立疫情防控指揮部,1月26日H村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)就迅速成立了疫情防控指揮部,由鎮(zhèn)黨委書記親自負(fù)責(zé),并設(shè)立了1個疫情防控卡點聯(lián)合黨支部和22個疫情防控卡點黨小組,建立了由縣級干部包片、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)包村、科室干部包組、村組干部包戶的責(zé)任管理體系,村莊全面進(jìn)入疫情防控的戰(zhàn)時狀態(tài)。當(dāng)天H村的兩委干部緊急召開會議,鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部傳達(dá)上級的疫情防控精神,明確要嚴(yán)防嚴(yán)控,密織疫情防控網(wǎng),同時啟動問責(zé)機(jī)制,加強督查督辦,對未能嚴(yán)格落實防控要求而出現(xiàn)問題的嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。H村立即成立疫情防控指揮部和卡口黨小組,迅速進(jìn)入應(yīng)戰(zhàn)狀態(tài),所有日常工作暫停。指揮部把12名村組干部分為4組,明確職責(zé)分工,簽署責(zé)任狀,同時發(fā)動黨員志愿者15人參與到疫情防控中,明確當(dāng)天到位到崗,快速落實好上級管理、動員、宣傳和防控的總要求。H村疫情防控指揮部決定1天內(nèi)對全村進(jìn)行排查,建立疑似病例隔離室,全村所有內(nèi)外道路封閉,實行閉環(huán)式管理,嚴(yán)禁人員進(jìn)出。由于新冠肺炎疫情的超強傳播力和不確定性,基層政府快速決策,即時啟用運動式治理方式,讓疫情防控進(jìn)入戰(zhàn)時狀態(tài),為相關(guān)措施的實施預(yù)留出了充分的空間,將風(fēng)險控制在可防可控的范圍之內(nèi)。

(二)戰(zhàn)時狀態(tài)下的硬核措施

H村共有1260人、250戶,外出務(wù)工的村民達(dá)到400多人,其中300多人在本縣制造業(yè)園區(qū)打工,70余人到浙江、江蘇及廣東等地務(wù)工。疫情發(fā)生恰逢春節(jié)返鄉(xiāng)期間,來自全國各地的外出務(wù)工村民集中返鄉(xiāng),返鄉(xiāng)人員行程復(fù)雜,給疫情防控帶來一定難度。由于基層政府不能及時掌握外出人員信息,而且難以對疫情的危害進(jìn)行預(yù)判,要將疫情限制在可控范圍內(nèi),減輕疫情的破壞力,必須立刻啟動戰(zhàn)時體制。村疫情防控指揮部針對務(wù)工村民信息不可控問題,迅速采取阻擊和分離策略,把工作人員分為四組,一組卡口登記,另外三組入戶摸底排查,通過道路設(shè)卡點、村莊封閉、人員隔離等方式,嚴(yán)格控制疫情傳播,隔離外地返鄉(xiāng)人員,避免出現(xiàn)任何遺漏。對于H村來說,摸底排查不僅任務(wù)重,而且時間緊。由于春節(jié)期間人員流動復(fù)雜、信息不對稱,很難準(zhǔn)確掌握返鄉(xiāng)村民動向,指揮部給入戶排查各組配備了1名村民小組長和2名村老年協(xié)會成員。村民小組長熟悉本小組的情況,老年協(xié)會成員多是村莊鄉(xiāng)賢、能人,這些人有威望、有魄力,容易獲得村民信任,入戶相對容易,降低了摸底排查的難度,由此1天時間就快速完成了村民健康狀況及返鄉(xiāng)人員的登記。自疫情開始以來,H村共進(jìn)行了3次摸底排查,沒有出現(xiàn)任何漏排、漏報問題,也沒有出現(xiàn)任何工作失誤。在人員隔離上,指揮部嚴(yán)格落實疫情防控要求。對本地務(wù)工人員居家隔離14天,分包干部和鄰居對隔離人員進(jìn)行監(jiān)督。對外省返鄉(xiāng)人員,利用空置的民房集中隔離,隔離期間實行臺賬式管理。同時,村內(nèi)小巷也按村小組隔開,小組之間嚴(yán)禁流動,小組長負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。在疫情防控中,村莊主干道屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通要道,人流車流大,管理難度非常大。為此,H村實行了硬核措施,執(zhí)勤人員24小時輪流在卡口值班,對所有經(jīng)過人員都要測量體溫、登記信息,一些重點區(qū)域的外來人員直接被勸返,本村村民隨身攜帶證件出入。H村在疫情防控期間,采取了前所未有的強硬措施。這種強度和硬度既來自對未知病毒及疫情的恐慌,也源自運動式治理的政治動員和激勵機(jī)制,并使基層黨員干部的政治責(zé)任和政治意識在運動式治理中內(nèi)生激發(fā),沖鋒在前、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任轉(zhuǎn)化為疫情防控的行動。基層組織把常規(guī)治理融入非常規(guī)的運動治理體系中,把疫情防控任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Pl(wèi)村莊的阻擊戰(zhàn),實施最為硬核的措施維護(hù)公共安全,這也是對復(fù)雜環(huán)境、技術(shù)條件和治理目標(biāo)平衡后采取的最有效的方式。

(三)群眾參與的防控體系

新冠肺炎疫情的防控涉及信息統(tǒng)計、疫情預(yù)防、隔離檢測等多項工作,僅依靠基層干部管理難度較大。因此H村疫情指揮部積極發(fā)動黨員、社會組織、群眾志愿者等加入到疫情防控工作中,建立了多主體廣泛參與、分工清晰和協(xié)同推進(jìn)的運行體系。以兩委干部為主的疫情防控小組,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宣傳動員、任務(wù)分配等總體性工作,同時參與卡口設(shè)立、崗哨值勤、入戶等具體工作;村民組長負(fù)責(zé)排查、宣傳、簽訂責(zé)任書及測量體溫等具體工作;老年人協(xié)會負(fù)責(zé)動員、宣傳和勸導(dǎo)等工作;志愿者負(fù)責(zé)道路卡口、區(qū)域消毒、值班、隔離監(jiān)管等工作;以婦女為主的舞蹈隊組織提供后勤保障,負(fù)責(zé)村中各類物資采購、發(fā)放,募捐物品的統(tǒng)計和分發(fā)等工作??傮w來看,疫情防控各主體的分工明確,各項工作內(nèi)容清晰,這都為工作開展提供了保障。雖然疫情防控工作嚴(yán)而密,但是嚴(yán)而有序、嚴(yán)中有情,把精細(xì)化嚴(yán)管和親情化服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來,讓疫情中的村民感受到組織的關(guān)懷和關(guān)心。在H村,疫情防控工作人員的堅守和奉獻(xiàn)形成了極強感染力和帶動力,普通村民也身體力行支持疫情防控工作。有的家庭紅白事都主動簡辦或推遲辦理,有些村民主動捐錢捐物,捐贈物資達(dá)7萬余元。村里的群眾感慨地說:“干部真不容易,這些天沒怎么休息,我們也干不了什么,家里也沒什么好東西,捐點米面也算貢獻(xiàn)一分力量?!痹谝咔榉揽貞?zhàn)役中,黨員干部發(fā)揮了極強的示范帶動作用,群眾也以不同形式參與、支持、配合防疫工作,讓機(jī)械化、制度化的防控體制實踐為靈活性、綜合化的群防群控機(jī)制。同時,市、縣、鄉(xiāng)、村四級聯(lián)動防控,縣級政府積極投入防控資源,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村增加疫情防控專項資金;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把醫(yī)務(wù)人員分組配置到各村中,所有人員由村疫情指揮部統(tǒng)一調(diào)度;村疫情防控指揮部直接向縣鄉(xiāng)防控小組傳遞疫情防控信息,臨時打斷科層管理的層級體制??傮w來看,H村疫情防控中的黨員帶動與全民參與,以及上下聯(lián)動、扁平管理,極大降低了行政成本,提高了疫情防控效率。

(四)靈活機(jī)動的疫情防控手段

針對新冠肺炎疫情防控,H村采取了硬核措施,而在實踐中仍需要面對熟人社會的基礎(chǔ)環(huán)境,雖然制度是抽象和機(jī)械的,但日常生活中的情理是鮮活的[16]。在基于人情關(guān)系建立的農(nóng)村社會,并不能冷漠無情,完全按章辦事,必須采取機(jī)動靈活的措施,以確保完成疫情防控的部署和要求。在疫情防控中也存在不少難題,如有些工作人員的親戚朋友患有普通感冒發(fā)燒,因害怕被隔離,不愿意接受體溫測量;有些年輕人仍然放松散漫,從事聚會、打牌等聚集性活動;有些村民礙于情面,對人情往來、紅白喜事等抱著能辦盡量辦的心理。村組干部為解決這些問題,并沒有采取強硬措施,而是依靠家族中的老人、協(xié)會中的能人等對其進(jìn)行勸說教育,或者通過對其家人的走訪慰問、父母的勸導(dǎo)等柔性策略,變通引導(dǎo)村民改變行為。當(dāng)然,工作人員也并沒有縱容多次勸說無效甚至出現(xiàn)過激行為的村民,而是將其強制隔離或交給駐村民警處置。被勸導(dǎo)的年輕人說:“村干部也是為我們好,為村里安全著想,我們會堅決配合好疫情防控工作?!比宄?名返鄉(xiāng)人員因為不聽勸阻而被強制隔離外,其余村民都積極配合防控工作。村干部通過軟硬兼施、變通執(zhí)行等權(quán)宜性手段,盡量縮短問題處理的時間,化解疫情防控中的各類矛盾和問題。同時,村疫情防控指揮部不斷創(chuàng)新工作方式方法,為疫情防控提供保障。指揮部積極引導(dǎo)村蔬菜種植農(nóng)戶、食品加工作坊、農(nóng)資銷售戶及村內(nèi)超市等把各類物資以合理價格賣給村民,努力解決村莊封閉帶來的生產(chǎn)生活物資缺乏問題。在信息上傳下達(dá)過程中,指揮部發(fā)現(xiàn)“報表式抗疫”的方式存在信息反饋遲緩、工作效率低等問題,因此建立了疫情防控微信、釘釘?shù)嚷?lián)絡(luò)組,實現(xiàn)了信息的及時溝通傳導(dǎo),提高了問題的處置效率。

四、農(nóng)村新冠肺炎疫情防控的實踐機(jī)制

在現(xiàn)代化進(jìn)程中,農(nóng)村社會的風(fēng)險意識、防控能力和應(yīng)對措施相對欠缺,加上面臨人口流動、組織弱化及資源不足等問題,理論上對疫情的控制能力應(yīng)該相對較低。但H村不僅有效阻擊了疫情,而且還贏得了群眾的認(rèn)可和支持,彰顯出農(nóng)村社會應(yīng)對疫情強有力的一面。H村的強大疫情防控能力以及良好的運行機(jī)制,源于常規(guī)治理向運動式治理的快速轉(zhuǎn)換,也得益于對日常性合作文化的培育、組織載體的建設(shè)和群眾路線的堅守,這對基層治理能力的提升、鄉(xiāng)村振興實踐及國家應(yīng)急管理體系的完善都具有重要的借鑒意義。

(一)價值凝聚:疫情防控的文化機(jī)制

在基于血緣和地緣關(guān)系建立的傳統(tǒng)農(nóng)村社會快速轉(zhuǎn)型的背景下,文化斷裂導(dǎo)致鄉(xiāng)土秩序離散和矛盾叢生,鄉(xiāng)村衰敗問題明顯,鄉(xiāng)土振興必須重建鄉(xiāng)土文化[17]。H村中不僅黨員、群眾積極參與到疫情防控工作中,甚至剛就業(yè)的年輕人、進(jìn)城定居的村民、家庭困難的農(nóng)戶都積極響應(yīng),以捐錢捐物、值勤、消毒等方式參與其中,村莊社會展現(xiàn)出前所未有的凝聚力和團(tuán)結(jié)性。這種能量不只是疫情激發(fā)形成的,更與村莊日常性的文化、規(guī)范和知識的培育有關(guān)。一是基層黨組織注重文化建設(shè),戰(zhàn)斗力和凝聚力持續(xù)提升。村黨支部非常注重日常性活動的開展,通過組織黨員干部集中學(xué)習(xí)研討、開展志愿服務(wù)、慰問困難黨員等形式,使黨員群眾的凝聚力持續(xù)增強;黨員干部在政策落實、村莊建設(shè)中主動作為,形成極強的個人和組織威望,這都在疫情防控工作中轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)斗力和組織力。二是政策執(zhí)行的公平公正,營造了村莊發(fā)展的正能量。對困難戶的救助、災(zāi)害中受損農(nóng)戶的幫扶,以及在政策實踐、農(nóng)村建設(shè)中的諸多公平、公正行為,讓底層群眾看到自己沒有被甩出村莊,并獲得了應(yīng)有的尊重,從內(nèi)心深處產(chǎn)生了村莊認(rèn)同感,這也讓基層干部贏得了信任,正氣和正義的力量不斷傳導(dǎo),為疫情防控奠定了堅實的群眾基礎(chǔ)。正如一位老黨員所說,“村干部一心鋪在村莊發(fā)展上,群眾都看在眼里、記在心里,黨員的作用也明顯了,村里很多活動都有發(fā)言權(quán)”。三是優(yōu)秀文化的傳承弘揚,構(gòu)建起良好的鄉(xiāng)風(fēng)文明。村中的老年人協(xié)會,通過開展文化活動、技能培訓(xùn)、愛心救助等,時刻傳遞著尊老愛幼、鄰里互助、勤勞簡樸、團(tuán)結(jié)合作的價值理念,為村民合作“抗疫”提供了可能。與此同時,雖然H村的人口流動較強,但是多數(shù)村民都就地就近務(wù)工,家庭生活的完整性得以保持,村規(guī)民約、優(yōu)良風(fēng)俗依托家庭而得以維系,代際關(guān)系和諧,老年人權(quán)威較高,文化的斷裂問題得以改善。以往農(nóng)村社會的諸多矛盾、風(fēng)險都與轉(zhuǎn)型帶來的失序有關(guān),而在這場疫情防控戰(zhàn)中,鄉(xiāng)土社會的價值魅力充分展現(xiàn),文化成為村民有機(jī)團(tuán)結(jié)的紐帶,轉(zhuǎn)型社會的風(fēng)險得到一定程度的抑制。村民內(nèi)心激發(fā)的歸屬性和認(rèn)同感,構(gòu)建起了和諧的村莊秩序,這為風(fēng)險的防控提供了公共規(guī)范和價值基礎(chǔ),也有利于防止自然風(fēng)險的人為轉(zhuǎn)化。由此可見,疫情穩(wěn)定后斷裂的文化彌合勢在必行。

(二)組織再造:疫情防控的動員載體

無論是應(yīng)急事件管理,還是鄉(xiāng)村振興,都需要依托組織化的農(nóng)民,組織起來才有力量抗擊各種天災(zāi)人禍。我國農(nóng)村治理從宗族、家族、村社到村民自治的轉(zhuǎn)變,其實都在努力建立起超越家庭之上的公共組織,通過組織起來的公共性力量和簡約治理的方式,低成本、高效率地化解內(nèi)外風(fēng)險。而隨著農(nóng)村快速步入現(xiàn)代社會,農(nóng)民群體分化加速,村莊社會關(guān)系撕裂,農(nóng)民家庭、階層或群體之間的對立形成[18],農(nóng)村社會的原子化、個體化明顯,農(nóng)民合作起來變得困難,組織起來抵抗抵御風(fēng)險的能力不足。H村則積極從傳統(tǒng)社會和黨的治理實踐中汲取經(jīng)驗,把組織建設(shè)放在更加重要的位置,并提供保障讓各類組織充分發(fā)展,這些組織與村兩委共同維持秩序,協(xié)同推進(jìn)村莊建設(shè),增強了村莊的公共性和社會性。在H村的疫情防控工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)、村兩委、老年人協(xié)會與疫情指揮部協(xié)同推進(jìn),展現(xiàn)出強大的組織、動員能力,為疫情防控提供了有力的組織保障。一是基層組織治理能力突出。取消農(nóng)業(yè)稅以來,鄉(xiāng)村治理資源減少,基層政權(quán)“懸浮”[19],治理的內(nèi)卷化問題顯現(xiàn),基層秩序失衡。由此,地方政府開始加強基層組織建設(shè),通過建立農(nóng)村黨支部、下派駐村工作隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村、選優(yōu)選強村干部、建立健全巡視巡察監(jiān)督機(jī)制等多項舉措,使基層組織的治理能力明顯提升,基層治理狀況得以改善,尤其是以村支部書記為核心的黨組織的戰(zhàn)斗力不斷增強。H村的支部書記是村里的老黨員,在村里有著較高的威望,各項工作中帶頭表率。例如,村支書和其他村干部積極推動村莊建設(shè),依托老年人協(xié)會推動成立老年土地流轉(zhuǎn)合作社,建立老年協(xié)會活動場所,為老年人生產(chǎn)生活提供了便利;通過項目引進(jìn)、土地調(diào)整、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等,帶動了村民增收,增強了農(nóng)民的合作意愿和合作能力。由此,村民的收入不斷提升,文化生活也變得豐富多彩,對村莊的歸屬感日益增強。村干部因此獲得村民的支持,組織動員能力不斷增強,在落實國家政策、建設(shè)基層黨組織和維護(hù)村莊秩序中的行動能力突出,尤其是在疫情防控中基層組織的這種能力得到充分展現(xiàn)。二是社會組織的動員。由村中負(fù)擔(dān)不重的低齡老年人組成的老年人協(xié)會,在疫情防控中發(fā)揮著重要的協(xié)助作用。老年人協(xié)會屬于村莊公共社會組織,主要負(fù)責(zé)村老年文藝隊伍建設(shè)、節(jié)慶文化活動的組織、紅白喜事的協(xié)調(diào),以及老年家庭的幫扶、老年合作社的運營管理等工作。在疫情防控工作中,老年人協(xié)會把日?;顒又薪⑵饋淼耐蛣訂T能力運用到疫情預(yù)防、信息傳導(dǎo)和行為引導(dǎo)等方面,發(fā)揮了重要的引導(dǎo)和協(xié)助作用,成為行政機(jī)構(gòu)之外的重要組織化力量。三是臨時性機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌。由于科層化管理中的常規(guī)治理方式單一、剛性運作,難以對突發(fā)性、應(yīng)急性的重大疫情進(jìn)行統(tǒng)籌防控,因此成立了統(tǒng)籌能力突出的臨時機(jī)構(gòu),即疫情防控指揮部。臨時機(jī)構(gòu)是運動式治理的重要表現(xiàn),疫情防控指揮部作為臨時機(jī)構(gòu),責(zé)權(quán)關(guān)系高度關(guān)聯(lián),資源整合能力突出,治理方式靈活多樣,有效解決了疫情防控中資源分散、目標(biāo)多元、行動協(xié)調(diào)難等諸多問題。

(三)內(nèi)生融合:疫情防控的扁平化治理

自鄉(xiāng)村社會被納入現(xiàn)代國家建設(shè)的軌道后,國家已將改革前的總體性支配權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N技術(shù)化的治理權(quán)力[20],以技術(shù)治理為表征的行政體系的科層化、專業(yè)化、程序化、規(guī)范化日益增強,但是技術(shù)治理并不一定完全適用于具有內(nèi)生規(guī)則、結(jié)構(gòu)自洽的鄉(xiāng)村社會,規(guī)范的、專業(yè)化的技術(shù)治理在遇到靈活性、整體性的鄉(xiāng)村社會時效果并不理想[21]。在重大疫情防控中,地方政府單純依靠技術(shù)治理,借助專家技術(shù)或者經(jīng)驗慣習(xí)進(jìn)行決策,難以與社會性質(zhì)差異、生態(tài)環(huán)境復(fù)雜的農(nóng)村相適應(yīng),有可能導(dǎo)致決策的失誤。因此面對重大疫情風(fēng)險,地方政府必須及時推動常規(guī)治理向運動治理轉(zhuǎn)換,把技術(shù)治理與綜合治理有機(jī)結(jié)合起來,賦予村社組織更多治理空間和治理資源,形成以鄉(xiāng)村為主體的扁平化治理架構(gòu),這樣才能夠即刻提升基層組織的治理能力,合理調(diào)配資源,有效防控疫情的蔓延。醫(yī)療衛(wèi)生專家對村疫情的監(jiān)測、判斷和提供的方案,給疫情防控的行政決策提供了支撐;縣、鄉(xiāng)、村行政力量的支持和介入,賦予了疫情防控極強的政治激勵;村社組織對疫情防控資源的統(tǒng)一調(diào)配,有效統(tǒng)籌了技術(shù)、行政主體,使多方治理資源順暢流動,提高了防控工作的效率。從H村的疫情防控實踐來看,不同治理主體和治理資源并未因為分割而閑置或者浪費,而是在基層治理體系中相互配合、協(xié)同推進(jìn),共同轉(zhuǎn)化為疫情防控的治理能力。面對復(fù)雜的治理對象和生態(tài)環(huán)境,村組干部在疫情防控中雖然采取變通的策略、軟硬兼施的手段等非正式舉措,但并未受到村民的排斥,相反卻間接得到承認(rèn),并取得較為理想的效果。這些成效都源于扁平化的治理機(jī)制,其使上下級關(guān)系、干群關(guān)系等在局促空間中得以再造,共同演化為應(yīng)對疫情的能量,不同主體配合順暢,權(quán)責(zé)利緊密結(jié)合,各環(huán)節(jié)有序銜接,治理資源高效使用,治理能量充分釋放,疫情防控目標(biāo)得以達(dá)成。

(四)群眾路線:疫情防控的社會基礎(chǔ)

習(xí)近平指出,要“把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動,把群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”。群眾路線是我們黨取得革命和建設(shè)勝利的重要法寶,是我們黨的生命線和根本路線,其不僅在土地改革、改造舊官僚體制、形成國家新觀念等國家政權(quán)建設(shè)中起到關(guān)鍵作用,還塑造了新中國獨特的國家治理體系[22]。在現(xiàn)代國家治理體系建設(shè)過程中,以及日常社會管理、重大應(yīng)急管理事件和很多公共事務(wù)中,都要將群眾路線放在重要位置。作為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件,新冠肺炎疫情防控工作更須堅守群眾路線,形成正確的群眾觀點和群眾工作方法,這樣才能取得阻擊戰(zhàn)的最終勝利。在H村的疫情防控中,黨員干部、村莊積極分子、負(fù)擔(dān)不重的低齡老年人、婦女等承擔(dān)了大量急難險重的一線防控工作,是防控的中堅力量。黨員干部的行動能力和責(zé)任感并不只來自行政性的任務(wù)安排,更源自其對村莊公共利益和村民安全的關(guān)切,是踐行黨的宗旨意識的內(nèi)在表達(dá),這是我們黨長期政治教育熏陶和感染的結(jié)果。同時黨員的責(zé)任擔(dān)當(dāng)轉(zhuǎn)化為極強的感染力和戰(zhàn)斗力,起到良好的示范帶動作用,也因此出現(xiàn)了村民積極參加疫情防控及捐錢捐物等種種助力行動。在疫情防控實踐中,群眾路線不再是一種話語表述,而是轉(zhuǎn)化為群眾工作的方法和手段。尤其是面對多元的農(nóng)民群體和向現(xiàn)代轉(zhuǎn)化的村莊社會,村干部持續(xù)創(chuàng)新的工作方式,贏得了村民的認(rèn)可。其中,基層干部柔性治理、分類管理、變通執(zhí)行、綜合治理等,都是新時代對群眾工作方法靈活運用的體現(xiàn)??梢钥闯?,面對不可預(yù)測的、突發(fā)式的重大風(fēng)險和災(zāi)害,單純依靠正式制度或者行政力量,必然要付出較高的成本,甚至可能會出現(xiàn)決策的失誤。因此風(fēng)險社會中的應(yīng)急管理體系,必須注重把行政力量、技術(shù)手段和制度體系轉(zhuǎn)化為回應(yīng)群眾需要的政治實踐和政治表達(dá),努力找回群眾、動員群眾、依靠群眾,回應(yīng)群眾的訴求,維護(hù)好群眾的利益,這樣才能形成群防群控的治理體系,并為不斷走向現(xiàn)代化的治理體系奠定堅實的群眾基礎(chǔ)。

五、小結(jié)

風(fēng)險社會下的災(zāi)害本來就具有不確定性、傳播性和隱蔽性等特點,再嵌套到多元、轉(zhuǎn)型、變動的農(nóng)村之中,加之其公共衛(wèi)生醫(yī)療資源的缺乏,使風(fēng)險變得復(fù)雜且難以防控。然而,幸運的是農(nóng)村社會的認(rèn)同感、歸屬感依舊明顯,雖然由地緣、血緣建立的鄉(xiāng)土文化正在斷裂,但村莊共同體的內(nèi)核依然存在,斷裂的文化依舊可以彌合。基層組織依舊具有強而有力的治理能力和權(quán)威,從而能夠推動常規(guī)治理向運動治理和戰(zhàn)時體制的快速轉(zhuǎn)換,并肩負(fù)起維系農(nóng)村穩(wěn)定和健康發(fā)展的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。

面向未來,要吸取新冠肺炎疫情防控的經(jīng)驗教訓(xùn),突出源頭防控、制度建設(shè)和綜合治理,補齊疫情防控短板,提升農(nóng)村疫情防控的水平。為此,要健全農(nóng)村重大疫情應(yīng)急管理體系,持續(xù)加強農(nóng)村公共衛(wèi)生資源的輸入,完善重大疫情的研判、決策和防控機(jī)制,建立農(nóng)村重大疾病的醫(yī)療保險和救助制度,推動農(nóng)村疫情防控的制度化、法治化建設(shè);要建強農(nóng)村基層組織,完善激勵機(jī)制,拓寬治理空間,塑造治理責(zé)任和主體意識,使基層組織有較強的動員、管理和防控能力,更好地應(yīng)對突發(fā)事件和重大疫情;要堅守好群眾路線,探索群眾參與管理的方式方法,依靠群眾的力量來防控現(xiàn)代社會的風(fēng)險,尤其是要推動農(nóng)村社會基礎(chǔ)、動員機(jī)制和公共的建設(shè),增強農(nóng)村社會的凝聚力和農(nóng)民的組織化水平,

這樣再次面對風(fēng)險時,就可以形成更為強大的組合能量,高效預(yù)防、控制和消除風(fēng)險,這也是農(nóng)村社會在疫情防控中最為有效的方式和最大的優(yōu)勢。至此,雖然疫情已經(jīng)逐步得到控制,農(nóng)村開始由靜轉(zhuǎn)向有序的動,生活會快速恢復(fù)正常,但是對于基層治理能力的提升,增強危機(jī)管理水平,形成日?;摹㈩A(yù)防式的應(yīng)急管理體系等諸多問題,依然需要不斷的思考與探索。

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[責(zé)任編輯:李 堃]

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