張?bào)w委

摘 要：隨著政策問(wèn)題復(fù)雜性和不確定性的提高，政策網(wǎng)絡(luò)逐漸成為政策分析的主要范式，如何發(fā)展和完善政策網(wǎng)絡(luò)理論也隨之成為政策網(wǎng)絡(luò)研究的重要主題。不同研究路徑均嘗試對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)理論的關(guān)鍵問(wèn)題，即政策網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)生、維持和變遷，政策網(wǎng)絡(luò)和政策過(guò)程及其結(jié)果之間的關(guān)系，政策網(wǎng)絡(luò)和政策變遷之間的關(guān)系等，進(jìn)行解釋和回應(yīng)。盡管西方政策研究者通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué)和行動(dòng)者模型對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)理論進(jìn)行了完善，但以上兩種路徑在對(duì)“結(jié)構(gòu)與行動(dòng)”“宏觀與微觀”問(wèn)題的處理上存在明顯二元對(duì)立的傾向，因而無(wú)法有效回應(yīng)政策網(wǎng)絡(luò)理論的關(guān)鍵問(wèn)題。引入結(jié)構(gòu)化理論之后，上述問(wèn)題得到了較好解決，政策網(wǎng)絡(luò)理論的適用性和解釋力都大幅提高。

關(guān)鍵詞：政策網(wǎng)絡(luò)理論;政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué);行動(dòng)者模型;結(jié)構(gòu)化路徑

隨著社會(huì)分化和政策領(lǐng)域擴(kuò)展，政策問(wèn)題的復(fù)雜性和政策過(guò)程的不確定性成為政策分析的新挑戰(zhàn)。與此相適應(yīng)，政策網(wǎng)絡(luò)逐漸興起并成為政策分析的主要范式[1]（p.127）。作為政策分析的新范式，西方政策學(xué)者對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了廣泛而深入的研究，尤其對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)理論及其發(fā)展進(jìn)行了重點(diǎn)關(guān)注和強(qiáng)調(diào)，對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)理論的關(guān)鍵問(wèn)題，即政策網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)生、維持和變遷，政策網(wǎng)絡(luò)和政策過(guò)程及其結(jié)果之間的關(guān)系，政策網(wǎng)絡(luò)和政策變遷的關(guān)系，進(jìn)行了系統(tǒng)解釋和回應(yīng)[2]。

西方政策學(xué)者為推動(dòng)政策網(wǎng)絡(luò)理論發(fā)展進(jìn)行了諸多研究，但國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)該研究主題的關(guān)注卻相對(duì)不足。其關(guān)注焦點(diǎn)多集中在政策網(wǎng)絡(luò)概念和理論的引介、政策網(wǎng)絡(luò)的適用性分析和解釋效力評(píng)價(jià)、基于政策網(wǎng)絡(luò)理論進(jìn)行的案例分析和實(shí)證研究三個(gè)方面[3]，對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)理論發(fā)展脈絡(luò)和完善路徑的研究相對(duì)較少，結(jié)合國(guó)內(nèi)政策實(shí)踐建構(gòu)理論模型并對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)理論關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)的研究則少之又少。無(wú)論宏大的理論敘事還是細(xì)致的微觀分析，既有研究“都難以通過(guò)理論批判和理論建構(gòu)實(shí)現(xiàn)政策網(wǎng)絡(luò)研究的知識(shí)增長(zhǎng)”[4]。正是基于上述問(wèn)題，本研究嘗試在介紹政策網(wǎng)絡(luò)研究興起過(guò)程的基礎(chǔ)上，對(duì)完善政策網(wǎng)絡(luò)理論的兩種不同路徑進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，并嘗試超越兩種路徑中的結(jié)構(gòu)主義和行為主義悖謬，建立起統(tǒng)一的政策網(wǎng)絡(luò)理論解釋框架。

一、 政策分析范式的嬗變：從多元主義、法團(tuán)主義到政策網(wǎng)絡(luò)

（一）多元主義和法團(tuán)主義對(duì)政策過(guò)程的理解

作為公共政策研究的新范式，政策網(wǎng)絡(luò)理論源于多元主義和法團(tuán)主義對(duì)國(guó)家和社會(huì)間關(guān)系的爭(zhēng)論，政府和利益集團(tuán)之間的關(guān)系因而成為政策網(wǎng)絡(luò)分析的基本視角。

多元主義強(qiáng)調(diào)充分競(jìng)爭(zhēng)的多元利益集團(tuán)在政策過(guò)程中的重要作用，通過(guò)分析多元利益集團(tuán)之間的互動(dòng)關(guān)系對(duì)政策過(guò)程進(jìn)行解釋。一方面，利益集團(tuán)充當(dāng)了個(gè)人和國(guó)家中介的角色，個(gè)人通過(guò)利益集團(tuán)抵制國(guó)家職能的無(wú)限擴(kuò)張，維護(hù)個(gè)人正當(dāng)利益;另一方面，利益集團(tuán)之間具有平等地位和同等影響能力，多元利益集團(tuán)的相互競(jìng)爭(zhēng)有利于促進(jìn)不同價(jià)值觀念和利益訴求的有效表達(dá)，進(jìn)而防止單一權(quán)力中心俘獲公共權(quán)力并控制政策過(guò)程，實(shí)現(xiàn)公共政策的民主價(jià)值。多元主義實(shí)際上確立了政策過(guò)程的“社會(huì)中心論”，即政策過(guò)程取決于多元利益集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)，而國(guó)家只是附庸于利益集團(tuán)的消極利益綜合者。

與多元主義相區(qū)別，法團(tuán)主義否定了利益集團(tuán)在政策過(guò)程中的主導(dǎo)作用，代之以強(qiáng)調(diào)政府作為決策中心的地位。利益集團(tuán)對(duì)政策過(guò)程的參與必須得到國(guó)家法理或事實(shí)上的確認(rèn)，集團(tuán)領(lǐng)袖選任和內(nèi)部管理必須接受國(guó)家正式或非正式的控制。此外，不同利益集團(tuán)在資源稟賦和政治地位上的差異決定了其不可能平等參與政策過(guò)程，也不具備同等影響政治決策的能力，它們只有被整合進(jìn)國(guó)家體制和決策程序中才能發(fā)揮影響作用。法團(tuán)主義的出現(xiàn)使政策過(guò)程的“國(guó)家中心論”逐漸取代“社會(huì)中心論”成為政策分析的主導(dǎo)范式。

需要強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論“社會(huì)中心模式”還是“國(guó)家中心模式”，均未否認(rèn)單一權(quán)力中心在政策過(guò)程中的決定作用，只是對(duì)權(quán)力中心的認(rèn)定存在分歧[5]。兩者均將國(guó)家和社會(huì)預(yù)設(shè)為相互分立的均質(zhì)統(tǒng)一整體，政策過(guò)程要么局限于社會(huì)范疇，要么集中于國(guó)家范疇。而隨著社會(huì)分化程度的提高，上述理論預(yù)設(shè)，即國(guó)家和社會(huì)作為相互分立的均質(zhì)整體不復(fù)存在。一方面，傳統(tǒng)政治理論預(yù)設(shè)的作為整體的國(guó)家分化為功能各異的組織部門(mén);另一方面，一體化的社會(huì)則分化為具有不同價(jià)值偏好和利益傾向的多元利益集團(tuán)。國(guó)家和社會(huì)不再是相互分立的均質(zhì)統(tǒng)一體，其內(nèi)部各自分化為不同子系統(tǒng)和多元行動(dòng)者，政策資源、信息、專業(yè)知識(shí)和決策權(quán)力也隨之在不同部門(mén)和行動(dòng)主體之間擴(kuò)散。競(jìng)爭(zhēng)性利益群體和政策參與者增多、政策制定范圍擴(kuò)大和決策的部門(mén)化和碎片化成為政策過(guò)程的新特征[6]（p.34）。單一治理主體已無(wú)法充分滿足復(fù)雜政策問(wèn)題的治理需要，多元主義和法團(tuán)主義也不再完全適用于高分化社會(huì)中的政策分析。建立在國(guó)家和社會(huì)二分基礎(chǔ)上的“社會(huì)中心論”和“國(guó)家中心論”已無(wú)法詳盡、精確地闡釋現(xiàn)實(shí)政策過(guò)程，兩種研究范式缺乏經(jīng)驗(yàn)相關(guān)性和邏輯一致性的弊端越來(lái)越被學(xué)界所詬病[7]，政策網(wǎng)絡(luò)研究隨之興起并成為政策分析的主要范式。

（二）早期政策網(wǎng)絡(luò)研究：概念理解、分析層次和理論流派

雖然規(guī)范的政策網(wǎng)絡(luò)概念最早由彼得·卡贊斯坦（Peter J.Katzanstein）于1978年提出[8]（p.32），但政策網(wǎng)絡(luò)思想則可以追溯到始于1955年的“次級(jí)系統(tǒng)”研究。利珀·弗里曼（Leiper Freeman）運(yùn)用“次級(jí)系統(tǒng)”概念對(duì)決策參與者之間的互動(dòng)方式進(jìn)行了分析[9]。其后，道格拉斯·卡特（Douglass Cater）、西奧多·洛維（Theodore J.Lowi）、休·赫柯羅（Huge Heclo）、卡贊斯坦、阿倫·維爾達(dá)夫斯基（Aaron Wildavsky）等學(xué)者分別提出了“亞政府”“鐵三角”“議題網(wǎng)絡(luò)”“政策網(wǎng)絡(luò)”和“政策社群”概念，對(duì)政策過(guò)程中多元行動(dòng)者之間的互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行概括。盡管政策學(xué)者用不同概念對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)思想進(jìn)行了闡述，但對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)概念的內(nèi)涵和外延，以及政策網(wǎng)絡(luò)研究的理論定位并未形成一致意見(jiàn)，“政策網(wǎng)絡(luò)”更像是一個(gè)由不同政策網(wǎng)絡(luò)思想組成的概念合集，而不是具有廣泛適用性和解釋力的理論框架。

在早期政策網(wǎng)絡(luò)研究的基礎(chǔ)上，研究者嘗試從不同理論視角對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)概念的具體含義進(jìn)行了界定，其中尤以肯尼斯·本森（Kenneth Benson）和羅茨（RAW.Rhodes）的觀點(diǎn)最具代表性。在本森看來(lái)，所謂政策網(wǎng)絡(luò)，也就是政策行動(dòng)者基于資源依賴，相互聯(lián)結(jié)而成的組織集群或復(fù)合體，不同組織集群因資源依賴結(jié)構(gòu)的不同而相互區(qū)別[10]。羅茨沿襲了本森對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的理解，并對(duì)其進(jìn)行了補(bǔ)充解釋。一方面，政策行動(dòng)者基于權(quán)威、資金、信息、合法性和組織等資源形式聯(lián)結(jié)成一定的關(guān)系模式，并據(jù)此進(jìn)行互動(dòng)行為選擇;另一方面，不同行動(dòng)者之間在資源稟賦和依賴程度上的差異，又使得政策網(wǎng)絡(luò)在互動(dòng)頻率、整合程度和結(jié)構(gòu)特質(zhì)等方面表現(xiàn)出顯著差異[11]。除本森和羅茨外，漢森（Jens Blom-Hansen）和奈特（Jack Knight）、威廉姆森（Oliver E Williamson）、瓦爾登（Waarden）和漢斯（Erik-Hans Klijn）分別從新制度主義、交易成本理論、組織理論和博弈論等理論視角對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)概念進(jìn)行了界定[12]。

與不同理論視角相對(duì)應(yīng)，政策網(wǎng)絡(luò)研究形成了微觀、中觀和宏觀三個(gè)不同的研究層次。政策網(wǎng)絡(luò)的微觀研究認(rèn)為政策過(guò)程本質(zhì)上是個(gè)體行動(dòng)者之間的相互作用，強(qiáng)調(diào)通過(guò)行動(dòng)者個(gè)體特質(zhì)、彼此間互動(dòng)機(jī)制和關(guān)系模式對(duì)政策過(guò)程進(jìn)行解釋。中觀研究強(qiáng)調(diào)對(duì)利益集團(tuán)和政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系進(jìn)行研究，通過(guò)政府機(jī)構(gòu)和組織實(shí)體間的結(jié)構(gòu)關(guān)系而非人際關(guān)系來(lái)解釋政策結(jié)果。宏觀研究將政策網(wǎng)絡(luò)理解為區(qū)別于政府和市場(chǎng)的第三種治理機(jī)制。在上述三個(gè)層次中，微觀和中觀研究同歸于政策網(wǎng)絡(luò)研究的利益協(xié)調(diào)流派（Interest Intermediation School），而宏觀研究則歸屬于治理流派（Governance School）[13]。前者將政策網(wǎng)絡(luò)視作適用于分析公私部門(mén)之間所有關(guān)系形式的一般概念，并通過(guò)分析多元政策主體之間的交換和依賴關(guān)系，揭示出特定社會(huì)群體在政策領(lǐng)域中的地位和權(quán)力;后者則認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是公私部門(mén)互動(dòng)的特定方式，即區(qū)別于科層制和市場(chǎng)機(jī)制的公私部門(mén)協(xié)作機(jī)制或治理結(jié)構(gòu)[14]。需要強(qiáng)調(diào)的是，不同研究層次和理論流派的劃分并非絕對(duì)明確和相互排斥，具體類型需依據(jù)政策情境和行動(dòng)者間關(guān)系模式進(jìn)行判定。

政策網(wǎng)絡(luò)研究有效回應(yīng)了復(fù)雜政策問(wèn)題的治理需求，超越了科層制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)在國(guó)家治理中的局限，對(duì)政策分析具有重要啟發(fā)意義[15]。但政策網(wǎng)絡(luò)理論仍存在諸多缺陷和不足，特別是該理論并未建構(gòu)一致的政策網(wǎng)絡(luò)分析框架，也無(wú)法對(duì)政策過(guò)程的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行解釋和回應(yīng)。正如道丁所強(qiáng)調(diào)的那樣，政策網(wǎng)絡(luò)僅僅是對(duì)國(guó)家和社會(huì)、政府和利益集團(tuán)間關(guān)系進(jìn)行形象化描述的隱喻（descriptive metaphor），并不能揭示政策互動(dòng)的具體機(jī)制和政策變遷的內(nèi)在邏輯，也不具備廣泛的適用性和解釋效力[16]。政策網(wǎng)絡(luò)理論的發(fā)展和完善隨之成為政策網(wǎng)絡(luò)研究的重要主題。

二、政策網(wǎng)絡(luò)理論的完善路徑：從政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué)到行動(dòng)者模型

針對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)理論缺乏適用性和解釋效力的批評(píng)，西方政策學(xué)者通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué)和行動(dòng)者模型對(duì)該理論進(jìn)行了完善。前者依據(jù)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)的結(jié)構(gòu)特征將政策網(wǎng)絡(luò)劃分為若干不同類型，強(qiáng)調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征對(duì)政策過(guò)程及其結(jié)果的解釋效力;后者則通過(guò)揭示行動(dòng)者特質(zhì)及其策略行為選擇，對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)影響政策過(guò)程的具體機(jī)制進(jìn)行了分析。兩種路徑分別從不同視角回應(yīng)了政策網(wǎng)絡(luò)理論的關(guān)鍵問(wèn)題。

（一）政策網(wǎng)絡(luò)研究的類型學(xué)模型

在諸多政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué)研究中，以羅茨的政策網(wǎng)絡(luò)類型劃分最具代表性。他基于政策網(wǎng)絡(luò)的利益整合程度、成員參與資格、相互依賴程度以及成員之間的資源分配方式等指標(biāo)，將政策網(wǎng)絡(luò)劃分為政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、政府間網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)五種類型[17]。上述五種政策網(wǎng)絡(luò)類型之間的邊界并不十分清晰，它們更像是介于政策社群和議題網(wǎng)絡(luò)之間的連續(xù)統(tǒng)一體，因此，政策社群和議題網(wǎng)絡(luò)作為政策網(wǎng)絡(luò)的典型表現(xiàn)形式，構(gòu)成了政策過(guò)程分析的主要網(wǎng)絡(luò)類型。除羅茨之外，阿特金森（Michael M Atkinson）和科爾曼（William D Coleman）[18]、瓦爾登、克里希（C.Hanspeter Kriesi），以及喬丹（While Grant Jordan）和舒伯特（Klaus Schubert）分別依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)類型進(jìn)行了區(qū)分[19]。

在對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)類型進(jìn)行劃分的基礎(chǔ)上，政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué)嘗試借助具體網(wǎng)絡(luò)類型及其結(jié)構(gòu)特征來(lái)回應(yīng)和解釋政策網(wǎng)絡(luò)理論的關(guān)鍵問(wèn)題。具體而言，在對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的解釋中，政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué)認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)起源于外部環(huán)境的影響和作用。國(guó)際環(huán)境、國(guó)內(nèi)情境、特定政策網(wǎng)絡(luò)類型及其所屬的政策領(lǐng)域均是影響政策網(wǎng)絡(luò)生成的因素，其中尤以經(jīng)濟(jì)/市場(chǎng)因素、意識(shí)形態(tài)、知識(shí)/技術(shù)因素以及制度等外部環(huán)境因素的影響最為顯著[20]。面對(duì)外部環(huán)境因素的影響，政策行動(dòng)者聯(lián)結(jié)起來(lái)并結(jié)成政策網(wǎng)絡(luò)，對(duì)其展開(kāi)積極回應(yīng)。因此，政策網(wǎng)絡(luò)可以被視作回應(yīng)外部環(huán)境的產(chǎn)物。

在對(duì)政策過(guò)程和政策結(jié)果的解釋上，政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué)認(rèn)為外部環(huán)境因素對(duì)政策過(guò)程和政策結(jié)果的影響并不是自發(fā)的，而是受到政策網(wǎng)絡(luò)類型及其結(jié)構(gòu)特征的中介和調(diào)節(jié)。政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征一般表現(xiàn)為整合程度和開(kāi)放屬性兩個(gè)維度。前者強(qiáng)調(diào)了政策話語(yǔ)共同體的內(nèi)聚性（cohesiveness），即政策行動(dòng)者價(jià)值觀念的相似性和對(duì)彼此政策目標(biāo)的認(rèn)同程度;而后者則強(qiáng)調(diào)了政策互動(dòng)強(qiáng)度和利益網(wǎng)絡(luò)的封閉性（closeness）[21]。兩者共同決定了新的觀念認(rèn)知和政策行動(dòng)者能否進(jìn)入既有網(wǎng)絡(luò)，以及能否引致政策觀念和利益分配的改變。政策網(wǎng)絡(luò)整合程度和開(kāi)放屬性這兩個(gè)維度的不同組合，使政策網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出封閉、抵抗、競(jìng)爭(zhēng)和開(kāi)放等不同的結(jié)構(gòu)特征。其中，開(kāi)放型政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)相較于封閉型政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更能接納新的政策觀念和行動(dòng)者，因而更可能引致政策目標(biāo)和政策范式的根本改變，但對(duì)特定政策領(lǐng)域的影響能力則相對(duì)較弱;與之相反，封閉型政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)新的政策觀念和行動(dòng)者更加排斥，更傾向維系政策工具構(gòu)成的緩慢變化，但對(duì)既定政策方案的執(zhí)行效率相對(duì)較高，政策目標(biāo)因而更容易實(shí)現(xiàn);抵抗型政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)可能引起政策工具構(gòu)成和政策具體實(shí)施的變化;而競(jìng)爭(zhēng)型政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)則更可能導(dǎo)致政策工具類型和政策工具組成的變化[22]（參見(jiàn)表1）。簡(jiǎn)而言之，政策網(wǎng)絡(luò)類型成了外部環(huán)境因素影響政策過(guò)程的中介變量，而政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征則決定了外部環(huán)境因素在何種范圍和程度上影響和改變政策行動(dòng)者的觀念認(rèn)知和彼此之間的利益關(guān)系，以及在何種程度上影響并形塑政策過(guò)程和政策結(jié)果。

（二）行為主義轉(zhuǎn)向：政策網(wǎng)絡(luò)研究的行動(dòng)者模型

盡管政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué)為理解政策過(guò)程提供了啟發(fā)性視角，但以道丁為代表的部分學(xué)者認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué)并未超越“隱喻”內(nèi)涵，它僅僅是具有描述性價(jià)值的分類系統(tǒng)（a system of classification）。在他們看來(lái)，政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué)過(guò)分強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)政策過(guò)程的決定作用，卻忽視了行動(dòng)者自身能動(dòng)性的發(fā)揮。一方面，政策過(guò)程和政策結(jié)果的關(guān)鍵解釋變量并不是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)本身，而是構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的具體行動(dòng)者及其行為選擇;另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué)只是強(qiáng)調(diào)了政策網(wǎng)絡(luò)類型和特定政策結(jié)果之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，并未對(duì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)影響政策結(jié)果的內(nèi)在機(jī)制即兩者之間的因果關(guān)系進(jìn)行揭示。因此，政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué)并不是正式的政策過(guò)程理論。政策網(wǎng)絡(luò)理論的發(fā)展和完善，需要將政策網(wǎng)絡(luò)概念和微觀行動(dòng)者模型（model of the actor）結(jié)合起來(lái)，將政策網(wǎng)絡(luò)理解為約束行動(dòng)者行為選擇的關(guān)系模式和規(guī)則體系，通過(guò)分析行動(dòng)者之間的政策互動(dòng)來(lái)解釋和回應(yīng)政策網(wǎng)絡(luò)理論的關(guān)鍵問(wèn)題[23]。

行動(dòng)者模型承繼了理性選擇制度主義的理論預(yù)設(shè)，將政策行動(dòng)者理解為具有完全理性能力和穩(wěn)定偏好體系并追求個(gè)人利益最大化的行動(dòng)主體。在既定制度規(guī)范和規(guī)則體系下，行動(dòng)者通過(guò)策略計(jì)算進(jìn)行行為選擇，他們不僅需要對(duì)自身行為選擇及可能后果進(jìn)行理性計(jì)算，而且需要對(duì)其他行動(dòng)者的行為選擇及可能后果進(jìn)行理性分析。不同行動(dòng)者的行為選擇和策略互動(dòng)共同影響政策過(guò)程并決定政策結(jié)果。

行動(dòng)者模型將上述理論預(yù)設(shè)引入對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)形成的解釋之中。站在行動(dòng)者模型的視角來(lái)看，政策網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生于社會(huì)對(duì)個(gè)體行動(dòng)的規(guī)制和集體行動(dòng)的需要。盡管行動(dòng)者被預(yù)設(shè)為具有理性能力和穩(wěn)定偏好的行動(dòng)主體，但個(gè)體理性選擇并不一定自動(dòng)生成集體最優(yōu)結(jié)果。當(dāng)個(gè)體理性選擇引致集體非理性時(shí)，社會(huì)就需要約束個(gè)體的行為選擇，同時(shí)對(duì)不同行動(dòng)者之間的行為進(jìn)行協(xié)調(diào)。而政策網(wǎng)絡(luò)則通過(guò)影響行動(dòng)者行為選擇的方式和范圍，并提供執(zhí)行與懲罰的機(jī)制，降低了策略互動(dòng)的不確定性并避免了集體行動(dòng)問(wèn)題的出現(xiàn)[24]。因此，政策網(wǎng)絡(luò)可以理解為旨在從合作中獲益的理性行動(dòng)者對(duì)集體行動(dòng)中博弈規(guī)則的有意識(shí)選擇。行動(dòng)者在政策互動(dòng)和策略選擇中建構(gòu)了這種規(guī)則，并通過(guò)政策博弈對(duì)其形塑、再生產(chǎn)和改變。

就對(duì)政策過(guò)程和政策結(jié)果的解釋而言，行動(dòng)者模型強(qiáng)調(diào)了政策博弈的決定作用。所謂政策博弈，即行動(dòng)者在正式和非正式規(guī)則約束下進(jìn)行的持續(xù)的策略行為選擇。在博弈過(guò)程中，行動(dòng)者的行為選擇及其“手段—目的”組合建立在對(duì)其他行動(dòng)者的行動(dòng)及“手段—目的”組合分析的基礎(chǔ)上。很多情況下，行動(dòng)者并不能事先確知其他行動(dòng)者的行為選擇，而只能依據(jù)既有政策信息和先前博弈結(jié)果對(duì)其進(jìn)行預(yù)測(cè)，進(jìn)而將這種預(yù)測(cè)整合進(jìn)自身的行為選擇之中。通過(guò)對(duì)政策資源的策略性配置，行動(dòng)者獲得了相對(duì)于其他行動(dòng)者的優(yōu)勢(shì)地位和影響能力。這種通過(guò)資源的策略配置獲得的影響其他行動(dòng)者的能力即政策權(quán)力。行動(dòng)者通過(guò)政策權(quán)力來(lái)影響其他行動(dòng)者的行為選擇，并據(jù)此對(duì)政策過(guò)程和政策結(jié)果進(jìn)行形塑，最終實(shí)現(xiàn)政策權(quán)力的相對(duì)均勢(shì)和利益的動(dòng)態(tài)平衡。

（三）結(jié)構(gòu)主義和行為主義的二元對(duì)立

政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué)和行動(dòng)者模型實(shí)際上分別強(qiáng)調(diào)了完善政策網(wǎng)絡(luò)理論的結(jié)構(gòu)主義路徑和行為主義路徑。其中，政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué)沿襲了結(jié)構(gòu)主義的解釋邏輯，強(qiáng)調(diào)具體政策網(wǎng)絡(luò)類型在解釋政策過(guò)程中的主導(dǎo)作用，而行動(dòng)者之間的關(guān)系模式及網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征則構(gòu)成了解釋政策結(jié)果的關(guān)鍵變量。我們只需知悉政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征便可以據(jù)此預(yù)測(cè)其功能發(fā)揮狀況及其對(duì)政策議程設(shè)定、政策方案制定和政策執(zhí)行的可能影響。與之相區(qū)別，行動(dòng)者模型則沿襲了行為主義的分析范式。它在對(duì)政策過(guò)程的解釋中持有一種還原論的立場(chǎng)，將個(gè)體行動(dòng)者特質(zhì)及其行為選擇視為主要解釋變量，而政策結(jié)果則被視作所有行動(dòng)者行為選擇疊加的結(jié)果。一方面，行動(dòng)者持續(xù)的政策互動(dòng)和行為選擇結(jié)成了穩(wěn)定的關(guān)系模式和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu);另一方面，既定政策網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者通過(guò)策略行為選擇影響政策過(guò)程并形塑了政策結(jié)果。

盡管上述兩種研究路徑為完善政策網(wǎng)絡(luò)理論提供了啟發(fā)性視角，但它們?nèi)圆豢杀苊獯嬖谥T多缺陷和不足，具體表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。首先，兩種研究路徑對(duì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)或個(gè)體行動(dòng)的單方面強(qiáng)調(diào)使其陷入“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”悖謬之中?，F(xiàn)實(shí)政策過(guò)程既不僅僅是個(gè)體行動(dòng)者及其行為選擇疊加的結(jié)果，也不僅僅是外在化和實(shí)體性網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)框架的產(chǎn)物。其次，兩種研究路徑的分析層次要么集中在宏觀制度設(shè)置或網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，要么集中在微觀個(gè)體行為選擇，并未將微觀和宏觀的分析層次納入統(tǒng)一的分析框架之中，也未對(duì)現(xiàn)實(shí)政策過(guò)程的不同階段進(jìn)行揭示。最后，盡管政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué)和行動(dòng)者模型嘗試解釋了政策網(wǎng)絡(luò)理論的關(guān)鍵問(wèn)題，但這些解釋多集中于政策網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生過(guò)程和政策結(jié)果生成機(jī)制，而并未揭示政策變遷的內(nèi)在邏輯。綜上所述，政策網(wǎng)絡(luò)理論的進(jìn)一步發(fā)展和完善，勢(shì)必需要克服上述“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”和“微觀—宏觀”的邏輯悖謬，并對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)理論的關(guān)鍵問(wèn)題，特別是政策變遷的邏輯理路問(wèn)題進(jìn)行揭示。

三、超越結(jié)構(gòu)與行動(dòng)：完善政策網(wǎng)絡(luò)理論的“結(jié)構(gòu)化”路徑

（一）超越結(jié)構(gòu)與行動(dòng)：從二元論到二重性

從上文分析可知，政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué)和行動(dòng)者模型分別從結(jié)構(gòu)主義和行為主義兩種截然對(duì)立的邏輯出發(fā)對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)理論進(jìn)行了完善。針對(duì)結(jié)構(gòu)主義和行為主義的二元對(duì)立，英國(guó)社會(huì)理論家吉登斯嘗試將“結(jié)構(gòu)”和“行為”兩個(gè)關(guān)鍵概念整合進(jìn)一個(gè)統(tǒng)一的理論框架之中，通過(guò)“結(jié)構(gòu)化理論”和“二重性”概念彌合兩者之間的分歧。具體而言，結(jié)構(gòu)化理論認(rèn)為結(jié)構(gòu)和行為之間并不是截然對(duì)立的二分關(guān)系，而是同一互動(dòng)過(guò)程的兩個(gè)不同方面。結(jié)構(gòu)既是行動(dòng)者行為選擇和社會(huì)實(shí)踐的產(chǎn)物，也是社會(huì)交往和互動(dòng)實(shí)踐得以再生產(chǎn)和持續(xù)進(jìn)行的中介條件，結(jié)構(gòu)和行動(dòng)統(tǒng)一于循環(huán)往復(fù)的交往實(shí)踐和社會(huì)生活之中。一方面，行動(dòng)者對(duì)自身行為選擇的反思性監(jiān)控，使得社會(huì)實(shí)踐表現(xiàn)出例行化的特征，社會(huì)實(shí)踐以穩(wěn)定的方式再生產(chǎn)出來(lái)，并催生穩(wěn)定的行為模式和社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu);另一方面，不同于功能主義將結(jié)構(gòu)界定為社會(huì)關(guān)系的模式化框架實(shí)體，吉登斯將其理解為左右這種關(guān)系模式生成和轉(zhuǎn)化的規(guī)則和資源[25]（p.79），行動(dòng)者并不需要明確意識(shí)到這些規(guī)則，而是通過(guò)對(duì)規(guī)則系統(tǒng)的默會(huì)知識(shí)（tacit knowledge）做出恰適行動(dòng)。結(jié)構(gòu)化理論有效彌合了“微觀和宏觀”“結(jié)構(gòu)和行動(dòng)”的二元對(duì)立，為完善政策網(wǎng)絡(luò)理論提供了啟發(fā)性視角。

（二）完善政策網(wǎng)絡(luò)理論的結(jié)構(gòu)化路徑

1.政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的生成

將結(jié)構(gòu)化理論引入政策分析中，政策網(wǎng)絡(luò)可以理解為圍繞特定政策問(wèn)題形成的、相互依賴的行動(dòng)者之間穩(wěn)定的關(guān)系模式。一方面，政策行動(dòng)者圍繞政策問(wèn)題進(jìn)行的互動(dòng)和策略行為選擇形塑了行動(dòng)者之間的關(guān)系模式和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，政策網(wǎng)絡(luò)的形成、再生產(chǎn)和變遷均可以通過(guò)行動(dòng)者之間的策略行為選擇和政策互動(dòng)進(jìn)行解釋。另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)并不是外在于政策互動(dòng)的模式化框架實(shí)體，而是對(duì)政策互動(dòng)和行動(dòng)者策略行為選擇產(chǎn)生至關(guān)重要影響的關(guān)系模式和規(guī)則體系。政策網(wǎng)絡(luò)在對(duì)政策互動(dòng)和策略行為選擇進(jìn)行規(guī)制的同時(shí)，也構(gòu)成了政策互動(dòng)持續(xù)進(jìn)行的中介條件，并且隨著政策實(shí)踐的開(kāi)展而不斷調(diào)整和改變。需要強(qiáng)調(diào)的是，政策行動(dòng)者并非結(jié)構(gòu)主義預(yù)設(shè)的社會(huì)結(jié)構(gòu)的被動(dòng)遵循者，或者行為主義理解的具有完全理性能力的自主行動(dòng)者，而是社會(huì)學(xué)意義上的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)主體。行動(dòng)者并不具備完全理性能力（hyperrational），也并未從歷史和文化的維度中完全抽離，而是通過(guò)社會(huì)化過(guò)程獲得特定角色，然后遵循社會(huì)規(guī)范和角色期待進(jìn)行行為選擇[26]。

就政策網(wǎng)絡(luò)的形成而言，政策行動(dòng)者之間的資源依賴和圍繞政策資源進(jìn)行的政策博弈共同決定了政策網(wǎng)絡(luò)的形成。

首先，正是行動(dòng)者之間的資源依賴和協(xié)作關(guān)系促使了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的生成?，F(xiàn)實(shí)政策過(guò)程中，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往需要政策資源的支持，而政策資源的稀缺性決定了單一政策行動(dòng)者并不具有實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所需的所有資源形式。當(dāng)行動(dòng)者無(wú)法單獨(dú)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)時(shí)，就會(huì)尋求其他行動(dòng)者的資源支持，然后通過(guò)集體行動(dòng)和合作關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)[27]。在長(zhǎng)期的政策互動(dòng)中，行動(dòng)者圍繞政策資源逐漸建立起穩(wěn)定的互動(dòng)模式和關(guān)系結(jié)構(gòu)，這種合作關(guān)系模式即可以理解為政策網(wǎng)絡(luò)。

其次，政策行動(dòng)者之間的資源依賴和由此形成的關(guān)系模式并不是固定不變的，而是隨著資源持有者和資源謀求者圍繞稀缺政策資源進(jìn)行的博弈互動(dòng)而不斷調(diào)整和改變。在政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，行動(dòng)者往往會(huì)通過(guò)政策資源的策略配置來(lái)強(qiáng)化別人對(duì)自己的依賴，并盡力避免依賴于其他行動(dòng)者，以此獲得相對(duì)于其他行動(dòng)者的優(yōu)勢(shì)地位，進(jìn)而對(duì)政策過(guò)程和政策結(jié)果施加影響。行動(dòng)者之間基于政策資源進(jìn)行政策博弈的過(guò)程，也是其對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行再生產(chǎn)、改變和重塑的過(guò)程。在持續(xù)的政策博弈過(guò)程中，部分行動(dòng)者獲得了更多的資源和他人的支持，因而處于政策網(wǎng)絡(luò)中心位置;與之相反，其他行動(dòng)者則處于邊緣位置。行動(dòng)者基于資源依賴建構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)而為政策博弈所改變，政策網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出區(qū)別于原初形態(tài)的新特征，政策博弈構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)的又一生成來(lái)源。

簡(jiǎn)而言之，資源依賴和行動(dòng)者圍繞政策資源進(jìn)行的博弈互動(dòng)構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)的兩種生成方式。如果將行動(dòng)者圍繞稀缺政策資源建立的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)視作政策網(wǎng)絡(luò)的初級(jí)形式，那么資源持有者和謀求者在政策博弈之后形成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，則可以被理解為政策網(wǎng)絡(luò)的次級(jí)形式。初級(jí)網(wǎng)絡(luò)和次級(jí)網(wǎng)絡(luò)共同構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)的兩種存在形式，兩者統(tǒng)一于政策行動(dòng)者的策略選擇和政策互動(dòng)過(guò)程之中，本質(zhì)上均是行動(dòng)者之間依賴關(guān)系的結(jié)構(gòu)化形式。

2.對(duì)政策過(guò)程和政策結(jié)果的解釋

如果我們將政策網(wǎng)絡(luò)理解為行動(dòng)者之間穩(wěn)定的關(guān)系模式，那么，政策過(guò)程則可以被視作行動(dòng)者在既定網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下圍繞政策資源進(jìn)行的博弈互動(dòng)。一方面，政策網(wǎng)絡(luò)為行動(dòng)者之間的政策互動(dòng)和策略行為選擇提供了行動(dòng)情境和規(guī)則約束。行動(dòng)者需要依據(jù)政策情境和規(guī)則體系做出與之適配的行為選擇，否則即會(huì)受到相應(yīng)的懲罰。另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也賦予了行動(dòng)者新的資源稟賦，行動(dòng)者圍繞上述資源稟賦進(jìn)行持續(xù)的政策博弈，逐漸形成新的政策權(quán)力和影響能力，這將進(jìn)一步影響并決定政策結(jié)果。

具體而言，政策網(wǎng)絡(luò)中的資源稟賦主要包括物質(zhì)制度資源（material institutional resources，MIR）和社會(huì)結(jié)構(gòu)資源（social structural resources，SSR）兩種基本類別[28]。其中，MIR特指物質(zhì)條件和制度情境賦予行動(dòng)者的固有資源，主要包括財(cái)政、政治、人力、信息和制度等資源形式。MIR內(nèi)嵌于正式制度結(jié)構(gòu)之中，決定了行動(dòng)者通過(guò)資源配置對(duì)其他行動(dòng)者施加影響的能力。與MIR相區(qū)別，SSR產(chǎn)生于多元行動(dòng)者持續(xù)的政策互動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之中，是處于特定網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)位置的行動(dòng)者所擁有的資源形式[29]。由于物質(zhì)資源流動(dòng)必須依賴相應(yīng)的信息交往，處于關(guān)鍵結(jié)構(gòu)位置的行動(dòng)者因而可以通過(guò)控制行動(dòng)者之間的信息交往渠道來(lái)影響物質(zhì)資源分配和行動(dòng)者行為選擇。因此，政策網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵結(jié)構(gòu)位置構(gòu)成了政策資源的又一重要來(lái)源，行動(dòng)者據(jù)此影響政策過(guò)程并拓展自身利益。

MIR和SSR共同構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中行動(dòng)者政策資源的主要形式，而行動(dòng)者擁有的具體政策資源的數(shù)量和類型則決定了他們的政策權(quán)力和影響能力。具體而言，行動(dòng)者通過(guò)對(duì)政策資源進(jìn)行策略性配置獲得的、相對(duì)于其他行動(dòng)者的優(yōu)勢(shì)地位和影響能力即政策權(quán)力。與兩種資源形式相對(duì)應(yīng)，政策行動(dòng)者具有制度性權(quán)力（institutional power）和結(jié)構(gòu)性權(quán)力（informal structure power）兩種權(quán)力類型[30]。前者指特定制度情境中行動(dòng)者固有的資源稟賦和正式制度角色所蘊(yùn)含的權(quán)力;后者則是政策行動(dòng)者通過(guò)結(jié)構(gòu)資源對(duì)其他行動(dòng)者進(jìn)行影響的能力。行動(dòng)者的制度性權(quán)力和結(jié)構(gòu)性權(quán)力越大，對(duì)政策系統(tǒng)的垂直整合（vertical integration）能力以及通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)行動(dòng)者進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)的水平整合（horizontal integration）能力越強(qiáng)，對(duì)政策過(guò)程和政策結(jié)果的影響和形塑能力也越強(qiáng)。因此，政策結(jié)果可以被視作行動(dòng)者政策權(quán)力和影響能力的產(chǎn)物（參見(jiàn)圖1）。

3.對(duì)政策變遷的理解

就政策變遷而言，如果將公共政策理解為圍繞政策問(wèn)題形成的正式規(guī)則體系，則政策變遷可以被理解為政策網(wǎng)絡(luò)中規(guī)則體系的調(diào)整和改變。傳統(tǒng)政策分析強(qiáng)調(diào)宏觀制度設(shè)置和微觀行為選擇之間互動(dòng)關(guān)系對(duì)政策變遷的影響。所謂制度設(shè)置，即對(duì)行動(dòng)者之間互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行規(guī)制和約束的正式規(guī)則體系[31]（p.19）。這些規(guī)則和規(guī)范提供了個(gè)體行為的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，同時(shí)也為行動(dòng)者彼此之間的行為選擇提供了合理的預(yù)期，使得合作關(guān)系和集體行動(dòng)得以建立和開(kāi)展。另一方面，個(gè)體行動(dòng)者在遵循既定制度設(shè)置的同時(shí)，還通過(guò)集體行動(dòng)的方式對(duì)其進(jìn)行調(diào)整和重塑。傳統(tǒng)政策分析強(qiáng)調(diào)了宏觀制度設(shè)置和微觀行為選擇的互構(gòu)作用，但并未將中觀層次的政策網(wǎng)絡(luò)納入分析范疇，也未考慮政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在微觀個(gè)體行為和宏觀制度設(shè)置之間的中介作用。在對(duì)傳統(tǒng)政策分析進(jìn)行批評(píng)和借鑒的基礎(chǔ)上，完善政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)化路徑將政策變遷理解為政策系統(tǒng)的不同層次（微觀個(gè)體行為選擇、中觀政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和宏觀制度設(shè)置）相互作用的共同結(jié)果（參見(jiàn)圖2）。

具體而言，行動(dòng)者的政策互動(dòng)和策略行為選擇并非處于制度真空之中，既有制度設(shè)置和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)構(gòu)成了行動(dòng)者政策互動(dòng)的制度和結(jié)構(gòu)情境。其一，既定的制度設(shè)置或公共政策構(gòu)成了政策系統(tǒng)的制度情境和規(guī)范體系，它們通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)行動(dòng)者之間的政策互動(dòng)和策略行為選擇進(jìn)行約束，行動(dòng)者需要在制度設(shè)置和規(guī)范體系的框架內(nèi)進(jìn)行行為選擇。其二，宏觀制度設(shè)置同樣也對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生至關(guān)重要的影響，政策網(wǎng)絡(luò)需要適應(yīng)制度設(shè)置的改變，不斷調(diào)整網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和互動(dòng)機(jī)制，以此獲得制度框架變革產(chǎn)生的機(jī)會(huì)和利益，避免受到制度變遷的負(fù)面影響。其三，政策網(wǎng)絡(luò)通過(guò)為個(gè)體行動(dòng)者提供溝通渠道和交往途徑以及影響其資源稟賦和政策權(quán)力，來(lái)影響政策行動(dòng)者的行為選擇。行動(dòng)者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)進(jìn)行政策互動(dòng)，進(jìn)而影響政策過(guò)程并形塑政策結(jié)果。

盡管制度設(shè)置和公共政策構(gòu)成了行動(dòng)者政策互動(dòng)的規(guī)范情境，但行動(dòng)者之間的政策互動(dòng)和策略行為選擇并不僅僅發(fā)生于上述正式制度的閾限之內(nèi)，同時(shí)也發(fā)生在正式制度之外。在非正式政策互動(dòng)過(guò)程中，行動(dòng)者通過(guò)對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特質(zhì)的反思性監(jiān)控來(lái)評(píng)估既有規(guī)則體系和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之間的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上嘗試建構(gòu)與其所處政策情境相適配的非正式規(guī)則體系。這些非正式規(guī)則體系明確了行動(dòng)者處于何種政策情境，以及與該種情境適配的政策行為選擇，進(jìn)而對(duì)行動(dòng)者的政策互動(dòng)和策略行為選擇進(jìn)行約束。一言以蔽之，行動(dòng)者通過(guò)政策互動(dòng)結(jié)成政策網(wǎng)絡(luò)的過(guò)程，也是通過(guò)討價(jià)還價(jià)建立和實(shí)施非正式規(guī)范和組織規(guī)則的過(guò)程。非正式規(guī)范體系與正式制度設(shè)置的一致程度影響并決定了公共政策的穩(wěn)定或變遷：當(dāng)制度設(shè)置的激勵(lì)結(jié)構(gòu)與政策行動(dòng)者的利益偏好一致時(shí)，行動(dòng)者即會(huì)接受既定制度設(shè)置和政策體系的規(guī)范約束;當(dāng)制度設(shè)置的激勵(lì)結(jié)構(gòu)與行動(dòng)者的政策偏好相背離時(shí)，行動(dòng)者即會(huì)偏離制度設(shè)置規(guī)定的恰適行為方式，通過(guò)非正式方式進(jìn)行政策互動(dòng)并謀求政策問(wèn)題的解決。當(dāng)微觀層次的個(gè)體行為選擇無(wú)法解決外部環(huán)境引致的政策問(wèn)題時(shí)，行動(dòng)者即會(huì)嘗試通過(guò)開(kāi)展集體行動(dòng)和建構(gòu)政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)更高層級(jí)的規(guī)則體系或制度設(shè)置進(jìn)行改變。在持續(xù)的政策互動(dòng)過(guò)程中，行動(dòng)者建立起區(qū)別于正式制度設(shè)置的非正式規(guī)范體系，并通過(guò)制度化過(guò)程將其轉(zhuǎn)化為正式制度設(shè)置或公共政策，使其獲得合法權(quán)威和政治權(quán)力保障。因此，政策變遷可以理解為政策行動(dòng)者組織化和政策規(guī)則制度化共同作用的結(jié)果：一方面，行動(dòng)者通過(guò)組織化過(guò)程結(jié)成政策網(wǎng)絡(luò)，并在此過(guò)程中建立起與之適配的非正式規(guī)則體系;另一方面，他們不斷通過(guò)制度化過(guò)程將非正式規(guī)則體系轉(zhuǎn)化為正式公共政策，進(jìn)而推動(dòng)政策變遷。

四、結(jié)語(yǔ)

政策網(wǎng)絡(luò)理論的發(fā)展和完善，實(shí)際上是對(duì)政策問(wèn)題的復(fù)雜性和政策過(guò)程的不確定性進(jìn)行回應(yīng)的結(jié)果。作為對(duì)現(xiàn)實(shí)政策過(guò)程的理論抽象，政策網(wǎng)絡(luò)理論要想提高自身的適用性和解釋效力還需要做大量工作，比如，對(duì)政策過(guò)程中的不同分析層次（微觀、中觀、宏觀）進(jìn)行理論整合，對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和行動(dòng)者策略行為選擇等關(guān)鍵解釋變量進(jìn)行系統(tǒng)分析，對(duì)結(jié)構(gòu)主義和行為主義的二元對(duì)立邏輯進(jìn)行適當(dāng)調(diào)和，等等。國(guó)內(nèi)學(xué)者在發(fā)展和完善政策網(wǎng)絡(luò)理論過(guò)程中，既要承繼西方既有研究的合理成果，同時(shí)也要對(duì)既有研究路徑和理論模型進(jìn)行反思性批判，并結(jié)合國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)政策實(shí)踐，通過(guò)宏大理論建構(gòu)、分析工具更新和具體案例研究的開(kāi)展來(lái)提高政策網(wǎng)絡(luò)理論的本土適用性和解釋效力，進(jìn)而為完善政策網(wǎng)絡(luò)理論貢獻(xiàn)中國(guó)力量。

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