馬迅

摘 要：黨內(nèi)法規(guī)的實施效果是由黨內(nèi)法規(guī)制定頒布后的實際運行狀態(tài)所決定的。黨內(nèi)法規(guī)運行不暢集中表現(xiàn)為實施虛置、象征性執(zhí)行和扭曲性執(zhí)行三種典型樣態(tài)。影響黨內(nèi)法規(guī)有序運行的因素主要包括體系本身、執(zhí)規(guī)主體、監(jiān)督過程和制度環(huán)境四個方面。若要實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的有序運行，必須建構(gòu)內(nèi)外兼?zhèn)涞倪\行保障機制。內(nèi)部保障機制從制度體系內(nèi)部著手，以監(jiān)督問責機制建設(shè)為中心，確保黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督問責的嚴密性，圍繞人才培養(yǎng)和領(lǐng)導(dǎo)垂范兩個基本點，提升黨內(nèi)法規(guī)人才培養(yǎng)的專業(yè)化，增強黨員干部帶頭守規(guī)的示范效應(yīng)。外部保障機制從價值觀念、社會公開和教育策略三個維度展開，實現(xiàn)由工具主義價值觀到規(guī)范主義價值觀的嬗變、由保守封閉到公開透明的轉(zhuǎn)型、由更多依賴外在灌輸?shù)礁嘧⒅貎?nèi)心信服的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);依規(guī)治黨;黨內(nèi)治理

一、黨內(nèi)法規(guī)運行不暢的典型樣態(tài)

黨內(nèi)法規(guī)的實施反映著黨內(nèi)法規(guī)制定頒布后的實際運行狀態(tài)，是黨內(nèi)法規(guī)的具體落實。從某種意義上說，黨內(nèi)法規(guī)的實施就是黨內(nèi)法規(guī)運行的整個過程[3]。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)的實施情況相比以往獲得了長足發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)工作中不再是新生事物，從嚴治黨、依規(guī)治黨的觀念也已深入人心。但從實踐來看，黨內(nèi)法規(guī)在實施中仍存在不少阻礙，偏重制定、輕視執(zhí)行等問題并未從根本上得到改善?？傮w而言，黨內(nèi)法規(guī)運行不暢集中表現(xiàn)為三種典型樣態(tài)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)實施中的虛置現(xiàn)象

黨內(nèi)法規(guī)實施中危害后果最為嚴重的便是實施虛置現(xiàn)象，即執(zhí)規(guī)主體不再執(zhí)行，守規(guī)主體也視而不見，黨內(nèi)法規(guī)實際上成為“空中樓閣”和“一張廢紙”[4]。根據(jù)虛置程度的不同，主要分為兩種情形：一是黨內(nèi)法規(guī)在制定之后從未得到有效實施，二是黨內(nèi)法規(guī)在實施一段時間之后便被架空或遺忘。就第一種情形而言，絕大多數(shù)原因是被虛置的黨內(nèi)法規(guī)本身與黨的各項方針政策之間存在較大分歧，或者與黨務(wù)實踐格格不入，導(dǎo)致執(zhí)規(guī)和守規(guī)主體無法將其付諸實施。就第二種情形而言，多數(shù)則是黨內(nèi)法規(guī)在制定時有些許瑕疵，雖不至于同憲法法律和上位階黨內(nèi)法規(guī)等相沖突，但與黨內(nèi)法規(guī)各實施主體的預(yù)期仍存在不少差距，導(dǎo)致隨著時間的推移，該法規(guī)不再被執(zhí)行或者被其他黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)慣例等所取代。當然，除黨內(nèi)法規(guī)自身原因外，也不排除執(zhí)規(guī)和守規(guī)主體的黨規(guī)意識淡薄，沒有將黨內(nèi)法規(guī)作為制度治黨和從嚴治黨的主要抓手，濫用權(quán)力、頂風作案，甚至將部門利益和個人利益凌駕于黨內(nèi)法規(guī)之上。有學(xué)者曾一針見血地指出：“中國共產(chǎn)黨是一個高度組織化的政黨。這種組織化就意味著中國共產(chǎn)黨的組織有相當高的制度含量，也就是說，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)是有制度積累的，也是有制度規(guī)范的?，F(xiàn)在面臨的最大問題是：有制度但制度運行不正常甚至制度不運行，導(dǎo)致的結(jié)果是制度虛置甚至制度失敗?！盵5]

（二）黨內(nèi)法規(guī)的象征性執(zhí)行

黨內(nèi)法規(guī)的實施虛置是明顯不執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，而黨內(nèi)法規(guī)的象征性執(zhí)行則是表面上看似在遵守和執(zhí)行，實則內(nèi)心抗拒執(zhí)行、敷衍執(zhí)行，黨內(nèi)法規(guī)的功效并未真正得到體現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)的象征性執(zhí)行主要有兩種具體表現(xiàn)形式：一是敷衍了事，二是機械執(zhí)行。第一種形式集中表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)實施中的“面子工程”和“形象工程”。迫于依規(guī)治黨的壓力，少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部雖然外在做出推崇和踐行黨內(nèi)法規(guī)的假象，內(nèi)心卻排斥黨內(nèi)法規(guī)的約束，遇到問題時依賴領(lǐng)導(dǎo)批示和長官意志，習慣于通過“托關(guān)系”“走后門”和“潛規(guī)則”等違法亂紀的方式解決問題，黨內(nèi)法規(guī)等制度化的爭議化解機制毫無用武之地，甚至成為暗地采用非制度性方式解決問題的幌子和借口?！按髲埰旃拈_頭、敷衍了事結(jié)束”，黨內(nèi)法規(guī)的實施呈現(xiàn)出“假繁榮”，這不僅干擾了黨內(nèi)法規(guī)正常的實施評估，而且會給黨和國家的事業(yè)帶來嚴重的損失。所以，黨內(nèi)法規(guī)象征性執(zhí)行的破壞力并不亞于黨內(nèi)法規(guī)的實施虛置，這就需要黨內(nèi)法規(guī)實施的監(jiān)督機關(guān)“擦亮眼睛”，加大監(jiān)督力度，逐漸從“形式監(jiān)督”過渡到“實質(zhì)監(jiān)督”，讓黨內(nèi)法規(guī)的運行監(jiān)督真正成為高懸在全體黨員頭頂?shù)囊槐袄麆Α?。第二種表現(xiàn)形式主要指執(zhí)規(guī)主體在貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)時，忽視具體環(huán)境，沒有發(fā)揮主觀能動性，只看“文本規(guī)定”，疏于“結(jié)合實際”，習慣于以文本照轉(zhuǎn)文本、以文件落實文件、以會議貫徹會議的方式執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)[6]。造成黨內(nèi)法規(guī)機械性執(zhí)行的原因是執(zhí)規(guī)主體的主觀能動性沒有與黨內(nèi)法規(guī)實施環(huán)境的客觀實在性相統(tǒng)一。一方面，執(zhí)規(guī)主體缺乏對黨內(nèi)法規(guī)核心宗旨的準確把握，不能全面理解其背后的深刻意涵，往往只是依照法規(guī)條文的表面形式要求簡單執(zhí)行，并未關(guān)注立規(guī)目的是否能夠真正達成;另一方面，執(zhí)規(guī)主體過度迷信“本本主義”，全然不知黨內(nèi)法規(guī)的制度環(huán)境是處于不斷發(fā)展和演變之中的，未能關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整領(lǐng)域的新情況、新特點和新問題，使黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行與實踐相脫節(jié)，無法回應(yīng)現(xiàn)實需求。換言之，黨內(nèi)法規(guī)的機械性執(zhí)行忽視了黨內(nèi)法規(guī)的有效實施是原則性和靈活性相統(tǒng)一的產(chǎn)物，枉顧實踐發(fā)展而盲目照搬照抄，不僅降低了黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效率，而且是對有限執(zhí)規(guī)資源的一種浪費。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的扭曲性執(zhí)行

在黨內(nèi)法規(guī)的實施虛置和象征性執(zhí)行之外，還有一種黨內(nèi)法規(guī)實施的異化現(xiàn)象，即黨內(nèi)法規(guī)的扭曲性執(zhí)行——黨內(nèi)法規(guī)在總體上得到了一定程度的執(zhí)行，但執(zhí)行并不全面，或者逾越了合理的限度。與象征性執(zhí)行類似，扭曲性執(zhí)行也存在至少兩種具體表現(xiàn)形式。第一種表現(xiàn)形式是選擇性執(zhí)行，即在實施難度較大和實施難度較小的黨內(nèi)法規(guī)之間，選擇執(zhí)行簡單的黨內(nèi)法規(guī);在利益回報之間，選擇執(zhí)行更符合地區(qū)利益、部門利益或個人利益的黨內(nèi)法規(guī);在面對監(jiān)督問責和紀律處分時，選擇執(zhí)行不利后果更輕的責任條款。黨內(nèi)法規(guī)選擇性執(zhí)行亂象的出現(xiàn)，主要緣于黨內(nèi)法規(guī)自身的外部公開機制匱乏，法規(guī)的實施條件、步驟、方式和方法等，長期掌握在內(nèi)部執(zhí)規(guī)主體手中，從而為個別執(zhí)規(guī)主體濫用執(zhí)規(guī)裁量權(quán)大開方便之門。黨內(nèi)法規(guī)扭曲性執(zhí)行的第二種表現(xiàn)形式是黨內(nèi)法規(guī)的過度性執(zhí)行。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力建設(shè)成為黨內(nèi)法規(guī)實施的重中之重，如中央“八項規(guī)定”等黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力度很大，問責和處理了一大批黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，在黨員群體中產(chǎn)生了巨大的震懾效應(yīng)。通常情況下，借助監(jiān)督執(zhí)紀倒逼執(zhí)規(guī)和守規(guī)主體嚴格落實黨內(nèi)法規(guī)無可厚非，但在具體實施中卻由于個別領(lǐng)導(dǎo)意志和執(zhí)規(guī)主體業(yè)務(wù)能力參差不齊等原因，產(chǎn)生過度執(zhí)行、過度打擊和過度恐慌等執(zhí)規(guī)亂象，嚴重干擾了黨內(nèi)法規(guī)的正常實施。此外，部分新聞媒體在報道個別違法亂紀事件時沒有尊重事實，甚至添油加醋、過度渲染，誤導(dǎo)不明真相的黨員干部和普通群眾，也在一定程度上影響了執(zhí)規(guī)主體的判斷力。申言之，黨內(nèi)法規(guī)的過度執(zhí)行會挫傷廣大黨員干部勇于擔當、敢于履職的積極性和主動性，減損黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和黨內(nèi)法規(guī)的嚴肅性。因此，在通過監(jiān)督問責機制倒逼黨內(nèi)法規(guī)有效實施的同時，也要創(chuàng)設(shè)正面激勵措施，鼓勵和褒獎那些正確履職、勇于擔當和敢于作為的優(yōu)秀黨員模范。

二、影響黨內(nèi)法規(guī)有序運行的主要因素

針對黨內(nèi)法規(guī)實施中暴露出來的諸多問題，有必要全面剖析其背后的形成機理，從而為保障機制的建構(gòu)指明方向。綜合來看，影響黨內(nèi)法規(guī)有序運行的因素主要包括體系本身、執(zhí)規(guī)主體、監(jiān)督過程和制度環(huán)境四個方面。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度體系本身有待完備

協(xié)調(diào)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是推進黨內(nèi)法規(guī)有序運行的前提和基礎(chǔ)。如果黨內(nèi)法規(guī)制度體系本身存在問題，那么不論執(zhí)規(guī)主體的業(yè)務(wù)素質(zhì)有多高、制度運行的社會環(huán)境有多好，黨內(nèi)法規(guī)的有序運行都難以為繼。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)成效顯著，黨內(nèi)法規(guī)不論數(shù)量和質(zhì)量都有明顯提升，對此應(yīng)給予充分肯定。但與此同時，也必須清醒地認識到黨內(nèi)法規(guī)制度體系自身還存在諸多漏洞，甚至有些短板亟待補齊。

首先是黨內(nèi)法規(guī)的完備性問題。十八大以來，隨著依規(guī)治黨進程的加快，基礎(chǔ)主干性黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量有了長足發(fā)展，基本能夠滿足從嚴治黨的需要。但是，一些重點領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)制定工作遲遲未有突破性進展。對此，宋功德教授總結(jié)為，“主要是黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面缺乏規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)體制機制的法規(guī)，宣傳思想工作方面缺乏規(guī)范宣傳思想工作體制機制、主要職責的法規(guī)，組織制度方面缺乏規(guī)范黨的各級組織設(shè)立、職責、運行等方面的組織條例，以及規(guī)范各級黨的組織選舉的工作條例?！盵7]其次是黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量問題。黨內(nèi)法規(guī)制定水平在整體上還有提升的空間，比如部分黨內(nèi)法規(guī)在解決現(xiàn)實問題與回應(yīng)長遠問題之間關(guān)系的處理上，過多注重現(xiàn)實問題，而一定程度上忽視法規(guī)制定后的長遠效果。再比如黨內(nèi)法規(guī)的實際運行中，中央和地方存在明顯差異性，各個地區(qū)之間的情況也不盡相同，此時，如何將中央黨內(nèi)法規(guī)落地，如何使地方黨內(nèi)法規(guī)更加貼合基層需要，便成為黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量提升中應(yīng)當予以重點改進的事項[8]。再次是黨內(nèi)法規(guī)的配套問題。黨內(nèi)法規(guī)的有效實施并不是孤立的，它需要一系列配套措施的跟進?，F(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)制度在配套措施建設(shè)方面還比較滯后，貫徹實施型的下位階黨內(nèi)法規(guī)對上位階黨內(nèi)法規(guī)的對接不夠，為數(shù)不多的黨內(nèi)法規(guī)實施細則也缺乏對黨內(nèi)法規(guī)的細化，有些局限于對黨內(nèi)法規(guī)條款的簡單重復(fù)和強調(diào)，配套措施的必要性和可操作性值得商榷[9]。最后是黨內(nèi)法規(guī)的程序問題。與國家法律類似，程序法規(guī)范在黨內(nèi)法規(guī)中也發(fā)揮著舉足輕重的作用，沒有程序法規(guī)范的指引，抽象的實體法規(guī)范便容易淪為一紙空文，在具體實施中難以落地。

（二）部分黨員干部的執(zhí)規(guī)素養(yǎng)有所欠缺

黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量是黨內(nèi)法規(guī)有序運行的前提，但黨內(nèi)法規(guī)真正付諸實施卻必須仰賴實施主體的具體落實。黨內(nèi)法規(guī)的實施主體主要是全體黨員，尤其是各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，而執(zhí)規(guī)主體的執(zhí)規(guī)素養(yǎng)則包括執(zhí)規(guī)意識和執(zhí)規(guī)能力兩個方面。

執(zhí)規(guī)意識是指實施黨內(nèi)法規(guī)的意愿和自覺性。目前，部分黨員干部仍具有濃厚的“官本位”思想，缺乏規(guī)則意識，在黨內(nèi)治理中沒有將黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨和約束自身行為的標尺和依據(jù)，在具體工作中不習慣運用黨內(nèi)法規(guī)解決問題。相反，部分黨員干部遇事喜歡“托關(guān)系”“打招呼”，置黨內(nèi)法規(guī)于不顧。易言之，部分黨員干部的執(zhí)規(guī)意識淡薄主要表現(xiàn)為，在黨內(nèi)治理中奉行“人治思維”，不愿切實執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)[10]。

與此同時，部分黨員干部雖然愿意執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，卻由于執(zhí)規(guī)能力不足而無法有效執(zhí)行。比如，有的黨員干部學(xué)習黨內(nèi)法規(guī)不到位，理解黨內(nèi)法規(guī)不透徹，導(dǎo)致在黨內(nèi)法規(guī)的運用中出現(xiàn)偏差，無法達到黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整和約束黨組織和黨員行為的立規(guī)初衷，黨內(nèi)法規(guī)的實施效果大打折扣。再比如，有些黨員干部在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)時并未領(lǐng)會其精神實質(zhì)，“為了執(zhí)行而執(zhí)行”，生搬硬套、機械執(zhí)規(guī)，不講究執(zhí)規(guī)藝術(shù)和執(zhí)規(guī)的方式方法，一味采用“開大會”“寫報告”“表決心”等方式貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，忽視專題輔導(dǎo)、宣傳教育、網(wǎng)絡(luò)新媒體、榜樣典型和實踐教學(xué)等方式方法的靈活運用，削弱了黨內(nèi)法規(guī)的實踐效果。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的運行監(jiān)督尚不到位

習近平曾指出：“抓好法規(guī)制度落實，必須落實監(jiān)督制度，加強日常督察和專項檢查。要用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實?！盵11]反觀目前的黨內(nèi)法規(guī)運行監(jiān)督，并未設(shè)置專門的日常督察機構(gòu)和人員，督察標準和督察程序缺失，專項檢查的啟動也具有很強的隨意性，監(jiān)督壓力在黨內(nèi)法規(guī)運行中傳導(dǎo)不暢。黨內(nèi)法規(guī)運行監(jiān)督不到位主要分為三種情形：第一，監(jiān)督的有無問題。許多黨內(nèi)法規(guī)在制發(fā)之后，相關(guān)主體并未關(guān)注其后續(xù)的實施效果和執(zhí)規(guī)主體的反饋情況，無法根據(jù)執(zhí)規(guī)效果進行相應(yīng)的調(diào)整和修正，以發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在依規(guī)治黨中的規(guī)范作用。第二，監(jiān)督的主體問題。根據(jù)監(jiān)督主體的不同，黨內(nèi)法規(guī)的運行監(jiān)督可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。長期以來，內(nèi)部監(jiān)督是主旋律，上級對下級的監(jiān)督也取得了一定的效果，但平級之間的監(jiān)督和下級對上級的監(jiān)督則明顯不足。比如，作為內(nèi)部監(jiān)督的常規(guī)主體，紀委對“一把手”的監(jiān)督就十分被動，存在明顯短板。從外部監(jiān)督看，人大、政協(xié)、民主黨派、社會公眾和網(wǎng)絡(luò)傳媒等是相關(guān)監(jiān)督主體，但上述主體實施監(jiān)督的積極性和主動性并不高，甚至存在個別新聞媒體為了吸引眼球，歪曲事實“亂監(jiān)督”的問題，一定程度上擾亂了黨內(nèi)法規(guī)的運行秩序。第三，監(jiān)督后的問責問題。在對黨內(nèi)法規(guī)的運行進行監(jiān)督之后，需要后續(xù)的處理和問責。就目前的違規(guī)問責而言，主要存在兩種極端傾向：一種是礙于人情、面子和關(guān)系等因素，監(jiān)督后的問責形同虛設(shè)，或者雷聲大、雨點小，無法對違規(guī)當事人形成足夠的震懾;一種是不論責任主體、責任內(nèi)容和責任標準，一律問責、連帶問責和從嚴問責，相關(guān)黨組織和黨員干部承擔了太多的履職壓力，甚至出現(xiàn)畏手畏腳和不敢作為的情況，背離了監(jiān)督問責的初衷。

（四）黨內(nèi)法規(guī)運行的制度環(huán)境有待改善

黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，而依法治國、建設(shè)法治中國，同樣是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之意。黨內(nèi)法規(guī)運行的制度環(huán)境與我國整體的政治、經(jīng)濟、文化等社會大環(huán)境密不可分，均統(tǒng)一于中國特色社會主義的偉大進程之中，而從小的方面看，黨內(nèi)法規(guī)運行的制度環(huán)境特指黨內(nèi)政治生態(tài)。

雖然中央“八項規(guī)定”以及黨的十八大以來諸如《黨內(nèi)政治生活準則》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》等一系列黨內(nèi)法規(guī)的出臺凈化了黨內(nèi)政治生態(tài)，風清氣正的黨內(nèi)法規(guī)運行環(huán)境逐漸形成，但穩(wěn)定的制度環(huán)境并不是短期形成的，它會受到古今中外各種復(fù)雜因素的影響。比如，受到我國歷史傳統(tǒng)文化的影響，封建時期“官本位”思想的殘余在個別黨員群體中發(fā)酵，導(dǎo)致他們的“特權(quán)意識”和“人治思維”泛起，將個人意志凌駕于黨內(nèi)法規(guī)之上，遇事“托關(guān)系”“找后門”，破壞了黨內(nèi)政治生態(tài)，嚴重干擾了黨內(nèi)法規(guī)的正常運行[12]。再比如，隨著我國改革開放和市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，西方社會的一些不良價值觀傳入我國，“潛規(guī)則”和“厚黑學(xué)”一度盛行，個別黨員干部迷戀于“鉆制度空子”和“拍領(lǐng)導(dǎo)馬屁”，使得黨內(nèi)法規(guī)等正式的黨內(nèi)規(guī)章制度在部分黨內(nèi)治理領(lǐng)域面臨廢弛的風險[13]。

此外，個別黨員干部在黨內(nèi)治理中并未樹立“主人翁”意識，營造良好黨內(nèi)政治生態(tài)的積極性和責任心不強。比如，在發(fā)現(xiàn)身邊黨員干部的某些違法亂紀行為時，“睜一只眼、閉一只眼”，而沒有及時提醒、督促整改或向黨內(nèi)紀檢監(jiān)察部門舉報，往往錯過了幫助這部分黨員干部改過自新的最佳時機，給黨和人民帶來了更大的損失[14]。其實，不愿或不敢“硬碰硬”“動真格”，看似是對其的一種保護，實質(zhì)上卻是一種變相的傷害。若縱容這種現(xiàn)象和苗頭在黨內(nèi)蔓延，將削弱黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，不利于讓鐵規(guī)落地、讓鐵規(guī)發(fā)力。

三、黨內(nèi)法規(guī)運行的內(nèi)部保障機制建構(gòu)

若要實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的有序運行，首先要從制度體系內(nèi)部著手，以監(jiān)督問責機制建設(shè)為中心，圍繞人才培養(yǎng)和領(lǐng)導(dǎo)垂范兩個基本點，搭建黨內(nèi)法規(guī)運行的內(nèi)部保障機制。為此，應(yīng)當確保黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督問責的嚴密性，提升黨內(nèi)法規(guī)人才培養(yǎng)的專業(yè)化，增強黨員干部帶頭守規(guī)的示范效應(yīng)。

（一）扎緊牢籠：確保黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督問責的嚴密性

就黨內(nèi)法規(guī)運行的內(nèi)部保障而言，黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督問責機制無疑是重中之重。若黨內(nèi)法規(guī)的實施缺乏監(jiān)督，違法亂紀的黨員干部得不到問責，那么無論黨內(nèi)法規(guī)制定水平多高，都無法得到有效的貫徹落實。為此，黨的十八屆六中全會通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，明確規(guī)定黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)是確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行，黨委（黨組）在黨內(nèi)監(jiān)督中負有主體責任，黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關(guān)。上述規(guī)定對黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督主體進行了厘清，增進了各級黨組織和全體黨員對黨內(nèi)監(jiān)督重要性的認知。具體而言，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部監(jiān)督機制的建構(gòu)需要重點推進兩項制度建設(shè)。

一是不斷健全黨內(nèi)巡視制度。黨內(nèi)巡視是實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式，巡視的目的是發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，是為了協(xié)調(diào)下級黨組織更好地開展工作，幫助黨員干部防微杜漸、改錯糾偏[15]。對于巡視中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)及時移送紀檢監(jiān)察機關(guān)進行審查。在巡視方式上，要做到明察和暗訪相結(jié)合。明察，需要紀檢監(jiān)察機關(guān)將巡視目的明確通知被巡視單位，并向社會公開舉報郵箱、電話等渠道，以便接受社會舉報監(jiān)督;暗訪，則需要在嚴格保密的情況下收集違反黨內(nèi)法規(guī)制度的確鑿證據(jù)，有效維護受訪者的隱私。需要注意的是，黨內(nèi)巡視是黨內(nèi)監(jiān)督檢查的一種重要方式，但絕不是上下級的直接領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，巡視組不能影響和干擾巡視對象的正常工作和業(yè)務(wù)開展。

二是嚴格落實責任追究。雖然黨內(nèi)法規(guī)的運行水平根本上取決于執(zhí)規(guī)主體的自覺、高效執(zhí)行，但必要的執(zhí)規(guī)責任制仍是黨內(nèi)法規(guī)有序運行中不可或缺的重要組成部分。2019年8月30日，為了提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，推動黨內(nèi)法規(guī)全面深入實施，中共中央政治局審議批準通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》，執(zhí)規(guī)責任制從落實責任追究的維度，為潛在的執(zhí)規(guī)不力主體套上制度的“枷鎖”，倒逼相關(guān)責任人有效執(zhí)規(guī)。一方面，落實責任追究要將執(zhí)規(guī)責任上升到政治責任的高度，針對執(zhí)規(guī)主體象征性執(zhí)行和選擇性執(zhí)行等不作為情形，各級黨組織和全體黨員要樹立“執(zhí)規(guī)是本職、執(zhí)規(guī)不力是失職”的理念，不僅從自我做起自覺守規(guī)，而且要身體力行切實維護黨規(guī)權(quán)威;另一方面，落實責任追究必須明確責任主體，即在黨內(nèi)法規(guī)實施中，分清主體責任、領(lǐng)導(dǎo)責任和監(jiān)督責任，防止出現(xiàn)責任落空和責任推諉現(xiàn)象。

（二）術(shù)業(yè)專攻：提升黨內(nèi)法規(guī)人才隊伍的專業(yè)化

工欲善其事，必先利其器。黨內(nèi)法規(guī)的有序運行依賴一支高素質(zhì)的人才隊伍，人才隊伍建設(shè)成為黨內(nèi)法規(guī)運行保障機制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。具體而言，黨內(nèi)法規(guī)人才隊伍的專業(yè)化要從三個方面著手。其一，切實提高一線執(zhí)規(guī)主體的業(yè)務(wù)素養(yǎng)。黨內(nèi)法規(guī)實務(wù)工作者奮戰(zhàn)在黨內(nèi)法規(guī)實施的第一線，黨內(nèi)法規(guī)的制定、執(zhí)行、解釋、備案、審查、評估和清理等內(nèi)容都由他們具體落實，黨內(nèi)法規(guī)實務(wù)工作者的素質(zhì)、能力和水平直接關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)的實施水準。因此，各級黨組織必須重視一線執(zhí)規(guī)主體的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，定期就新出臺和新修訂的黨內(nèi)法規(guī)組織學(xué)習培訓(xùn)班，并就黨內(nèi)法規(guī)實施中的重點和難點問題，不定期召開學(xué)習研討會，切實保障一線執(zhí)規(guī)主體學(xué)規(guī)、知規(guī)、懂規(guī)和用規(guī)。其二，重視黨規(guī)理論研究者的思想引領(lǐng)。規(guī)范運行和制度建構(gòu)都需要理論指引，遺憾的是，目前黨內(nèi)法規(guī)研究中并未形成像國家法律那樣較為系統(tǒng)和全面的理論體系，尤其是黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論研究還相對薄弱[16]。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)的理論工作者也是黨內(nèi)法規(guī)人才隊伍的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)的運行必須要重視并充分調(diào)動理論工作者的積極性和創(chuàng)造性，從黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)屬性、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系協(xié)調(diào)和黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)等重點議題出發(fā)，建構(gòu)符合中國實際、具有中國特色并且實現(xiàn)理論自洽的黨內(nèi)法規(guī)理論體系。其三，大力加強黨內(nèi)法規(guī)后備人才的培養(yǎng)。鑒于黨內(nèi)法規(guī)承載著管黨治黨、依規(guī)治黨和從嚴治黨的重要使命，因而黨內(nèi)法規(guī)專業(yè)化人才隊伍建設(shè)具有獨立存在的重要價值。目前，我國的黨內(nèi)法規(guī)后備人才儲備嚴重不足，從事黨內(nèi)法規(guī)的實務(wù)和理論工作者多是從其他黨政機關(guān)和其他專業(yè)轉(zhuǎn)入，并未形成黨內(nèi)法規(guī)的專門培養(yǎng)梯隊[17]。因此，黨內(nèi)法規(guī)后備人才的培養(yǎng)需要高校為社會源源不斷地輸送優(yōu)秀人才，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)課程的開設(shè)也需要整合包括法學(xué)、馬克思主義理論、黨史黨建和政治學(xué)等多學(xué)科資源，真正通過后備人才的培養(yǎng)為黨內(nèi)法規(guī)人才隊伍的專業(yè)化奠定堅實的基礎(chǔ)。

（三）上行下效：倡導(dǎo)黨員干部領(lǐng)導(dǎo)垂范的先進性

在黨內(nèi)法規(guī)運行體制中，基層黨員在數(shù)量上占據(jù)絕大多數(shù)，其依規(guī)治黨和自我約束的能力和水平事關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的整體實施效果。然而，基層黨員的執(zhí)規(guī)素養(yǎng)和行為舉止卻深受上級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和所在黨組織的影響和熏陶，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部之于黨內(nèi)法規(guī)運行體制的重要性不言而喻。誠如習近平所言：“這些年黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)監(jiān)督存在的種種問題，究其原因，有市場經(jīng)濟大環(huán)境的因素，有黨的隊伍不斷發(fā)生深刻變化的因素，但一些高級干部發(fā)生的問題往往是所在地方和單位各種問題滋生蔓延的主要導(dǎo)因。”[18]為增強黨內(nèi)法規(guī)的實施效果，在黨內(nèi)法規(guī)運行中必須重視“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”這一關(guān)鍵少數(shù)，抓住黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體中的主要矛盾，充分發(fā)揮黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的模范帶頭作用，以上率下、率先垂范。

所謂以上率下，是指“從中央到地方各級黨委應(yīng)當增強黨規(guī)制度實施責任意識和擔當精神，帶頭貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度，上行下效、上率下行，由此生成黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行的‘蝴蝶效應(yīng)”[19]。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部只有做到以身作則，以高于普通黨員的標準嚴格要求自己，才能在基層黨員群眾中樹立威信，讓普通黨員和社會公眾信服，進而以黨員領(lǐng)導(dǎo)干部為榜樣，切實將黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行落到實處?？梢?，壓實各級黨組織中主要黨員領(lǐng)導(dǎo)干部管黨治黨的主體責任，在黨內(nèi)法規(guī)運行體制中具有重要意義。

四、黨內(nèi)法規(guī)運行的外部保障機制建構(gòu)

除從監(jiān)督過程和執(zhí)規(guī)主體等內(nèi)部視角搭建內(nèi)部保障機制外，黨內(nèi)法規(guī)的有序運行同樣需要從外部視角營造良好的制度環(huán)境。黨內(nèi)法規(guī)運行的外部保障機制建構(gòu)可以從價值觀念、社會公開和教育策略三方面展開：在價值觀念上，實現(xiàn)由工具主義價值觀到規(guī)范主義價值觀的嬗變;在社會公開上，實現(xiàn)由保守封閉到公開透明的轉(zhuǎn)型;在教育策略上，實現(xiàn)由更多依賴外在灌輸?shù)礁嘧⒅貎?nèi)心信服的轉(zhuǎn)變。

（一）價值觀念的重塑：積極培育規(guī)范主義價值觀

黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)規(guī)章制度的一種表現(xiàn)形式，相較國家法律，其政治性、政策性和道德性色彩更為突出。政治性是指黨內(nèi)法規(guī)要服務(wù)于黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)，不能因為黨內(nèi)法規(guī)的運行而弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威;政策性是指黨內(nèi)法規(guī)介于黨的主張和國家法律之間，或多或少要體現(xiàn)黨的路線、方針和政策，對國家政治生活起到引領(lǐng)作用，甚至在合適的時機，黨內(nèi)法規(guī)存在向國家法律轉(zhuǎn)化的可能[20];道德性是指黨內(nèi)法規(guī)對黨組織和黨員干部的要求往往比國家法律嚴苛，“紀嚴于法”便是黨內(nèi)法規(guī)道德性的突出表現(xiàn)。正是基于上述三個特性，在既往黨內(nèi)法規(guī)運行實踐中，盛行工具主義價值觀。工具主義價值觀是將黨內(nèi)法規(guī)的實用價值放在第一位，強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)在解決黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)現(xiàn)實問題上的功用，而很少顧及黨內(nèi)法規(guī)制度體系的整體協(xié)調(diào)和規(guī)范建設(shè)[21]。不可否認，工具主義價值觀在許多臨時性和應(yīng)急性問題的解決上具有自身獨特的作用，尤其能夠?qū)崿F(xiàn)個案正義，但其負面作用也十分明顯。比如，在目前的黨務(wù)實踐中，領(lǐng)導(dǎo)講話和指示批示往往更容易得到貫徹執(zhí)行，而常態(tài)性的黨內(nèi)法規(guī)尤其是高位階的抽象黨內(nèi)法規(guī)，反而有時會被虛置。

作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)自然應(yīng)當具有穩(wěn)定性、體系性和規(guī)范性等特質(zhì)，不僅要對執(zhí)規(guī)主體形成相對穩(wěn)定的心理預(yù)期，而且要保證黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的協(xié)調(diào)和銜接。簡言之，在黨內(nèi)法規(guī)運行的制度環(huán)境中，要對工具主義的價值觀保持足夠的警惕，將黨要管黨、依規(guī)治黨的理念植入黨內(nèi)法規(guī)的運行之中，型塑規(guī)范主義價值觀。比如，黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)則的完善便是規(guī)范主義價值觀題中之意。在黨內(nèi)法規(guī)的運行中，不論黨組織還是黨員，都處于復(fù)雜的社會關(guān)系網(wǎng)之中，受到關(guān)系、人情等因素的影響，或多或少可能出現(xiàn)濫用裁量權(quán)的情況，而黨內(nèi)法規(guī)的程序規(guī)則通過設(shè)定較為詳細的黨員履職條件、步驟、方式和時限等要素，能夠最大程度上規(guī)避權(quán)力濫用，確保黨內(nèi)法規(guī)的各項要求不會被架空。

（二）社會公開的強化：著力增強法規(guī)運轉(zhuǎn)的透明度

在國家法律層面，不論是立法機關(guān)制定的法律、法規(guī)還是行政機關(guān)制定的行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件，公民通過各種法律數(shù)據(jù)庫都能方便、快捷地進行實時檢索，從而得以對自身的行為產(chǎn)生合理預(yù)期，法律的指引功能得到彰顯。在政務(wù)領(lǐng)域，《政府信息公開條例》的出臺，讓行政權(quán)的行使更加公開透明，行政權(quán)力尋租和權(quán)力腐敗現(xiàn)象明顯得到改善[22]。不同于政務(wù)領(lǐng)域，長期以來基于片面追求黨的領(lǐng)導(dǎo)的需要，傳統(tǒng)上黨務(wù)工作具有封閉性特征，黨務(wù)領(lǐng)域的信息公開明顯不足。如此一來，各級黨組織和黨員干部在行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)時，此種特殊的公權(quán)力便無法置于社會公眾的監(jiān)督之下，只能寄希望于黨組織系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機制。黨內(nèi)法規(guī)作為黨務(wù)工作的重要組成部分，一直以來也面臨同樣的問題。

黨內(nèi)法規(guī)外部公開機制的缺失至少存在以下兩方面消極影響：一是絕大多數(shù)的黨員群體并不能深刻領(lǐng)會現(xiàn)行有效的諸多黨內(nèi)法規(guī)的精神內(nèi)核，對諸多黨內(nèi)法規(guī)條款的理解和適用也存在偏差，以致于黨內(nèi)法規(guī)指引作用的明確性上不及國家法律;二是若黨內(nèi)法規(guī)的透明度不高，其由中央到地方再到基層，就存在信息不對稱的問題，下級黨組織利用這一點存在規(guī)避黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的可能性，象征性執(zhí)行、機械性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行和過度性執(zhí)行等，都是下級黨組織弱化黨內(nèi)法規(guī)實施效果的可能情形[23]?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎保h內(nèi)法規(guī)的運行保障亟需引入公開機制。

可能有觀點認為，黨內(nèi)法規(guī)相比國家法律，在公開性上存在天然劣勢，難以也沒有必要通過引入外部公開機制保障其有效實施。其實，正確看待這一問題可以橫向?qū)Ρ冉陙硭痉ü_的進步。作為定分止爭和公民權(quán)利救濟的正式機制，司法權(quán)在公權(quán)力鏈條最后一環(huán)中的重要性毋庸置疑[24]。同時，司法的專業(yè)性也意味著，司法權(quán)應(yīng)當交由公檢法人員來行使。若司法事務(wù)不予公開，將得以規(guī)避可能的政治和法律風險。然而，近年來，庭審直播和司法裁判文書上網(wǎng)等一系列司法公開舉措的出臺和實施，不僅提升了司法領(lǐng)域的透明度，而且倒逼了司法正義的伸張，人民群眾對司法的滿意度不斷提升。同樣，在堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，只要黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容不涉密，都應(yīng)當通過報刊、網(wǎng)絡(luò)和法規(guī)集等正式渠道向不特定的社會公眾公開，借助社會公眾外部監(jiān)督的合力，對黨內(nèi)法規(guī)在各領(lǐng)域和各層級的運行實施全方位、無死角的監(jiān)督，保證黨內(nèi)法規(guī)在實施中“不走形”“不變樣”。

（三）教育策略的轉(zhuǎn)換：更加注重守規(guī)主體的內(nèi)心信服

目前，制度治黨和依規(guī)治黨已經(jīng)成為黨內(nèi)治理的共識，黨中央和各級地方黨委也相繼出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，各地掀起了一股黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習熱潮，黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)的知曉度也逐漸提升。然而，當下黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)的理解更多地停留在規(guī)范文本層面，缺少對黨內(nèi)法規(guī)精神內(nèi)核的深入把握，很難結(jié)合黨內(nèi)治理的實際將黨內(nèi)法規(guī)落地生根。為貫徹落實各領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)，各級黨組織多采用集中學(xué)習和講座培訓(xùn)等方式予以宣傳講解。并且，在目前的黨內(nèi)法規(guī)運行中，特別強調(diào)對于違反黨內(nèi)法規(guī)的黨員干部予以嚴厲的黨內(nèi)問責和黨紀處分，從課予不利負擔的角度實施懲戒，以期引起黨員群體的廣泛重視。

殊不知，如果過度倚重后果取向的外在懲戒，很可能引發(fā)部分黨員的抵觸情緒，使其心理處于防范甚至逆反狀態(tài)。這種寄希望于外部壓服來促進黨內(nèi)法規(guī)實施的思路，很容易誘發(fā)黨員群體“人人自?！钡那闆r，部分黨員在依法依規(guī)履職過程中擔心招致可能的非議甚至懲戒，而處處謹小慎微，以至于出現(xiàn)索性不作為的“懶政”現(xiàn)象。為此，黨內(nèi)法規(guī)的運行應(yīng)當更加注重黨員群體尤其是基層黨員的首創(chuàng)精神和內(nèi)心認同，更多采用激勵方式使黨員群體真正參與到黨內(nèi)法規(guī)運行的全過程。首先，在黨內(nèi)法規(guī)制定環(huán)節(jié)，要廣泛征詢不同黨員的意見和建議，將黨員群體的心聲反映到黨內(nèi)法規(guī)制度文本之中;其次，在黨內(nèi)法規(guī)的實施環(huán)節(jié)，要更多采用“以案說法”等方式，使黨員干部深切感受到黨內(nèi)法規(guī)“就在黨員身邊”，消除黨內(nèi)法規(guī)實施的距離感，鼓勵黨員干部在日常工作中敢于并善于運用黨內(nèi)法規(guī);最后，在黨內(nèi)法規(guī)的實施后評估等環(huán)節(jié)，黨內(nèi)法規(guī)的修訂和清理主體要及時跟進黨員群體對黨內(nèi)法規(guī)實施中所出現(xiàn)問題的反饋情況，重點修改或廢止那些束縛黨員依法履職積極性和創(chuàng)造力的黨規(guī)條文。

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【責任編輯：張亞茹】