扈力

摘 ?要：科學(xué)立法和決策既是依法治國的前提，也是建設(shè)社會主義法治國家的基本要求。受主客觀因素的影響，立法和決策的科學(xué)性在我國尚存在諸多不足。為了大幅度提高依法治國的水平，加快社會主義法治國家建設(shè)的進程，必須從科學(xué)配置規(guī)范性文件制定權(quán)，增強規(guī)范性文件制定過程的民主性和透明度，加強規(guī)范性文件制定隊伍專業(yè)化的建設(shè)，提高規(guī)范性文件的明確性和協(xié)調(diào)性等角度強化立法和決策的科學(xué)性。

關(guān)鍵詞：科學(xué)性;民主性;專業(yè)化;明確性;協(xié)調(diào)性

中圖分類號：D920.0 ???文獻標識碼：A ???文章編號：1009-8135（2020）01-0096-06

“沒有規(guī)矩不成方圓”“國無法不治”，建設(shè)社會主義法治國家必須以體現(xiàn)民意、符合社會發(fā)展規(guī)律的“良法”和“良策”為依據(jù)。“良法”“良策”并非天生，必須通過科學(xué)立法[①]、科學(xué)決策[②]才能制定出來。因此，科學(xué)立法、科學(xué)決策既是依法治國的前提，也是建設(shè)社會主義法治國家的基本要求。改革開放以來，特別是在黨和國家把依法治國、建設(shè)社會主義法治國家確定為治國基本方略、奮斗目標后，中央和地方各級人大及其常委會、各級政府及其職能部門在加強規(guī)范性文件制定等方面取得顯著成就。另一方面，受主客觀因素的影響，立法和決策的科學(xué)性尚存在諸多不足。黨的十八屆四中全會提出的建設(shè)中國特色社會主義法治體系與建設(shè)社會主義法治國家總目標，既明確全面推進依法治國的性質(zhì)和方向，又突出全面推進依法治國的重點。如何以此為契機增強立法和決策的科學(xué)性，進而大幅度提高依法治國的水平，無疑是擺在社會各界人士面前的一項重大課題。本文擬從規(guī)范性文件制定權(quán)的科學(xué)配置、制定過程的科學(xué)性、制定隊伍的專業(yè)化、內(nèi)容的明確性和協(xié)調(diào)性等四個方面對如何實現(xiàn)科學(xué)立法與決策進行探討[③]。

一、立法與決策權(quán)的科學(xué)配置

我國是多民族社會主義國家，各地經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡。從這一基本國情出發(fā)，我國《憲法》確立了一元、兩級、多層次的立法體制，在此基礎(chǔ)上《立法法》對全國人大及其常委會與國務(wù)院及其各部委和直屬機構(gòu)、中央與地方、地方人大及其常委會與地方政府的立法權(quán)限進行了劃分。盡管如此，由于相關(guān)規(guī)定過于追求原則、用語過于模糊，在具體的立法和決策實踐中，一些領(lǐng)域規(guī)范性文件缺失、重復(fù)且相互沖突等不正?，F(xiàn)象時有發(fā)生，甚至在一些國家機關(guān)和地方出現(xiàn)了以本部門、本地方利益為中心展開立法和決策，以及在所出臺的規(guī)范性文件中以自我授權(quán)為主等現(xiàn)象。

為了實現(xiàn)科學(xué)立法和決策，必須進一步明確包括法律、法規(guī)在內(nèi)的各種規(guī)范性文件涉及的相關(guān)專業(yè)術(shù)語的具體含義，進一步厘清中央和地方、全國人大及其常委會、國務(wù)院及其各部委和直屬機構(gòu)、各地方人大及其常委會以及各地方政府的立法和決策權(quán)限范圍。與此同時，一項規(guī)范性文件的內(nèi)容往往涉及多方面的利益關(guān)系、多個部門的權(quán)力和責(zé)任，因此規(guī)范性文件的立項、起草、審議、修改等各個環(huán)節(jié)往往會涉及不同意見的協(xié)調(diào)，需要各相關(guān)方面的共同參與和配合^[1]。為了防止有關(guān)機關(guān)或部門在制定規(guī)范性文件時自我授權(quán)，將本部門的利益“規(guī)范化”，進而嚴重損害規(guī)范性文件的公信力和權(quán)威性，各級人大及其常委會與各級政府，應(yīng)從以下四個方面加強對規(guī)范性文件制定工作的組織協(xié)調(diào)。首先，各級人大及其常委會應(yīng)根據(jù)法治建設(shè)進程的需要，科學(xué)合理地確定規(guī)范性文件中長期制定規(guī)劃和年度計劃，進而強化對規(guī)范性文件制定工作的統(tǒng)籌安排。而且所制定的中長期規(guī)劃和年度計劃要與上級國家機關(guān)的規(guī)范性文件制定規(guī)劃、年度計劃保持協(xié)調(diào)，以增強規(guī)范性文件制定規(guī)劃、年度計劃的系統(tǒng)性、科學(xué)性。其次，各級人大及其常委會應(yīng)在規(guī)范性文件立項、起草、審議、修改、表決等各個環(huán)節(jié)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。對涉及本區(qū)域綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要事項的規(guī)范性文件草案，應(yīng)由人大有關(guān)專門委員會和常委會工作機構(gòu)組織起草;對于由同級政府組織起草的規(guī)范性文件，人大有關(guān)專門委員會和常委會工作機構(gòu)可以提前介入調(diào)研和起草工作，以便及時了解各方訴求和分歧所在，進而理順各部門、各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系^[1]。再次，建立健全規(guī)范性文件起草征求人大代表意見制度，建立健全人大代表議案、建議與規(guī)范性文件制定規(guī)劃、制定計劃的銜接機制。在規(guī)范性文件制定過程中應(yīng)組織人大代表參與調(diào)研、審議等活動，進而拓寬人大代表參與規(guī)范性文件制定的途徑和渠道，充分發(fā)揮人大代表在規(guī)范性文件制定過程中的作用。最后，充分發(fā)揮政府法制機構(gòu)在政府規(guī)范性文件制定中的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。對于涉及本區(qū)域綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等事項的行政規(guī)范性文件，應(yīng)由政府法制機構(gòu)組織起草;對于專業(yè)性較強或部門之間爭議較大的規(guī)范性文件草案，可以委托第三方起草或引入第三方評估，并在充分聽取各方意見后及時作出決定;對于不涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等事項的行政規(guī)范性文件草案，可以由政府相關(guān)職能部門起草，并及時將草案報送政府法制機構(gòu)審查。

二、立法與決策過程的科學(xué)性

科學(xué)立法和決策不僅追求立法和決策結(jié)果的科學(xué)性，即所制定的規(guī)范性文件符合民意、符合客觀規(guī)律，是具有可操作性的“良法”“良策”，還要求規(guī)范性文件的制定過程具有科學(xué)性，即制定過程的民主化和公開化。這種民主化和公開化，不僅具有提高規(guī)范性文件質(zhì)量的價值，也具有增強規(guī)范性文件制定過程科學(xué)性的功效。立法、決策不僅是制定規(guī)則的過程，也是吸納民意、統(tǒng)一認識、達成共識的過程。立法和決策過程的透明度越高，公眾在立法和決策過程中的參與越廣泛、越深入，就越有利于形成共識;規(guī)范性文件對民意的體現(xiàn)越充分，民眾對規(guī)范性文件的滿意度就越高。這不僅可以提高規(guī)范性文件的質(zhì)量，保證規(guī)范性文件的可操作性、可遵循性，而且有利于減少規(guī)范性文件在貫徹落實過程中可能遇到的阻力。正因為如此，黨中央、國務(wù)院反復(fù)多次強調(diào)應(yīng)重視公眾對立法和決策過程的參與，增強立法和決策程序的透明度。全國人大及其常委會、國務(wù)院及其一些部委和直屬機構(gòu)，近年來也不斷地通過報紙、雜志、互聯(lián)網(wǎng)等途徑，將規(guī)范性文件草案公之于眾，并向全社會公開征求意見。最終，社會各界人士發(fā)表意見的積極性有所提高，相關(guān)意見對各種規(guī)范性文件草案的修改、完善發(fā)揮了巨大促進作用。然而，從總體上看，敞開大門立法和決策尚未成為我國規(guī)范性文件制定工作的常態(tài)，規(guī)范性文件制定活動公開化程度還做得不夠，使得不少公眾對各種規(guī)范性文件制定過程還較為陌生。

為了廣泛聽取社會各界人士對立法和決策工作的意見和建議，進而提高規(guī)范性文件的公信力，應(yīng)從如下幾方面建立健全能夠確保公眾有效、有序參與立法和決策的機制。第一，健全立法和決策公開以及意見征求機制。規(guī)范性文件議案的提起、討論、審議和表決等過程和結(jié)果都應(yīng)當(dāng)通過合理途徑讓公眾知曉，并盡可能通過新聞媒體對外進行宣傳。除非需要保密，否則立法和決策活動所形成的文件以及所產(chǎn)生的各種記錄都應(yīng)當(dāng)盡可能公開，允許公民通過合理途徑免費查閱。同時，擴大公開征求意見的規(guī)范性文件草案的范圍。對于涉及范圍廣、牽涉公眾利益的規(guī)范性文件草案，有關(guān)機關(guān)或部門應(yīng)向社會公布，并通過座談會、聽證會、辯論會、個別訪談、書面征求意見等方式直接聽取群眾的意見。在必要時還可以就群眾關(guān)注的熱點和焦點問題展開調(diào)研，以確保所制定的規(guī)范性文件符合民意，能夠切實有效地解決實際問題^[2]。第二，確立和完善立法、決策協(xié)商制度。從參與協(xié)商的主體看，除有關(guān)國家機關(guān)或部門外，還應(yīng)包括政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織、企事業(yè)單位等。從協(xié)商的范圍看，不僅限于具體規(guī)范性文件的制定、修改和廢止，還應(yīng)包括規(guī)范性文件中長期規(guī)劃和年度計劃的制定。從協(xié)商的效力看，有關(guān)國家機關(guān)或部門應(yīng)認真聽取意見，并對不同的意見進行比較和平衡，然后對規(guī)范性文件中長期規(guī)劃和年度計劃，以及擬出臺的規(guī)范性文件草案的相關(guān)內(nèi)容進一步修改、完善，以平衡社會各方的利益。第三，建立健全公眾意見采納情況反饋機制。對于群眾在座談會、聽證會、辯論會、隨機訪談、問卷調(diào)查過程中以及通過其他途徑提出的意見和建議，無論是否合理、是否被采納，有關(guān)機關(guān)或部門都應(yīng)及時通過座談會、個別交流等形式將結(jié)果反饋予群眾，確保群眾參與的積極性不受影響，使群眾不會因此對相關(guān)規(guī)范性文件的公平性和公正性產(chǎn)生懷疑^[3]。第四，完善規(guī)范性文件事先和事后的評估機制。在規(guī)范性文件立項前，有關(guān)機關(guān)或部門應(yīng)親自通過座談會、聽證會、辯論會、隨機訪談、問卷調(diào)查等形式或委托其他單位（包括政協(xié)、民主黨派、社會組織等）對其必要性、可行性、可能產(chǎn)生的社會影響（包括積極影響和消極影響）等內(nèi)容進行詳細論證，以免相關(guān)規(guī)范性文件成為“一紙空文”，造成資源的浪費。在規(guī)范性文件生效后，有關(guān)機關(guān)或部門應(yīng)定期或不定期地（親自或委托其他單位）到群眾中對其實施情況進行調(diào)研。在規(guī)范性文件生效一段時間后，有關(guān)機關(guān)或部門應(yīng)親自或委托第三方對其實施的效果和緣由進行檢測和評估，進而有針對性地采取改進措施。第五，健全并嚴格執(zhí)行立法、決策聽證制度。聽證主持人不宜由規(guī)范性文件草案起草者和立法或決策機關(guān)（或部門）的工作人員擔(dān)任，可以聘請專家、律師等第三方充當(dāng)，以確保聽證主持人的中立性。參與聽證活動的代表應(yīng)具有廣泛性，不能由立法或決策機關(guān)（或部門）單方面決定。同時，立法、決策機關(guān)（或部門）應(yīng)受聽證筆錄的約束，如果不接受或否決參與聽證活動的代表的意見，應(yīng)將理由告知聽證代表，防止聽證活動流于形式^[4]。

三、立法與決策隊伍的專業(yè)化

當(dāng)前，立法和決策的專業(yè)化、技術(shù)化色彩越來越濃厚，參與立法和決策的專家數(shù)量越來越多、涉及的領(lǐng)域越來越廣泛，專家全程參與立法和決策過程的現(xiàn)象也越來越普遍。但從總體上看，專家參與規(guī)范性文件制定工作的渠道還不夠暢通，一些負責(zé)規(guī)范性文件起草的機關(guān)或部門根據(jù)自己的偏好挑選專家，有選擇性地對待專家意見^[5]。

為了充分發(fā)揮專家在規(guī)范性文件制定中的作用，進而確保出臺的規(guī)范性文件符合客觀規(guī)律，需要從以下幾個方面建立健全專家參與規(guī)范性文件制定工作的機制。首先，在各級別的人大代表和人大常委會委員中，增加法治實踐經(jīng)驗豐富以及在其他領(lǐng)域具有豐富專業(yè)技術(shù)知識的人數(shù)，使不同領(lǐng)域的專家在相關(guān)規(guī)范性文件制定過程中更直接、更經(jīng)常地發(fā)揮作用，進而快速提升相關(guān)規(guī)范性文件的質(zhì)量。其次，通過建立專家顧問團等靈活多樣的形式，調(diào)動未能成為人大代表或人大常委會委員的各行各業(yè)專業(yè)技術(shù)人才的參與積極性，使他們能夠常年直接參與規(guī)范性文件制定、修改、廢除的指導(dǎo)工作。同時，考慮到現(xiàn)有專家型人大代表、專家型人大常委會委員及專家顧問，隨著年齡的增長及形勢的發(fā)展需要不定期地更換，為了滿足未來規(guī)范性文件制定、修改、廢除等工作的需要，有關(guān)機關(guān)或部門應(yīng)設(shè)置專家?guī)?。?dāng)然，專家顧問團的建立和專家?guī)斓脑O(shè)置既應(yīng)考慮不同領(lǐng)域?qū)＜业膹V泛性和代表性，也應(yīng)最大可能地在不同領(lǐng)域的專家，以及來自不同學(xué)術(shù)機構(gòu)、不同地域、不同學(xué)術(shù)派別的專家之間保持平衡。最后，充分發(fā)揮專家在規(guī)范性文件制定、修改、廢除過程中的作用。有關(guān)機關(guān)或部門在確定立法或政策規(guī)劃、立法或政策計劃、具體立法或政策項目，以及在起草、評估規(guī)范性文件草案時，應(yīng)廣泛征求相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖姟τ趯I(yè)性極強的規(guī)范性文件，可以通過招投標的方式委托資深專家組織起草;對于屬政府制定權(quán)限但涉及部門間爭議較大的重要事項，可以通過招標、投標等形式交由具有良好資質(zhì)的第三方予以評估^[5]。

四、立法與決策內(nèi)容的明確性和協(xié)調(diào)性

在黨和國家把依法治國、建設(shè)社會主義法治國家確定為治國基本方略、奮斗目標后，各種規(guī)范性文件層出不窮，所調(diào)整的對象也延伸到社會生活的各個領(lǐng)域，幾乎達到“凡事皆有法式”“凡事皆有規(guī)矩”的狀態(tài)。然而，受主客觀等因素限制，這些規(guī)范性文件仍然存在諸多不足。一、由于缺乏制定規(guī)劃和計劃，規(guī)范性文件的制定隨意性較大。有的機關(guān)或部門既未做深入細致的調(diào)查研究和論證，也沒有廣泛征求意見、集體討論，往往僅根據(jù)某某領(lǐng)導(dǎo)的一句話、一個批示、一次大會發(fā)言，便“炮制”出一個規(guī)范性文件^[6]。二、有的機關(guān)或部門未能充分考慮立法、決策的必要性，未能科學(xué)選擇規(guī)范性文件的調(diào)整對象，進而導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定未能正確處理與道德及其他各種社會規(guī)范的關(guān)系。三、有的機關(guān)或部門在立法、決策時照抄、照搬國內(nèi)外其他地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致所出臺的規(guī)范性文件與本地區(qū)實際情況脫節(jié)。四、有的規(guī)范性文件的內(nèi)容比較抽象、語義模糊不清、用語晦澀難懂、針對性不強，缺乏具體的處罰措施，可操作性較差。五、有的規(guī)范性文件不符合立法和決策的目的，與權(quán)力制約、權(quán)利保障、公平等精神存在反差，主要表現(xiàn)為：管理性規(guī)定較多，服務(wù)性規(guī)定較少;對普通單位和個人的義務(wù)設(shè)置較多，對相關(guān)機關(guān)（或部門）及其工作人員的權(quán)力約束較少;對普通單位和個人涉及收費和罰款等不利影響的條款較多，涉及教育和獎勵的條款教少;體現(xiàn)部門利益和地方利益的條款較多，保護普通單位和個人權(quán)益的條款較少;即使是涉及普通單位和個人權(quán)益的規(guī)范性文件，也存在一些因地域、身份、性別、受教育狀況、年齡、身體健康狀況等不同，而享有不同待遇的歧視性規(guī)定。六、有的規(guī)范性文件協(xié)調(diào)性差，主要表現(xiàn)為內(nèi)部條款前后不一致，或與其他合法有效的規(guī)范性文件（包括同一主體之前制定的規(guī)范性文件、與自己同級的機關(guān)或部門制定的規(guī)范性文件、上級機關(guān)或部門制定的規(guī)范性文件）相抵觸。

有法可依、有章可循是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的前提條件，但包括憲法、法律在內(nèi)的規(guī)范性文件并非“無所不能”。為了實現(xiàn)科學(xué)立法、科學(xué)決策，最大限度避免“僵尸條款”^[7]的出現(xiàn)，有關(guān)機關(guān)或部門在出臺規(guī)范性文件時必須堅持必要性和可行性原則，在深入細致調(diào)查研究、廣泛征求意見以及集體討論的基礎(chǔ)上，決定是否對該事項規(guī)劃立項。如果人們對某一事項的認識比較充分，且該事項只有借助法律、法規(guī)等規(guī)范性文件才能得到有效調(diào)整時，應(yīng)毫不猶豫地出臺相應(yīng)的規(guī)范性文件。如果人們對某一事項的認識不夠深入，且該事項雖然有必要借助法律、法規(guī)等規(guī)范性文件調(diào)整，但暫不具有可行性時，可以納入中長期制定規(guī)劃，待條件成熟或時機到來時，再出臺相關(guān)規(guī)范性文件。如果有關(guān)事項通過道德、風(fēng)俗習(xí)慣、行業(yè)規(guī)范等其他社會規(guī)范，就能得到有效調(diào)整或處理，或者由規(guī)范性文件予以調(diào)整存在成本太高、無法有效調(diào)整相關(guān)事項、消極影響大于積極效果等情形，就不應(yīng)立法或出臺其他強制性規(guī)定，而應(yīng)交由其他社會規(guī)范調(diào)整。

規(guī)范性文件的內(nèi)容，主要是關(guān)于公民、法人和其他社會組織之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，及其與國家權(quán)力之間的關(guān)系。為了實現(xiàn)科學(xué)立法、科學(xué)決策，除應(yīng)正確處理不同利益群體之間的權(quán)利、義務(wù)分配外，有關(guān)機關(guān)或部門在所出臺的規(guī)范性文件中，還必須正確處理權(quán)利與權(quán)力、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。首先，權(quán)利是權(quán)力的本源，無權(quán)利便無權(quán)力。規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)盡可能科學(xué)地給公民、法人和其他社會組織賦予權(quán)利，不得毫無根據(jù)地對權(quán)利的行使附加不合理的限制。其次，在我國，權(quán)利和義務(wù)是統(tǒng)一的，不存在只享有權(quán)利、不負擔(dān)義務(wù)的“特權(quán)”公民。有關(guān)機關(guān)或部門在所出臺的規(guī)范性文件中不得任意給公民、法人和其他社會組織設(shè)定義務(wù)，尤其不得設(shè)置無權(quán)利支撐的義務(wù)。最后，由于權(quán)力天然具有擴張、濫用的傾向，并且“絕對權(quán)力絕對腐敗”，因此必須給權(quán)力戴上“緊箍咒”。一方面，應(yīng)該從權(quán)力主體、權(quán)限范圍、適用對象、行使條件等角度對其進行嚴格限制，以確?！胺o明文授權(quán)不可為”能夠得到有效實現(xiàn);另一方面，需對權(quán)力行使應(yīng)遵守的程序、利害關(guān)系人的參與以及獲得救濟的途徑等事項作出規(guī)定，進而確保權(quán)力能得到規(guī)范行使^[2]。

如果不同規(guī)范性文件之間相互沖突，同一規(guī)范性文件內(nèi)部不同條款之間相互抵觸或存在語言模糊不清等漏洞，相關(guān)規(guī)范性文件的順利實施必然會受到影響。因此，不同規(guī)范性文件之間以及規(guī)范性文件自身內(nèi)部的協(xié)調(diào)，是規(guī)范性文件科學(xué)性的內(nèi)在邏輯要求。各級人大及其常委會、各級政府及其職能部門在制定規(guī)范性文件時，必須以上級機關(guān)制定的合法有效的規(guī)范性文件為根據(jù)，確保二者的相關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)一致。根據(jù)調(diào)整對象和方法的不同，規(guī)范性文件在理論上可以劃分為憲法、民法、商法、行政法、經(jīng)濟法、刑法、訴訟法等不同的部門法，有關(guān)機關(guān)或部門制定的規(guī)范性文件應(yīng)與屬于同一部門法的其他規(guī)范性文件保持一致，還應(yīng)與屬于其他部門法的規(guī)范性文件保持協(xié)調(diào)，相互之間不得發(fā)生矛盾或沖突。同時，有關(guān)機關(guān)或部門在制定規(guī)范性文件時，必須使具體規(guī)定與制定目的、精神及基本原則相吻合，還必須注意邏輯結(jié)構(gòu)的完整性，既要規(guī)定行為模式，也要在法定權(quán)限范圍內(nèi)規(guī)定法律后果。為此，應(yīng)該規(guī)定不依法行使權(quán)利和權(quán)力、不依法履行義務(wù)、不積極履行職責(zé)，必然會產(chǎn)生的否定性法律后果，即法律責(zé)任和制裁措施。當(dāng)然，在規(guī)定法律責(zé)任和制裁措施時，應(yīng)遵循比例等原則，根據(jù)行為人的過錯大小、違法程度、社會危害和影響的大小、事后表現(xiàn)等具體情況，規(guī)定輕重適當(dāng)、相互銜接的處罰措施。

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（責(zé)任編輯：李虎）

On the Basic Requirements of Scientific Legislation and Policy Decision

HU Li

（School of Public Administration， Chongqing Three Gorges University， Chongqing 404120，China）

Abstract：Scientific legislation and policy decision is not only the premise of managing state affairs according to law， but also the basic requirements of construction of socialist country ruled by law. Influenced by subjective and objective factors， the scientific nature of legislation and policy-making in our country still has many defects. In order to greatly improve the level of managing state affairs according to law， speed up the process of construction of socialist country ruled by law， various kinds of measures should be taken to strengthen the scientific nature of legislation and policy decision， such as allocating the right to legislate and make policy scientifically， enhancing the process democracy and transparency of legislation and policy-making， strengthening the specialization of the legislators and policy-makers， and improving the clarity and coordination of normative documents， etc.

Keywords： scientific nature; democracy; specialization; clarity; coordination

[①] 本文中的法僅僅指憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)章（含國務(wù)院部委規(guī)章和地方政府規(guī)章），不包括其他規(guī)范性文件。與此相應(yīng)，立法在本文中指依法享有立法權(quán)的國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序，制定、修改和廢止前述規(guī)范性法律文件的活動。

[②] 決策在本文中指各個國家機關(guān)或部門按照法定權(quán)限和程序，制定、修改和廢止憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令等各種規(guī)范性文件的活動的總稱，至于作出僅僅在特定時間和特定地點以及對特定對象有效的決定（不具有普遍約束力）的活動，雖然也要嚴格遵守相關(guān)權(quán)限和程序，但不在本文討論之列。

[③] 規(guī)范性文件在本文指有關(guān)國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序制定或者認可，并由國家強制力保證其實施的規(guī)范性文件的總和，除憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)章外，還包括有權(quán)機關(guān)發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等其他各種規(guī)范性文件。