楊 鈺

(南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023；南京審計大學 公共管理學院，江蘇 南京 211815)

自新公共管理改革以來，越來越多的國家政府將提升公共服務質量作為政府改革與創(chuàng)新的主要目標。不斷提升公共服務質量成為全球各國政府共同面臨的重大議程。公共管理的研究永遠以公共管理的現(xiàn)實為土壤與根基，公共服務質量改進成為當前國際公共管理研究中的熱點問題。

21世紀初期，公共服務作為公共管理領域的專用名詞進入中國話語范疇，迅速成為理論與實踐的焦點詞。近年來，中國各級政府致力于推動服務型政府建設，構建公共服務體系，推進基本公共服務均等化。在致力于拓寬公共服務廣度的同時，必須看到當前我國公共服務領域的根本矛盾在于人民群眾日益增長的公共服務需求與公共服務供給總量不足及質量低下之間的矛盾，不斷提升公共服務質量成為解決這一矛盾的必然選擇。公共服務質量改進已然成為中國公共服務改革的重要指向與核心內容。國外公共服務改革實踐為我國公共服務質量改進提供前行經(jīng)驗，國外公共服務質量改進的理論研究為我國公共服務質量改進提供理論參考。然而，中國公共服務質量改革背景與進程不同于西方發(fā)達國家，進行基于中國改革現(xiàn)實的公共服務質量改進研究十分必要。

一、文獻綜述

關于公共服務質量改進的研究，國外文獻主要集中于公共服務質量的概念界定，公共服務質量改進的影響因素、途徑與方法等。

關于公共服務質量的界定其實是模糊的，沒有學術界公認的概念內涵與外延。波利特指出，“‘質量’已經(jīng)成為一種萬能詞匯，人們可以將想要做的或者要借助公共服務去完成的所有事情，都用‘質量’的標簽”[1]。也有學者借鑒私營部門的質量內涵，羅利、阿拉斯利等將公共服務質量界定為服務的速度、服務的態(tài)度、服務的便利性等[2-3]。在比較質量與效率等概念之間關系的基礎上，馬克·霍哲將質量改進定義為“增加公平性、有效性或者效率，將使得這一概念更便于理解”[4]。瑞珀和麥納對概念進行組合分層研究，認為公共服務質量體現(xiàn)為三個不同的層次：“微觀質量、中觀質量與宏觀質量。微觀質量是指服務提供與實現(xiàn)過程中的質量，中觀質量指公共服務的產(chǎn)出，宏觀質量關注社會公平與社會正義的公共價值是否得以實現(xiàn)。提倡在關注公共服務微觀質量的同時，不能放棄對宏觀質量的把控”[5]。

關于公共服務質量改進的影響因素研究中，公共服務供給影響公共服務質量改進，這是文獻擁有量最多的內容。文獻研究集中于三個方面：第一，政府組織內部改造提升公共服務質量。政府內在的治理影響著公共服務質量改進，微觀數(shù)據(jù)表明，責任政府的建立有助于扼制腐敗并提升公共服務供給質量[6]。丹尼爾認為，城市公共服務的資源與政府公職人員的專業(yè)性是城市公共服務供給質量的重要決定因素[7]。第二，多元主體競爭與合作改善公共服務質量。文森特·奧斯特羅姆等認為，市場競爭與民營化帶來高質量公共服務[8]。城市研究的學者認為，公共服務提供模式與當?shù)厝丝谏钯|量之間存在著聯(lián)系。政府職能分權，生活質量更高；城市公共服務質量通過基金會、自治組織提供，城市生活質量更高。第三，服務提供過程影響公共服務質量。哈薩伊等利用我國臺灣臺北稅務數(shù)據(jù)收集的來源，發(fā)現(xiàn)工作標準化對服務質量具有積極影響[9]。蘇海耳等將服務提供過程中產(chǎn)生的過程質量或稱交互質量作為公共服務質量中的一個組成部分[10],認為這種交互質量對于公共服務質量有著重要影響作用。

不同的社會偏好形塑公共服務的供給模式并影響公共服務質量改進?？夏退贡容^芝加哥與休斯頓兩個城市公共服務中心處理公眾需求的過程，指出公民需求是一種重要的政治參與，并影響到行政反應的速度及回應性[11]。塞倫等人開發(fā)了一個質量功能系統(tǒng)，鏈接全面的客戶需求，以更好地滿足公眾、當局對警察部署活動的需求，將公民界定為警務服務的消費者、客戶以及合作伙伴，強調公眾與警察之間的聯(lián)系，并依此開發(fā)一個正確設計的服務過程以提升警察服務質量[12]。韓國學者裴叢恩等指出，從客戶需求角度出發(fā)進行結構化決策改進，這樣的結構化框架有利于提升公共服務質量[13]。

公共服務質量評價改進公共服務質量。從評價內容看可分為兩種：一種是客觀評價，基于成本效益的、效率的客觀現(xiàn)實的測量模式[14]；一種是主觀評價，認為公眾能準確感知公共服務的現(xiàn)實供給質量進行評價，公眾滿意度是其重要典型指標[15]。英國NHS質量控制的管理者指出，除非所有質量標準都納入強調客戶意見，結果才會準確無誤。公眾滿意度成為公共服務質量評價的重要維度，并由此構建多項基于公眾滿意度的評價模型。

關于公共服務的研究，國內文獻主要集中在政治學、公共管理學、經(jīng)濟學等三個學科，當然其他學科也有少量交叉研究。政治學對于公共服務的研究多體現(xiàn)為宏觀公共服務體制等方面的研究，經(jīng)濟學科尤其是財政學多著重于研究公共服務均等化、公共服務支出等。公共管理學科關于公共服務研究的熱點多關注服務型政府建設、公共服務均等化，有關公共服務質量改進的文獻數(shù)量相對較少，仍然屬于我國公共服務領域中的新方向。

受國外公共服務質量改進的影響，21世紀初期，“質量”這個詞開始進入我國公共管理領域。周志忍指出：“社會轉型和新世紀伴隨著廣泛的范式轉換。國際管理實踐中范式轉換的一個突出表現(xiàn)是質量和顧客滿意被置于首要地位”[16]，公共部門質量管理將成為新世紀的趨勢。陳振明、李德國從質量認證、質量測定、服務質量流程三方面總結西方公共服務質量的改革實踐，同時梳理公共服務質量改進在日本、韓國、印度以及中國的實踐[17]。黃恒學認為，公共服務標準化建設有助于促進公共服務資源配置的均等化，推進政府基本公共服務標準化建設將提升公共服務效能，促進社會公平實現(xiàn)[18]5。胡稅根則將公共服務標準化作為政府改革創(chuàng)新中的一項重要組成部分，認為公共服務標準化有利于實現(xiàn)規(guī)范化的公共服務，也是實現(xiàn)政府管理規(guī)范有序的重要手段[19]。將公民滿意度引入公共服務質量測評是中國近年來在公共服務質量管理研究中的新領域。何精華等對長江三角洲地區(qū)農(nóng)村公共服務的需求及其滿意度進行調查[20]，朱玉春等對欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村公共服務滿意度及其影響因素進行調查分析[21]，探索公共服務滿意度形成的影響因素。

綜合國內外關于公共服務質量的研究看，國外對公共服務的研究大多偏向解構式，細化到某一種具體公共服務并結合該項公共服務的特點而剖析精準有針對性的公共服務質量改進。國內公共服務質量研究更傾向于建構式研究。近十年的研究大多集中在公共服務的供給端，更多著眼于政府部門、市場化及社會化的公共服務提供與生產(chǎn)、公共服務的財政支出規(guī)模；更多關注公共服務的機構性績效。由此產(chǎn)生一個鮮明的結果：對于公眾的公共需求表達、公共服務提供過程中的公眾參與、公眾在公共服務質量體系中的角色關注度還比較低。

二、公共服務質量改進的國際經(jīng)驗

西方公共服務質量改進的發(fā)展脈絡清晰：肇始于工業(yè)化時期，尤自二戰(zhàn)后在北美及歐洲國家得以廣泛推行。從國外公共服務改革看，以英美為代表的西方發(fā)達國家較早開展公共服務質量改進的實踐，并逐漸為歐洲、美洲一些國家借鑒使用。20世紀末，日本、韓國、新加坡等一些亞洲國家開展提升公共服務質量的改革。綜觀這些國家的公共服務質量改進實踐，存在著一些代表性的經(jīng)驗。

(一)關注公眾公共服務需求與期望質量

政府充分認識到企業(yè)是為營利而存在，而民主政府是為公民服務而存在。各政府機構及其部門通過明晰自身的服務對象、顧客調查、目標群體調查和多種其他方法來仔細聽取顧客的意見，并且將多種資源交給顧客以便他們選擇服務提供者，滿足自身的公共服務需求。英國政府提出“更好地制定政策、更好地回應公民公共服務需求、更好地提供公共服務”的政治承諾。德國政府在《德國基本法》中要求國家致力于平衡社會矛盾并實現(xiàn)公正之社會秩序，為公共服務和社會保障體系建立提供了憑據(jù)[22]。公共服務供給過程以了解公眾公共服務的需求與預期質量為前提，關注公眾公共服務需求的差異化與動態(tài)化發(fā)展，通過公共服務調查持續(xù)不斷地收集公眾公共服務需求信息，以便在公共服務供給中體現(xiàn)民意，回應公眾的公共服務需求。政府改革由公共服務供給中以組織效率為重心轉向以公共服務需求為起點與核心。

(二)制定公共服務質量標準

公共服務標準化建設主要有兩種：一種以英國公民憲章運動為代表，其所涉標準內容更多體現(xiàn)為對缺乏競爭的壟斷式服務提供的前饋控制；另一種以美國為代表，在開展廣泛的公私伙伴合作關系的基礎上，為保證外包給其他非政府組織的公共服務達到政府規(guī)定的標準和要求，為方便對外包服務開展績效評估而制定的反饋控制標準。從國際公共服務質量改進實踐看，公共服務標準化最早的改革實踐源自于英國《公民憲章》運動，用憲章的形式將壟斷式公共服務的內容、標準、監(jiān)督機制與責任等公之于眾，之后在比利時、法國、芬蘭等許多歐洲國家得以推行，全世界許多國家政府都對此項改革運動開展學習與經(jīng)驗借鑒。另外，伴隨各國政府公共服務外包以及對服務外包質量評估的需要，更多政府借鑒《美國績效與結果法案》對服務目標、服務內容及相關標準實現(xiàn)對公共服務質量的控制與評估，以此提升公共服務質量。

(三)優(yōu)化公共服務提供過程

推進公共服務市場化，給予公眾更多公共服務選擇，以此提升公共服務質量。英國率先開展“競爭求質量運動”，之后更是以強制招標推進公共服務市場化，鼓勵私營部門、非營利組織參與公共服務生產(chǎn)，給予公眾更多公共服務，以提升公共服務質量。同時，英國政府的“整體性政府”改革、地方政府協(xié)作性管理，改傳統(tǒng)科層制為更具回應力的公共服務組織結構，明確公共服務對象，重塑公共服務工作流程，充分調動公共服務人員的工作積極性。美國改革政府運動試圖構建企業(yè)家型政府，之后轉向公民導向型政府建設。服務生產(chǎn)與提供的過程也是公共服務質量實現(xiàn)的過程，一攬子工程、電子政府建設等為公共服務提供便利性、透明性、實效性。

(四)開展公共服務質量評價

服務沒有評價，質量就無法界定。從質量評價開展的主體看，公共服務質量評價分為內部質量認證與外部質量評價。內部質量認證偏向行業(yè)評價，比如英國內閣辦公廳“特許證章”發(fā)展而來的“客戶服務優(yōu)秀標準”，歐洲質量管理基金會的“卓越模型”，在此基礎上，歐盟國家開發(fā)了通用評價模型，ISO組織的ISO9000系列門檻式獎勵認證等。公民滿意度的評價成為衡量公共服務質量最為重要的因素。正如馬克·霍哲所言，“市民是公共物品和公共服務的最終用戶，他們對質量的評價是公共服務結果的指示標，也是公共服務質量改進的重要方向性依據(jù)”[4]。

(五)構建公共服務質量改進的激勵機制

保持改革的動力是任何改革得以持續(xù)推進的重要因素。激勵機制成為推動公共服務質量持續(xù)改進的重要外推力。兩項激勵機制在國外公共服務質量改進中得以廣泛運用，一是績效預算，二是公共服務質量獎。績效預算充分考慮公共服務質量，并根據(jù)質量實現(xiàn)新的預算撥給。公共服務質量獎按是否具有競爭性被區(qū)分為兩種，一種是門檻式公共服務質量獎，另一種是競爭式公共服務質量獎?！百|量獎勵所帶來的質量改進是顯而易見的。獎勵組織者需要創(chuàng)造好的范例，描述模范組織及個人所具有的特征，并通過獎勵的篩選來驗證這些行為”[23]。與此同時，申請獎勵的組織與個人會通過自我評估與外在評估發(fā)現(xiàn)自己的優(yōu)勢與不足，定位自身在公共服務行業(yè)背景中的位置，學習其他申請獎勵組織與個人的創(chuàng)新經(jīng)驗，明確自身未來改進的方向，激勵公共服務中的組織與個人不斷學習、創(chuàng)新。

圖1 國外公共服務質量改進的整體性系統(tǒng)

(六)形成整體性系統(tǒng)與良性循環(huán)機制

國外公共服務質量改進已形成整體性系統(tǒng)，核心主體是公民，系統(tǒng)組成部分都以公民為本，回應公民不斷增長的公共服務需求。從自上而下的系統(tǒng)層面看，通過目標設定、質量評價等形成效能管理系統(tǒng)；從自下而上的層面看，公眾既是公共服務質量改進系統(tǒng)中的重要參與者，也是公共服務質量的最終評價者，因而既可以通過用戶參與提出訴求，又可以通過用戶選擇來實現(xiàn)評價。政府為最終責任主體，通過內部機構改革、人力資源制度改革等實現(xiàn)內部制度的完善。企業(yè)及其他社會組織成為多元參與主體，競爭與合作式提供公共服務，如圖1所示。

圖2 國外公共服務質量持續(xù)改進機制

從國外公共服務質量改進機制看，多以回應公民的公共服務訴求為根本出發(fā)點，給予多途徑的公共服務需求表達，收集民意形成科學的公共服務決策，為公共服務生產(chǎn)與提供的有效性提供前期保障。在公共服務生產(chǎn)與提供中，通過多元主體競爭提供、重塑政府組織等方式提升公共服務質量。同時，以多元化的評價主體開展公共服務質量評價，以公民滿意度為重要評價示標，從整體上形成公共服務質量改進的良性循環(huán)機制，如圖2所示。

三、公共服務質量改進的中國實踐

伴隨全球一體化進程的推動，國外行政改革時刻影響著我國各級政府公共服務改革與創(chuàng)新。公共服務質量改進在中國的興起是在一種“刺激—反應”模式下成長起來的，因而公共服務質量改進的中國早期實踐更傾向于外源式改革的特點。然而，行政生態(tài)學理論提醒我們關注公共管理發(fā)展與改革的社會現(xiàn)實。從我國實踐看，根據(jù)公共服務質量改進實踐中的不同側重點，我國公共服務質量改進已形成三種典型類型，即供給改善型公共服務質量改進、評價推動型公共服務質量改進、需求驅動型公共服務質量改進。

(一)供給改善型公共服務質量改進

供給改善型公共服務質量改進將公共服務質量提升的核心置于生產(chǎn)與提供環(huán)節(jié)，試圖通過建立公共服務型政府、政府機構改革與調整、公共服務標準化建設、人力資源制度等改革提升公共服務質量。

這一類型公共服務質量改進源起于20世紀90年代的機關作風效能建設。從全國實踐來看，1994年山東煙臺市開展社會服務承諾制，推動山東省在公共服務供給中作出一系列的改革。煙臺社會服務承諾制的開展，其原因在于煙臺市政府發(fā)現(xiàn)當時社會不滿的焦點在于領導機關和政府組織的服務質量差，政府辦事效率低且不正之風較為嚴重。為糾正行業(yè)不正之風，增強政府機關工作人員的職業(yè)道德、社會責任感，推進社會主義精神文明建設，煙臺市政府率先在壟斷性公共服務行業(yè)中開展服務承諾制?！胺粘兄Z制本質上是競爭不充分的補救機制。其內在邏輯是通過公開承諾和社會監(jiān)督，形成社會輿論要求履行契約的外部壓力，進而把這種外部壓力轉化為提高服務水平的內部動力”[24]。社會服務承諾制的實施引起較大社會反響，并于1996年在全國推廣，因而1996年被稱為“承諾年”。此后，為增進政府效能建設，青島萊西市政府為推進執(zhí)政為民，全面推行“為民服務代理制”，在村、鎮(zhèn)、市分別設立為民服務代理點、為民服務代理室、為民服務代理中心，在最短時間內無償代理、全程服務，此舉深得民心而被樹為全國執(zhí)政為民典型，該項目獲得全國第四屆地方政府創(chuàng)新獎。之后，全國多地地方政府開展政府服務標準化及公共服務標準化建設。同時，全國各級地方政府構建12345熱線與電子政務服務平臺，推進一體化政府建設，提升政府服務效率。

從供給改善型公共服務質量改進看，這一類型的質量改進中，活躍主體是政府，公共服務的生產(chǎn)與提供來源于政府，質量改進的方式是單一元素性的。質量改進的目標重點在于效率提升，改革涉及的領域大多是向內的，即通過政府內部制度、機制的調整來實現(xiàn)質量改進，公共服務質量評價主體主要由層級制政府決定。

(二)評價推動型公共服務質量改進

評價推動型公共服務質量改進源起于我國各級地方政府績效評估的開展。這一類型公共服務質量改進將公共服務質量提升的核心置于評價環(huán)節(jié)，以多元主體參與評價，以不同方法開展評價，達到以評促改、用評價推動公共服務質量提升的目的。

在早期政府績效評估的開展中，評估的重點更多關注政府組織機構及其部門的機構績效、政府公職人員的崗位績效。2000年前后，廣東珠海、江蘇南京率先開展萬人評議政府活動，民眾參與評價政府績效。除了公民主體評價以外，獨立的第三方績效評價機構得以建立，績效評價成為政府改革與創(chuàng)新的重要方式。當公共服務列入我國政府的重要職能，政府績效評估逐漸由機構績效評估轉向對公共服務績效的評價，“以公共服務為主要內容的政府績效評估即公共服務績效評估，就是在評估政府績效的過程中，將評估重心放在公共服務上，重視公共服務提供的質量與效果”[25]，之后轉向公共服務質量評價。伴隨這一系列評價活動的推進，國內形成較為典型的服務質量評價模式。以目標管理為主要實現(xiàn)方式的連云港模式，是以目標為主線開展公共服務管理工作。第三方參與的廈門思明評估模式，則是廈門大學績效評價中心參與福建省廈門市思明區(qū)的公共服務質量改進，共同商討擬訂公共服務評價的指標體系，以此促進公共服務質量的改進。獨立開展第三方評價的蘭州模式，則由蘭州大學績效評價中心獨立承擔甘肅省14市39個職能部門的績效評價任務。在公共服務質量評價開展的過程中，各級政府探索具體的指標體系并在質量評價中加以運用，公民滿意度成為重要指標。

從評價推動型公共服務質量改進看，這一類型質量改進的推動主體依然是政府，各級政府開展公共服務質量評價活動的動力仍來自于科層制政府的權力推進或示范。因而在這一類型公共服務質量改進實踐中，活躍主體是政府，雖然在公共服務的外部供給中有政府以外其他主體的參與，以及實踐中公共服務由公私合營的驅動而出現(xiàn)的競爭購買，但仍以政府為引導核心。公民在公共服務質量評價中扮演著有限參與的角色。

(三)需求驅動型公共服務質量改進

需求驅動型公共服務質量改進將服務質量提升的核心置于對公眾公共服務需求的關注。因此，改善公共服務質量的前提是準確了解與把握公眾的公共服務需求，以真實的公共服務需求形成科學的公共服務決策，由此推及公共服務生產(chǎn)與提供，而以公共服務質量評價的開展驗證提供是否真實有效滿足了公共服務需求，并作為下一輪公共服務質量改進的重要參考依據(jù)。

自開展服務型政府建設以來，由于各地方政府對于服務型政府基本概念理解的不同，形成兩種截然不同的導向：需求導向的政府和供給導向的政府?！扒罢咛峁┕卜盏倪壿嬈瘘c是公共需求，政府提供公共服務是滿足公眾需求，是為了公共利益的實現(xiàn)；而后者提供公共服務是從彰顯自身政績出發(fā)，脫離公眾的實現(xiàn)需求集聚公共資源搞‘政績工程’、‘形象工程’，這樣的公共服務提供方式，我們稱之為政府供給導向”[26]。基于公共服務型政府的責任來說，公共需求導向的政府才是服務型政府的本質要求。伴隨改革向縱深方向推進，公共服務質量改進已從政府供給什么樣的公共服務轉向公眾需要什么樣的公共服務。

需求驅動型公共服務質量改進的早期改革實踐主要體現(xiàn)為地方政府關注公民、了解公民需求意愿的改革。2001年，浙江溫嶺市開展“民主懇談”，推動基層民主中公民參與決策，實現(xiàn)民主管理與民主監(jiān)督，開展民主溝通會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策聽證會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決策議事會、村民議事會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大表決會、黨代表建議回復會、重要建議論證會和村民代表監(jiān)督管理會等。2010年，浙江省溫州市成立“市民監(jiān)督團”，在媒體監(jiān)督的基礎上，促進公民參與，鼓勵民意表達，獲得第八屆“中國地方政府創(chuàng)新最佳實踐”。2017年，浙江省政府開展民意調查，發(fā)現(xiàn)公眾反映最多的問題在于政府辦事效率不高、辦事難、辦事煩、不夠便捷，由此開展“最多跑一次”改革：以群眾生產(chǎn)生活關系最緊密的領域和事項，推動公共服務事項“一次辦結”機制，一窗受理、集成服務；采用“部門聯(lián)合、隨機抽查、按標檢查、一次到位”監(jiān)管機制保障民眾“最多跑一次”。伴隨此項改革的推進，群眾公共安全感、環(huán)境滿意度等公民滿意度得到較大提升。

需求驅動型公共服務質量改進的出發(fā)點在于滿足公民不斷增長的公共服務需求。主要表現(xiàn)為：第一，公眾公共服務需求的種類與內容，決定了公共服務生產(chǎn)與提供的方向；第二，公眾公共服務需求的方式與路徑，決定了公共服務供給的方式與路徑；第三，當公共服務需求方式變化時，以政府為主體的公共部門能夠快速回應公眾的公共服務需求新變化，并保證公共服務需求得以滿足。這一類型的公共服務質量改進，活躍主體是公民，公共服務生產(chǎn)與提供主體是政府、非營利組織、其他社會主體甚至公民自身。改革中更多著眼于對公眾公共服務需求端的關注，因需求而調整供給、評價等，公共服務質量改進環(huán)節(jié)是前驅動的，易于構成良性循環(huán)。

(四)三種公共服務質量改進類型的比較

從公共服務在現(xiàn)代政府的產(chǎn)生來看，“在整個世界范圍內發(fā)生的經(jīng)濟與工業(yè)的深刻變遷逐漸創(chuàng)設各種新的、政府所負擔的義務。人們之間明顯存在的相互依賴關系、經(jīng)濟利益的連帶關系、不斷加強的商業(yè)聯(lián)系、智力成果與科學發(fā)現(xiàn)的廣泛傳播，都向國家施加了組織提供這些公共服務以及長期保障國際交流的責任”[27]48。因而，公共服務質量改進以公共管理環(huán)境為依托，以公共管理環(huán)境的變化而調整公共服務質量改進的內容、方式等。三種不同的公共服務質量改進類型在對公共管理環(huán)境的應對、公共服務改革的動力來源、改進的目標重點、對公共服務需求關注程度與表達程度、公共服務生產(chǎn)與提供主體、公共服務供給的邏輯起點與供給方式、公共服務評價主體及評價內容、公共服務決策中的公民參與度、公共服務質量改進的環(huán)節(jié)及元素等方面都表現(xiàn)出較大的差異性(表1)。

四、我國公共服務質量改進存在的問題

(一)公共服務質量改進的復雜性

自建國以來，我國政府職能經(jīng)歷了不同時期的重心轉變。新中國成立初期，為維護主權獨立與政權穩(wěn)定，當時政府職能的重心在政治職能；改革開放之后步入發(fā)展主義時期，這一階段我國政府職能的重心在經(jīng)濟職能；2002年以后，我國政府職能重心逐漸轉向經(jīng)濟職能與公共服務職能并重。我們用七十年的時間走過了許多國家一兩百年的道路，在發(fā)展過程中面臨著復雜的社會現(xiàn)實。一方面，我國經(jīng)歷了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會又向信息社會的轉變，但這種轉變并不是全部地區(qū)都實現(xiàn)了；另一方面，我們處于經(jīng)濟發(fā)展的轉型期，同時又面臨著城市化進程中的許多社會問題。這些問題積累起來，在我國公共服務領域集中體現(xiàn)出不均衡的綜合特點：東部與中西部地區(qū)公共服務的不均衡、城市與鄉(xiāng)村公共服務的不均衡、社會群體之間公共服務的不均衡等等。從我國公共服務質量改進實踐看，供給改善型公共服務質量改進、評價推動型公共服務質量改進與需求驅動型公共服務質量改進共存于我國公共服務改革現(xiàn)實，呈現(xiàn)出地區(qū)改革之間的非均衡性。我國公共服務諸多不均衡特點的綜合則帶來現(xiàn)實公共服務質量改進的復雜性。

表1 三種公共服務質量改進類型之比較

(二)公共服務質量改進的碎片化

質量首先就是個復雜內涵，而公共服務質量則更具復雜性，受到政治、經(jīng)濟、社會、文化等多方面因素的影響。縱觀公共服務改革的歷史發(fā)展，公共服務改革始終處于效率維度—公平維度—效率維度—公平維度的不同變遷。勞動分工、專業(yè)化曾經(jīng)成為衡量科學、效率的標準，也成為一個時代進步的標志，一切以專業(yè)化為馬首是瞻。專業(yè)化使我們從一個混沌的大一統(tǒng)狀態(tài)中走出來，進入一個細致分工的時代，但這并不代表這種專業(yè)化就是唯一正確的道路。在進入專業(yè)化的叢林之后，我們發(fā)現(xiàn)自己不是在專業(yè)化的迷宮中失去了方向，就是沉浸在專業(yè)化的細枝末節(jié)中看不到問題的全部而失去整體性。從當前公共服務質量改進的現(xiàn)實看，我國公共服務在公平、績效、滿意度等方面均存在著較大的改進空間。然而，現(xiàn)實公共服務質量改進實踐中，卻常常出現(xiàn)一些因效率無視公平、因公平而無視效率的問題。公共服務質量改進在目標定位及目標實現(xiàn)中往往處于碎片化的現(xiàn)狀，而這易于造成公共服務質量改進過程中不?！按蜓a丁”，卻無法解決根本問題的困境。

(三)公共服務質量改進機制的整合度低

從我國公共服務質量改進的機制看，良性運行機制尚未形成。“與發(fā)達國家公共服務質量持續(xù)改進機制相比較，我國公共服務質量持續(xù)改進機制還沒有建立起來。公共服務需求機制以及公共服務評價結果的激勵機制的不完善，導致現(xiàn)實的需求推動與改進反饋都無法實現(xiàn)”[28]。盡管我國公共服務改革實踐在公共服務需求、公共服務生產(chǎn)與提供、公共服務評價各個環(huán)節(jié)作出了改革與創(chuàng)新，但是，一個完整良好的改進機制不僅僅包含著以上各個環(huán)節(jié)，更體現(xiàn)為各個環(huán)節(jié)之間的良性協(xié)同。從當前我國公共服務質量改進現(xiàn)狀看，我國各地地方公共服務質量改進的實踐較為關注公共服務生產(chǎn)與提供環(huán)節(jié)、質量評價環(huán)節(jié)的開展，對于公共服務需求環(huán)節(jié)的質量改進仍屬于少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府的創(chuàng)新性實踐。從供給型公共服務質量改進看，良好的供給必以公共服務需求為前提?！皩崿F(xiàn)公共服務與公共需求的有效對接，就要回到需求，重視需求管理在服務型政府建設中的重要作用，將依靠公共服務供給改進轉變?yōu)榉展┙o與需求管理雙輪驅動”[29]。雖然公共服務評價早已開展，但服務評價結果是否作為未來更好服務生產(chǎn)與提供的激勵依據(jù)，是否作為未來公共服務決策的參考依據(jù)，都影響著公共服務質量持續(xù)改進機制的形成。而從我國當前公共服務質量改進實踐看，公共服務質量改進機制的整合度還較低。

五、 我國公共服務質量改進的未來發(fā)展

(一)公共服務質量改進的多維面向

公共服務的根本是滿足社會公眾日益增長的公共服務需求，而公共服務需求不僅包含社會個體差異化的公共服務需求，更包含差異化公共服務需求整理之后較為共同的公共服務需求，因而公共服務質量改進應是多維面向的。作為一種特殊的服務，其質量必然包括滿意度，其提供過程應體現(xiàn)出高效率，因其公共性而更致力于公平的增進。從我國現(xiàn)實看，我國公共服務發(fā)展現(xiàn)狀存在著多差異并存、矛盾疊加的現(xiàn)實問題。

著眼于公共服務改革現(xiàn)實中一些技術、方法的運用無法從根本上促進公共服務質量提升。因此，公共服務質量改進的核心是多維面向，既要以健全的公共服務體系滿足當前人民日益增長的美好生活需求，又要以有效的公共服務促進持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟社會，更要以滿意度較高的公共服務滿足公眾多樣化的公共服務需求。

(二)公共服務質量改進的動態(tài)機制

當前，我國公共服務處于不充分不平衡的發(fā)展之中。所謂不充分不平衡的發(fā)展就是“十字型”社會結構與管理難題?！笆中汀鄙鐣Y構，從橫向來看，是中國不同地區(qū)之間發(fā)展的不均衡；從縱向來看，是中國與發(fā)達國家相比發(fā)展不充分的差距。我國通過四十年改革開放，已完成從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的過渡，正處于工業(yè)社會向信息社會過渡的階段，農(nóng)業(yè)型社會結構的傳統(tǒng)治理秩序還在影響現(xiàn)代文明的發(fā)展，新興信息時代又需要新的治理方式。王紹光曾指出：“中國曾經(jīng)是強調平等的社會, 那時(改革開放前)它的收入不平等程度遠低于世界平均水平。但是, 改革極大地加深了地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及城鄉(xiāng)內部貧困家庭和富裕家庭之間的差距。這些不平等是相互重疊關聯(lián)的……在如此短時間內不平等的增長速度如此之快，可能已經(jīng)損害了這個國家的居民健康狀況，無論其間的作用機制是什么(比如相對剝奪的心理效應、社會凝聚力的下降以及其他機制)”[30]。同時，西方公共服務的發(fā)展革新又不斷沖擊著我們對公共服務管理理念的定位。正是這種“十字型”結構，決定當代中國公共服務質量改進中的動態(tài)機制。

(三)公共服務質量改進的循環(huán)互動

從以上兩個方面來看，多維面向成為當代中國公共服務質量改進的基本目標基礎，動態(tài)機制構成公共服務質量改進的實踐結構。多維面向與動態(tài)機制決定了公共服務質量改進的循環(huán)互動。一方面，多維面向需要通過公共服務供給與公共服務需求之間的循環(huán)互動來不斷實現(xiàn)供給與需求之間的和諧與統(tǒng)一；另一方面，不同地區(qū)、不同階段的公共服務需求與公共服務規(guī)劃之間的治理結構，決定了公共服務管理機制中的動態(tài)協(xié)同，因而檢驗這種動態(tài)協(xié)同的公共服務質量改進的實現(xiàn)機制就必然表現(xiàn)為循環(huán)互動要求。更為根本的，構建公共服務質量改進的循環(huán)互動運行體系，是因為考察到公共服務質量持續(xù)改進的發(fā)展邏輯。人民日益增長的美好生活需求需要我們不斷調整與提供適合新生活的公共服務，社會生活發(fā)展的提升性需要我們把握不同社會結構公共服務的規(guī)律，公共服務發(fā)展的階段性要求我們認識現(xiàn)實公共服務服務供給中不充分、不均衡的復雜多元性，這其中，循環(huán)互動是其核心機理。