譚桔華

摘要：國家治理體系和治理能力集中體現(xiàn)在一個(gè)國家的制度和制度執(zhí)行能力上。國家治理體系包括政府治理、市場治理和社會(huì)治理三個(gè)重要的次級(jí)體系。其中，政府治理居于首位。2019年歲末爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情，是對(duì)國家治理體系的一次大考，暴露出我國政府治理體系中存在的一些問題。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，必須構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。要整合職能，實(shí)現(xiàn)有效政府目標(biāo);理順關(guān)系，提高行政效能;完善行政體制，建設(shè)服務(wù)型政府;深化改革，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用;推進(jìn)國家組織結(jié)構(gòu)法定化，為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供保障。

關(guān)鍵詞：國家治理現(xiàn)代化;政府治理體系;行政體制;有效政府;服務(wù)型政府

中圖分類號(hào)：D60 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號(hào)：1004-3160（2020）03-0070-09

現(xiàn)代化是歷史發(fā)展的必然，而國家治理現(xiàn)代化則是我國現(xiàn)代化建設(shè)的“新一化”。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出國家治理現(xiàn)代化的概念。2017年，黨的十九大報(bào)告指出，要將推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化作為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和基本方略。2019年7月5日，習(xí)近平總書記在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)大會(huì)上發(fā)表重要講話（以下簡稱“講話”）強(qiáng)調(diào)：深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是對(duì)黨和國家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)。......要認(rèn)真總結(jié)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革取得的重大成效和寶貴經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)完善黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[1] 2019年10月31日，十九屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“要堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系?！盵2]推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化已經(jīng)成為黨和國家的重大決策部署。“國家行政管理承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)?！盵2]“科學(xué)完善國家、社會(huì)事務(wù)治理制度和制度執(zhí)行力是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！盵3]2019年歲末爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情，既是對(duì)國家各級(jí)各類機(jī)構(gòu)和干部隊(duì)伍的一次重大的政治歷練，更是對(duì)國家治理體系和治理能力的一次大考?；仡櫼咔榘l(fā)生后的各種應(yīng)對(duì)，不難發(fā)現(xiàn)，唯有堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，才能保證國家治理體系的有效運(yùn)行，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

一、政府行政管理改革的歷史經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)

“國家治理體系包括政府治理、市場治理和社會(huì)治理三個(gè)重要的次級(jí)體系，”[4] 其中，政府治理居于首位。當(dāng)前國家治理面臨的最大問題是，我們處在一個(gè)后工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)信息橫向傳播的社會(huì)中，然而國家的行政體制和機(jī)制，依然是工業(yè)化時(shí)代層層上報(bào)的一個(gè)縱向集中而缺乏扁平化的行政體制?！八槠⒍唐谛袨?、部門主義和地方主義，嚴(yán)重削弱了國家的治理能力?！盵4]深化政府行政體制改革是提高政府治理能力的必然選擇?；仡櫢母镩_放以來我國先后進(jìn)行的8次圍繞提高政府管理效率的政府機(jī)構(gòu)改革，改革取得了精簡機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能、提高效能的效果，但也還存在一些問題。

（一）歷次政府機(jī)構(gòu)改革的簡單回顧

我國改革開放的40年也是行政體制發(fā)生重大變革的40年。為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展需要，更好地履行政府職能，自1982年以來我國先后經(jīng)歷了8次政府機(jī)構(gòu)改革。8次改革反映出我國行政體制改革大體上的三個(gè)階段：即沖破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛階段（1978-1992年），適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制階段（1993-2012年），推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化階段（2013年至今）。[5]相應(yīng)地，8次機(jī)構(gòu)改革分別達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。1982年機(jī)構(gòu)改革以精簡機(jī)構(gòu)為主要目標(biāo)，實(shí)施黨政分開，從思想、年齡、專業(yè)化程度等方面提升干部素質(zhì)，這次機(jī)構(gòu)改革的成效，一是打破了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，二是根據(jù)“四化”標(biāo)準(zhǔn)，大批年輕的干部走上領(lǐng)導(dǎo)崗位;1988年機(jī)構(gòu)改革以黨政分開、精簡機(jī)構(gòu)為目標(biāo)，首次提出政府職能轉(zhuǎn)變，確定了“定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制”的“三定”原則;1993年機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確立;1998年機(jī)構(gòu)改革消除了政企不分的組織基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)政企分開，轉(zhuǎn)變職能、精兵簡政、提升政府的效率和協(xié)調(diào)能力;2003年機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)是深化國有資產(chǎn)管理體制改革;2008年機(jī)構(gòu)改革更加重視職能轉(zhuǎn)變，以大部制的探索為改革的重點(diǎn)，通過部委調(diào)整設(shè)置，形成更加完善的宏觀調(diào)控體系;2013年機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順關(guān)系，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，完善制度及相關(guān)機(jī)制，提升政府行政效能，穩(wěn)步推進(jìn)大部制;2018年機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)黨與政府機(jī)構(gòu)的職能協(xié)調(diào)和優(yōu)化。

（二）歷次機(jī)構(gòu)改革的成效及存在的問題

每次政府機(jī)構(gòu)改革都適應(yīng)了改革開放和政策調(diào)整的需要，精兵簡政成為歷次政府機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，精簡機(jī)構(gòu)效果也比較明顯，“基本建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體系。”[6]但是，政府在改革中既當(dāng)裁判官，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員：政府不僅是改革的推動(dòng)者和改革的對(duì)象，而且還是改革的考評(píng)者和監(jiān)督者。政府的多重角色嚴(yán)重影響了改革的效果，而且從8次政府機(jī)構(gòu)改革來看，可以說，每一次都是由內(nèi)在動(dòng)力而推動(dòng)的，主要體現(xiàn)的是一種“體制內(nèi)的改革”。同時(shí)，歷次改革都是從上而下的活動(dòng)方式，中央政府的改革先行，然后省、市、縣地方政府根據(jù)中央的政策及中央政府改革的模式而展開，這種從中央到地方的政府改革，自上而下，不是根據(jù)地方政府的特點(diǎn)和需要而進(jìn)行改革，這樣不利于政府整體行政效能的提高及政府治理體系的完善。

二、國家治理現(xiàn)代化對(duì)國家行政管理體系提出的總要求

國家治理現(xiàn)代化是治理理論在中國的發(fā)展與延伸，它是以國際治理理論研究為基石，結(jié)合我國國情進(jìn)行的具有中國特色的闡釋。胡鞍鋼教授認(rèn)為，中國語境下的國家治理體系主要是以制度為核心，包括整個(gè)國家的法律、中國共產(chǎn)黨以及社會(huì)領(lǐng)域的制度體系。國家治理能力則按主體分為政府、人民和制度，主要涉及政府履職能力、人民群眾依法管理各項(xiàng)事務(wù)的能力和國家制度建立、完善及自我更新的能力。[7]推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化勢必對(duì)國家法律、中國共產(chǎn)黨、政府管理以及社會(huì)領(lǐng)域的制度體系等提出了新的要求。

（一）國家治理現(xiàn)代化的要求

1.實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化要處理好政府與市場的關(guān)系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，國際國內(nèi)環(huán)境復(fù)雜多變。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，社會(huì)呈現(xiàn)多元復(fù)雜狀態(tài)，公眾在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、環(huán)境等方面的需求更加嚴(yán)格和多樣;國際環(huán)境風(fēng)云變幻、紛繁復(fù)雜，在一個(gè)全球化的時(shí)代，中國以一個(gè)高度參與全球流動(dòng)性的超大規(guī)模社會(huì)，面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。國際國內(nèi)的形勢都越來越要求我國構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。

國家治理現(xiàn)代化要有高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)。今天，我國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，取得了舉世瞻目的巨大成就，但也存在結(jié)構(gòu)性的問題。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)持改革發(fā)展不動(dòng)搖，貫徹新的發(fā)展理念，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建宏觀調(diào)控有度、微觀主體充滿活力、市場機(jī)制有效的經(jīng)濟(jì)體制?！敖∪袌鼋?jīng)濟(jì)體制，在很大程度上恰恰不取決于經(jīng)濟(jì)體制本身，而在于正確處理政府與市場的關(guān)系;或者說要從根本上建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，問題的關(guān)鍵不在于經(jīng)濟(jì)方面，而在于政治領(lǐng)域”。[8]政府與市場社會(huì)主體之間的關(guān)系是政府職能轉(zhuǎn)變關(guān)涉的重要改革問題。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必須正確處理好政府與市場的關(guān)系，深化“放管服”改革，有序向市場“放權(quán)”，在資源配置中充分發(fā)揮市場這只“看不見的手”的決定性作用和同時(shí)發(fā)揮政府這只“看得見的手”的作用，既釋放市場活力，又確保政府監(jiān)管。

2.實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化必須加強(qiáng)制度建設(shè)，為人民依法管理提供保障

國家的有效治理最終目的是增進(jìn)人民的福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展。將堅(jiān)持以人民為中心的理念落實(shí)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體實(shí)踐中是促進(jìn)人的全面發(fā)展的根本。黨的十八大以來，我們黨堅(jiān)持以人民為中心，把尊重民意、匯集民智、改善民生貫穿在治國理政的全部工作中。新時(shí)代我國社會(huì)的主要矛盾發(fā)生重大變化，人民對(duì)美好生活的需要，既包括日益增長的物質(zhì)文化生活的更高要求，也更加注重對(duì)民主、公平、正義等價(jià)值的追求。保證人民當(dāng)家作主，體現(xiàn)人民共同意志，維護(hù)人民合法權(quán)益，是我國國家制度和國家治理體系的本質(zhì)屬性。要處理好權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，更加注重對(duì)社會(huì)和公民的制度供給。政府是人民權(quán)利的維護(hù)者，要堅(jiān)持為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督;加強(qiáng)制度建設(shè)，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理威力，從制度上為人民依法參與管理提供有力的保障;促進(jìn)公民、企業(yè)、社會(huì)能更快更好地得到政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，推動(dòng)政府及時(shí)回應(yīng)社會(huì)的需求。

3. 實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化要優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)

十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，在改革過程中要“思想上政治上行動(dòng)上同黨中央保持高度一致，加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)貫穿改革各方面和全過程”[9]。習(xí)近平總書記在“講話”中指出：“在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，我們探索和積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，就是堅(jiān)持黨對(duì)機(jī)構(gòu)改革的全面領(lǐng)導(dǎo)。”[1]中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征和中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢，十九屆四中全會(huì)提出，要“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”[2]。毛澤東也曾教導(dǎo)我們：領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨?！饵h章》更是賦予了中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心的規(guī)定。實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，這是我國國家治理體系和治理能力的“定海神針”。堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，就是要發(fā)揮黨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，通過“倒逼”構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。這次新冠肺炎疫情對(duì)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)能力進(jìn)行了一次深度檢驗(yàn)，我們黨的治國理念、領(lǐng)導(dǎo)水平和組織能力經(jīng)受住了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

綜上所述，“新時(shí)代推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的復(fù)雜工程”[10]，也是一個(gè)不斷完善的過程。“推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，既要更新治理理念，又要優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)?！盵11]國家治理現(xiàn)代化應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，正確處理好政府與市場的關(guān)系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展;根據(jù)中國社會(huì)主要矛盾的變化及人民美好生活的需要，政府行政管理要以人民為中心，樹立服務(wù)型、責(zé)任型、效能型的理念;加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的顯著優(yōu)勢。

（二）行政體制機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)

1.目前政府機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分還有待完善

改革開放40多年來，隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，與此相應(yīng)的“具有中國特色的國家行政管理機(jī)構(gòu)職能體系得已逐步健全。但與有效治理國家和社會(huì)的要求相比還存在不少問題，機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)劃分不科學(xué)、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出”[12]。比如，2019年2月25日焦點(diǎn)訪談報(bào)道的石家莊馮某“被老板”問題。為了解決“被老板”問題，當(dāng)事人從這個(gè)部門跑到那個(gè)部門，而職能部門將責(zé)任從行政審批局推到市場監(jiān)督管理局，最后把難題推給法院，推給當(dāng)事人。又如城市污水處理中，定價(jià)的是國家發(fā)展改革委（局）、檢測的是環(huán)保部門、河道管理則屬于水務(wù)部門，等等，這些都存在部門權(quán)責(zé)不清、職責(zé)交叉的問題。特別是在這次新冠肺炎疫情防控初期，一度出現(xiàn)地方指揮系統(tǒng)失靈、各級(jí)各類機(jī)構(gòu)各自為政、政出多門、力量分散，疫情防控中權(quán)力碎片化難以形成“制度合力”的問題。這些事實(shí)說明，黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，地方各級(jí)各類機(jī)構(gòu)職責(zé)調(diào)整和權(quán)責(zé)關(guān)系的配置仍然不到位。

2.行政管理體制不夠健全

新型冠狀病毒肺炎疫情給人民群眾生命安全和身體健康造成巨大威脅，給我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來巨大損失。疫情爆發(fā)后，黨中央高度重視，全國上下全力抗疫?；仡欉@場重大衛(wèi)生事件突發(fā)后的各項(xiàng)應(yīng)對(duì)，不難發(fā)現(xiàn)我國地方政府行政體制機(jī)制存在不少問題。

按照我國現(xiàn)行防控機(jī)制，地方政府沒有疫情信息發(fā)布權(quán)和對(duì)重大疫情的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)修改權(quán)，國家衛(wèi)生管理部門擁有這種權(quán)力。但國家衛(wèi)生管理部門并不直接接觸病毒，直接接觸病毒的是一線的醫(yī)生，而在現(xiàn)有的體制下，醫(yī)生的臨床判斷和寶貴的探索，并沒有形成有用的政策信息，占主導(dǎo)作用的仍然是行政管理體系。過度中心化的決策體制和過長的決策鏈條，加上疫情初期，地方政府沒能按照傳染病防治法啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急行動(dòng)，導(dǎo)致一場疫情，給人民生命安全、身體健康造成巨大威脅，國家為此付出巨大的代價(jià)。這場疫情值得我們認(rèn)真總結(jié)反思：衛(wèi)生管理體制、輿論管理體制、應(yīng)急管理體制、科研考核體制，......治理體系現(xiàn)代化任重而道遠(yuǎn)。

3.政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，市場和社會(huì)的作用發(fā)揮不夠充分

十八大以來，我國全面推動(dòng)“放管服”改革，取得了可喜的成效，但仍然存在政府應(yīng)該管的事沒有管好或者沒管到位，政府應(yīng)該承擔(dān)的還沒有很好地完成，有些應(yīng)該下放的權(quán)力還是沒有下放到位，出現(xiàn)職能錯(cuò)位、越位、缺位等問題，不利于市場經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行，也阻礙了社會(huì)組織的發(fā)育和成熟。轉(zhuǎn)變職能要求界定政府的“能”與“不能”，在政府合理定位的基礎(chǔ)上厘清政府與市場、政府與社會(huì)、政府與事業(yè)單位等主體的權(quán)力邊界?！胺殴芊备母锶〉昧司薮蟮某尚В喺艡?quán)還有很大的空間，要充分發(fā)揮市場和社會(huì)的作用，政府就必須放權(quán)于市場、放權(quán)于社會(huì)。將該管的和能管的管好做好，如市場的監(jiān)督與管理、公平正義的維護(hù)與彰顯，而不該管的和管不好的，如資源的配置，要通過有效方式和途徑讓市場社會(huì)主體去管，從而更好地發(fā)揮政府的作用。如這次新冠肺炎疫情初期，政府機(jī)構(gòu)就可以在一定程度上放棄自身可以組織最好的信息并擁有最高效率的慣性思維，而增加醫(yī)療機(jī)構(gòu)、媒體、社會(huì)組織、企業(yè)和民眾在專業(yè)化指導(dǎo)下的按程序應(yīng)對(duì)。唯有實(shí)現(xiàn)政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系協(xié)調(diào)，才能促進(jìn)政府正確履行職能，市場和社會(huì)的作用充分發(fā)揮。

三、構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

“只有良好的國家治理體系，才能提高國家的治理能力，而政府治理體系是國家治理體系的首要內(nèi)容?！盵12]整合職能、理順關(guān)系、建設(shè)服務(wù)型政府、發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、推進(jìn)國家組織結(jié)構(gòu)法定化，是構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效路徑。

（一）整合職能，實(shí)現(xiàn)有效政府目標(biāo)

薛瀾教授曾指出：“國家治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)是建立一個(gè)真正意義上的現(xiàn)代政府?！盵13]政府在國家治理現(xiàn)代化中占據(jù)首要地位。政府定位問題直接涉及政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)組成、職權(quán)劃分等，所以，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，必須深化改革。從1998年的機(jī)構(gòu)改革首次提出轉(zhuǎn)變政府職能的命題，到2013年以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡臋C(jī)構(gòu)改革及2018年黨與政府機(jī)構(gòu)的職能協(xié)調(diào)和優(yōu)化，“轉(zhuǎn)變政府職能、精簡機(jī)構(gòu)”成為每一屆政府機(jī)構(gòu)改革的主題。但“機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)力分散、政出多頭、扯皮推諉、部門主義、地方主義、效率低下的困境仍然存在?！盵3]深化改革就是要進(jìn)行職能整合。協(xié)同理論強(qiáng)調(diào)“系統(tǒng)聯(lián)結(jié)”，認(rèn)為“只有各要素內(nèi)部及其要素之間的協(xié)同才會(huì)促進(jìn)組織結(jié)構(gòu)的有序性，進(jìn)而引發(fā)有組織現(xiàn)象的產(chǎn)生。”[14]整合職能就是要明晰職責(zé)，減少職能沖突和交叉。例如，將分散在各部委的國土規(guī)劃、資源管理與測繪等相關(guān)職責(zé)整合組成自然資源部，建立覆蓋全部國土空間的自然資源統(tǒng)一管理部門。將原來分散在其他部委的相關(guān)環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合組建生態(tài)環(huán)境部，職權(quán)也從過去單純被動(dòng)的環(huán)境保護(hù)擴(kuò)大為環(huán)境保護(hù)與修復(fù)建設(shè)職責(zé)的并行和統(tǒng)一。將各部委涉及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的職責(zé)整合，建立統(tǒng)籌處理“三農(nóng)問題”的責(zé)任部門和機(jī)制，這樣“三農(nóng)問題”成為一個(gè)整體。工商管理、質(zhì)檢、食藥監(jiān)及其他部門相關(guān)職權(quán)的整合，實(shí)現(xiàn)了市場監(jiān)督管理職權(quán)的統(tǒng)一。防災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)急救援是涉及部門協(xié)同最常見的治理領(lǐng)域。將原來分散在民政、安監(jiān)、應(yīng)急辦、公安、防總等各部門的防災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急管理職責(zé)和救援力量整合統(tǒng)一為應(yīng)急管理部，并且將應(yīng)急管理部升格為國務(wù)院組成部門。等等這些，充分體現(xiàn)了政府的職能轉(zhuǎn)向。職能整合以后，要抓緊落實(shí)，避免職能移交后接收不到位的現(xiàn)象發(fā)生。只有按照優(yōu)化協(xié)同高效的要求，通盤考慮機(jī)構(gòu)設(shè)置，充分有效地整合政府職能，才能提高政府行政效率，實(shí)現(xiàn)有效政府目標(biāo)，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力的組織保障。

（二）理順協(xié)調(diào)中央和地方關(guān)系，提高行政效能

長期以來，我國政府機(jī)構(gòu)都是從中央到地方上下一般粗，國務(wù)院有什么樣的政府組成部門，地方政府就有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)與之相對(duì)應(yīng)。中央政府與地方政府在行政權(quán)力劃分上簡單而模糊，地方政府各級(jí)行政權(quán)力配置高度同質(zhì)化。深化改革一直在強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一協(xié)調(diào)，但實(shí)際上我們還是沒有做到。要構(gòu)建完善的政府治理體系，必須理順中央和地方關(guān)系，協(xié)調(diào)從中央到地方各個(gè)層級(jí)、各種制度安排，以確保中央和地方兩個(gè)積極性的充分發(fā)揮。要理順協(xié)調(diào)中央和地方關(guān)系，就必須理順垂直機(jī)構(gòu)與地方管理的關(guān)系。要按照權(quán)責(zé)一致的原則，在確保上下貫通、執(zhí)行有力的基礎(chǔ)上，“規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制”。規(guī)范垂直機(jī)構(gòu)與地方管理，要根據(jù)中央地方事權(quán)劃分來處理，具體分三個(gè)層面：首先是中央設(shè)立的垂直機(jī)構(gòu)，這主要是指那些屬于中央事權(quán)并由中央負(fù)責(zé)的事務(wù);其次是中央和地方分級(jí)管理的機(jī)構(gòu)，是指中央和地方有共同事權(quán)而需要地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，要求中央政府加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督，落實(shí)主體責(zé)任制，優(yōu)化考核機(jī)制，從而倒逼推進(jìn)地方改革;最后是地方政府獨(dú)立管理的機(jī)構(gòu)，是指那些屬于地方事權(quán)并且由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，地方政府要形成職責(zé)明確、權(quán)責(zé)一致、協(xié)同配合的政府治理體系。機(jī)構(gòu)設(shè)置后更重要的是明確各機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)關(guān)系。如這次新冠肺炎疫情中，病毒研究、信息發(fā)布、疫情應(yīng)對(duì)、抗疫物資供應(yīng)、后勤保障、社會(huì)物品供應(yīng)、社會(huì)穩(wěn)定、國家團(tuán)結(jié)、國際關(guān)系、疫后發(fā)展等，哪些領(lǐng)域應(yīng)該由中央統(tǒng)籌，哪些領(lǐng)域應(yīng)該屬地方負(fù)責(zé)，哪些環(huán)節(jié)應(yīng)由地方各級(jí)各類機(jī)構(gòu)臨時(shí)決斷、靈活施治，等等，這些涉及到不同層級(jí)、不同部門的權(quán)責(zé)問題。只有協(xié)調(diào)中央和地方關(guān)系，才能提高政府執(zhí)行力、公信力和行政效能。這次新冠肺炎疫情處置中，地方治理系統(tǒng)曾出現(xiàn)一定程度的紊亂，很大一部分原因在于現(xiàn)有的條塊關(guān)系沒有處理好。各自為政、分散行動(dòng)，極大地?fù)p害了地方管治權(quán)威和危機(jī)應(yīng)對(duì)的效能，在鞏固中央權(quán)威的同時(shí)，如何確保地方守土有責(zé)、守土有權(quán)，是理順中央和地方關(guān)系中必須解決的核心問題。

（三）完善國家行政體制，建設(shè)服務(wù)型政府

可以說，“沒有國家行政系統(tǒng)的有效運(yùn)作，就沒有國家治理體系的有效運(yùn)行?！盵15]建立人民滿意的服務(wù)型政府是國家行政管理改革的最終目的，也是國家治理現(xiàn)代化的終極要求。馬克思主義人學(xué)理論認(rèn)為人的主體性是人之所以為“人”的獨(dú)立自由的認(rèn)識(shí)與行為方式[14]?；隈R克思主義人學(xué)理論的服務(wù)型政府建設(shè)，一是政府職能的設(shè)定要圍繞增進(jìn)人民福祉展開。把人民群眾對(duì)美好生活的向往作為自己的奮斗目標(biāo)，保障公共政策從根本上體現(xiàn)人民的意志和主體地位，把努力提高人民群眾的獲得感作為行政體制改革的首要任務(wù)，提高教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保、就業(yè)等公共服務(wù)水平，讓全體人民共享改革發(fā)展成果。二是充分發(fā)揮人的主體作用與價(jià)值，為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。治理和服務(wù)是現(xiàn)代國家治理所強(qiáng)調(diào)的，只有有效加強(qiáng)地方政府市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)，充分發(fā)揮人的主體作用與價(jià)值，構(gòu)建完善的政府治理體系，才能為國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三是激發(fā)人的主體精神和主體意識(shí)，推動(dòng)形成多元共治格局。新時(shí)代，我國社會(huì)呈現(xiàn)多元結(jié)構(gòu)，“以多元參與、開放共享和融合創(chuàng)新為特征的大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)到來?！盵16]在多元化的社會(huì)里，更需要制約和監(jiān)督社會(huì)治理的多元主體，政府、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會(huì)組織、公民個(gè)人等各種主體都應(yīng)共同參與。要按照馬克思主義人學(xué)理論要求，充分尊重人的自我發(fā)展與自我完善，挖掘人的潛能，合力推動(dòng)公共事務(wù)的發(fā)展。四是繼續(xù)深化“放管服”改革，提高政府效能。2016年5月，國務(wù)院召開了全國推進(jìn)放管服改革電視電話會(huì)議，李克強(qiáng)總理提出，要“持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，不斷提高政府效能。”[17]為了貫徹落實(shí)“放管服”改革精神，各地涌現(xiàn)出了許多先進(jìn)典型。上海的“單窗通辦”、浙江的“最多跑一次”改革、廣州“一窗式”集成服務(wù)等，充分利用體制機(jī)制創(chuàng)新、信息技術(shù)創(chuàng)新，建立一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，對(duì)接公眾外網(wǎng)和各審批職能部門信息系統(tǒng)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”、一窗口辦結(jié)、一條龍服務(wù)等措施，使人民群眾對(duì)政府滿意度明顯提高，政府服務(wù)效能不斷提升。事項(xiàng)清單標(biāo)準(zhǔn)化、精準(zhǔn)化服務(wù)，在一定程度上提升了國家治理水平。

（四）深化改革，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

“事在四方，要在中央?！痹邳h的領(lǐng)導(dǎo)下，構(gòu)建由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理和執(zhí)行的治理格局，就是要強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮好黨的職能部門統(tǒng)一歸口協(xié)調(diào)管理職能，統(tǒng)籌好本領(lǐng)域重大工作，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到政府治理的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)。因此，要充分發(fā)揮黨總攬全局、統(tǒng)籌各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建完備科學(xué)高效的黨的機(jī)構(gòu)職能體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這次新冠肺炎疫情防控戰(zhàn)打響后，以習(xí)近平為核心的黨中央堅(jiān)持把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，充分發(fā)揮黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的顯著優(yōu)勢，全國各級(jí)地方政府在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，積極調(diào)動(dòng)各方力量，集中有力開展防控工作，受到國際國內(nèi)高度贊譽(yù)。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞盛贊在疫情面前中國政府展現(xiàn)出堅(jiān)定的政治決心，展現(xiàn)出了中國速度、中國規(guī)模、中國效率，這是中國制度的優(yōu)勢。血與火中走出來的中國共產(chǎn)黨身先士卒，為人表率，成為戰(zhàn)“疫”情的領(lǐng)導(dǎo)核心。這充分證明了黨的領(lǐng)導(dǎo)在國家和社會(huì)事務(wù)中、在國家治理現(xiàn)代化中的重要地位，只有在中國特色社會(huì)主義制度下，在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，才能獲得成功。

（五）推進(jìn)國家組織結(jié)構(gòu)法定化，為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供保障

法治是現(xiàn)代國家建設(shè)的根本，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，必然要求法治化建設(shè)同步跟進(jìn)，只有依法治理，才能保證制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。一是政府組織結(jié)構(gòu)法定化。政府組織結(jié)構(gòu)法定化具體體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)編制法定化上，而機(jī)構(gòu)編制法定化是政府治理體系的法治保障?！耙七M(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化，依法管理各類組織機(jī)構(gòu)”[18]，從嚴(yán)從緊控制機(jī)構(gòu)編制，統(tǒng)籌利用行政管理資源，節(jié)約行政成本。要通過機(jī)構(gòu)編制法定化建設(shè)使各類組織機(jī)構(gòu)得到依法管理，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。二是推進(jìn)法治政府建設(shè)。法治是公權(quán)力部門權(quán)力設(shè)置科學(xué)化、執(zhí)行規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)路徑。法治政府是服務(wù)型政府的題中之義，《決定》指出，“必須堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！盵2]職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的政府，是國家治理現(xiàn)代化的重要保障。不但要完善法律法規(guī)和政府權(quán)責(zé)清單，而且要提高政府工作人員的法治思維，要在法律法規(guī)的范圍內(nèi)提供公共服務(wù)，加強(qiáng)職權(quán)法定化建設(shè)，將政府權(quán)力置于憲法與法律范圍內(nèi)，堅(jiān)持法無授權(quán)不可為，對(duì)權(quán)力行使必須做到有法可依、有法必依、違法必究。政府只有以法律為準(zhǔn)繩才能確保行政行為的公正廉明、有序高效，從而促進(jìn)政府公信力的提高。通過政府組織結(jié)構(gòu)法定化和法治政府建設(shè)，嚴(yán)格遵循民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的基本方略，為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供保障。

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