[摘 要] ?中國選賢任能制度是將國家治理體系轉(zhuǎn)換成國家治理能力的關(guān)鍵制度，其顯著優(yōu)勢體現(xiàn)為：堅持民主協(xié)商與民主選舉相結(jié)合，有利于選拔出能代表最廣大人民根本利益的優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)人;堅持長期培養(yǎng)鍛煉與全面考察相結(jié)合，更容易選出治國理政能力強的領(lǐng)導(dǎo)人;堅持民主集中制原則，有利于維護國家和社會的團結(jié)與穩(wěn)定。在推進國家治理現(xiàn)代化過程中，還必須進一步完善選賢任能制度：完善黨管干部和發(fā)揚民主相結(jié)合的機制;實現(xiàn)程序正義與實質(zhì)正義的統(tǒng)一;完善干部選拔任用的監(jiān)督問責(zé)機制;提高選賢任能的法治化水平與科學(xué)化水平。

[關(guān)鍵詞] ?選賢任能;國家治理體系;民主集中制;民主選舉;程序正義

[中圖分類號] D630 ? [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A ? [文章編號] 1672-4917（2020）02-0007-08

中國共產(chǎn)黨經(jīng)過近百年的發(fā)展，已建立健全了一整套以黨管干部為核心，培養(yǎng)、考察、選拔、任用等制度構(gòu)成的選賢任能制度體系，它吸收了中國傳統(tǒng)選拔制度和西方選舉制度的優(yōu)點，將民主選拔與民主選舉結(jié)合了起來。中國選賢任能制度體系主要包括兩大機制：一是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主選拔機制（培養(yǎng)鍛煉機制、民主推薦機制、民主考察機制等），二是各級黨代會和各級黨委的民主選舉機制。在選賢任能制度體系中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主選拔機制比民主選舉機制更為根本，更為基礎(chǔ)和關(guān)鍵。從廣義上講，中國選賢任能制度體系大致由黨管干部、民主集中制以及素質(zhì)培養(yǎng)制度、知事識人制度、選拔任用制度、從嚴(yán)管理制度、正向激勵制度等構(gòu)成。本文正是從廣義上理解選賢任能的。從狹義上講，中國選賢任能制度體系特指在分析研判和動議、民主推薦、考察、討論決定、任職等領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的五大環(huán)節(jié)涉及的體制、機制所構(gòu)成的制度體系?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》正是從狹義上理解選賢任能的。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出，我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢，其中包括“堅持德才兼?zhèn)?、選賢任能，聚天下英才而用之，培養(yǎng)造就更多更優(yōu)秀人才的顯著優(yōu)勢”[1]。研究中國選賢任能制度在國家治理體系中的地位、選賢任能優(yōu)勢的主要體現(xiàn)以及如何進一步完善并充分發(fā)揮這一顯著優(yōu)勢，是當(dāng)前亟待解決的重大理論和現(xiàn)實問題。

一、選賢任能制度在我國國家制度和國家治理體系中的地位

國家治理有三個核心要素：由誰治理、如何治理、治理得怎樣，其中，由誰治理尤為重要。[2]治國之要，首在用人。在國家制度確定之后，通過什么樣的選拔制度選什么樣的人來治理國家就顯得尤為關(guān)鍵。

（一）選賢任能與否在一定程度上決定著黨和國家的興衰存亡

首先，選賢任能關(guān)系到中國特色社會主義事業(yè)興旺發(fā)達(dá)、后繼有人的問題。領(lǐng)導(dǎo)干部是中國特色社會主義事業(yè)的中堅力量，偉大的事業(yè)需要高素質(zhì)的干部隊伍。通過科學(xué)公正的選拔制度培養(yǎng)合格的社會主義事業(yè)接班人是選賢任能的首要任務(wù)。2013年6月，習(xí)近平總書記指出：“我們黨歷來高度重視選賢任能，始終把選人用人作為關(guān)系黨和人民事業(yè)的關(guān)鍵性、根本性問題來抓?！盵3]336選賢任能從制度機制上揭示了黨始終保持強大的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力的根源以及社會主義事業(yè)始終充滿生機活力的“中國之謎”。通過選賢任能選拔一批又一批德才兼?zhèn)涞娜瞬牛瑸閷崿F(xiàn)中國特色社會主義目標(biāo)和偉大復(fù)興中國夢提供堅強有力的組織保證。

其次，任人唯賢、選賢任能的組織路線關(guān)系到改革開放和社會主義現(xiàn)代化這一政治路線能否得到很好執(zhí)行。正確的政治路線要靠正確的組織路線來保證。黨的政治路線確立后，要選拔優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部來具體地貫徹執(zhí)行。1992年，鄧小平在南方談話中指出：“要注意培養(yǎng)人，要按照‘革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)，選拔德才兼?zhèn)涞娜诉M班子。我們說黨的基本路線要管一百年，要長治久安，就要靠這一條。真正關(guān)系到大局的是這個事?！盵4]2018年11月，習(xí)近平總書記指出：“歷史和現(xiàn)實都表明，一個政黨、一個國家能不能不斷培養(yǎng)出優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)人才，在很大程度上決定著這個政黨、這個國家的興衰存亡?！盵5]中國經(jīng)濟40多年的高速發(fā)展和改革開放的巨大成功都證明了中國選賢任能制度的優(yōu)越性。

（二）選賢任能是提升我國國家治理能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

中國特色社會主義制度是一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系，而黨的干部選拔任用制度是中國特色社會主義制度——國家治理體系的有機組成部分。選賢任能制度是支撐中國共產(chǎn)黨執(zhí)政和國家治理的基礎(chǔ)制度，是國家治理體系轉(zhuǎn)換成國家治理能力——制度執(zhí)行能力的關(guān)鍵。我國國家治理體系的藍(lán)圖繪制好后，能否正確領(lǐng)悟、堅決實施、認(rèn)真落實這些國家制度，關(guān)鍵是通過選賢任能制度選出具有很強執(zhí)行能力的領(lǐng)導(dǎo)干部來實現(xiàn)，這是決定性的因素。黨的十九屆四中全會提出：“把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設(shè)的重大任務(wù)”，“把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)”[1]。

如何把我國制度的顯著優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能？在某種程度上說，選賢任能制度能促進國家治理績效的最大化，它是發(fā)揮我國國家制度其他方面優(yōu)勢作用的關(guān)鍵。因為無論多好的制度，都必須靠人去執(zhí)行，只有實現(xiàn)人與制度的良性互動才能發(fā)揮制度的最大效能。我國國家制度和國家治理體系具有13個方面的顯著優(yōu)勢。其中，能否做到選賢任能，是衡量國家治理體系是否具有優(yōu)勢的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。我國國家制度其他12方面顯著優(yōu)勢的發(fā)揮，都離不開通過選賢任能制度選拔任用德才兼?zhèn)涞娜瞬抛鳛榻M織支撐。如，我國國家制度第一個顯著優(yōu)勢是“堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨的科學(xué)理論，保持政治穩(wěn)定，確保國家始終沿著社會主義方向前進的顯著優(yōu)勢”。[1]黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)如何實現(xiàn)？選賢任能制度對領(lǐng)導(dǎo)干部的政治上的要求，就是堅決維護黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（三）選賢任能是協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的必然要求

全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化對選賢任能提出了新要求和新挑戰(zhàn)。黨的十九屆四中全會明確提出：要提高領(lǐng)導(dǎo)干部推進“四個全面”戰(zhàn)略布局等各項工作能力和水平。[1]在新時代，協(xié)調(diào)推進全面建成小康社會、全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國、全面深化改革，對干部選拔任用提出了更嚴(yán)格的要求。

首先，領(lǐng)導(dǎo)干部是全面建設(shè)小康社會的中堅力量。選賢任能為全面建成小康社會提供堅強組織保證。黨中央提出，決勝全面建成小康社會要打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)。相應(yīng)地，也要通過選賢任能，培養(yǎng)選拔那些具有防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治能力的領(lǐng)導(dǎo)干部。

其次，全面從嚴(yán)選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部是全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵所在。從嚴(yán)治黨理念是破解干部選拔任用難題的關(guān)鍵。適應(yīng)推進全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的需要，要突出從嚴(yán)教育、從嚴(yán)考核、從嚴(yán)選拔、從嚴(yán)管理。進一步把從嚴(yán)要求貫穿干部選拔任用工作全過程，黨委要切實發(fā)揮把關(guān)作用。堅決反對任人唯親，嚴(yán)格按照任人唯賢、德才兼?zhèn)?、以德為先的?biāo)準(zhǔn)選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部。

再次，黨和國家權(quán)力依法有序更替是全面依法治國的重要體現(xiàn)。依法執(zhí)政是依法治國的關(guān)鍵?！吧朴谑裹h組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員”[6]是依法執(zhí)政的重要體現(xiàn)。2014年9月，習(xí)近平總書記提出了評價一個國家政治制度是否民主、有效的八條標(biāo)準(zhǔn)，其中第一條就是“主要看國家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替”。[7]提高法治化水平是對中國選賢任能的內(nèi)在要求。

最后，干部選拔任用制度改革是全面深化改革的重要組成部分。全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。選賢任能制度是中國政治制度的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會明確指出：“全面深化改革，需要有力的組織保證和人才支撐。堅持黨管干部原則，深化干部人事制度改革，構(gòu)建有效管用、簡便易行的選人用人機制，使各方面優(yōu)秀干部充分涌現(xiàn)?！盵8]

二、與西方選舉民主相比，中國選賢任能制度的顯著優(yōu)勢

西方只注重大選投票的民主是形式主義的。中國的民主是實質(zhì)民主，其內(nèi)涵比西方民主選舉更為豐富，不僅包括民主選舉，還包括民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等多種民主形式。作為集古今優(yōu)勢和中外長處為一體的制度安排，中國選賢任能制度與西方選舉民主相比，更加民主（民主協(xié)商與民主選舉相結(jié)合）、更加有效（培養(yǎng)鍛煉與全面考察相結(jié)合）、更加公正（程序正義與實質(zhì)正義的統(tǒng)一）、更加和諧（依法有序更替與社會穩(wěn)定），是對西方選舉民主的超越。

（一）堅持民主協(xié)商與民主選舉相結(jié)合的選拔方式，有利于選拔出能代表最廣大人民根本利益的優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)人

在中國，民主協(xié)商與民主選舉是民主的兩種基本形式：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！盵9]雖然民主協(xié)商與競爭性民主選舉之間存在一定的制度張力，但“競爭與協(xié)商的互生互融是當(dāng)代中國政治正義的制度邏輯”[10]。中國選賢任能制度實現(xiàn)了兩種民主形式的有機統(tǒng)一。在某種程度上講，中國民主協(xié)商是對西方民主選舉缺陷的修正。

在中央層面，中共中央領(lǐng)導(dǎo)人的選拔大致要經(jīng)過民主協(xié)商、民主推薦提名、民主選舉等程序。第一，在民主協(xié)商基礎(chǔ)上的民主推薦提名程序。中共中央領(lǐng)導(dǎo)人候選人的推薦提名，是在全國范圍內(nèi)開展廣泛醞釀、民主協(xié)商、黨員民主推薦的基礎(chǔ)上，再在一定范圍內(nèi)開展領(lǐng)導(dǎo)民主推薦提名。2017年，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會、中央紀(jì)律檢查委員會（以下簡稱十九屆“兩委”）民主推薦提名的一大創(chuàng)新體現(xiàn)在民主推薦方式的改進上——先進行領(lǐng)導(dǎo)談話調(diào)研推薦，再組織會議推薦。[11]具體來說，就是先由中央領(lǐng)導(dǎo)同志（包括中央政治局常委）進行談話調(diào)研推薦，即在一定范圍內(nèi)面對面聽取黨內(nèi)高級干部對中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)人選的推薦意見，由中央提出會議推薦參考人選后，再召開幾百名十八屆中央委員、候補中央委員等高級干部會議進行會議投票推薦。這種深入的領(lǐng)導(dǎo)談話、調(diào)研推薦本身帶有民主協(xié)商之義，實際上相當(dāng)于黨委決策之前的“醞釀”，即“在一定范圍內(nèi)進行的溝通協(xié)商和征求意見的過程，是在會議決定程序前決策層之間通過溝通協(xié)商達(dá)成共識、形成比較一致意見的過程”。[12]135第二，中共中央領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生，還要經(jīng)過全國黨代會民主選舉中央委員和中央候補委員，中央委員會全體會議民主選舉中央政治局委員、政治局候補委員及中央政治局常務(wù)委員等程序，其中，全國黨代會的民主選舉程序分為差額預(yù)選和正式選舉兩個階段。由于有充分的民主推薦，加上對中央領(lǐng)導(dǎo)人候選人進行了廣泛的民主協(xié)商并達(dá)成了共識，在之后的民主選舉中一般不會出現(xiàn)比較大的分歧。

這種將民主協(xié)商與民主選舉相結(jié)合的中國選賢任能制度，“其實質(zhì)就是將民主的多數(shù)決原則與多數(shù)尊重少數(shù)原則相結(jié)合”。[13]一方面，民主選舉代表了大多數(shù)黨員的意志和根本利益，另一方面，廣泛的民主協(xié)商又充分尊重了少數(shù)人的意見和利益。根據(jù)美國選舉制度，總統(tǒng)由選舉人團選舉產(chǎn)生，獲得半數(shù)以上選舉人票者當(dāng)選總統(tǒng)。當(dāng)選總統(tǒng)號稱是“全體人民”的選擇。但實際上，美國政黨是代表不同利益集團、代表部分美國人利益進行相互競爭的政黨。即使某個政黨的總統(tǒng)候選人當(dāng)選，也只能代表該黨利益和相對多數(shù)選民的利益，按照“贏者通吃”的原則，少數(shù)人的利益被忽視了，當(dāng)選總統(tǒng)并不能代表全體美國人的整體利益。

中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨也決定了對中共中央領(lǐng)導(dǎo)人的推薦提名機制是基于中國最廣大人民的根本利益的考慮。正如習(xí)近平總書記所說：“始終代表最廣大人民根本利益”是“我國國家制度和國家治理體系的本質(zhì)屬性”，“因而可以有效避免出現(xiàn)黨派紛爭、利益集團偏私、少數(shù)政治‘精英操弄等現(xiàn)象，具有無可比擬的先進性。”[14]西方民主制度的本質(zhì)則是“金錢政治”，各國最高領(lǐng)導(dǎo)人的提名機制被資本所控制，不可能代表全體國民的根本利益。以美國總統(tǒng)選舉為例，在政黨推薦提名階段，民主黨或共和黨的黨內(nèi)預(yù)選潛規(guī)則是，由黨內(nèi)大佬根據(jù)“內(nèi)舉”制度內(nèi)定候選人，而且背后都有特殊利益集團的暗箱運作。在全國競選階段，各種利益集團往往利用金錢操縱總統(tǒng)選舉。當(dāng)選總統(tǒng)制定的政策更加短視，只能反映特殊利益集團的利益或部分選民的利益。此外，美國當(dāng)選總統(tǒng)對政府官員的提名，不是根據(jù)任人唯賢原則，而是根據(jù)在總統(tǒng)競選中出錢、出力的多少對競選團隊成員“論功行賞”，權(quán)錢交易和政治資源的私相授受現(xiàn)象比比皆是。

（二）堅持長期培養(yǎng)鍛煉與全面考察相結(jié)合的選拔方式，更容易選出有治國理政經(jīng)驗和治國理政能力強的領(lǐng)導(dǎo)人

與西方總統(tǒng)候選人單憑一次選舉就“一飛沖天”走上高位不同，中國選賢任能更加注重長期的培養(yǎng)、長期的歷練和全面的考察，其過程類似于“中國功夫”的長期淬煉。正如習(xí)近平總書記所說：“干部成長是有規(guī)律的，年輕干部從參加工作到走向成熟，成長為黨和國家的中高級領(lǐng)導(dǎo)干部，需要經(jīng)過必要的臺階、遞進式的歷練和培養(yǎng)?！盵3]348-349黨的十九屆四中全會也提出，“通過加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練”，[1]提高領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力。

首先，注重對領(lǐng)導(dǎo)干部的長期培養(yǎng)，發(fā)揮干部教育培訓(xùn)在選賢任能中的基礎(chǔ)性作用。好干部的產(chǎn)生，一靠自身努力，二靠組織培養(yǎng)。與西方只注重“選”不同，中國更注重“育”。歷屆中共中央領(lǐng)導(dǎo)人都十分注重對黨的接班人進行教育培養(yǎng)。黨的十八大以來，建立健全了干部教育培養(yǎng)制度體系。中共中央先后印發(fā)了《干部教育培訓(xùn)工作條例》《2018—2022年全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》《中國共產(chǎn)黨黨校（行政學(xué)院）工作條例》等。把中央和地方各級黨校以及中國浦東干部學(xué)院、中國井岡山干部學(xué)院、中國延安干部學(xué)院作為培養(yǎng)干部、發(fā)現(xiàn)干部、考察識別干部的重要渠道，建立了源頭培養(yǎng)、跟蹤培養(yǎng)、全程培養(yǎng)的素質(zhì)培養(yǎng)體系。

其次，注重領(lǐng)導(dǎo)干部的多領(lǐng)域、多層次、多崗位鍛煉以及交流任職。中央和地方各級黨委都鼓勵年輕干部到艱苦崗位、到基層進行磨練。交流任職也是干部培養(yǎng)歷練的重要方式。各級黨委還會主動安排一些重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部跨地區(qū)、跨系統(tǒng)、跨部門交流任職。黨的高級干部也大多要在基層和地方積累治理經(jīng)驗，不斷提高治國理政能力。

最后，堅持德才兼?zhèn)涞母刹窟x拔標(biāo)準(zhǔn)、考察標(biāo)準(zhǔn)更加全面?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》提出，對黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擬任人選，“全面考察其德、能、勤、績、廉，嚴(yán)把政治關(guān)、品行關(guān)、能力關(guān)、作風(fēng)關(guān)、廉潔關(guān)”。[15]具體表現(xiàn)為“信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”。[3]337以領(lǐng)導(dǎo)干部政績考察為例，突出全面綜合性的政績評價（全面評價“五位一體”和“黨的建設(shè)”情況，防止單純以GDP增長速度作為核心標(biāo)準(zhǔn)）。在中央層面，對十九屆“兩委”人選的考察，標(biāo)準(zhǔn)更高、把關(guān)更嚴(yán)：“政治上立不住的，不列入考察;廉潔上有瑕疵的，不列入考察;能力上不突出的，不列入考察。”[11]

（三）堅持民主與集中相結(jié)合的民主集中制，有利于維護整個國家和社會的團結(jié)穩(wěn)定和諧

作為馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的重要標(biāo)志，民主集中制是中國共產(chǎn)黨最大的制度優(yōu)勢。民主集中制作為選賢任能必須堅持的重要原則，決定了選賢任能制度具有依法有序更替、在高層實現(xiàn)和平移交權(quán)力的顯著優(yōu)勢。

首先，在干部選拔任用五大程序中堅持民主集中制原則。既堅持集中指導(dǎo)下的民主，也堅持民主基礎(chǔ)上的集中。以民主推薦環(huán)節(jié)為例，十九屆“兩委”考察組在充分聽取意見基礎(chǔ)上提出的會議推薦參考名單，需要上報十九大干部考察領(lǐng)導(dǎo)小組同意，這是第一次民主基礎(chǔ)上的集中;會議推薦后，考察組還要將考察對象初步人選再次上報審批，這是進一步的集中。[11]雖然民主推薦程序更多地體現(xiàn)了民主，但也沒有脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，它是集中（黨委領(lǐng)導(dǎo)、把關(guān)）指導(dǎo)下的民主。換言之，集中指導(dǎo)下的民主，就是“有領(lǐng)導(dǎo)”的民主。民主集中制實際上體現(xiàn)了黨委的領(lǐng)導(dǎo)、把關(guān)作用與發(fā)揚民主的有機統(tǒng)一，集中了中央高層和地方的兩種智慧。以討論環(huán)節(jié)為例，各級地方黨委堅持民主集中制原則，將民主與集中相結(jié)合。在討論決定過程中，在黨委成員集體討論、充分發(fā)表意見的基礎(chǔ)上集中正確的意見，按照少數(shù)服從多數(shù)的民主原則進行投票并作出最終決定。在這個程序中體現(xiàn)集中相對多一些。

其次，民主集中制在選賢任能中的功能體現(xiàn)為，強化選人用人共識，維護全黨團結(jié)統(tǒng)一，維護整個國家和社會的團結(jié)和諧穩(wěn)定。民主集中制要求我們，“善于運用民主的辦法匯集意見、科學(xué)決策，善于通過協(xié)商的方式增進共識、凝聚力量，同時善于集中、敢于擔(dān)責(zé)，防止議而不決、決而不行”。[16]換言之，民主集中制在選賢任能中的功能體現(xiàn)為：一是運用民主的辦法匯集意見、為黨委民主決策提供依據(jù)。二是按照統(tǒng)籌兼顧的原則調(diào)節(jié)好各種利益關(guān)系，在干部任用決策之前進行充分協(xié)商，通過多層次協(xié)商的方式增進對候選人的共識，盡可能取得一致意見。三是在民主的基礎(chǔ)上集中正確意見。選賢任能制度的集中性表現(xiàn)為，方方面面都蘊含著體現(xiàn)最廣大人民根本利益、長遠(yuǎn)利益的集中統(tǒng)一。從選賢任能制度所貫穿的民主性、協(xié)商性以及集中性來看，它有利于強化對候選人的共識，保證黨和國家領(lǐng)導(dǎo)層依法有序更替，維護整個國家和社會的團結(jié)穩(wěn)定，避免社會對立。

最后，西方選舉民主強調(diào)過度性競爭，容易導(dǎo)致政黨紛爭、社會對抗與分裂、政治生活失序和混亂。與中國民主集中制強調(diào)民主與集中相結(jié)合不同，西方只講民主和對立、不講集中與統(tǒng)一。西方資產(chǎn)階級民主表面看來是抽象的不要任何集中的民主，而實質(zhì)上，資產(chǎn)階級也講集中，只不過講選票的相對集中。競爭性民主是西方政黨關(guān)系的本質(zhì)和主流。所謂政治競爭是指多元政治背景下不同政治組織之間以某種政治利益為目的而產(chǎn)生對抗性的政治行為。無限政治競爭“會給國家發(fā)展和人民生活增加更多障礙而非助力，導(dǎo)致政治生活失序和混亂”。[10]在政黨競爭中，各政黨為了上臺執(zhí)政的需要，甚至把政黨利益放在國家利益和全體人民根本利益之上。這種過度競爭性選舉是零和游戲，其最主要的弊端在于強化政黨矛盾或族群矛盾，拉住一部分選民攻擊對手，導(dǎo)致社會分裂，使矛盾極端化，甚至出現(xiàn)暴力事件。以美國為例，總統(tǒng)選舉片面強調(diào)競爭性民主，忽視了意見統(tǒng)一與形成共識，帶來的常常是政黨對立與政黨紛爭、相互傾軋、內(nèi)耗嚴(yán)重、族群對立等政治困境。在當(dāng)下，建立在民主集中制基礎(chǔ)上的“中國之治”與建立在競爭性選舉基礎(chǔ)之上的“西方之亂”就形成了鮮明對比。

此外，中國選賢任能制度的優(yōu)勢還體現(xiàn)在：堅持五湖四海原則，在多數(shù)人中選人、聚天下英才而用之，保證優(yōu)中選優(yōu)。與中國不同的是，西方國家由于兩黨或多黨輪流執(zhí)政的原因，不能從全國的層面使用人才，一個政黨執(zhí)政，也就意味著另一個政黨的政治精英會閑置4年到8年。

三、在國家治理現(xiàn)代化進程中進一步完善和發(fā)展選賢任能制度

在推進國家治理現(xiàn)代化過程中，我國選賢任能制度雖有上述顯著優(yōu)勢，但還不能說是盡善盡美的，這些顯著優(yōu)勢也不是機械的、靜止的、完全成熟定型的，還需在實踐中不斷創(chuàng)新和完善，還需要吸取世界制度文明的有益成果。2014年9月，習(xí)近平總書記指出：“要把堅定制度自信和不斷改革創(chuàng)新統(tǒng)一起來，在堅持根本政治制度、基本政治制度的基礎(chǔ)上，不斷推進制度體系完善和發(fā)展?！盵17]62一方面，必須始終堅持黨管干部原則、民主集中制原則和德才兼?zhèn)錁?biāo)準(zhǔn)等根本性的要求，另一方面，又必須不斷創(chuàng)新干部選拔任用的體制、機制和程序，讓選賢任能制度的優(yōu)越性充分展現(xiàn)，并形成新的制度優(yōu)勢。也就是說，讓選賢任能制度在不斷調(diào)適中逐步優(yōu)化、更加成熟、更加定型是一個動態(tài)演進的過程。因此，黨的十九屆四中全會明確提出：“健全黨管干部、選賢任能制度。”[1]

（一）完善黨管干部和發(fā)揚民主有機結(jié)合的機制

1980年8月，鄧小平指出：對中青年干部的選拔，要“采取從上看和從下看相結(jié)合的辦法，是應(yīng)當(dāng)可以選好選準(zhǔn)的”[18]。這實際上體現(xiàn)的是黨管干部和發(fā)揚民主的結(jié)合。2013年6月，習(xí)近平總書記提出：“把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和充分發(fā)揚民主結(jié)合起來”。[3]345

首先，要堅持“黨管干部”這一選賢任能的根本原則。當(dāng)前，“黨管干部”的內(nèi)涵已由單純強調(diào)管理、控制，轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌娬{(diào)“發(fā)揮黨組織在干部選拔任用工作中的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用”[3]345，轉(zhuǎn)變?yōu)樵邳h的領(lǐng)導(dǎo)下民主選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部。“黨管干部”原則集中體現(xiàn)為“各級黨委及其組織部門對于干部選拔考核、擢升和罷免的決定性權(quán)力”。[19]筆者認(rèn)為，要將“黨管干部”原則貫穿在選賢任能全過程。在分析研判和動議這一初始環(huán)節(jié)發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)、把關(guān)作用：由黨委組織部門就選拔任用人選意向提出初步建議，再向黨委主要領(lǐng)導(dǎo)成員匯報，對初步建議進行完善，在一定范圍內(nèi)進行溝通醞釀，形成工作方案。[15]在民主推薦環(huán)節(jié)，適當(dāng)加強各級黨委或組織部門在推薦干部方面的權(quán)重，也就是強化黨委的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用。黨管干部的重要體現(xiàn)就是黨委（黨組）的討論決定這一關(guān)鍵程序。換言之，“選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，最終要由相關(guān)黨委（黨組） 根據(jù)管理權(quán)限作出決定?！盵20]此外，考察、任職環(huán)節(jié)也要體現(xiàn)黨管干部原則。

其次，干部選拔任用的全過程中也要充分發(fā)揚民主。要體現(xiàn)在分析研判和動議、民主推薦、考察、討論決定、任職等干部選拔任用的每一個環(huán)節(jié)。如，在民主推薦環(huán)節(jié)發(fā)揚民主，“堅持領(lǐng)導(dǎo)民主推薦提名與群眾民主推薦提名相結(jié)合”[21]。在考察環(huán)節(jié)發(fā)揚民主的方法，包括“個別談話、發(fā)放征求意見表、民主測評、實地走訪、查閱干部人事檔案和工作資料等方法”。[15]在討論決定環(huán)節(jié)發(fā)揚民主體現(xiàn)為，在地方黨委集體討論中，每個黨委委員都暢所欲言，最后根據(jù)堅持民主集中制的少數(shù)服從多數(shù)原則進行投票表決。

最后，要探討黨管干部和發(fā)揚民主有機結(jié)合的機制。有學(xué)者認(rèn)為中國共產(chǎn)黨人事制度“改革內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性張力——對黨最高決定權(quán)的預(yù)設(shè)同公眾意見和監(jiān)督之間的矛盾——并未得到解決”[22]。如何處理黨管干部和發(fā)揚民主二者的關(guān)系？一方面，各級黨委對于干部選拔任用具有決策權(quán)，但這種決策權(quán)是集體決策權(quán)，必須建立在充分發(fā)揚民主的基礎(chǔ)上，而不是個人獨斷專行。在中國，實現(xiàn)選賢任能的關(guān)鍵是優(yōu)化黨管干部的實施機制與實現(xiàn)方式，其實質(zhì)是擴大干部選拔任用過程的民主。另一方面，發(fā)揚民主又離不開黨委的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，否則就會出現(xiàn)正確集中不夠、議而不決的現(xiàn)象。

（二）堅持程序正義與實質(zhì)正義相統(tǒng)一完善選拔程序

2016年1月，習(xí)近平總書記指出：“民心是最大的政治，正義是最強的力量。”[23]公平公正選拔任用干部是實現(xiàn)選賢任能的關(guān)鍵問題。中國強調(diào)程序正義與實質(zhì)正義的統(tǒng)一，即，通過公平正義的程序設(shè)計，保證選拔出德才兼?zhèn)涞念I(lǐng)導(dǎo)干部。其中，中國好干部標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)實質(zhì)正義，干部選拔任用的主要程序體現(xiàn)程序正義。

首先，在干部選拔中只有樹立公正用人的價值導(dǎo)向，才能實現(xiàn)實質(zhì)正義——選拔出德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀干部。公正用人，主要體現(xiàn)為堅持黨的任人唯賢干部路線和“德才兼?zhèn)?、以德為先”的用人?biāo)準(zhǔn)。習(xí)近平總書記指出，好干部的標(biāo)準(zhǔn)，大的方面說，就是德才兼?zhèn)洹ＫJ(rèn)為，好干部的標(biāo)準(zhǔn)具體體現(xiàn)為“信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”。[3]337用人不公，主要是指干部選拔任用缺乏公平性、公正性。不公正的用人導(dǎo)向，主要體現(xiàn)為任人唯親、任人唯利、任人唯圈。在庸俗的“關(guān)系論”看來，在干部選拔任用過程中個人關(guān)系才是決定干部升遷的關(guān)鍵因素，干部候選人與上級領(lǐng)導(dǎo)之間關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近、利益關(guān)系的緊密程度、是否同屬于某個“圈子”里的人，才是選人用人的主要依據(jù)。中國共產(chǎn)黨堅決反對任人唯親等選人用人潛規(guī)則。因為如果按照任人唯親、任人唯利、任人唯圈原則，“提拔重用德才不達(dá)標(biāo)者甚至長期帶病的干部，必然扭曲用人導(dǎo)向”[24]。

其次，干部選拔任用的每個程序和環(huán)節(jié)都體現(xiàn)公平正義的要求。在干部選拔任用過程中，“程序的價值在于可以有效制約權(quán)力行使的主觀隨意性?！盵25]《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》將分析研判和動議、民主推薦、考察、討論決定、任職確定為干部選拔任用的必經(jīng)程序。[15]這五大程序的確立都是為了制約權(quán)力的任性。以分析研判和動議環(huán)節(jié)為例，為了遏制地方黨委“一把手”用人專斷，要健全和完善“五人小組”（在省區(qū)市一級，由省委書記、省長、專職副書記、紀(jì)委書記、組織部部長等5個省委常委構(gòu)成）對干部“動議”的內(nèi)部醞釀和協(xié)商程序。又如，在討論決定環(huán)節(jié)，要進一步規(guī)范集體決策程序，關(guān)鍵是堅持民主集中制，堅持“兩個不得”，即“不得以個別征求意見、領(lǐng)導(dǎo)圈閱等形式代替黨委（黨組）會集體討論決定干部任免，黨委（黨組）主要負(fù)責(zé)人不得凌駕于組織之上，反對和防止個人或者少數(shù)人專斷”[26]。

最后，在干部選拔任用中要實現(xiàn)程序正義與實質(zhì)正義的契合。在現(xiàn)實政治生活中，“程序正義與實質(zhì)正義之間存在復(fù)雜的互動關(guān)系”[27]。一方面，實質(zhì)正義需要通過程序正義來呈現(xiàn)和保障。另一方面，程序正義要以實質(zhì)正義的價值追求來平衡和規(guī)范。當(dāng)二者之間出現(xiàn)沖突時，即必經(jīng)程序出現(xiàn)實質(zhì)正義結(jié)果偏差時，“一方面要建立矯正程序，對違反實質(zhì)正義的非正義行為進行禁止和懲罰，這是矯正正義的實現(xiàn);另一方面要對必經(jīng)程序進行修正、調(diào)整和完善，這是正義的再分配，越來越接近實質(zhì)正義?！盵12]3

（三）完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的監(jiān)督與問責(zé)機制

中國選賢任能從總體上看是公平、高效的，但在一些地方一些部門也存在一些用人不公現(xiàn)象。對選人用人的監(jiān)督機制、問責(zé)機制不完善，是造成選人用人不正之風(fēng)和權(quán)力腐敗的重要原因。在我國，“一把手”主持地方黨委全面工作。在實際的政治生活中，官員能否晉升的決定權(quán)在很大程度上集中在黨委“一把手”手中?！耙话咽帧痹谶x人用人的提名、推薦、考察、會議討論等環(huán)節(jié)，都起著關(guān)鍵作用。在提名階段，“一把手”的推薦提名至關(guān)重要。曾任十八屆中央候補委員的貪官朱明國自述：“用人的提名權(quán)是至關(guān)重要的，沒人提名，你是進不了那個圈子的。當(dāng)一把手35 年，我的體會是，如果你一把手開口了，基本上沒有人反對?！盵28]在會議決定階段，有些“一把手”違背民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)原則，搞個人獨斷、一言九鼎、一錘定音。據(jù)中組部黨建研究所課題組調(diào)查，有468%的受調(diào)查者認(rèn)為，選人用人由“一把手”說了算的問題仍然沒有從根本上解決。[29]為什么跑官要官、買官賣官、拉票賄選等現(xiàn)象屢禁不止，“一把手”在選人用人中權(quán)力過大、對其監(jiān)督問責(zé)乏力，是其深層次的原因。

按照黨管干部原則，地方黨委對選人用人具有領(lǐng)導(dǎo)、把關(guān)作用是完全正確的。在選拔任用的每一個程序，各級黨委要“集體負(fù)責(zé)”領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)。但這絕不意味著“一把手”個人或少數(shù)人可以獨斷專行。

首先，要采取多種方式加強對選人用人全過程的監(jiān)督。第一，關(guān)鍵是加強對“一把手”選人用人的監(jiān)督。正如習(xí)近平總書記所說，“必須用剛性制度把一把手管住，保證一把手正確用權(quán)、廉潔用權(quán)”[30]。第二，加強對“一把手”用人決策中執(zhí)行民主集中制情況的監(jiān)督。“堅持民主集中制是強化黨內(nèi)監(jiān)督的核心。”[23]《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》對堅持民主集中制原則做出了16處禁止性規(guī)定，其目的就是為了防止個人或少數(shù)人說了算。中央和省級巡視和派駐監(jiān)督要將“一把手”貫徹執(zhí)行民主集中制情況列為主要內(nèi)容。第三，是樹立全過程監(jiān)督的意識，對分析研判和動議、民主推薦、考察、討論決定、任職等五大程序都要嚴(yán)格把關(guān)。

其次，要對地方黨委“一把手”用人失察失誤實行政治問責(zé)、終身問責(zé)，對其用人腐敗實行法律問責(zé)。一是建立政治問責(zé)制。以往因為重大決策失誤問責(zé)地方政府的較多，問責(zé)地方黨委的很少。由于地方黨委在用人決策中的作用更大，因此，要對地方黨委尤其是“一把手”進行政治問責(zé)。二是在干部的提名、考察、討論決定等每一個環(huán)節(jié)建立責(zé)任制，并在此基礎(chǔ)上按照權(quán)責(zé)一致原則進行問責(zé)?！白龅秸l提名誰負(fù)責(zé)，誰考察誰負(fù)責(zé)，誰主持會議討論決定誰負(fù)責(zé)”。[23]三是加大問責(zé)與懲罰的力度。筆者建議，對于地方黨委“一把手”用人失察失誤造成嚴(yán)重后果的，尤其是領(lǐng)導(dǎo)班子出現(xiàn)塌方式腐敗等情況，可責(zé)令“一把手”辭職或撤銷其黨內(nèi)職務(wù)。 [31]

完善中國選賢任能制度，還要提高選人用人的法治化水平與科學(xué)化水平?！饵h章》廢除了事實上的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，《憲法》對國家領(lǐng)導(dǎo)人任期也做了相應(yīng)規(guī)定。要堅持和完善黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人依法有序更替的制度。依法執(zhí)政的要求之一就是“善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員”[6]。此外，還要提高選賢任能的科學(xué)化水平，構(gòu)建選賢任能的信息采集、數(shù)據(jù)處理和決策支持系統(tǒng)。嘗試運用數(shù)據(jù)挖掘的方法建立各級黨委選人用人決策輔助系統(tǒng)，為選賢任能提供詳實的數(shù)據(jù)分析和技術(shù)支持?！凹訌娍己朔绞降目茖W(xué)性，引入客觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)、第三方評估以及公眾滿意度調(diào)查數(shù)據(jù)，讓考核結(jié)果真實有效”。[19]

四、結(jié)語

中國選賢任能制度在國外之所以引起一些爭議，關(guān)鍵在于西方關(guān)于民主的判斷標(biāo)準(zhǔn)本身有問題。美國學(xué)者亨廷頓提出：“民主政治的核心程序是被統(tǒng)治的人民通過競爭性的選舉來挑選領(lǐng)袖?！盵32]西方主流政治話語認(rèn)為，只有實行西方競爭性的民主選舉才是真正的民主。但民主選舉不是實現(xiàn)民主的唯一形式，是否進行民主選舉也不是判斷民主的唯一標(biāo)準(zhǔn)。正如習(xí)近平總書記所說：“實現(xiàn)民主的形式是豐富多樣的，不能拘泥于刻板的模式，更不能說只有一種放之四海而皆準(zhǔn)的評判標(biāo)準(zhǔn)。”[33]因此，要建立民主的中國話語和中國標(biāo)準(zhǔn)。如，鄧小平提出了判斷制度好壞的“三條標(biāo)準(zhǔn)”。習(xí)近平總書記提出了評價國家政治制度是否民主、有效的“八條標(biāo)準(zhǔn)”，包括“國家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替”“各方面人才能否通過公平競爭進入國家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系”[17]60等。

用中國的民主標(biāo)準(zhǔn)來衡量，中國選賢任能制度是對西方選舉民主的超越，它為世界政治文明的發(fā)展作出中國應(yīng)有的貢獻(xiàn)，為解決干部遴選任用這一世界歷史性難題貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案。中國特色選賢任能制度顯著優(yōu)勢的世界歷史意義體現(xiàn)為：中國選賢任能制度的成功實踐，打破了對西方競爭性選舉制度的迷思，為發(fā)展中國家提供了全新選擇;西方發(fā)達(dá)國家也要從中國選賢任能制度中吸取優(yōu)點，深刻反思西方選舉民主模式的局限性，以找到調(diào)適和改進選舉民主的辦法;中國選賢任能制度尤其是國家領(lǐng)導(dǎo)層依法有序更替，也是對當(dāng)代社會主義歷史性難題的破解。

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[32] [美]塞繆爾·亨廷頓：《第三波——20 世紀(jì)后期民主化浪潮》，劉軍寧譯，上海三聯(lián)書店1998 年版，第4—11頁。

[33] 習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日。

Abstract： Chinas official selection system is the key to transform national governance system into governance capacity， whose significant advantages lie in the following aspects： combine democratic consultation with the democratic election to select competent officials who most represent the peoples interests; promote a combination of long-term training and comprehensive survey to easily select officials with strong administrative ability; uphold democratic centralism to safeguard national stability and social solidarity. In the process of modernizing national governance system， further measures need to be taken to improve the official selection system; improve the combination mechanism of Party supervising officials and democracy promotion; achieve the unification of procedural justice and substantial justice; improve the oversight and accountability mechanism of official selection; improve the legalized and scientific level of official selection.

Key words： official selection; national governance system; democratic centralism; democratic election; procedural justice

（責(zé)任編輯 孫俊青 ）