程穎宜

摘 要：法治指數(shù)作為一種用于評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)法治發(fā)展水平的重要工具，越來越受到各國(guó)政府和學(xué)者的青睞。近年來，隨著我國(guó)地方法治實(shí)踐的全面展開，用“法治指數(shù)”來衡量和概括一個(gè)地方的法治水平、檢視該地方法治發(fā)展存在的問題，這種觀念逐步被一些地方政府接受。如何設(shè)計(jì)法治指數(shù)的指標(biāo)體系顯得尤為重要。要正確理解法治指數(shù)的作用，對(duì)法治指數(shù)的體系設(shè)計(jì)做頂層規(guī)劃，加強(qiáng)立法、確保數(shù)據(jù)來源的權(quán)威性和全面性、樹立權(quán)威的第三方評(píng)估體系。這樣的法治指數(shù)才具有衡量地方法治狀況的意義。

關(guān)鍵詞：法治指數(shù);頂層設(shè)計(jì);量化

法治指數(shù)，沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義，大體上，可以將一個(gè)國(guó)家或地區(qū)設(shè)計(jì)出的衡量自身法治發(fā)展情況的一些指標(biāo)體系，稱作“法治指數(shù)”。具體而言，它是將法治實(shí)踐和法治理論合二為一綜合考慮設(shè)計(jì)出的能夠體現(xiàn)和反映該國(guó)家或地區(qū)法治現(xiàn)狀、發(fā)展水平的較為客觀的評(píng)價(jià)體系和量化標(biāo)準(zhǔn)。全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)法治中國(guó)，必須重視法治指數(shù)的設(shè)計(jì)。只有設(shè)計(jì)良好的一套法治指數(shù)才能客觀真實(shí)反映法治發(fā)展現(xiàn)狀，為今后法治發(fā)展的著力點(diǎn)提供參考。文章僅就如何完善我國(guó)法治指數(shù)的設(shè)計(jì)提出幾點(diǎn)思考。

一、正確對(duì)待“法治指數(shù)”

法治指數(shù)這個(gè)舶來品在中國(guó)一出現(xiàn)，我們便賦予它很多期望。一些地方大膽嘗試，積極探索，比如：“余杭法治指數(shù)”、“昆明法治指數(shù)”，都是希望通過法治指數(shù)的設(shè)計(jì)和運(yùn)用推動(dòng)法治的進(jìn)步。完善“法治指數(shù)”，首先是要正確對(duì)待這個(gè)事物。

（一）法治指數(shù)是個(gè)量化的結(jié)果

（1）法治指數(shù)的客觀性

法治指數(shù)之所以能夠衡量法治發(fā)展?fàn)顩r，是因?yàn)樗軐⒑芏嗑唧w的法律現(xiàn)象抽象概括為具體的法治指標(biāo)，多個(gè)法治指標(biāo)形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的體系。對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)在整個(gè)體系中所占比重、層次地位逐一加以分析，最后形成這個(gè)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)既客觀又簡(jiǎn)單明了，是個(gè)量化的結(jié)果。但因?yàn)橹笜?biāo)體系內(nèi)容不同，各因素在指標(biāo)體系中占比不同，因此不能簡(jiǎn)單地通過比較這個(gè)分?jǐn)?shù)來證明哪個(gè)地方法治水平高?！胺ㄖ沃笖?shù)”是一種手段、一種工具，它的價(jià)值是為當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)提供參考和依據(jù)，便于政府通過數(shù)據(jù)總結(jié)出該地方法治建設(shè)的短板和不足，而非誰強(qiáng)誰弱、誰高誰低。

（2）法治指數(shù)的不可比性

法治指數(shù)雖然可以反映該地方法治發(fā)展現(xiàn)狀，但是只有將它放在特定語境下才有意義，離開了設(shè)計(jì)這個(gè)法治指數(shù)的具體環(huán)境，不考慮法治指標(biāo)體系的具體內(nèi)容，法治指數(shù)僅僅是個(gè)數(shù)字而已。例如，前幾年，香港的法治指數(shù)是75分，昆明的法治指數(shù)是72.96分，分?jǐn)?shù)非常接近，但我們不能武斷地認(rèn)為香港和昆明的法治發(fā)展水平相接近。因?yàn)樵u(píng)估體系內(nèi)容不同、相同內(nèi)容占比不同、調(diào)查對(duì)象不同等各因素的差異，單看表面的一個(gè)分?jǐn)?shù)，是很難判斷這個(gè)地方法治水平的。因此，區(qū)域之間的法治指數(shù)是不具有可比性的。

（二）法治指數(shù)必須與具體情況相結(jié)合

當(dāng)今世界，有兩大法治指數(shù)，分別是世界銀行的法治治理指數(shù)和世界正義工程的法治指數(shù)。這兩大法治指數(shù)對(duì)于我們了解世界法治運(yùn)動(dòng)和法治動(dòng)態(tài)提供很大幫助。但是這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的法治指數(shù)均是以西方國(guó)家和地區(qū)的法治建設(shè)和西方人對(duì)法治的認(rèn)知作為評(píng)估對(duì)象的。我國(guó)的法治指數(shù)要真實(shí)反映“法治中國(guó)”建設(shè)水平，達(dá)到為當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)提供參考和依據(jù)的作用，必須建立在中國(guó)國(guó)情基礎(chǔ)之上進(jìn)行設(shè)計(jì)，必須與產(chǎn)生它的具體環(huán)境相結(jié)合。比如，相同的法治指標(biāo)，地方不同，民主政治發(fā)展水平、公民有序政治參與水平不同、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同……都會(huì)使法治指數(shù)產(chǎn)生差異。法治指數(shù)必須緊密聯(lián)系產(chǎn)生它的各種具體環(huán)境，放到實(shí)踐中去認(rèn)識(shí)、分析、運(yùn)用這個(gè)數(shù)據(jù)，法治指數(shù)才有意義。

二、加強(qiáng)對(duì)法治指數(shù)的頂層設(shè)計(jì)

法治指數(shù)要在全國(guó)推廣，必須對(duì)它進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。2015年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020）》、2019年2月中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見》，都是在對(duì)法治政府建設(shè)的指標(biāo)體系做一個(gè)規(guī)范化的頂層設(shè)計(jì)。法治政府建設(shè)僅是法治指數(shù)考察的重要組成而非全部?jī)?nèi)容，因此在法治指數(shù)的頂層設(shè)計(jì)中仍需注意幾個(gè)問題。

（一）堅(jiān)持一般性與特殊性相結(jié)合的原則

這是法治指數(shù)整體與局部、一般與特殊的關(guān)系問題。地方法治發(fā)展是法治中國(guó)的組成部分，中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的要求和目標(biāo)、特點(diǎn)和特性都要具備。2009年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見》（討論稿），明確規(guī)定了指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)既要有客觀指標(biāo)，又要有主觀指標(biāo)。十八屆四中全提出的法治建設(shè)新十六字方針，其實(shí)質(zhì)是對(duì)我國(guó)的法治建設(shè)提出的要求和目標(biāo)。在2019年2月中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過的《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見》中公布了“市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系”，將市縣法治政府指標(biāo)分為三級(jí)，并提出該指標(biāo)體系根據(jù)黨和國(guó)家法治建設(shè)新的工作部署每?jī)赡暾{(diào)整一次。因此各地在設(shè)計(jì)自己的法治指數(shù)時(shí)，都參考了《法治政府實(shí)施綱要》、意見和十八屆四中全會(huì)決定。比如北京法治指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、余杭法治指數(shù)設(shè)計(jì)、昆明法治指數(shù)，在設(shè)計(jì)自己的指標(biāo)時(shí)，都會(huì)將人民的意愿、社會(huì)的穩(wěn)定、民主的發(fā)展等這些中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的要求作為一個(gè)指標(biāo)，體現(xiàn)在整個(gè)指標(biāo)體系中，只是層級(jí)有區(qū)別而已。除此以外，各地在設(shè)計(jì)法治指數(shù)時(shí)，都或多或少地將反映本地方文化特點(diǎn)、制約影響法治發(fā)展的特殊因素、當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)列為指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。法治建設(shè)不能一刀切，法治指數(shù)設(shè)計(jì)也不能完全一致，必須與當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合、與時(shí)俱進(jìn)反映黨和國(guó)家對(duì)法治建設(shè)的最新要求和人民對(duì)法治的需求變化。但是要在全國(guó)范圍內(nèi)推廣示范建設(shè)，在整個(gè)法治指數(shù)設(shè)計(jì)中，一般性占比多少、特殊性又占比多少，這必須統(tǒng)一起來。

（二）收集權(quán)威的數(shù)據(jù)依據(jù)

法治指數(shù)能不能客觀、全面、較為準(zhǔn)確地反映一個(gè)地方的法治發(fā)展現(xiàn)狀，找準(zhǔn)今后法治發(fā)展的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，法治評(píng)估依靠的數(shù)據(jù)十分關(guān)鍵。數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確、是否具有權(quán)威性，直接決定著法治指數(shù)的權(quán)威性。目前在我國(guó)，獲取數(shù)據(jù)有兩種途徑，一是被評(píng)估單位和國(guó)家統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)出示的工作信息或統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，稱作法律數(shù)據(jù);二是通過調(diào)查獲取的數(shù)據(jù)，稱作調(diào)查數(shù)據(jù)。

（1）充分認(rèn)識(shí)法律數(shù)據(jù)和調(diào)查數(shù)據(jù)的優(yōu)劣點(diǎn)

法律數(shù)據(jù)的優(yōu)點(diǎn)在于權(quán)威，但缺點(diǎn)表現(xiàn)為是否有公信力、局部的數(shù)據(jù)能否直接充分反映法治現(xiàn)狀？調(diào)查數(shù)據(jù)的優(yōu)點(diǎn)在于很直接，能通過一系列數(shù)據(jù)直觀看到公眾對(duì)法治發(fā)展的第一感受，但缺點(diǎn)很明顯，主觀性太強(qiáng)，且不具有穩(wěn)定性和普遍代表性。因此，兩種數(shù)據(jù)必須互為補(bǔ)充，數(shù)據(jù)的收集必須雙管齊下。但數(shù)據(jù)結(jié)果如何運(yùn)用？各占比多少？都需要嚴(yán)格規(guī)定并加以確定。

（2）吸收借鑒世界成功經(jīng)驗(yàn)

目前世界上較為權(quán)威的法治指數(shù)有兩個(gè)，一是世界銀行的法治指數(shù)，另一個(gè)是世界正義組織的法治指數(shù)。這兩大機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)來源差別很大。世界銀行的法治指數(shù)的數(shù)據(jù)來源于世界多個(gè)機(jī)構(gòu)的提供，它自身并不調(diào)查數(shù)據(jù)。該法治指數(shù)權(quán)威性較強(qiáng)，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)組織的數(shù)據(jù)來源于該國(guó)治理情況的第一手資料。而世界正義組織法治指數(shù)報(bào)告主要靠人口調(diào)查和調(diào)查問卷，主觀性較強(qiáng)。我們要揚(yáng)長(zhǎng)避短，吸收借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，避免數(shù)據(jù)的以偏蓋全。

（三）加強(qiáng)相關(guān)立法

前面所提的《實(shí)施綱要》和《意見》趨向于將法治建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化、規(guī)范化，并將法治建設(shè)作為政府績(jī)效考核內(nèi)容。這樣做雖然能夠有力推動(dòng)地方法治建設(shè)，意義是值得肯定的。但法治指數(shù)最終會(huì)不會(huì)淪為政府評(píng)價(jià)政績(jī)的又一個(gè)“GDP”， 出現(xiàn)“法治GDP”現(xiàn)象？為了避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，我們必須加強(qiáng)該領(lǐng)域立法，尤其是行政程序立法。一方面能保證政府意愿的實(shí)現(xiàn)，另一方面也能保證法治指數(shù)設(shè)計(jì)的獨(dú)立性、中立性。

統(tǒng)一化的、規(guī)范化的發(fā)展是未來法治指數(shù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。當(dāng)然，我們也不是要一刀切，立法也要秉承一般性和特殊性相結(jié)合的原則。

（四）明確界定法治的內(nèi)涵和外延

明確界定法治的內(nèi)涵和外延，是法治指數(shù)頂層設(shè)計(jì)的一大前提要求。對(duì)法治內(nèi)涵的理解決定了法律現(xiàn)象的范圍。這些法律現(xiàn)象是法治指數(shù)評(píng)估的對(duì)象。如果對(duì)象都不確定，評(píng)估毫無意義。法治的內(nèi)涵和外延不明確，世界各國(guó)和地區(qū)法治指數(shù)發(fā)展不能很好地溝通交流和借鑒;一個(gè)國(guó)家中各地區(qū)的法治發(fā)展無法建立統(tǒng)一的目標(biāo)和措施，無法統(tǒng)一步調(diào)、無法對(duì)比法治發(fā)展的現(xiàn)狀。

中國(guó)法治發(fā)展的共同性應(yīng)該包括：堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo);堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路、理論和制度;限制、規(guī)范政府權(quán)力;保障公民合法權(quán)利和有序政治參與。遵循共同的價(jià)值目標(biāo)：法律至上與法制健全;約束權(quán)力與權(quán)利的保障、程序正義與形式正義、實(shí)體公正與合道德性。

中國(guó)法治發(fā)展的差異性應(yīng)該體現(xiàn)兩個(gè)方面：一是地方差異性。目前我國(guó)并沒有制定全國(guó)的硬性統(tǒng)一指標(biāo)。從法治實(shí)踐來看，目前我國(guó)更鼓勵(lì)在中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)統(tǒng)一目標(biāo)下，根據(jù)各地方的具體經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展情況，對(duì)法治指數(shù)的實(shí)踐進(jìn)行創(chuàng)造性地活動(dòng)，而不是急于制定推進(jìn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。差異性的另一層含義是法治指數(shù)應(yīng)關(guān)注不同群體的法治需求。不同群體對(duì)法治實(shí)際需求會(huì)在中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)大方向大目標(biāo)一致的前提下有個(gè)體差異。這種需求的差別，會(huì)體現(xiàn)在對(duì)法治坐標(biāo)、法治外在表現(xiàn)等這些法治外延的概括上。從這個(gè)意義上講，法治指數(shù)在很多時(shí)候成為大眾表達(dá)其法治訴求的途徑，也成為政府等相關(guān)部門了解大眾之需求的有效渠道。

三、樹立權(quán)威、獨(dú)立的法治評(píng)估主體

對(duì)于法治評(píng)估由誰來操作的問題，在國(guó)外這不是一個(gè)問題，通常是實(shí)行“第三者評(píng)估”。世界銀行的全球治理指數(shù)由世界銀行委托專家完成;世界法治指數(shù)由美國(guó)律師協(xié)會(huì)的“世界正義論壇”委托專家完成;公民社會(huì)指數(shù)由民間公民組織完成;清廉指數(shù)由非政府組織“透明國(guó)際”完成。但在國(guó)內(nèi)，法治指數(shù)由誰來操作往往成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。因?yàn)殚L(zhǎng)期以來政績(jī)?cè)u(píng)比弊端甚多，公眾對(duì)政府的自我政績(jī)?cè)u(píng)估在相當(dāng)大的程度上失去信賴。而且如果完全由政府自我評(píng)估，很可能將法治指數(shù)發(fā)展為“法治GDP”，指標(biāo)導(dǎo)向，不利于法治指數(shù)健康發(fā)展。因此目前我國(guó)有兩大類評(píng)估主體：一是政府主導(dǎo)的評(píng)估，另外一個(gè)是政府以外的其他組織或社會(huì)團(tuán)體主持評(píng)估。一個(gè)獨(dú)立有效的第三方評(píng)估主體，可以防止政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，防止政府將法治指數(shù)發(fā)展成面子工程、政績(jī)工程。獨(dú)立的第三方評(píng)估是解決這個(gè)問題的重要途徑。

更強(qiáng)的獨(dú)立性。該機(jī)構(gòu)應(yīng)是一個(gè)規(guī)范化的、長(zhǎng)期性的調(diào)查機(jī)構(gòu)，不受政府領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)，能自主地進(jìn)行數(shù)據(jù)的采集、指標(biāo)的設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)的分析和運(yùn)用。較強(qiáng)獨(dú)立性可以保證學(xué)術(shù)的公正性和結(jié)果的可采性。

更強(qiáng)的操作性。該機(jī)構(gòu)的組成人員應(yīng)該是該領(lǐng)域的專家，或者有固定的程序，聘用固定的人員，對(duì)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。在國(guó)外這些調(diào)查問卷公司的工作人員都會(huì)接受一定時(shí)期的專項(xiàng)培訓(xùn)，以便在調(diào)查過程中很好地與被調(diào)查對(duì)象進(jìn)行有效溝通和交流。另外還可以制定確定的、可操作性的流程，確保法治評(píng)估、法治指數(shù)運(yùn)行的程序化。

目前，對(duì)于法治指數(shù)，無論是理論上的研究還是實(shí)踐上的探索，都處在剛剛起步階段，還有很多問題等待我們?nèi)ブ鸩酵晟?。同時(shí)，我們也不能片面夸大法治指數(shù)的作用。法治指數(shù)具有自身的局限性，它可能無法精準(zhǔn)的反映法治建設(shè)現(xiàn)實(shí)的全貌，同時(shí)也并不是解決現(xiàn)存法治問題的萬能良藥。但是我們相信，我們對(duì)法治指數(shù)的所有研究和探尋，都會(huì)對(duì)中國(guó)的法治進(jìn)程起到一個(gè)推動(dòng)促進(jìn)作用。

參考文獻(xiàn)

[1] 錢弘道.中國(guó)法治指數(shù)報(bào)告（2007—2011年）——余杭的實(shí)驗(yàn)[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012.

[2] 錢弘道.法治評(píng)估的實(shí)驗(yàn)——余杭案例[M].北京：法律出版社，2013.

[3] 李林.中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告（2018）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018.

[4] 姚建宗.法治指數(shù)設(shè)計(jì)的思想維度[N].光明日?qǐng)?bào)，2013-04-09：11.

[5] 蔣立山.中國(guó)法治指數(shù)設(shè)計(jì)的理論問題[J].法學(xué)家，2014：01.

[6] 汪全勝.法治指數(shù)的中國(guó)引入：?jiǎn)栴}及可能進(jìn)路[J].政治與法律，2015：05.