侯帥杰

（烏魯木齊職業(yè)大學(xué)傳媒學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830002）

一、引 言

“青年興則國(guó)家興，青年強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)”，青年群體作為全面建成小康社會(huì)的主力軍，其個(gè)人發(fā)展對(duì)于推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和促進(jìn)國(guó)家繁榮富強(qiáng)具有不可或缺的作用。近年來，在黨和國(guó)家的高度重視下，在相關(guān)部門的推動(dòng)下，我國(guó)青年各項(xiàng)工作均取得了成就，青年發(fā)展體系不斷完善，工作范圍不斷擴(kuò)大，工作內(nèi)容專業(yè)化、品牌化、意義化持續(xù)提升。青年政策作為青年發(fā)展體系的基石，是推進(jìn)青年工作的制度保障和基本依據(jù)，是實(shí)現(xiàn)青年發(fā)展目標(biāo)的有效工具，同時(shí)在應(yīng)對(duì)新時(shí)代背景下出現(xiàn)的新青年特征、產(chǎn)生的新青年問題具有重要導(dǎo)向意義。《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃（2016-2025）》（下稱《規(guī)劃》）作為我國(guó)第一個(gè)中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃，直面闡述了青年發(fā)展過程中的各類問題和需求，明確了未來青年工作的重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)當(dāng)前及未來我國(guó)青年工作都有著重要意義。因此，在政策工具視角下，以《規(guī)劃》為分析對(duì)象，探究該政策如何促進(jìn)青年的科學(xué)合理發(fā)展，對(duì)于進(jìn)一步促進(jìn)青年健康成長(zhǎng)、推進(jìn)青年事業(yè)有序發(fā)展、完善青年發(fā)展體系有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、政策工具視角下的青年政策分析框架

近年來，政策工具視角多次被應(yīng)用于不同領(lǐng)域及不同類型的政策分析研究，對(duì)我國(guó)構(gòu)建科學(xué)、合理、全面的政策體系提供有效的參考價(jià)值[1]。不同的專家學(xué)者對(duì)政策工具進(jìn)行了不同的定義及分類，本文基于青年政策的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容考慮，采用Rothwell和Zegveld開發(fā)的政策工具[2]，將《規(guī)劃》政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型，以此作為X維度。其中，供給型政策工具和需求型政策工具對(duì)我國(guó)青年的成長(zhǎng)和發(fā)展有直接推動(dòng)和拉動(dòng)作用，而環(huán)境型政策工具對(duì)青年起間接影響作用（圖1）。

圖1 政策工具對(duì)青年發(fā)展作用圖

（一）X維度：基本政策工具維度

供給型政策工具指政府通過資金投入、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息資源鏈接等方式，直接為青年成長(zhǎng)和青年事業(yè)的發(fā)展提供支持，為解決青年問題、促進(jìn)青年持續(xù)性成長(zhǎng)奠定基礎(chǔ)。結(jié)合青年發(fā)展的特點(diǎn)，本文將青年政策的供給型工具細(xì)分為青年資金投入、青年人才培養(yǎng)、青年基礎(chǔ)設(shè)施、青年信息服務(wù)?！扒嗄曩Y金投入”主要指政府通過補(bǔ)貼、投資、購(gòu)買服務(wù)等形式對(duì)青年發(fā)展的各項(xiàng)內(nèi)容及重點(diǎn)項(xiàng)目提供資金支持；“青年人才培養(yǎng)”指政府為培育青年人才的領(lǐng)軍人物和青年事業(yè)接班人等所開展的人才培養(yǎng)、培訓(xùn)計(jì)劃；“青年基礎(chǔ)設(shè)施”指政府為鼓勵(lì)青年事業(yè)的發(fā)展所提供的硬件、軟件等相關(guān)支持；“青年信息服務(wù)”指政府利用報(bào)刊、出版物、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒介搭建青年發(fā)展和青年事業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)的信息交流橋梁。

環(huán)境型政策工具指政府直接影響的促進(jìn)青年成才和事業(yè)發(fā)展的外部因素，持續(xù)潛移默化地對(duì)宏觀環(huán)境中的影響因素進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理，從而間接影響與青年相關(guān)的各項(xiàng)事業(yè)。具體將環(huán)境型政策工具分為青年目標(biāo)規(guī)劃、青年稅收優(yōu)惠、青年服務(wù)管制、策略性措施?！扒嗄昴繕?biāo)規(guī)劃”指政府通過制定相關(guān)政策對(duì)青年發(fā)展的前景進(jìn)行方向性規(guī)劃；“青年稅收優(yōu)惠”指對(duì)青年的創(chuàng)業(yè)實(shí)施免稅或降費(fèi)；“青年服務(wù)管制”指對(duì)與青年和青年事業(yè)發(fā)展相關(guān)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管；“策略性措施”指將宏觀目標(biāo)規(guī)劃細(xì)分、落實(shí)為可行的、具體的策略的過程。

需求型政策工具指政府通過激發(fā)市場(chǎng)潛力、降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、減少市場(chǎng)的不確定因素，營(yíng)造對(duì)關(guān)注青年、扶持青年事業(yè)的社會(huì)氛圍，為青年的健康發(fā)展及投身社會(huì)主義事業(yè)創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境，減少青年相關(guān)事業(yè)及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展障礙。具體將需求型政策工具分為政府購(gòu)買服務(wù)、青年市場(chǎng)塑造、青年海外交流。“政府購(gòu)買服務(wù)”指通過政府購(gòu)買公共服務(wù)，推動(dòng)青年事業(yè)的發(fā)展；“青年市場(chǎng)塑造”指政府采取措施激發(fā)各類社會(huì)主體參與青年事業(yè)發(fā)展，為青年工作營(yíng)造所需環(huán)境?！扒嗄旰Ｍ饨涣鳌敝刚ㄟ^搭建青年交流的國(guó)際平臺(tái)，開拓青年工作發(fā)展的范圍和領(lǐng)域。

（二）Y維度：青年政策完整性

《規(guī)劃》是我國(guó)歷史上第一個(gè)青年發(fā)展規(guī)劃，對(duì)于引導(dǎo)我國(guó)青年工作、促進(jìn)青年發(fā)展、進(jìn)一步完善我國(guó)未來青年發(fā)展事業(yè)的頂層設(shè)計(jì)具有重要的戰(zhàn)略意義。政策工具是連接政策目標(biāo)和政策結(jié)果的橋梁，同一個(gè)政策對(duì)于不同的目標(biāo)、同一目標(biāo)的不同環(huán)節(jié)均有推動(dòng)作用。因此，在考慮青年政策如何具體推動(dòng)青年工作的各個(gè)目標(biāo)時(shí)，還需考慮青年事業(yè)自身的特殊性及內(nèi)在規(guī)律，從而找到政策工具如何對(duì)青年政策目標(biāo)的具體環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。由此，本文引入對(duì)政策文本分析的第二個(gè)維度——青年政策的完整性，力求通過以內(nèi)容的完整性為指標(biāo)，具體了解當(dāng)前我國(guó)青年政策的傾向性，深入探究我國(guó)政府如何利用政策工具推動(dòng)青年工作具體領(lǐng)域的發(fā)展和建設(shè)。

本文采用張良馴關(guān)于青年政策內(nèi)容完整的論斷，將Y維度具體分為：青年社會(huì)地位、青年思想引導(dǎo)、青年學(xué)習(xí)成長(zhǎng)、青年生活和健康、青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)、青年政治參與、青年司法保護(hù)、弱勢(shì)青年扶持等八個(gè)方面[3]。“青年社會(huì)地位”指可以指導(dǎo)各級(jí)政府關(guān)注青年利益的政策?！扒嗄晁枷胍龑?dǎo)”指對(duì)當(dāng)代青年的理想、信念等價(jià)值觀進(jìn)行引導(dǎo)的政策?！扒嗄陮W(xué)習(xí)成長(zhǎng)”指通過教育制度和教育過程的完善來提升青年的理論知識(shí)和實(shí)踐技能?！扒嗄晟詈徒】怠敝笌椭鉀Q青年婚姻、醫(yī)療、住房問題，促進(jìn)青年身心健康化的政策?！扒嗄陝?chuàng)業(yè)就業(yè)”指對(duì)各類青年職業(yè)規(guī)劃、就業(yè)和職業(yè)發(fā)展具有推動(dòng)意義的政策。“青年政治參與”指通過引導(dǎo)青年從被動(dòng)接受服務(wù)向主動(dòng)參與服務(wù)轉(zhuǎn)變，參與到政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)各領(lǐng)域的事業(yè)中?！扒嗄晁痉ūＷo(hù)”指對(duì)青年作為被侵害對(duì)象和違法犯罪主體的保護(hù)內(nèi)容?！叭鮿?shì)青年扶持”指以家庭困難青年、殘疾青年、問題青年為對(duì)象的各項(xiàng)福利性政策。以此八項(xiàng)內(nèi)容作為Y軸，構(gòu)建關(guān)于《規(guī)劃》的二維分析框架，對(duì)我國(guó)青年政策的效力進(jìn)行深入剖析。

（三）二維分析框架圖

基于以上X維度和Y維度的內(nèi)容構(gòu)成，構(gòu)建我國(guó)青年政策的二維分析框架如下圖所示。

圖2 青年政策二維分析框架圖

三、基于政策工具的青年政策內(nèi)容分析

（一）以內(nèi)容分析法對(duì)《規(guī)劃》政策文本內(nèi)容編碼

鑒于《規(guī)劃》是首次針對(duì)青年群體制定出臺(tái)的規(guī)劃，對(duì)于我國(guó)青年事業(yè)的發(fā)展具有里程碑意義。因此，本文將其作為基本的分析單元，將《規(guī)劃》全文作為政策文本內(nèi)容，對(duì)其每條政策所包含的具體單元進(jìn)行分類、編碼，經(jīng)過反復(fù)分析和斟酌，最終形成表1所示的編碼表。

表1 《規(guī)劃》政策文本分析單元編碼表

（二）X維度分析

根據(jù)基本政策工具模式的分類，得到《規(guī)劃》關(guān)于X維度的分布結(jié)果如表2。

表2 《規(guī)劃》X維度基本政策工具分布表

環(huán)境型1-1，1-2，1-3，2-1，2-1-1-2，2-1，2-2，2-3，…38 68.25%1 2-1-4-3，2-1-4-5，2-2-1-6，2-2-5-6，2-2-5-7，…2-1-1-1，2-1-1-3，2-1-1-5，2-1-1-6，2-1-1-7，…31 175需求型3 2-5-3-6，2-6-5-8，，2-7-1-9，3-10-5，7.80%青年目標(biāo)規(guī)劃青年稅收優(yōu)惠青年服務(wù)管制策略性措施政府購(gòu)買服務(wù)青年市場(chǎng)塑造青年海外交流2-2-4-7，2-3-1-5，2-3-3-7，2-4-1-3，2-2-3-6，…3-7-9，3-9-1，3-9-2，3-9-3，3-9-4，20 5

觀察表2可知，《規(guī)劃》政策運(yùn)用了供給型、環(huán)境型和需求型三種政策工具，為我國(guó)未來青年工作的發(fā)展繪制藍(lán)圖。但另一方面，這3種政策工具的運(yùn)用比例存在明顯的差異，環(huán)境型政策工具比重較大，占68.25%，供給性政策工具比重居中，占23.96%，需求型政策工具比重最低，占7.80%。這種差異一定程度上反映了當(dāng)前我國(guó)政府在青年政策工具的選擇上，對(duì)環(huán)境型政策工具存在一定的傾向性，間接反映了政府從管理向服務(wù)角色的巨大轉(zhuǎn)變。

1.環(huán)境型政策工具過溢。青年政策是社會(huì)發(fā)展和時(shí)代需求的體現(xiàn)，環(huán)境型政策工具的較大比例使用，一方面體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)青年的高度重視和關(guān)心，另一方面凸顯了新時(shí)期我國(guó)青年問題和青年訴求，黨和政府通過政策引導(dǎo)構(gòu)建和諧、包容的青年發(fā)展環(huán)境，為將青年培養(yǎng)成為社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人營(yíng)造良好的外部環(huán)境。具體分析環(huán)境型政策工具的構(gòu)成，策略性措施占比最高，為71.43%，青年目標(biāo)規(guī)劃和青年服務(wù)管制差別不大，分別占比15.51%和12.65%，青年稅收優(yōu)惠僅為0.41%。策略性措施的頻繁使用，說明我國(guó)正處于青年事業(yè)發(fā)展的摸索階段，政策體系尚未健全，同時(shí)也體現(xiàn)了提升青年整體發(fā)展水平的緊迫性。青年目標(biāo)規(guī)劃方面，《規(guī)劃》全面覆蓋了青年各領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)，為后續(xù)青年工作的開展具有良好的指引作用。服務(wù)管制方面，采用較多措施保障青年的健康和權(quán)益，但措施的力度還不強(qiáng)。青年稅收優(yōu)惠是扶持青年創(chuàng)業(yè)的重要力量[4]，但在《規(guī)劃》中只有一條，原因可能是避免在內(nèi)容上與財(cái)政部專門印發(fā)的促進(jìn)就業(yè)相關(guān)的稅收政策相重復(fù)。

2.供給型政策工具不足。在供給型政策工具中，青年人才培養(yǎng)和青年信息服務(wù)比重較高，分別占比31.40%和41.86%。究其原因，一方面，我國(guó)青年人才在總量和結(jié)構(gòu)上存在斷層，青年群體內(nèi)部的學(xué)歷、收入比例失衡，青年人才的培養(yǎng)工作勢(shì)在必行；另一方面，青年作為一個(gè)特定群體，正處于社會(huì)角色的重要轉(zhuǎn)變期，其培養(yǎng)方式和培養(yǎng)內(nèi)容需要有針對(duì)性，高比例的人才培養(yǎng)政策體現(xiàn)了政府對(duì)青年人才培養(yǎng)的高度關(guān)注。其次，青年信息服務(wù)政策的大量涌現(xiàn)是當(dāng)今信息化時(shí)代的大勢(shì)所趨，“互聯(lián)網(wǎng)＋”和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)必將極大地推動(dòng)青年事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，青年是信息網(wǎng)絡(luò)中最龐大和活躍的主體，加強(qiáng)對(duì)信息政策的服務(wù)水平，有助于青年合理利用網(wǎng)絡(luò)充實(shí)自己、表達(dá)欲求。青年資金投入和青年設(shè)施提供的力度明顯不足，占比分別為11.63%和15.12%?！兑?guī)劃》全面涵蓋了青年工作的各個(gè)領(lǐng)域，明確凸顯了政府對(duì)青年發(fā)展和青年問題的重視，但資金和基礎(chǔ)設(shè)施的投入?yún)s不足，一定程度上體現(xiàn)了政策間的內(nèi)部沖突。

3.需求型政策工具欠缺。需求型政策工具在政策效果上相對(duì)環(huán)境型政策工具更直接、更高效，其通過政府購(gòu)買服務(wù)、青年市場(chǎng)塑造和青年海外交流等確保青年發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力，拓寬人才交流平臺(tái)，延伸青年事業(yè)的發(fā)展領(lǐng)域。但從《規(guī)劃》的內(nèi)容分析看，需求型政策工具的使用比率過低，尤其是政府購(gòu)買服務(wù)和青年海外交流，占比僅為7.14%和17.86%。對(duì)于青年文化產(chǎn)業(yè)和青年社會(huì)組織，其發(fā)展需要政府的扶持與引導(dǎo)，使其持續(xù)發(fā)揮對(duì)青年群體的示范帶動(dòng)作用。青年的海外交流對(duì)于青年人才的數(shù)量的增加和質(zhì)量的提高都有促進(jìn)作用，但該政策工具的運(yùn)用仍然處于較低水平。青年市場(chǎng)塑造在需求型政策工具中的比例較高，青年事業(yè)發(fā)展正處于起步階段，需要?jiǎng)訂T社會(huì)各方治理主體參與其中，再者，青年群體的價(jià)值觀尚未定性，需要通過市場(chǎng)氛圍的整體塑造，引導(dǎo)其與社會(huì)主流價(jià)值觀相符合。

（三）Y維度分析

在X維度的基礎(chǔ)上，加入Y維度青年政策內(nèi)容的分析，構(gòu)建政策工具二維分布圖如圖2所示。

圖2 《規(guī)劃》政策工具二維分布圖

從圖2可知，《規(guī)劃》的359條政策文本涉及了Y維度青年政策應(yīng)包含的所有內(nèi)容，但在不同的內(nèi)容上比例不一。其中，青年政治參與、青年學(xué)習(xí)成長(zhǎng)、青年生活和健康三項(xiàng)內(nèi)容占比較高，分別為20.33%、19.50%、17.27%。分析其原因，青年政治參與內(nèi)容的政策文本比例占據(jù)第一是因?yàn)樵擁?xiàng)內(nèi)容所涉及的具體事項(xiàng)較多，包括推動(dòng)青年主動(dòng)參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等眾多領(lǐng)域。并且，如何促進(jìn)青年快樂的學(xué)習(xí)成長(zhǎng)、健康的生活無疑是目前政府和社會(huì)公眾普遍關(guān)注和亟待解決的重點(diǎn)問題。其余五項(xiàng)內(nèi)容的政策文本比例相近，其中，弱勢(shì)青年扶持的占比最低。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，八項(xiàng)內(nèi)容的政策工具雖然在供給型、環(huán)境型、需求型上的比例不一且懸殊較大，但均包含了三種類型的政策工具，避免了任何一項(xiàng)政策工具的缺失?？傮w上X維度的環(huán)境型政策工具過溢，導(dǎo)致Y維度每項(xiàng)內(nèi)容的環(huán)境型政策工具過多，而忽視了供給型和需求型政策工具。青年的學(xué)習(xí)成長(zhǎng)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)和弱勢(shì)青年的扶持都需要資金、基礎(chǔ)設(shè)施和信息服務(wù)等供給型政策工具奠定穩(wěn)固的基礎(chǔ)，也需要通過“政府購(gòu)買服務(wù)”“市場(chǎng)塑造”等需求型政策工具創(chuàng)造持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。

四、基于政策工具的青年政策建議

通過上述分析，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)青年政策還存在著政策工具使用比例不均衡、政策連續(xù)性不強(qiáng)、政策驅(qū)動(dòng)性不強(qiáng)等問題。從政策工具視角來看，環(huán)境型政策工具占據(jù)我國(guó)青年政策的較大篇幅，供給型政策工具使用力度不足，需求型政策工具在青年政策中的選擇和運(yùn)用還有待提高。從政策完整性來看，對(duì)青年政治參與、學(xué)習(xí)成長(zhǎng)和生活健康的相關(guān)政策的實(shí)施指導(dǎo)還不到位，青年思想引導(dǎo)、青年社會(huì)地位、青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)、青年司法保護(hù)、弱勢(shì)青年的保護(hù)等相關(guān)政策內(nèi)容還需進(jìn)一步充實(shí)。基于政策工具視角，未來我國(guó)青年政策應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善。

（一）優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)

《規(guī)劃》通過多項(xiàng)策略性措施對(duì)青年事業(yè)的未來發(fā)展指明了走向，但也要意識(shí)到政策本身存在宏觀性和模糊性，不利于政策的具體實(shí)施和推廣。今后仍需要更多更具體更有針對(duì)性的政策配套出臺(tái)，進(jìn)一步加大環(huán)境型政策工具的實(shí)施力度，增強(qiáng)《規(guī)劃》中目標(biāo)和措施的現(xiàn)實(shí)影響力，推動(dòng)青年事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。再者，要擴(kuò)大供給性和需求性政策工具的作用。深入了解和關(guān)注青年問題，用政策服務(wù)引導(dǎo)和督促青年問題的解決，要站在時(shí)代青年的宏觀高度，了解青年的理想和追求，保證在青年事業(yè)上的資金力度與培養(yǎng)人才的需求相適應(yīng)，建立資金來源多元渠道，保障青年人才培養(yǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ)[6]。加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)的力度，鼓勵(lì)社會(huì)力量和民間資本為青年提供多元化服務(wù)，繼續(xù)致力于搭建國(guó)際青年人才交流平臺(tái)，以開放、創(chuàng)新、包容的姿態(tài)推動(dòng)知識(shí)在全球范圍內(nèi)的共享，促進(jìn)我國(guó)青年事業(yè)與國(guó)際青年事業(yè)相接軌。

（二）堅(jiān)持政策內(nèi)容完整性

青年群體的特殊性決定其發(fā)展需要多元促進(jìn)，不能有“木桶效應(yīng)”出現(xiàn)，政策內(nèi)容的全面性對(duì)青年成長(zhǎng)及事業(yè)發(fā)展具有基礎(chǔ)性的推動(dòng)作用。因此，要進(jìn)一步全力推進(jìn)和貫徹落實(shí)促進(jìn)青年政治參與、學(xué)習(xí)成長(zhǎng)和生活健康的相關(guān)政策，強(qiáng)化具體部門責(zé)任意識(shí)，充分發(fā)揮社會(huì)各界力量，形成一股推動(dòng)青年進(jìn)步的合力。另一方面，青年的思想價(jià)值觀決定青年的行為走向，青年的社會(huì)地位體現(xiàn)著青年在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的重要程度，青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)關(guān)系到青年的生存，青年司法保護(hù)有助于減少犯罪提升青年安全感，弱勢(shì)青年的保護(hù)更是體現(xiàn)著社會(huì)關(guān)愛和國(guó)家良心[7]。因此，我國(guó)政府未來也要以上述幾項(xiàng)內(nèi)容為基點(diǎn)，完善我國(guó)青年政策的格局和體系，切實(shí)保障青年的利益。

（三）注重政策工具的連續(xù)性

《規(guī)劃》的出臺(tái)，是我國(guó)青年政策的良好開端。政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)與合作，需要縱向及橫向部門在政策上和行動(dòng)上的協(xié)同規(guī)劃，避免政策脫節(jié)，以此保證政策工具的效果持續(xù)且有力，最終推動(dòng)各類政策工具綜合發(fā)揮效力。應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)共青團(tuán)作為黨開展青年工作的重要力量，發(fā)揮其廣泛聯(lián)系青年的優(yōu)勢(shì)，提升其參與社會(huì)治理的能力，從而為反映青年訴求、維護(hù)青年權(quán)益發(fā)揮各部門間的協(xié)同作用。進(jìn)一步完善《規(guī)劃》的配套政策和實(shí)施細(xì)則，保證政策工具的合理選擇、系統(tǒng)運(yùn)用，提升政策工具的執(zhí)行效力，將有效提高我國(guó)青年政策體系的完整性和科學(xué)性。