羅樹杰 黃鱗銘

摘 要：政策有效執(zhí)行是公共政策發(fā)揮效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。已有的研究較少關(guān)注民貿(mào)民品優(yōu)惠政策的執(zhí)行過程中的脈絡(luò)結(jié)構(gòu)，通過選擇霍恩—米特系統(tǒng)模型對(duì)柳州市民貿(mào)民品企業(yè)進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)民貿(mào)民品政策在執(zhí)行過程中存在著政策目標(biāo)及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)模糊化、多形式政策資源趨于單一化、執(zhí)行機(jī)構(gòu)間缺乏溝通合作導(dǎo)致政策碎片化和民族貿(mào)易環(huán)境消極化等問題，應(yīng)從民貿(mào)民品優(yōu)惠政策扶持民族用品生產(chǎn)、促進(jìn)民族貿(mào)易發(fā)展的目標(biāo)要求出發(fā)，對(duì)民貿(mào)民品優(yōu)惠政策因地制宜地作出細(xì)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、合理配置資源、弱化行政傾向、加強(qiáng)部門溝通等針對(duì)性的調(diào)試。

關(guān)鍵詞：民貿(mào)民品優(yōu)惠政策;霍恩—米特系統(tǒng)模型;政策執(zhí)行

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.06.009

[中圖分類號(hào)]F832.4;F279.27 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]B [文章編號(hào)]1009-0339（2020）06-0043-07

一、問題的提出與理論視角

民貿(mào)民品優(yōu)惠政策是我國(guó)特有的民族金融政策，該政策在“十三五”時(shí)期的政策實(shí)踐中面臨著逐漸衰落的挑戰(zhàn)，從霍恩—米特系統(tǒng)模型視角可以系統(tǒng)地剖析政策的執(zhí)行過程，為民貿(mào)民品優(yōu)惠政策優(yōu)化提供借鑒參考。國(guó)務(wù)院關(guān)于《“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》提出，要充分發(fā)揮各項(xiàng)金融作用，加大民族地區(qū)信貸投入力度，重點(diǎn)支持中小企業(yè)、民貿(mào)民品企業(yè)發(fā)展。但隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，財(cái)政部將中央財(cái)政對(duì)民貿(mào)民品企業(yè)的專項(xiàng)資金更改為均衡性轉(zhuǎn)移支付，各省區(qū)市在執(zhí)行政策時(shí)出現(xiàn)享受優(yōu)惠政策的民貿(mào)民品企業(yè)面大幅度收縮的情況。因此，如何對(duì)民貿(mào)民品優(yōu)惠政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的問題作出針對(duì)性的調(diào)試，是“十四五”時(shí)期民貿(mào)民品優(yōu)惠政策取得理想成效需要重視并加以解決的問題。

民族作為一個(gè)社會(huì)范疇，是歷史形成并在現(xiàn)實(shí)中仍然保存的人們的社會(huì)存在方式[1]。民族貿(mào)易，是我國(guó)社會(huì)主義商品交換和商品流通在少數(shù)民族地區(qū)的特殊形式，圍繞著民族貿(mào)易政策，學(xué)者們開展了一系列的學(xué)術(shù)追蹤與實(shí)踐探索。民貿(mào)民品優(yōu)惠政策最早起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的各項(xiàng)補(bǔ)貼政策，是以經(jīng)濟(jì)政策為手段，給民族地區(qū)從事民族貿(mào)易和民族特需商品生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)單位提供一系列政策照顧。自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以來，民貿(mào)民品政策經(jīng)歷三個(gè)大改革，借助民貿(mào)民品政策，我國(guó)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到穩(wěn)定發(fā)展，有力促進(jìn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安和民族團(tuán)結(jié)。從民族貿(mào)易與民族特需用品生產(chǎn)優(yōu)惠政策的演變過程看，這一政策從建議到政策、最后上升為法律，政策執(zhí)行日益機(jī)制化、規(guī)范化[2]。目前，民貿(mào)民品優(yōu)惠政策在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下表現(xiàn)為各項(xiàng)優(yōu)惠貸款利率、稅收返還以及專項(xiàng)投資等方面。隨著政策執(zhí)行范圍的擴(kuò)大，關(guān)于民貿(mào)民品優(yōu)惠政策的問題逐漸被挖掘，施本植認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換過程中出現(xiàn)了原民族經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策的作用逐漸消失或弱化的趨向[3]。楊思遠(yuǎn)指出，民族區(qū)域經(jīng)濟(jì)與民族經(jīng)濟(jì)因?yàn)轶w制、經(jīng)濟(jì)政策存在偏差、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)問題和歷史文化傳統(tǒng)原因?qū)е掳l(fā)展不平衡，同一民族地區(qū)的不同民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水平差距拉大，經(jīng)濟(jì)上產(chǎn)生巨大的民族差異[4]。黔南布依苗族自治州作為貴州省落實(shí)民貿(mào)民品企業(yè)優(yōu)惠政策最好的自治州，難免也會(huì)由于企業(yè)規(guī)模小導(dǎo)致對(duì)優(yōu)惠政策的利用不盡人意[5]。概況起來，已有的大多數(shù)研究集中在民貿(mào)民品政策的歷史演進(jìn)、政策落實(shí)結(jié)果和存在的問題方面，對(duì)民貿(mào)民品優(yōu)惠政策的執(zhí)行過程中的脈絡(luò)結(jié)構(gòu)關(guān)注較少?；诖?，本文試圖引入行動(dòng)理論派的經(jīng)典模型之一霍恩—米特系統(tǒng)模型作為理論視角分析。

美國(guó)政策學(xué)家范·米特（D.S Van. Meter）和范·霍恩（C.E Van. Horn）在著作《政策執(zhí)行過程：一個(gè)概念性框架》中首次提出霍恩—米特系統(tǒng)模型，其模型是在夏坎斯基（Sharkansky）的行政系統(tǒng)模型基礎(chǔ)上，將“政策”和“效果”作為兩個(gè)不同的范疇，細(xì)化出六個(gè)環(huán)節(jié)（參見圖1），豐富了“從政策到執(zhí)行效果”的整個(gè)過程[6]?；舳鳌滋叵到y(tǒng)模型的政策執(zhí)行邏輯，在我國(guó)本土政策的實(shí)踐討論上富有一定的解釋力，學(xué)界展開了豐富的討論，其中涉及校園發(fā)展[7]，社會(huì)治理智能化[8]，農(nóng)村危房改造[9]等政策領(lǐng)域方面。但大多數(shù)研究是從六要素出發(fā)梳理政策執(zhí)行情況，較少討論各要素間的聯(lián)系。基于霍恩—米特模型解構(gòu)民貿(mào)民品優(yōu)惠政策的執(zhí)行過程，可以更加細(xì)致地觀察到政策 “自上而下”的執(zhí)行路徑，厘清民貿(mào)民品優(yōu)惠政策執(zhí)行過程，進(jìn)而深入分析影響政策執(zhí)行的具體因素之間的聯(lián)系，以期對(duì)民貿(mào)民品優(yōu)惠政策的執(zhí)行情況進(jìn)行系統(tǒng)觀察與反思。政策有效執(zhí)行是公共政策發(fā)揮效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、柳州市民貿(mào)民品優(yōu)惠政策執(zhí)行概況

位于廣西壯族自治區(qū)中北部的柳州市是國(guó)家歷史文化名城，是重要的產(chǎn)品加工貿(mào)易基地和物流中轉(zhuǎn)基地城市。柳州市下轄5個(gè)區(qū)、3個(gè)縣、代管2個(gè)自治縣，總面積1.8萬平方千米。按照自治區(qū)民宗委、自治區(qū)財(cái)政廳和人民銀行南寧中心支行印發(fā)的文件，柳州市的民族特需商品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)共22家①，民族貿(mào)易企業(yè)共126家②。2019年7月27日—2019年7月30日，受柳州市民族宗教事務(wù)委員會(huì)的委托，課題組對(duì)柳州市民貿(mào)民品企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀開展調(diào)研。為了確保此次研究的信度和效度，調(diào)研選取柳州市的16家民貿(mào)民品企業(yè)作為樣本，選取范圍包括柳州市主城區(qū)、C縣、R縣和S縣，樣本企業(yè)生產(chǎn)范圍涉及少數(shù)民族醫(yī)藥類、日用雜品類、針織紡類等的生產(chǎn)加工和農(nóng)副產(chǎn)品的種植養(yǎng)殖。調(diào)研通過參與觀察，對(duì)政策關(guān)鍵主體進(jìn)行訪談，查閱相關(guān)文件資料等途徑收集了較為全面的材料。在此次選取的樣本中，1家未申報(bào)民貿(mào)民品企業(yè)，1家已注銷，實(shí)際有效樣本為14家企業(yè)，其中民族貿(mào)易企業(yè)（“民貿(mào)企業(yè)”）有10家，民族特需定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)（簡(jiǎn)稱“民品企業(yè)”）有4家。如表1所示，雖然有效樣本企業(yè)都已獲得民貿(mào)民品企業(yè)之稱，但僅有5家曾享受過貸款貼息政策，其他11家民族貿(mào)易企業(yè)未曾享受過貸款貼息的政策扶持。

回顧近年來柳州市民貿(mào)民品政策執(zhí)行的軌跡，“十二五”期末，柳州市政府在信息公開平臺(tái)上上傳《金融支持少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施方案》為“十三五”民貿(mào)民品優(yōu)惠政策的主要政策引導(dǎo)，該方案指出，一是推進(jìn)“民生金融支少示范點(diǎn)”工程。每年選擇1-2個(gè)縣區(qū)或民族鄉(xiāng)作為“民生金融支少示范點(diǎn)”，建立全面服務(wù)對(duì)接機(jī)制，每個(gè)示范點(diǎn)選擇一至兩家金融機(jī)構(gòu)，簽訂“金融支持民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面合作協(xié)議”。二是推行信貸支持民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃。三是推行民貿(mào)民品貸款及貼息“雙倍增”計(jì)劃。加強(qiáng)對(duì)經(jīng)辦銀行、受惠企業(yè)政策執(zhí)行情況的監(jiān)測(cè)和督導(dǎo)。四是推行民貿(mào)民品企業(yè)“增百家”計(jì)劃。積極在民族地區(qū)開展民貿(mào)民品優(yōu)惠貸款政策宣傳，引導(dǎo)符合政策企業(yè)申報(bào)民貿(mào)民品資格。

“十三五”時(shí)期在統(tǒng)籌分配均衡性轉(zhuǎn)移支付資金環(huán)境下，自治區(qū)財(cái)政廳、民宗委為了有效推進(jìn)政策執(zhí)行，明確提出各個(gè)地方財(cái)政部門要因地制宜，統(tǒng)籌使用自治區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付資金，合理安排民貿(mào)民品貸款貼息預(yù)算資金的支出。另外，將所有銀行業(yè)存款類金融機(jī)構(gòu)納入執(zhí)行民貿(mào)民品生產(chǎn)貸款優(yōu)惠利率的承貸金融機(jī)構(gòu)范圍，確定了企業(yè)在承貸金融機(jī)構(gòu)的貸款按照2.88%的貼息率給予政策補(bǔ)貼，要求地方財(cái)政部門要與當(dāng)?shù)孛褡诓块T和人民銀行結(jié)合自身財(cái)力共同研制符合該地區(qū)實(shí)際的民貿(mào)民品貸款貼息資金管理辦法①。

三、柳州市民貿(mào)民品優(yōu)惠政策執(zhí)行過程存在的問題

民貿(mào)民品優(yōu)惠政策執(zhí)行過程是指將政策付諸實(shí)施，把政策內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，以實(shí)現(xiàn)民族經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的動(dòng)態(tài)過程。柳州市的民貿(mào)民品政策在執(zhí)行過程中并非一帆風(fēng)順，為了尋求政策執(zhí)行阻滯的破解之道，系統(tǒng)考察民貿(mào)民品優(yōu)惠政策的動(dòng)態(tài)執(zhí)行過程，本次研究的分析框架將對(duì)霍恩—米特系統(tǒng)模型作出適當(dāng)?shù)男薷摹Ｊ紫?，從原模型上看，影響政策最關(guān)鍵的兩個(gè)因素是“政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)”與“政策資源”，因此原有兩條邏輯線不變，第一條邏輯線從“政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)”出發(fā)，將“組織間的通信及執(zhí)行活動(dòng)”簡(jiǎn)化為“組織間溝通與合作”，旨在強(qiáng)調(diào)此次案例中組織間溝通對(duì)政策執(zhí)行效果的重要性。其次，在第二條邏輯線中，用“民族貿(mào)易環(huán)境”代替原有模型中的“政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境”，分析政策資源如何影響民族貿(mào)易環(huán)境，并對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生直接或間接的影響。此外，由原模型可以看到“政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性”是不受政策直接影響的，但是與“政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)”“政策”資源會(huì)產(chǎn)生間接的影響。因此，將“政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性”作為第三條分析政策執(zhí)行過程的邏輯起點(diǎn)，進(jìn)而形成以“政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)”“政策資源”及“政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)特性”為起點(diǎn)的民貿(mào)民品優(yōu)惠政策執(zhí)行過程分析框架。

（一）政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)模糊化

柳州市民貿(mào)民品優(yōu)惠政策是典型的“自上而下”執(zhí)行模式，難免存在目標(biāo)宏觀執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)模糊的現(xiàn)象，各組織間缺乏明確的政策執(zhí)行方向，偏離民貿(mào)民品優(yōu)惠政策充分照顧少數(shù)民族特殊需要的特點(diǎn)，影響民貿(mào)民品優(yōu)惠政策的執(zhí)行結(jié)果。

柳州市的民貿(mào)民品優(yōu)惠政策主要表現(xiàn)形式為貸款利率補(bǔ)貼，在政策執(zhí)行過程中，其政策目標(biāo)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)僅依據(jù)自治區(qū)財(cái)政廳、自治區(qū)民宗委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于“十三五”期間繼續(xù)做好民貿(mào)民品貸款貼息政策的通知》，市、縣財(cái)政部門未與當(dāng)?shù)孛褡诓块T和人民銀行共同制定相關(guān)的配套政策文件和實(shí)施細(xì)則。除此之外，2019年6月，自治區(qū)財(cái)政廳下發(fā)的關(guān)于民貿(mào)民品企業(yè)貸款貼息的工作通知提出貸款貼息范圍和比例的調(diào)整，貼息天數(shù)為該筆貸款在當(dāng)季計(jì)息天數(shù)，逾期貸款從逾期之日起不再給予貼息，規(guī)定每年每個(gè)企業(yè)最高貼息總額500萬元。調(diào)研中受訪者反映：“今年6月3號(hào)下發(fā)的文件規(guī)定：500萬元以內(nèi)貼息，超過部分由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)墊付，最終由誰負(fù)責(zé)沒有明確規(guī)定。這與5月底下發(fā)文件規(guī)定截然相反，估計(jì)自治區(qū)層面對(duì)民品民貿(mào)企業(yè)沒有形成一致的意見，造出這樣的后果”（2019-07-30，對(duì)柳州市R縣民宗局負(fù)責(zé)人的訪談）。從訪談內(nèi)容可以看出，含混的政策文件使政策執(zhí)行者對(duì)政策本身產(chǎn)生了疑慮。政策的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)是政策本身價(jià)值訴求的反映[10]。模糊化的政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)讓政策執(zhí)行者無法明晰分辨政策本身的真正價(jià)值，在進(jìn)行政策執(zhí)行工作部署時(shí)會(huì)出現(xiàn)猶豫不決、拿捏不定的情況。

（二）政策資源單一化

“十三五”時(shí)期民貿(mào)民品優(yōu)惠政策支持形式逐漸單一化，只保留了民貿(mào)民品企業(yè)流動(dòng)資金一年期貨貸款貼息政策和邊銷茶定點(diǎn)企業(yè)的免增值稅政策。單一的政策資源使享受民貿(mào)民品優(yōu)惠政策的企業(yè)大幅度縮減，民貿(mào)民品企業(yè)有名無實(shí)，民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。

我國(guó)從1951年開始實(shí)行民族貿(mào)易政策至今，政策由簡(jiǎn)單走向了完善，在政策內(nèi)容上涵蓋財(cái)政、金融、稅收和產(chǎn)業(yè)四大政策;在支持方式上形成了財(cái)政專項(xiàng)撥款、稅收減免、貸款貼息、利率優(yōu)惠和產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)等多種形式[11]。從柳州市民貿(mào)民品企業(yè)目前的情況看，民貿(mào)民品企業(yè)享受的政策支持形式主要為貸款貼息政策，僅有小部分發(fā)展前景較好的企業(yè)能夠享受技術(shù)改造補(bǔ)貼政策。在集體訪談中，所有民貿(mào)民品企業(yè)所了解并關(guān)注到的只有貸款貼息這一項(xiàng)政策扶持，并表達(dá)了自己公司對(duì)這項(xiàng)政策心有余而力不足，這也從側(cè)面反映出貸款貼息政策對(duì)民貿(mào)民品企業(yè)發(fā)展的影響。不僅如此，由于調(diào)研點(diǎn)柳州市S縣是生態(tài)農(nóng)業(yè)縣，符合條件的農(nóng)副產(chǎn)品企業(yè)在生產(chǎn)發(fā)展過程中還可以享受來自其他部門的政策性優(yōu)惠補(bǔ)貼，“S縣的農(nóng)業(yè)這塊雖說沒有享受到民貿(mào)民品的政策，但是在茶葉廠建造廠房的時(shí)候，農(nóng)業(yè)局是有相應(yīng)的補(bǔ)貼的，茶葉在申請(qǐng)商標(biāo)也有補(bǔ)助，科技這塊也有相應(yīng)的補(bǔ)助，雖然沒有得到民貿(mào)民品這條線的支持，但是在行業(yè)管理這方面都有相應(yīng)的扶持補(bǔ)貼”（2019-07-30，對(duì)柳州市S縣民宗局負(fù)責(zé)人的訪談）。對(duì)比其他部門的補(bǔ)貼，民貿(mào)民品優(yōu)惠政策資源在民族貿(mào)易與民族特需用品生產(chǎn)企業(yè)的扶持占比非常小。

（三）政策地位邊緣化

民貿(mào)民品優(yōu)惠政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)包括當(dāng)?shù)刎?cái)政部門、民宗部門、人民銀行和承貸金融機(jī)構(gòu)等組織，囿于有限理性原則，行政化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)首要表現(xiàn)為缺乏政策靈活性，政策動(dòng)力不足偏離了關(guān)心少數(shù)民族群眾生產(chǎn)生活的理念，影響到民貿(mào)民品優(yōu)惠政策的執(zhí)行結(jié)果，政策地位就會(huì)顯現(xiàn)出邊緣化特征。

在霍恩—米特系統(tǒng)模型中，“政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性”雖然與政策目標(biāo)和政策資源兩大要素沒有直接的聯(lián)系，但在柳州市的調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行者在實(shí)際的政策執(zhí)行中依賴于明確的政策目標(biāo)。首先，對(duì)于地方政府而言，上級(jí)部門下分的任務(wù)形成了委托——代理的關(guān)系，地方政府結(jié)合自身財(cái)力情況，面對(duì)多重任務(wù)，會(huì)根據(jù)任務(wù)的重要性進(jìn)行“分類”，在這種情況下，民族貿(mào)易政策往往在多項(xiàng)任務(wù)中難以立足，“民族政策款項(xiàng)由國(guó)家打到地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付上，由地方財(cái)政自主協(xié)調(diào)，這涉及到當(dāng)?shù)氐呢?cái)政局和人民銀行，地方財(cái)政就很難考慮到給企業(yè)這塊政策扶持”（2019-07-29，對(duì)柳州市民宗委負(fù)責(zé)人的訪談）。其次，對(duì)于實(shí)際承接放貸的銀行，政策執(zhí)行會(huì)考慮效益和風(fēng)險(xiǎn)，“銀行也是企業(yè)，它更多考慮企業(yè)的發(fā)展和企業(yè)的償還能力，不一定給你基準(zhǔn)利率”（2019-07-29，對(duì)柳州市某日用品公司財(cái)務(wù)人員的訪談）。在這種情況下，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)往往會(huì)忽略競(jìng)爭(zhēng)性較弱的民貿(mào)民品企業(yè)的發(fā)展，部分小型民貿(mào)民品企業(yè)因夠不著優(yōu)惠政策的門檻，生存壓力大。另外，行政化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)也與政策資源間接地建立了聯(lián)系，單一的政策資源使政策執(zhí)行者對(duì)如何合理化發(fā)揮政策最大化效用無計(jì)可施。這樣，民貿(mào)民品優(yōu)惠政策地位往往會(huì)被邊緣化，“農(nóng)業(yè)口的貼息力度比我們民貿(mào)企業(yè)的貼息力度還大，對(duì)企業(yè)來說是沒有吸引力的，民貿(mào)民品政策從可操作性來說，門檻太高了”（2019-07-30，對(duì)柳州市S縣民宗局負(fù)責(zé)人的訪談）。

（四）政策執(zhí)行過程滯礙化

民貿(mào)民品優(yōu)惠政策在政策目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)模糊和行政化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)背景下，加上上級(jí)政府政策探索過程中不穩(wěn)定的政策文件——未規(guī)定轉(zhuǎn)移支付資金的確定額度和具體用途，直接給組織間溝通合作帶來了障礙，造成基層執(zhí)行者對(duì)政策目標(biāo)一知半解，執(zhí)行能力欠缺影響執(zhí)行效果，造成政策執(zhí)行過程滯礙化，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，在溝通方面。地方政府各部門在財(cái)政支出方面未作出合理規(guī)劃，各組織之間，部門之間缺乏溝通，行政績(jī)效產(chǎn)生沖突，“R縣是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣，條件限制，融資問題逐步凸顯。為促進(jìn)有利于民品民貿(mào)企業(yè)的政策落地，如果由縣里先墊資，到上面審批下來才報(bào)銷，就會(huì)造成縣里財(cái)政更為緊張的情況，很多民生工程，如政府兜底的學(xué)生補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)等支出較大，嚴(yán)重影響整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生的改善”（2019-07-30，在柳州市R縣民宗局的集體訪談）。第二，在合作方面。在民貿(mào)民品企業(yè)流動(dòng)資金貸款貼息政策的落實(shí)中，由于政策探索產(chǎn)生變化莫測(cè)的政策調(diào)整，造成企業(yè)貸款空檔，嚴(yán)重影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)方向的選擇，民貿(mào)民品企業(yè)在政策面前缺乏話語權(quán)，角色十分被動(dòng)，“一般是‘十二五還沒有結(jié)束之前我們就申報(bào)‘十三五（的優(yōu)惠政策），如果是結(jié)束之后才申報(bào)就會(huì)有空檔期。例如，2016年‘十二五結(jié)束，就應(yīng)該在‘十二五期間叫我們申報(bào)，然而這次在‘十三五期間也就是2018年才開始叫申報(bào)，導(dǎo)致我們公司2017年一整年都是空檔期，貸款沒有銜接上。而現(xiàn)在‘十三五政策文件也沒明確對(duì)2017年、2018年的貸款是不是還可以追溯”（2019-07-29，對(duì)柳州市某日用品公司財(cái)務(wù)人員的訪談）。第三，在基層執(zhí)行人員方面。組織間由于交流溝通障礙，導(dǎo)致執(zhí)行人員對(duì)政策本身的認(rèn)知不足，對(duì)待民貿(mào)民品政策的態(tài)度冷漠，難以為當(dāng)?shù)氐拿褓Q(mào)民品企業(yè)提供政策支持，“（我們公司）2016年得的民貿(mào)企業(yè)（稱謂），沒有貼息，去銀行問，銀行說不知道這個(gè)事”（2019-7-30，對(duì)柳州市S縣某茶葉生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人的訪談）。

（五）民族貿(mào)易環(huán)境消極化

單一的民貿(mào)民品優(yōu)惠政策對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政治環(huán)境的影響并不明顯，但從宏觀民族經(jīng)濟(jì)環(huán)境層面來看，民貿(mào)民品優(yōu)惠政策作為扶持民貿(mào)民品企業(yè)發(fā)展的重要推手，一旦政策環(huán)境改變，便會(huì)對(duì)已經(jīng)把政策扶持納入企業(yè)發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中的企業(yè)產(chǎn)生消極影響。

企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃與政策是緊密相關(guān)的，民貿(mào)民品優(yōu)惠政策突然調(diào)整對(duì)于毫無準(zhǔn)備的民品企業(yè)影響甚大，容易衍生出一系列諸如規(guī)劃期內(nèi)民貿(mào)民品企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)資金不足、阻礙企業(yè)生產(chǎn)、錯(cuò)失市場(chǎng)先機(jī)、增加企業(yè)成本負(fù)擔(dān)等問題?！拔覀円恢笔菄@民貿(mào)民品政策扶持來做資金規(guī)劃的，每年貸款大概1個(gè)多億才能維持運(yùn)轉(zhuǎn)。但現(xiàn)在貼息變了，我們不敢貸款了，銀行貸款也有所收縮，上限貸款500萬元，按基準(zhǔn)利率貸款是4.35%的利息，民貿(mào)民品符合的補(bǔ)貼2.88%，剩下我們自己補(bǔ)1.47%，貸款貼息大概占公司利潤(rùn)的10%。我們也是一個(gè)上市公司，不好向股民交代，容易出現(xiàn)不可控因素”（2019-07-29，對(duì)柳州市某少數(shù)民族藥類公司財(cái)務(wù)總監(jiān)的訪談）。同時(shí)，訪談中有企業(yè)負(fù)責(zé)人表達(dá)了對(duì)整個(gè)民族貿(mào)易環(huán)境的消極看法，“我們縣現(xiàn)在做事情就像撒胡椒面一樣，沒有集中，大多數(shù)企業(yè)只能嘗到一點(diǎn)甜味。建議大的企業(yè)分大一點(diǎn)小的企業(yè)分小一點(diǎn)，不要平均來分，否則哪個(gè)企業(yè)都做不大”（2019-07-30，對(duì)柳州市S縣某茶葉生產(chǎn)公司總經(jīng)理的訪談）。“R縣整體環(huán)境不是很好，貸款不到位，工人人工費(fèi)比較貴，收入與支出不成正比”（2019-07-30，對(duì)柳州市R縣某商貿(mào)公司負(fù)責(zé)人的訪談）。這些消極看法反映政策支持的不確定性及持續(xù)性不足不僅導(dǎo)致政府形象受到影響，還容易使企業(yè)對(duì)政府提供的后續(xù)政策支持產(chǎn)生疑慮，難以取得政策客體的信任。

四、民貿(mào)民品優(yōu)惠政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑選擇

在政策層面，民貿(mào)民品優(yōu)惠政策在柳州市扶持民貿(mào)民品企業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展中發(fā)揮了一定的成效，而且民貿(mào)民品企業(yè)還擔(dān)負(fù)起社會(huì)責(zé)任，在助力扶貧、促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展、支持教育事業(yè)及公益資助等方面作出了積極貢獻(xiàn)。但通過調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，該政策在執(zhí)行過程中仍然存在瓶頸，需要在政策目標(biāo)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、政策資源和執(zhí)行主體等方面作出相應(yīng)的調(diào)整。

（一）明確政策目標(biāo)，細(xì)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

目標(biāo)宏觀、標(biāo)準(zhǔn)模糊的政策，會(huì)導(dǎo)致組織間政策執(zhí)行活動(dòng)溝通與合作不通暢，各執(zhí)行主體之間存在推諉現(xiàn)象。政策宣傳是政策執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段。因此，為了民貿(mào)民品企業(yè)更好的發(fā)展，不僅要做到加大宣傳力度，提高宣傳水平，更要重新擺正政策宣傳的位置，做好民貿(mào)民品的政策解讀、政策動(dòng)員，從機(jī)制上理順各級(jí)政府的“權(quán)責(zé)利”關(guān)系，這樣政策執(zhí)行者才能在與各主體溝通時(shí)傳遞有效信息。此外，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)中央最新要求，聯(lián)合有關(guān)部門，結(jié)合廣西實(shí)際，提升民貿(mào)民品優(yōu)惠政策地位，制定廣西民貿(mào)民品引導(dǎo)支持細(xì)則，將符合條件的民貿(mào)民品企業(yè)的優(yōu)惠政策落實(shí)到位，扶持地方特色優(yōu)質(zhì)中小企業(yè)發(fā)展，提升政策執(zhí)行的有效性，滿足少數(shù)民族群眾生產(chǎn)生活的特殊需要。

（二）合理配置資源，激活貿(mào)易環(huán)境

針對(duì)單一政策資源限制民貿(mào)民品企業(yè)發(fā)展的問題，地方政府應(yīng)加大對(duì)本地區(qū)民貿(mào)民品企業(yè)的金融、財(cái)政稅收、技術(shù)改造等方面的支持，激發(fā)民貿(mào)民品企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活力，在國(guó)家政策的指導(dǎo)下因地制宜地降低門檻來給予企業(yè)支持，擴(kuò)大政策執(zhí)行的覆蓋范圍。技能與知識(shí)的長(zhǎng)期成長(zhǎng)是經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的根本決定因素[12]，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方政府主導(dǎo)，建立本地區(qū)民貿(mào)民品企業(yè)交流平臺(tái)，增強(qiáng)民族貿(mào)易企業(yè)各主體間的人才交流，提高資源的流動(dòng)率，促進(jìn)政府與企業(yè)共同利益鏈的形成，使得民貿(mào)民品企業(yè)與地方政府的機(jī)會(huì)空間得以貫通、聯(lián)結(jié)，從而提高政策執(zhí)行的主動(dòng)性。

（三）弱化行政傾向，提高執(zhí)行效率

發(fā)展不等同于增長(zhǎng)，發(fā)展意味著整個(gè)社會(huì)的變革，即促進(jìn)各種傳統(tǒng)關(guān)系、傳統(tǒng)思維方式、傳統(tǒng)生產(chǎn)方式、傳統(tǒng)生活方式朝著更為現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)變的變革過程[13]。民貿(mào)民品優(yōu)惠政策在落實(shí)過程中存在風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)之間的經(jīng)濟(jì)問題，由于民貿(mào)民品企業(yè)生產(chǎn)的特殊性，其所產(chǎn)生的社會(huì)效益遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益，民貿(mào)民品企業(yè)的發(fā)展關(guān)系著民族地區(qū)弱勢(shì)群體就業(yè)機(jī)會(huì)的選擇、民族文化傳承等方面的變革，因此，地方政府在執(zhí)行民貿(mào)民品優(yōu)惠政策時(shí)要注意培訓(xùn)政策執(zhí)行主體提高政策把握能力。同時(shí)，建立民貿(mào)民品企業(yè)的關(guān)聯(lián)配套政策，將已獲認(rèn)定的民貿(mào)民品企業(yè)的生產(chǎn)線所涉及相關(guān)企業(yè)，例如原材料供貨企業(yè)與民貿(mào)民品企業(yè)優(yōu)惠政策進(jìn)行關(guān)聯(lián)，減少民貿(mào)民品企業(yè)認(rèn)定資格審批程序，以申報(bào)制代替逐級(jí)審批制，提高行政審核效率。

（四）規(guī)范組織分工，促進(jìn)多元合作

政策的有效執(zhí)行需要執(zhí)行機(jī)構(gòu)與人員通過各種溝通方式，明確政策的目標(biāo)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行技術(shù)與程序等[14]。針對(duì)一些地方財(cái)政、民宗、金融等機(jī)構(gòu)在民貿(mào)民品優(yōu)惠政策執(zhí)行中分工不清、管理盲區(qū)與溝通障礙等問題，應(yīng)以規(guī)范性文件指導(dǎo)執(zhí)行組織間的溝通與合作活動(dòng)，明確各層級(jí)組織之間的分工與職責(zé)，并建立制度化的溝通與反饋機(jī)制。另外，基層執(zhí)行人員在政策執(zhí)行過程中起到一種聯(lián)結(jié)政策主客體之間的紐帶作用，需要借助合規(guī)的即時(shí)通訊平臺(tái)反饋問題以及時(shí)取得解決方案來維持政策的有效性。

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