姜曉萍 吳寶家

〔摘要〕 地方機(jī)構(gòu)改革既是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)黨和地方機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效與完善地方機(jī)構(gòu)職能體系的關(guān)鍵。隨著新一輪省級(jí)地方機(jī)構(gòu)改革基本完成，基于對(duì)各省級(jí)地方機(jī)構(gòu)改革情況的梳理和比較發(fā)現(xiàn)，新時(shí)代地方機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)出以健全黨委領(lǐng)導(dǎo)體制為基礎(chǔ)，以優(yōu)化職能配置為核心，以構(gòu)建協(xié)同機(jī)制為關(guān)鍵，以增進(jìn)人民福祉為重心，以對(duì)標(biāo)中央機(jī)構(gòu)為基調(diào)，以扎根地區(qū)特色為導(dǎo)向的總體趨勢(shì);并表現(xiàn)出目標(biāo)定位空間分異，機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模差異和特色機(jī)構(gòu)類型多元的差異性特征。究其原因，一是問(wèn)題驅(qū)動(dòng)、統(tǒng)一性要求及治理現(xiàn)代化需求的動(dòng)因邏輯;二是制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能與穩(wěn)妥創(chuàng)新的目標(biāo)邏輯;三是治理碎片化與整體性治理的行為邏輯。

〔關(guān)鍵詞〕 國(guó)家治理，省級(jí)機(jī)構(gòu)改革，新時(shí)代

〔中圖分類號(hào)〕D630.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2020）02-0041-08

黨的十九屆四中全會(huì)決定對(duì)新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度優(yōu)勢(shì)、發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略步驟與重點(diǎn)任務(wù)等進(jìn)行了全面闡釋，提出“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”。①地方機(jī)構(gòu)改革作為影響政府治理體系和治理能力的關(guān)鍵要素，既是“政府職責(zé)體系優(yōu)化”能否到位的關(guān)鍵，也是“高效率組織體系”能否形成的關(guān)鍵。本文以新一輪省級(jí)地方機(jī)構(gòu)改革為觀察對(duì)象，通過(guò)對(duì)各省級(jí)地方機(jī)構(gòu)改革情況的梳理，分析其總體趨勢(shì)、區(qū)域差異與特色，剖析其邏輯歸因，以便加快地方機(jī)構(gòu)的職能、權(quán)限、程序和責(zé)任的法定化，促使機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同。

一、問(wèn)題提出

改革開(kāi)放后，我國(guó)從調(diào)節(jié)央地權(quán)力關(guān)系、精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量、優(yōu)化政府治理體系等方面先后開(kāi)展了八輪機(jī)構(gòu)改革，積累了堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋、堅(jiān)持改革創(chuàng)新等制度經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)勢(shì)。學(xué)術(shù)界也圍繞機(jī)構(gòu)改革開(kāi)展了一系列研究，總結(jié)提煉了我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的軌跡與經(jīng)驗(yàn)，代表性的研究視角有四種：一是從歷時(shí)性角度對(duì)各輪改革進(jìn)行階段內(nèi)容梳理。如左然（2018）等將改革開(kāi)放以來(lái)的八次機(jī)構(gòu)改革劃分為“以破為主，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)的拆除和撤銷”“以立為主，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下建立機(jī)構(gòu)新框架”和“以全面重塑為主，構(gòu)建新時(shí)代下的機(jī)構(gòu)職能設(shè)置的適應(yīng)性框架”三個(gè)階段。②竺乾威（2018）則將其發(fā)展歷程概括為“四個(gè)轉(zhuǎn)折”，即從單純精簡(jiǎn)數(shù)量向職能重塑轉(zhuǎn)變，從黨政改革到政府改革的重心轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)到公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變，從局部改革到全面改革的范圍轉(zhuǎn)變。③二是從歸納性角度對(duì)機(jī)構(gòu)改革歷程進(jìn)行邏輯變遷分析。如高小平（2018）等從理性演變角度將機(jī)構(gòu)改革歷程歸結(jié)為重構(gòu)再造與繼承連續(xù)，階段性、跨越性與穩(wěn)定性、連續(xù)性的互動(dòng)統(tǒng)一關(guān)系。④李文釗（2019）則從治理范式角度將改革邏輯闡述為從演化主義、實(shí)驗(yàn)主義到設(shè)計(jì)主義的演變。⑤三是從策略性角度為機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行理論論證與實(shí)踐設(shè)計(jì)。如唐任伍（2018）等基于對(duì)機(jī)構(gòu)“職能交叉、分散”元問(wèn)題的討論，提出運(yùn)用“戰(zhàn)略管理”“法治監(jiān)督”和“信任與價(jià)值觀”三個(gè)元治理工具推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。⑥呂志奎（2018）等從機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新歷史角度預(yù)觀進(jìn)一步改革的創(chuàng)新走向，提出要遵循系統(tǒng)整合原理和結(jié)構(gòu)功能主義，有機(jī)結(jié)合行政體制改革、市場(chǎng)改革與社會(huì)建設(shè)，構(gòu)建“放管服評(píng)”的整合性治理框架。⑦四是從互動(dòng)性角度將機(jī)構(gòu)改革視為府際關(guān)系調(diào)整的載體來(lái)討論政府層級(jí)間互動(dòng)。如呂同舟（2018）指出改革方案在結(jié)構(gòu)層面具有明顯的府際差異特征，改革應(yīng)立足府際差異，明確不同層級(jí)政府公共服務(wù)供給責(zé)任。⑧劉鵬（2016）等曾從地方機(jī)構(gòu)改革效率角度探討央地互動(dòng)關(guān)系，提出當(dāng)前中央對(duì)地方發(fā)展的主動(dòng)權(quán)具有牢固的把控力，而地方改革的效率是該背景下基于地方偏好的理性選擇。⑨

上述研究從不同視角對(duì)我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的整體發(fā)展軌跡與變遷規(guī)律進(jìn)行了探究，但針對(duì)地方機(jī)構(gòu)改革的比較研究相對(duì)較少，尤其缺乏對(duì)新時(shí)代地方機(jī)構(gòu)改革的趨勢(shì)、差異與邏輯歸因的分析。面對(duì)加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代需求，地方機(jī)構(gòu)改革如何平衡“高位推動(dòng)”的壓力和“自主發(fā)展”的動(dòng)力？地方機(jī)構(gòu)改革有何共同的價(jià)值取向和趨勢(shì)？存在怎樣的差異與特色？其影響因素與內(nèi)在邏輯是什么？這些都是迫切需要探究的問(wèn)題。

二、新時(shí)代地方機(jī)構(gòu)改革的總體趨勢(shì)

2018年2月28日，黨的第十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，確定了新一輪機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想、基本思路、重點(diǎn)任務(wù)與戰(zhàn)略步驟，要求中央和國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革要在2018年年底前落實(shí)到位。省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)改革方案要在2018年9月底前報(bào)黨中央審批，在2018年年底前機(jī)構(gòu)調(diào)整基本到位。省以下黨政機(jī)構(gòu)改革，由省級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在2018年年底前報(bào)黨中央備案，所有地方機(jī)構(gòu)改革任務(wù)在2019年3月底前基本完成。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，目前各個(gè)地方的機(jī)構(gòu)改革已基本按時(shí)保質(zhì)完成。通過(guò)比較30個(gè)省級(jí)地方機(jī)構(gòu)改革方案和對(duì)典型地區(qū)機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新時(shí)代地方機(jī)構(gòu)改革遵循黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則，堅(jiān)持以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，以構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系為關(guān)鍵點(diǎn)，呈現(xiàn)出以下總體趨勢(shì)：

（一）以健全黨委領(lǐng)導(dǎo)體制為基礎(chǔ)，保證黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位

健全黨委領(lǐng)導(dǎo)體制是對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則的制度性安排。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各級(jí)職能機(jī)構(gòu)都在其對(duì)應(yīng)的分類系統(tǒng)中設(shè)置和運(yùn)行，缺乏整體性統(tǒng)籌，因此導(dǎo)致“一些領(lǐng)域黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置不夠健全有力，保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制仍有待完善”。⑩與以往機(jī)構(gòu)改革相比較，本輪改革的特別之處在于實(shí)行“雙系統(tǒng)”改革，即將政治系統(tǒng)改革同行政系統(tǒng)改革結(jié)合起來(lái)，且由政治系統(tǒng)統(tǒng)領(lǐng)。因此，地方機(jī)構(gòu)改革的首要制度安排在于完善和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度。這一舉措在內(nèi)容上主要包含三個(gè)方面：一是強(qiáng)化黨在重大工作中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位，尤其是強(qiáng)化黨委決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能作用。對(duì)應(yīng)中央機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化，各省均對(duì)重大工作決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了升格，如將省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組升格為省委全面深化改革委員會(huì)，將省委財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組升格為省委財(cái)經(jīng)委員會(huì)等。同時(shí)，在地方著力發(fā)展的重大工作中也突出了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，如山東省設(shè)立“省委海洋發(fā)展委員會(huì)”對(duì)建設(shè)海洋高地進(jìn)行戰(zhàn)略安排等;二是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)職能設(shè)置中黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，以職能統(tǒng)籌思路打破黨政界限。如多省采取將省委教育工作委員會(huì)與省教育廳、省委外事工作委員會(huì)辦公室與省外事辦公室合署辦公等做法。三是發(fā)揮黨的職能部門作用，通過(guò)重點(diǎn)加強(qiáng)省委職能部門的統(tǒng)一歸口協(xié)調(diào)管理職能，體現(xiàn)黨的職能部門優(yōu)勢(shì)。如多數(shù)省份將省公務(wù)員局和機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室并入省委組織部實(shí)行統(tǒng)一管理，由省委宣傳部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)省新聞出版和電影工作，將省民族宗教事務(wù)委員會(huì)歸口至省委統(tǒng)戰(zhàn)部等。借此凝聚改革力量，將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到地方治理的各領(lǐng)域、各方面和各環(huán)節(jié)。

（二）以優(yōu)化職能配置為核心，構(gòu)建職責(zé)明確、科學(xué)合理的治理體系

職能配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置之間存在前因后果的邏輯聯(lián)系?，F(xiàn)實(shí)中機(jī)構(gòu)設(shè)置所產(chǎn)生的規(guī)模膨脹、部門交錯(cuò)、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問(wèn)題源自機(jī)構(gòu)職能的增加、交叉和缺位。因此，優(yōu)化職能配置是構(gòu)建職責(zé)明確的治理體系的本質(zhì)要求。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，本輪地方機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐圍繞科學(xué)合理地配置機(jī)構(gòu)職能而展開(kāi)。首先，各省均以“轉(zhuǎn)變職能”作為優(yōu)化職能配置的前提。新時(shí)代，機(jī)構(gòu)改革定位于“優(yōu)化協(xié)同高效”，目的在于祛除單純精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的思維，將進(jìn)一步理清政市、政社關(guān)系，推進(jìn)職能配置轉(zhuǎn)變作為側(cè)重點(diǎn)。因此，為充分提高行政效能，實(shí)現(xiàn)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的要求，各省級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案的總體部署均提出“轉(zhuǎn)職能”這一目標(biāo)。其次，各省的改革基本明確了“先梳理職能，再設(shè)置機(jī)構(gòu)”的邏輯進(jìn)路。改革過(guò)程遵循“定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制”的操作原則，對(duì)各部門進(jìn)行職能“清單式”梳理，消除定位滯后的舊職能和發(fā)端于部門利益的自生職能等一系列無(wú)法存續(xù)的職能，再統(tǒng)一開(kāi)展機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制工作。如江蘇省在對(duì)其機(jī)構(gòu)改革方案的解釋中提出“做好部門‘三定工作，重新制訂或修訂黨委工作機(jī)關(guān)、政府工作部門‘三定規(guī)定，推動(dòng)部門內(nèi)部組織架構(gòu)重建和流程再造”。最后，以功能管理為導(dǎo)向進(jìn)行職能整合。根據(jù)功能歸屬原則，在明確各黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)的基礎(chǔ)上，按職能需要進(jìn)行跨部門的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，優(yōu)化職能機(jī)構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)。以重新組建省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳為例，原省農(nóng)業(yè)廳、省農(nóng)業(yè)委員會(huì)的職責(zé)，以及分列于省發(fā)改部門、財(cái)政部門、國(guó)土資源部門、水利部門的農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)田整治項(xiàng)目、農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目等管理職責(zé)在此次改革中均被整合入農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，各省只在個(gè)別規(guī)定的細(xì)節(jié)上有微小差異。

（三）以建設(shè)協(xié)同機(jī)制為關(guān)鍵，集成多系統(tǒng)改革力量

改革協(xié)同，強(qiáng)調(diào)改革過(guò)程中機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作、統(tǒng)分結(jié)合和有主有次。黨的十九屆四中全會(huì)指出，推進(jìn)機(jī)構(gòu)協(xié)同是完善國(guó)家行政體制的重要著力點(diǎn)之一?！拔覈?guó)自改革開(kāi)放以來(lái)雖經(jīng)歷多次機(jī)構(gòu)改革，但其仍未能解決機(jī)構(gòu)體系協(xié)同度不足的問(wèn)題”。一方面政出多門、責(zé)任不明等困擾持續(xù)影響著治理效能的發(fā)揮，另一方面作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程的機(jī)構(gòu)改革又不能“單刀冒進(jìn)”。因此，《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》要求“加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，使權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運(yùn)行更加高效”。此次地方機(jī)構(gòu)改革中，協(xié)同機(jī)制建設(shè)成為保障改革成效的關(guān)鍵。就改革的主體協(xié)同而言，與中央和國(guó)務(wù)院改革相似，橫向關(guān)系上，地方的改革涉及黨委、政府、人大、政協(xié)、群團(tuán)等多個(gè)組織系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了黨政軍群的全覆蓋?？v向關(guān)系上，市縣機(jī)構(gòu)改革跟進(jìn)省級(jí)改革，統(tǒng)籌安排，分步實(shí)施。就改革的內(nèi)容協(xié)同而言，包括與機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化相關(guān)的全方位改革。各省依照“系統(tǒng)性”和“整體性”原則，在涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置的事業(yè)領(lǐng)域均對(duì)配套改革做出規(guī)定，如深化事業(yè)單位改革、深化綜合行政執(zhí)法改革、強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束等。就改革的過(guò)程協(xié)同而言，各省基本明確了“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，細(xì)化工作進(jìn)度，穩(wěn)妥有序推進(jìn)，嚴(yán)明紀(jì)律規(guī)矩”的組織實(shí)施原則，對(duì)“確立方案—梳理職能—組織實(shí)施—監(jiān)督檢查—成效評(píng)估”的過(guò)程展開(kāi)統(tǒng)一部署。

（四）以增進(jìn)人民福祉為重心，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)公共服務(wù)職能

“為誰(shuí)而改”作為機(jī)構(gòu)改革的元問(wèn)題，在改革實(shí)踐中起著價(jià)值指向和依歸的作用。黨的十九屆四中全會(huì)提出“增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展是我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求”。新時(shí)代我國(guó)社會(huì)基本矛盾已然轉(zhuǎn)化，保障改善民生是堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展理念和回應(yīng)社會(huì)基本矛盾的必然思路。提供普惠可及、優(yōu)質(zhì)多樣的公共服務(wù)是滿足人民多層次、多樣化需求的基本“抓手”，機(jī)構(gòu)改革在關(guān)注政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中同樣突出了公共服務(wù)這一職能重心。在地方改革方案中，關(guān)注民生和強(qiáng)化機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)職能成為主流趨勢(shì)。具體而言：一方面，著眼于人民對(duì)于普惠優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的需求，加強(qiáng)對(duì)涉及公共服務(wù)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)職能的優(yōu)化，進(jìn)一步完善公共服務(wù)體系。如多省根據(jù)中央設(shè)置，針對(duì)看病就醫(yī)問(wèn)題設(shè)立省級(jí)醫(yī)療保障局，負(fù)責(zé)保障人民醫(yī)療服務(wù)需求和統(tǒng)籌推進(jìn)“三醫(yī)聯(lián)動(dòng)”改革，以此彌補(bǔ)醫(yī)療資源分布的結(jié)構(gòu)性差距，提升全域醫(yī)療質(zhì)量。針對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題組建省級(jí)生態(tài)環(huán)境局，要求其負(fù)責(zé)地區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)及污染防治工作，保證人民在享受發(fā)展成果的同時(shí)擁有美麗宜居的生活環(huán)境。另一方面，下放管理權(quán)力，結(jié)合行政審批制度改革，強(qiáng)化市縣機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)職能。如甘肅省在其改革方案中強(qiáng)調(diào)“加大市縣機(jī)構(gòu)職能整合歸并力度，聚焦與人民群眾生產(chǎn)生活關(guān)系最緊密，群眾反映最強(qiáng)烈、最渴望解決、最難辦的領(lǐng)域和事項(xiàng)”;貴州省提出“深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化和直接服務(wù)民生的公共事業(yè)部門改革”;山西省則提出“市縣可結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)，強(qiáng)化基層政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能?！?/p>

（五）以對(duì)標(biāo)中央機(jī)構(gòu)為基調(diào)，推動(dòng)改革穩(wěn)健開(kāi)展

改革的基礎(chǔ)決定了改革的基調(diào)?！熬S護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一”是發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的前提。在堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這一改革背景下，地方機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐思路首先以強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)性的“對(duì)標(biāo)中央機(jī)構(gòu)”為原則。一方面，體現(xiàn)在各省機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施精神和總體部署中，均明確了“貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要論述”“對(duì)照中央標(biāo)準(zhǔn)，保持上下貫通”的要求。另一方面則體現(xiàn)為，各省在改革方案的具體內(nèi)容上與中央和國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革高度一致。從健全領(lǐng)導(dǎo)體制、組建撤銷機(jī)構(gòu)、控制數(shù)量規(guī)模、職能優(yōu)化整合等內(nèi)容維度進(jìn)行統(tǒng)一安排，一定程度上增強(qiáng)了地方改革的同質(zhì)性。這種“上下標(biāo)齊”的思路，既是對(duì)黨和國(guó)家在深化地方機(jī)構(gòu)改革中關(guān)于“維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)涉及黨和國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)職能基本對(duì)應(yīng)”要求的回應(yīng)，又是基于直接對(duì)口部門設(shè)置能夠保障機(jī)構(gòu)層級(jí)間的行政效率，對(duì)政府治理體系“牽一發(fā)而動(dòng)全身”高度職責(zé)同構(gòu)特征的現(xiàn)實(shí)考慮?？梢哉f(shuō)，“對(duì)標(biāo)中央機(jī)構(gòu)”這一思路是各省啟動(dòng)改革前所形成的基本共識(shí)，改革實(shí)踐在此基調(diào)下得以穩(wěn)健開(kāi)展。

（六）以扎根地區(qū)特色為導(dǎo)向，適應(yīng)地方發(fā)展需求

“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開(kāi)展工作”是發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的關(guān)鍵。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方機(jī)構(gòu)改革意圖通過(guò)立足實(shí)際的特色設(shè)置來(lái)發(fā)揮地方特別優(yōu)勢(shì)或回應(yīng)地方特殊問(wèn)題，體現(xiàn)了改革的靈活性?！霸貐^(qū)特色”的具體內(nèi)容同地方區(qū)位特征、發(fā)展困境乃至產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都有密切關(guān)系。如，以大數(shù)據(jù)處理為所長(zhǎng)的貴州省和互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用發(fā)達(dá)的浙江省均提出建設(shè)“省級(jí)大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局”;以發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，支持特色產(chǎn)業(yè)而設(shè)置的特色部門，如山東省的“海洋局”，海南省的“旅游和文化廣電體育廳”等;同時(shí)有針對(duì)本?。ㄊ校┲攸c(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目而設(shè)置的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，如重慶市的“中新示范項(xiàng)目管理辦公室”，廣東省的“推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”等?？梢?jiàn)，“扎根地區(qū)特色”的靈活性思路是地方機(jī)構(gòu)創(chuàng)新的理念源泉，目的在于利用改革設(shè)置的彈性空間，在“對(duì)標(biāo)中央機(jī)構(gòu)”的標(biāo)準(zhǔn)性基礎(chǔ)上，結(jié)合發(fā)展實(shí)情回應(yīng)本體的個(gè)性化需求，打造充滿活力的治理體系。

三、新時(shí)代地方機(jī)構(gòu)改革的地區(qū)差異與特色

地方機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展實(shí)際是無(wú)法剝離的。地區(qū)間發(fā)展基礎(chǔ)各異、發(fā)展需求多元，面臨問(wèn)題不一、創(chuàng)新條件不同等基本現(xiàn)實(shí)，促使地方改革對(duì)實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化目標(biāo)所采取的具體措施出現(xiàn)差異，呈現(xiàn)目標(biāo)定位空間分異、機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模差異以及特色機(jī)構(gòu)類型多元等特征，該類差異使得地方機(jī)構(gòu)設(shè)置各有創(chuàng)新、各具特色。

（一）發(fā)展基礎(chǔ)差異：目標(biāo)定位空間分異

目標(biāo)定位的空間分異是指作為同一屬性值的地方機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)在不同空間存在差異。基于對(duì)改革方案的對(duì)比審視，發(fā)現(xiàn)各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）改革目標(biāo)能夠精準(zhǔn)貼合地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)，回應(yīng)了各自發(fā)展基礎(chǔ)的差異性，表現(xiàn)出鮮明的省際分異與區(qū)域分異特征。一方面，各?。ㄊ?、自治區(qū)）綜合本地發(fā)展特色和區(qū)位特點(diǎn)對(duì)改革目標(biāo)進(jìn)行定位，為改革實(shí)踐增添了指向性和回應(yīng)性。如，上海市作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)、科技前沿高地的特大城市所提出的改革目標(biāo)是“為上海加快建設(shè)卓越的全球城市和具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市提供堅(jiān)強(qiáng)的體制機(jī)制保障”;而致力于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的能源大省山西省則提出“建設(shè)全國(guó)資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展示范區(qū)，打造全國(guó)能源革命排頭兵，構(gòu)建內(nèi)陸地區(qū)對(duì)外開(kāi)放新高地，為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的體制機(jī)制保障”的目標(biāo)。另一方面，不同區(qū)域的改革目標(biāo)也映射出本區(qū)域的整體發(fā)展?fàn)顩r及功能定位。如，浙江省提出“加快浙江高水平全面建成小康社會(huì)、高水平推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的體制機(jī)制保障”;廣東省提出“為實(shí)現(xiàn)‘四個(gè)走在全國(guó)前列、當(dāng)好‘兩個(gè)重要窗口提供有力體制機(jī)制保障”;甘肅省和貴州省則均提到“聚焦脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，構(gòu)筑生態(tài)保障，為確保全面建成小康社會(huì)提供有力的體制機(jī)制保障”?？梢?jiàn)，東部地區(qū)的省份多將機(jī)構(gòu)改革視為建設(shè)“高水平”“高質(zhì)量”經(jīng)濟(jì)社會(huì)的前置保障，中西部省份則仍然力圖通過(guò)機(jī)構(gòu)改革所提供的體制機(jī)制保障來(lái)攻克諸如生態(tài)脆弱和貧困等發(fā)展難題，這反映出目標(biāo)背后不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)對(duì)改革定位的決定性作用，空間分異的特征由此呈現(xiàn)。

（二）發(fā)展需求異質(zhì)：機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模差異

機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模差異是指結(jié)合機(jī)構(gòu)限額，由各省發(fā)展需求的異質(zhì)性所引起的機(jī)構(gòu)規(guī)模差異。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)置圍繞“精簡(jiǎn)數(shù)量”這一目標(biāo)鋪展了一系列改革舉措。經(jīng)歷“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的數(shù)量循環(huán)怪圈后，通過(guò)行政審批制度改革優(yōu)化政府職能和“大部制”改革整合機(jī)構(gòu)職能，形成漸趨穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)規(guī)模。為了既實(shí)現(xiàn)“對(duì)口接應(yīng)”又保證“發(fā)揮特色”，地方機(jī)構(gòu)設(shè)置涵蓋了對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)與自設(shè)機(jī)構(gòu)兩個(gè)部分，機(jī)構(gòu)數(shù)量由此構(gòu)成。此次地方機(jī)構(gòu)改革中，機(jī)構(gòu)數(shù)量圍繞總量控制這一中心線輕微浮動(dòng)，以60個(gè)為基準(zhǔn)，黨政機(jī)構(gòu)數(shù)量最多的重慶市和天津市達(dá)到了64個(gè)，最少的海南省和寧夏回族自治區(qū)都只有55個(gè)，其他地方機(jī)構(gòu)數(shù)量均在該區(qū)間內(nèi)變動(dòng)。機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模差異的根源在于各省根據(jù)不同的發(fā)展需求，對(duì)基本職能配置之外的其他職能的理解和整合存在差異，使得自設(shè)機(jī)構(gòu)各具特色的同時(shí)，對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)置也并不完全一致。以海南省與山東省的比較為例，規(guī)模差異可以概括為三種情況。其一，由于黨政合署辦公引起的數(shù)量差異，如山東省的外事工作辦公室是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，而海南省因其與省委外事工作委員會(huì)辦公室合署辦公所以未計(jì)入政府序列限額。其二，由于職能歸類不同引起的數(shù)量差異，如海南省將省旅游發(fā)展委員會(huì)和省文化廣電出版體育廳的職能整合于省旅游和文化廣電體育廳，而山東省依舊設(shè)置了文化和旅游廳、廣播電視局、體育局三個(gè)機(jī)構(gòu)。其三，由于本地特殊發(fā)展問(wèn)題所自主設(shè)立的不同職能機(jī)構(gòu)引起的數(shù)量差異，如山東省設(shè)置了省大數(shù)據(jù)局，海南省則設(shè)置了省人才發(fā)展局等。

（三）創(chuàng)新條件不同：特色機(jī)構(gòu)類型多元

特色機(jī)構(gòu)類型多元是指各省依據(jù)不同創(chuàng)新條件所自主設(shè)置而展現(xiàn)的機(jī)構(gòu)多樣性。從“權(quán)力收放”到“規(guī)?？刂啤痹俚健奥毮苤貥?gòu)”的導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，意味著我國(guó)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)實(shí)現(xiàn)由外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展的跨越。因此，對(duì)存量職能進(jìn)行優(yōu)化配置，以制度優(yōu)勢(shì)改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境和解決治理低效問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“治理現(xiàn)代化”是此次機(jī)構(gòu)改革的長(zhǎng)足關(guān)切。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，在以“職能重構(gòu)”為導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，地方機(jī)構(gòu)改革對(duì)追求“治理現(xiàn)代化”目標(biāo)有著不同的著力方向。其所呈現(xiàn)出的多元化特征凸顯為各省對(duì)改革彈性空間的運(yùn)用，即依據(jù)創(chuàng)新條件而開(kāi)展的特色機(jī)構(gòu)設(shè)置。具體而言，特色機(jī)構(gòu)可按照創(chuàng)新內(nèi)容劃分為三種類型：一是問(wèn)題導(dǎo)向型，指地方政府為回應(yīng)特殊發(fā)展問(wèn)題而設(shè)置的特色機(jī)構(gòu)。如吉林、遼寧、黑龍江三省為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力問(wèn)題，改善營(yíng)商投資環(huán)境而設(shè)立的營(yíng)商環(huán)境管理局。二是創(chuàng)新導(dǎo)向型，指為順應(yīng)信息化時(shí)代發(fā)展所設(shè)置的新型機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)階段機(jī)構(gòu)改革中尤其體現(xiàn)為打造數(shù)字化政府的特點(diǎn)。如浙江省、福建省、廣東省、重慶市等諸多省市設(shè)置的大數(shù)據(jù)管理局。三是產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型，指為發(fā)揮本地特殊優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展而設(shè)置的獨(dú)有機(jī)構(gòu)。如遼寧省為更好發(fā)揮軍工大省的優(yōu)勢(shì)，特別組建省委軍民融合發(fā)展委員會(huì)辦公室;海南省為適應(yīng)全面深化改革開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)要求，決定組建省委全面深化改革委員會(huì)辦公室，掛省委自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（自由貿(mào)易港）工作委員會(huì)辦公室的牌子。

四、新時(shí)代地方機(jī)構(gòu)改革的邏輯歸因

基本邏輯是指事物發(fā)展過(guò)程所涉及的本質(zhì)與必然的因果聯(lián)系。在我國(guó)新時(shí)代地方機(jī)構(gòu)改革生發(fā)過(guò)程中蘊(yùn)含著一套“動(dòng)因—目標(biāo)—行為”邏輯。動(dòng)因邏輯回答了改革因何而生的問(wèn)題，目標(biāo)邏輯回答了改革為何開(kāi)展的問(wèn)題，行為邏輯則回答了改革如何行動(dòng)的問(wèn)題。三種邏輯組合成為完整的邏輯鏈條共同驅(qū)動(dòng)地方機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程的推進(jìn)（如圖1所示），其趨勢(shì)與差異特征也因邏輯組合中要素的交互而生成。

地方機(jī)構(gòu)改革緣起于問(wèn)題層面的制度供需矛盾動(dòng)力與政治層面的核心領(lǐng)導(dǎo)意志壓力的交匯，表現(xiàn)為社會(huì)問(wèn)題輿論驅(qū)動(dòng)、統(tǒng)一性要求的傳達(dá)，同治理現(xiàn)代化需求指向下《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》相結(jié)合，以方案為代表的政策作為直接動(dòng)因裹挾著政治壓力與問(wèn)題動(dòng)力共同促使改革拉開(kāi)帷幕。基于對(duì)“壓力—?jiǎng)恿Α眲?dòng)因和內(nèi)外部環(huán)境的考察，地方機(jī)構(gòu)改革一方面承接中央自上而下傳遞的制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的目標(biāo)，在普遍范圍內(nèi)得以推進(jìn)，另一方面又立足實(shí)際進(jìn)行了以穩(wěn)妥為底色的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，在特殊范圍內(nèi)得以落實(shí)。最后，結(jié)合目標(biāo)引導(dǎo)，為走出“治理碎片化”窠臼，地方機(jī)構(gòu)改革選擇通過(guò)打造組織平臺(tái)、協(xié)同治理部門和開(kāi)展功能整合的整體性治理行為，將改革由理論構(gòu)想切入實(shí)踐活動(dòng)。該過(guò)程中，政治層面核心領(lǐng)導(dǎo)意志的統(tǒng)一性要求、政策層面改革方案的成熟與連續(xù)、制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化目標(biāo)的層級(jí)傳遞作用以及整體性治理中的組織平臺(tái)打造和治理部門協(xié)同為地方機(jī)構(gòu)改革劃定范圍、明確方向與責(zé)任，使其具有了顯著的統(tǒng)一性趨勢(shì)。而問(wèn)題層面所體現(xiàn)的制度供需矛盾的個(gè)體差異，穩(wěn)妥創(chuàng)新目標(biāo)的自主設(shè)置差異和整體性治理行為中的功能整合差異又賦予了地方機(jī)構(gòu)改革實(shí)實(shí)在在的特殊性色彩，使其在某種程度上呈現(xiàn)出差異性特征。

（一）動(dòng)因邏輯：?jiǎn)栴}驅(qū)動(dòng)、統(tǒng)一性要求及治理現(xiàn)代化需求

因何而生的動(dòng)因是改革發(fā)生的邏輯原點(diǎn)。多源流理論認(rèn)為，政治系統(tǒng)存在“問(wèn)題”“政治”及“政策”三種源流，三條源流獨(dú)立運(yùn)行，因特殊條件而實(shí)現(xiàn)耦合，進(jìn)而打開(kāi)“政策之窗”使政策進(jìn)入決策議程。我國(guó)此次地方機(jī)構(gòu)改革正處于發(fā)展中關(guān)鍵問(wèn)題識(shí)別同政治上政策制定的“交互點(diǎn)”，“政策之窗”因此被打開(kāi)，耦合形成以《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革》為代表的政策源流，成為地方機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)因。

首先，機(jī)構(gòu)設(shè)置同社會(huì)需求不匹配問(wèn)題以輿論形式形成問(wèn)題源流倒逼地方改革。2008年大部制改革以來(lái)，機(jī)構(gòu)設(shè)置強(qiáng)調(diào)“削減、合并”，央地機(jī)構(gòu)“瘦身”效果顯著，但“體重下降”并非意味“身體強(qiáng)健”。在治理體系常規(guī)運(yùn)行中，黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全、黨政機(jī)構(gòu)職能設(shè)置不規(guī)范、結(jié)構(gòu)不合理以及地方對(duì)中央機(jī)構(gòu)的“像素級(jí)模仿”等使地方機(jī)構(gòu)產(chǎn)生權(quán)責(zé)不清、職責(zé)缺位、效能低下等問(wèn)題。地方政府直接面向市場(chǎng)和社會(huì)。市場(chǎng)主體呼吁進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入限制，要求擁有公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，以便獲得更佳的營(yíng)商環(huán)境。社會(huì)主體則要求獲取更安全的生活保障、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和更高能的辦事效率。社會(huì)需求超前同制度供給滯后所形成的墮距，不僅為社會(huì)生活帶來(lái)極大不便，如近年來(lái)爆發(fā)“染色饅頭”“自證是我”等監(jiān)管審批問(wèn)題，還無(wú)疑開(kāi)辟出滋生腐敗的灰色空間，出現(xiàn)諸如“吳正文案”等基層微腐敗事件。類似的社會(huì)問(wèn)題經(jīng)媒介傳播成為大眾生活的關(guān)注焦點(diǎn)，最終從多個(gè)向度形成輿論合力驅(qū)動(dòng)地方政府積極進(jìn)行自我調(diào)適，機(jī)構(gòu)改革由此而生。

其次，黨中央主導(dǎo)改革的內(nèi)在統(tǒng)一性要求作為政治源流推進(jìn)地方改革。多源流理論認(rèn)為“‘核心領(lǐng)導(dǎo)意志對(duì)政治取向起決定性作用”。在我國(guó)，黨是最高領(lǐng)導(dǎo)力量，黨中央作為領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)各項(xiàng)事務(wù)實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出“深化地方機(jī)構(gòu)改革，要著力完善維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制”的要求，明確向地方政府傳達(dá)了核心領(lǐng)導(dǎo)意志，強(qiáng)調(diào)內(nèi)在統(tǒng)一性是地方政府機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)。作為回應(yīng)，各?。ㄊ?、自治區(qū)）在機(jī)構(gòu)改革方案中和改革動(dòng)員部署大會(huì)上均表明“改革以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的政治站位。可見(jiàn)，地方機(jī)構(gòu)改革具有顯著的高位推動(dòng)特征，由黨中央主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在統(tǒng)一性要求成為其壓力來(lái)源，地方機(jī)構(gòu)改革因而體現(xiàn)為一種對(duì)核心領(lǐng)導(dǎo)意志的執(zhí)行。

最后，治理現(xiàn)代化背景下的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案作為政策源流引領(lǐng)地方改革。黨的十九屆四中全會(huì)提出“既要保持中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系的穩(wěn)定性和延續(xù)性，又要抓緊制定國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度”。此前兩輪大部制改革已探索出較為成熟的改革路徑，為地方機(jī)構(gòu)改革實(shí)施的連貫性與穩(wěn)定性奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案更加明確回應(yīng)了治理現(xiàn)代化需求的行動(dòng)指向，尤其是在治理體系的系統(tǒng)性調(diào)試層面為地方政府提供了一個(gè)可以依賴的政策范本。在對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案學(xué)習(xí)和執(zhí)行的基礎(chǔ)上，依照內(nèi)生的治理現(xiàn)代化需求，地方政府對(duì)上一輪改革取精去粕地吸納，重新科學(xué)規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)置新的改革內(nèi)容，從領(lǐng)導(dǎo)體制、職能配置和協(xié)同機(jī)制等方面細(xì)化操作，使政策方案在地方改革中更具合理性與可行性。最終，三種源流的耦合以《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的印發(fā)為標(biāo)志，使機(jī)構(gòu)改革的議題進(jìn)入地方?jīng)Q策議程，經(jīng)程序確認(rèn)成為政策選擇。

（二）目標(biāo)邏輯：制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能與穩(wěn)妥創(chuàng)新

為何開(kāi)展的目標(biāo)是改革推進(jìn)的邏輯焦點(diǎn)。在央地多重“委托—代理”關(guān)系中，省級(jí)地方政府一方面要承接中央政策任務(wù)，作為“代理方”完成制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化這一目標(biāo)。另一方面又要向下級(jí)發(fā)布任務(wù)，作為“委托方”進(jìn)行一定的創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)對(duì)地區(qū)發(fā)展目標(biāo)的反饋。以“代理方”身份執(zhí)行中央政策過(guò)程中，地方行為遵循科層制邏輯，即通過(guò)嚴(yán)格對(duì)標(biāo)上級(jí)要求，完成上級(jí)指令，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，獲得組織激勵(lì)。新時(shí)代機(jī)構(gòu)改革對(duì)黨政體系現(xiàn)有結(jié)構(gòu)、職能配置等諸多因素做出調(diào)整，本質(zhì)上是通過(guò)制度的進(jìn)一步適配促使其發(fā)揮更大優(yōu)勢(shì)，以改革為切口釋放治理勢(shì)能，以機(jī)構(gòu)為載體增強(qiáng)治理效能，從而為國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化提供保證。地方發(fā)展需求與中央戰(zhàn)略布局具有目標(biāo)同構(gòu)性，再經(jīng)黨政統(tǒng)合、聯(lián)動(dòng)對(duì)接等壓力要素的推動(dòng)，“制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能”的總體目標(biāo)便在自上而下的傳遞過(guò)程中逐步得到強(qiáng)化。同時(shí)，作為政策“委托方”，地方政府有著更加具體的目標(biāo)考慮，即如何在“請(qǐng)示授權(quán)”的限定空間內(nèi)進(jìn)行符合實(shí)際的創(chuàng)新，既爭(zhēng)取政策資源傾斜并回應(yīng)本地發(fā)展需求，又得以規(guī)避制度風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)的制度結(jié)構(gòu)中，權(quán)力核心始終處于支配地位，對(duì)其他主體的行為起到約束與規(guī)范作用，因此地方所選擇的創(chuàng)新多是局部的、穩(wěn)妥的和有限的。在作為重大制度安排的機(jī)構(gòu)改革中，中央政府在督促地方改革完成“規(guī)定動(dòng)作”的同時(shí)，保障地方改革在授權(quán)空間內(nèi)具有“自選動(dòng)作”創(chuàng)新權(quán)。但是，其對(duì)各?。ㄊ?、自治區(qū)）改革方案內(nèi)容的嚴(yán)格審批、機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量的精準(zhǔn)把控、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)比例的量綱化要求所形成的“制度濾網(wǎng)”會(huì)對(duì)激進(jìn)和欠妥的改革內(nèi)容進(jìn)行“掐頭去尾”的篩選。在此背景下，地方政府對(duì)“發(fā)展需求”“制度濾網(wǎng)”和“重大風(fēng)險(xiǎn)”等因素綜合加以考慮而自主選擇的創(chuàng)新性舉措，都被加上了一道“穩(wěn)妥”的“保險(xiǎn)杠”?；蛘哒f(shuō)，地方機(jī)構(gòu)改革在以穩(wěn)妥為底色的制度創(chuàng)設(shè)中得以形成個(gè)性化的目標(biāo)。

（三）行為邏輯：治理碎片化與整體性治理

如何開(kāi)展的行為是改革實(shí)施的邏輯終點(diǎn)。治理碎片化是阻礙制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵問(wèn)題。我國(guó)機(jī)構(gòu)職能專業(yè)分工下所形成的“部門本位主義”，使治理過(guò)程產(chǎn)生“九龍治水”“顧頭失尾”等碎片化困擾，該類重眼前而非長(zhǎng)遠(yuǎn)、重部門而非全局的短視行為嚴(yán)重抑制了制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。為修正政府功能裂解性，彌合政府組織機(jī)構(gòu)分散造成的碎片化問(wèn)題，整體性治理這一概念被提出，其核心要義在于對(duì)政府、政策、監(jiān)督、管理等諸多要素進(jìn)行治理層級(jí)、功能實(shí)現(xiàn)以及部門集成的系統(tǒng)整合。我國(guó)地方機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐豐富了整體性治理的中國(guó)場(chǎng)域內(nèi)涵。在治理基礎(chǔ)層面，打造整體性治理的組織平臺(tái)。地方政府在改革中首先確立能力強(qiáng)大的整體性治理中樞，即黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。依靠省委對(duì)重大工作領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一歸口管理、統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)設(shè)置等職能的發(fā)揮，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國(guó)家所有機(jī)構(gòu)履行職責(zé)全過(guò)程，推動(dòng)各方面協(xié)調(diào)行動(dòng)、增強(qiáng)合力。在治理功能層面，統(tǒng)合整體性治理的機(jī)構(gòu)職能。地方機(jī)構(gòu)改革摒棄傳統(tǒng)“行業(yè)管理”的思維，而選擇“功能管理”的理念。改革不再是對(duì)單一機(jī)構(gòu)部門進(jìn)行內(nèi)部職能重構(gòu)，而是將所有相關(guān)機(jī)構(gòu)職能“打破打散”再依據(jù)“功能管理”原則進(jìn)行職能重組，以此實(shí)現(xiàn)職能上的整體性統(tǒng)合。因此，在地方機(jī)構(gòu)改革方案中原有多部門的職能常被統(tǒng)合進(jìn)入一個(gè)部門。同時(shí)，由于各省在功能整合過(guò)程中對(duì)機(jī)構(gòu)職能分配的認(rèn)識(shí)和需求有異，導(dǎo)致府際間的機(jī)構(gòu)部門并不完全重合。在治理部門層面，推進(jìn)整體性治理的部門協(xié)同改革。整體性治理視閾下黨政機(jī)構(gòu)改革作為機(jī)構(gòu)改革的核心部分仍需協(xié)同改革的支持。因此，統(tǒng)籌推進(jìn)其他各項(xiàng)改革，通過(guò)深化省人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)改革和群團(tuán)組織改革，深化事業(yè)單位改革和綜合行政執(zhí)法改革，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束等形式為黨政機(jī)構(gòu)改革提供外緣對(duì)接口，將治理部門原有的專業(yè)化分工結(jié)構(gòu)調(diào)整為回應(yīng)長(zhǎng)期發(fā)展問(wèn)題的功能化協(xié)同結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)相通共進(jìn)、彼此支撐的整體協(xié)同效果。

五、結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代地方機(jī)構(gòu)改革是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，既呈現(xiàn)出中國(guó)特色制度優(yōu)勢(shì)對(duì)地方治理體系的整體導(dǎo)航與護(hù)航，又體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)改革與地方發(fā)展能力的適應(yīng)與呼應(yīng)。通過(guò)本輪機(jī)構(gòu)改革是否能促進(jìn)地方治理轉(zhuǎn)理念、轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，避免陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的循環(huán)陷阱？能否將機(jī)構(gòu)改革的體制能量轉(zhuǎn)化為地方治理的績(jī)效動(dòng)能？這不僅影響地方治理的變革，更將影響國(guó)家治理的變革。

① 習(xí)近平：《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日，第01版。

② 左然、左源：《40年來(lái)我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)和啟示》，《中國(guó)行政管理》2018年第9期。

③ 竺乾威：《機(jī)構(gòu)改革的演進(jìn)：回顧與前景》，《公共管理與政策評(píng)論》2018年第5期。

④ 高小平、陳寶勝：《改革開(kāi)放以來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革的理性歷程——基于政府機(jī)構(gòu)改革階段性特征的研究》，《學(xué)?！?018年第3期。

⑤ 李文釗：《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的新邏輯——從實(shí)驗(yàn)主義治理到設(shè)計(jì)主義治理》，《教學(xué)與研究》2019年第2期。

⑥ 唐任伍、馬寧、劉洋：《中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革：元問(wèn)題、元?jiǎng)恿εc元治理》，《中國(guó)行政管理》2018年第11期。

⑦ 呂志奎、曾榮：《改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的創(chuàng)新路徑》，《社會(huì)主義研究》2018年第5期。

⑧ 呂同舟：《府際關(guān)系視角下大城市政府職責(zé)體系構(gòu)建——基于〈深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案〉的解讀》，《南開(kāi)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2018年第6期。

⑨ 劉鵬、馬亮、劉志鵬：《央地關(guān)系與政府機(jī)構(gòu)改革——基于中國(guó)地級(jí)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革進(jìn)度的實(shí)證研究》，《公共行政評(píng)論》2016年第5期。

⑩ 習(xí)近平：《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月5日，第01版。

李文釗、毛壽龍：《中國(guó)政府改革：基本邏輯與發(fā)展趨勢(shì)》，《管理世界》2010年第8期。

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根據(jù)《甘肅省機(jī)構(gòu)改革方案》和《貴州省機(jī)構(gòu)改革方案》整理而得。

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（責(zé)任編輯：陳 果）