程正中　劉思丹

摘 要：通過對(duì)我國保障性住房現(xiàn)狀的研究，指出我國保障性住房所存在的問題。提出要完善我國的保障性住房體系，必須從多渠道入手，實(shí)現(xiàn)多方參與。首先，要擴(kuò)大保障對(duì)象的覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)保障對(duì)象全覆蓋;其次，針對(duì)保障對(duì)象的多元化需求，建立多樣化的保障性住房產(chǎn)品;此外，應(yīng)通過政府引導(dǎo)促進(jìn)多方參與保障性住房的建設(shè)及運(yùn)營，增加保障性住房供給;最后，政府應(yīng)完善配套政策，促進(jìn)保障性住房機(jī)制能夠長期有效運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：保障對(duì)象;住房保障體系;保障性住房;配套政策

中圖分類號(hào)：F299.23? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）02-0052-03

住房問題一直以來是我國面臨的一個(gè)重大民生問題，特別是近幾年來，我國住房問題日益突出。一方面，房價(jià)飛速增長，出現(xiàn)了“炒房熱”，使買房成為很多人的奢望，特別是對(duì)于中低等收入家庭來說更是如此;另一方面，我國住房租賃市場發(fā)育不成熟，相關(guān)制度體系不完善，“黑中介”大量存在，房東肆意漲租，市場缺乏監(jiān)管，使大多數(shù)人更愿意買房而不去租房。黨的十九大報(bào)告指出，“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！钡?，如何真正實(shí)現(xiàn)的多渠道保障并沒有現(xiàn)成答案，需要結(jié)合我國實(shí)際情況進(jìn)行深入研究。本文研究了我國保障性住房的現(xiàn)狀，分析了現(xiàn)階段我國保障性住房體系所存在的問題，從保障對(duì)象、保障產(chǎn)品、保障住房的建設(shè)及運(yùn)營和配套政策等四個(gè)方面提出構(gòu)建住房多渠道保障體系。

一、我國保障性住房現(xiàn)狀及存在的問題

我國目前已推出的保障性住房產(chǎn)品有針對(duì)城鎮(zhèn)戶籍居民戶口的最低收入家庭提供的廉租房、針對(duì)中低收入家庭的限價(jià)房、針對(duì)城市低收入住房困難家庭的經(jīng)濟(jì)適用房、針對(duì)城市中等偏下收入住房困難家庭和部分地區(qū)包括新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員的公租房，近期又針對(duì)中低收入住房困難家庭推出共有產(chǎn)權(quán)房、集體土地租賃住房等。本文認(rèn)為，針對(duì)青年、高級(jí)人才、專家、留學(xué)生的人才公寓也享受著政策福利，也是一種保障人才發(fā)展的保障性住房產(chǎn)品?，F(xiàn)階段，我國的政策性商品房和保障性住房主要供給主體是政府部門，國家和地方也推出一系列保障性住房政策。比如，國家層面有2007年國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》、2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》等;地方上有2017年北京市住房保障和住房制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《關(guān)于完善區(qū)級(jí)保障性住房專業(yè)運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)意見》、2000年上海市人民政府發(fā)布施行的《上海市城鎮(zhèn)廉租住房試行辦法》等。為促進(jìn)住房租賃市場發(fā)展，近年又提出了租售并舉、租購?fù)瑱?quán)等一系列新政策。

但是，我國多渠道保障體系仍然不夠完善，還有許多問題亟待解決。例如，保障對(duì)象覆蓋面不夠廣，需要保障的人群得不到應(yīng)有保障;保障房建設(shè)資金缺乏，雖然國家已經(jīng)開始加大保障性住房投入，但大部分資金仍需要地方政府配套，可能難以落實(shí);保障房供給嚴(yán)重不足，相比保障住房需求量，住房供給總量不足;住房產(chǎn)品在價(jià)格和區(qū)位、戶型、面積等方面供需不對(duì)稱、不平衡，結(jié)構(gòu)不合理[1];保障房的運(yùn)營制度不夠合理，日常管理和準(zhǔn)入退出機(jī)制均不完善;保障房的配套設(shè)施落后、周邊環(huán)境差等。

二、多渠道住房保障體系的構(gòu)成

住房多渠道保障體系應(yīng)該包括被保障對(duì)象，保障產(chǎn)品和供給主體以及相關(guān)配套政策等四個(gè)層面。其中，住房保障體系的核心是保障對(duì)象，針對(duì)不同的保障對(duì)象的需求應(yīng)提供相匹配的保障產(chǎn)品。而這些保障產(chǎn)品需要由一定的供給主體來提供，同時(shí)應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的配套政策來服務(wù)于住房保障體系，使被保障對(duì)象享受到應(yīng)有的住房產(chǎn)品及相關(guān)權(quán)益。本文認(rèn)為，構(gòu)建多渠道住房保障體系要實(shí)現(xiàn)保障對(duì)象全覆蓋，促進(jìn)保障性住房產(chǎn)品多樣化，鼓勵(lì)多方參與保障住房建設(shè)及運(yùn)營并建立與之相配套的政策體系。

（一）實(shí)現(xiàn)保障對(duì)象全覆蓋

我國的保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房，一般由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、政策性租賃住房和定向安置房等構(gòu)成。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和房價(jià)的持續(xù)上漲，商品房價(jià)格越來越脫離人們的正常支付水平，而需要住房保障的群體在不斷擴(kuò)大，保障性住房的定義已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的住房市場發(fā)展形勢?，F(xiàn)行的保障性住房制度覆蓋面很小，主要針對(duì)符合雙困戶的城市戶籍家庭[2]。本文認(rèn)為，需要保障的群體可大致劃分為中低收入家庭、外來農(nóng)民工、城市新白領(lǐng)、高校畢業(yè)生、高端青年人才、老年家庭、殘疾人家庭、發(fā)生重大變故（自然災(zāi)害，重大疾病等）家庭及部分臨時(shí)拆遷戶。

針對(duì)以上保障對(duì)象所需要的保障需求不同，從動(dòng)態(tài)保障方面可以將保障對(duì)象分為三大群體：只需要臨時(shí)性保障的群體、需要短期保障的群體、需要長期保障的群體。其中，臨時(shí)拆遷戶只需要臨時(shí)的住房保障，可以通過短期的住房租賃解決其臨時(shí)的住房問題;城市青年白領(lǐng)、高校畢業(yè)生和高端青年人才等這類人群有著較大的發(fā)展?jié)摿?，未來收入有望大幅提高，只是因?yàn)閰⒓庸ぷ鞑痪?，缺少必要的積蓄，不能或不愿啃老，短時(shí)期無法解決住房問題，為了使他們能夠安居樂業(yè)，針對(duì)這類人群應(yīng)制定短期的住房保障制度，如青年公寓、大學(xué)生公寓及人才公寓等;對(duì)于中低收入家庭、外來農(nóng)民工、老年家庭、殘疾人家庭和發(fā)生重大變故家庭（自然災(zāi)害、重大疾病等）這類群體，很可能在未來也無法解決自身住房問題，或者需要較長時(shí)間才能解決自身住房問題，就需要保障這類群體的長期住房需求，可讓這些群體享受限價(jià)房、廉租房、公共租賃房、共有產(chǎn)權(quán)房、集體土地租賃住房和員工宿舍等福利。同時(shí)，應(yīng)積極落實(shí)租購?fù)瑱?quán)的政策，不僅保障這些群體的住房需求，還應(yīng)保障他們的各種權(quán)益，讓他們平等享受醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會(huì)公共服務(wù)。此外，應(yīng)該完善保障性住房周邊商業(yè)和生活配套，使保障對(duì)象就近獲得的其他生活及商業(yè)配套服務(wù)。

（二）促進(jìn)保障性住房產(chǎn)品多樣化

要實(shí)現(xiàn)保障對(duì)象的全覆蓋，就必須使保障性住房產(chǎn)品多樣化。不同的保障群體，由于年齡、受教育水平以及收入水平存在較大差異，存在不同的住房消費(fèi)偏好，他們對(duì)住房的需求也有所不同，因而應(yīng)設(shè)計(jì)多樣化的保障性住房產(chǎn)品，滿足不同人群的居住偏好。這里的多樣化不僅指住房質(zhì)量和戶型格局以及物業(yè)服務(wù)，還包括住房的區(qū)位、周邊環(huán)境和配套服務(wù)。針對(duì)臨時(shí)拆遷戶等需要保障其近期住房問題的群體，可成立相應(yīng)的臨時(shí)租賃機(jī)構(gòu)，或者由政府統(tǒng)一安排解決其臨時(shí)居住問題。臨時(shí)租賃住房應(yīng)盡量保證用戶方便入住、租房手續(xù)操作流程簡便、房屋內(nèi)設(shè)施齊全，保證其短期生活無礙。對(duì)于需要短期住房的群體，可通過租賃市場滿足其短期住房需求。針對(duì)城市青年白領(lǐng)、高校畢業(yè)生可以建設(shè)集中式長租公寓、大學(xué)生公寓、單身公寓等來解決其住房問題。相應(yīng)的保障性住房應(yīng)該地理位置好、交通便利、周邊環(huán)境好;同時(shí)，青年人需要一定的私人空間，也需要豐富多彩的娛樂活動(dòng)來滿足精神需求，除了提供居住服務(wù)之外，物業(yè)管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)該組織舉辦相關(guān)文化活動(dòng)。這類住房租金價(jià)格應(yīng)當(dāng)合理，讓青年人負(fù)擔(dān)得起，體現(xiàn)住房的保障屬性。這類長租公寓應(yīng)靠近科技園區(qū)，靠近地鐵站、公交站，靠近購物休閑娛樂場所。公寓也可直接提供餐飲、娛樂、休閑、健身等配套服務(wù)，讓青年人不僅有房住，并且住得舒適。對(duì)于高端人才來說，基本的住房可以滿足，但是居住條件較差，如面積狹小等。為解決高端人才的住房問題，應(yīng)在科技園區(qū)、科研機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位周邊為其建設(shè)住房面積大、配套設(shè)施齊全、周邊環(huán)境優(yōu)美的高端人才公寓或者人才別墅，為高端人才提供便利、舒適的居住環(huán)境，讓其能夠安心的投入工作，創(chuàng)造更多的創(chuàng)新成果。針對(duì)老年家庭、殘疾人家庭、發(fā)生重大變故（自然災(zāi)害，重大疾病等）家庭，這部分群體往往沒有經(jīng)濟(jì)來源或者收入微薄，可提供廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房或改善、改造現(xiàn)有住房設(shè)施并完善相應(yīng)的配套服務(wù)。對(duì)于中低收入家庭、外來農(nóng)民工，可以通過廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)房、集體土地租賃住房、員工宿舍等來解決此類人群的住房問題。

（三）多方參與保障住房建設(shè)、運(yùn)營

隨著保障人群的擴(kuò)大，保障性住房產(chǎn)品需求的大幅增長，而政府單一供給的模式面臨著投資額大、建設(shè)周期長、資金周轉(zhuǎn)慢、運(yùn)營效率低等問題，因此還應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)各方積極參與構(gòu)建住房多渠道保障體系，積極投資建設(shè)和運(yùn)營保障性住房。具體應(yīng)以政府為主，帶動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)商、事業(yè)單位、企業(yè)單位、社會(huì)資本，甚至個(gè)人共同參與保障性住房的供給。在政府方面，要加大投資建設(shè)力度。一方面應(yīng)該增加保障性住房建設(shè)用地供給;另一方面應(yīng)通過整合閑置資源，如城市的舊工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)和廠房等等，對(duì)其進(jìn)行修復(fù)、開發(fā)、改造，將這些資源改造成為保障性住房，從增量和存量改造兩方面增加保障性住房供給。同時(shí)，政府應(yīng)積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)各方參與到住房供給中。比如，支持社會(huì)組織和住房租賃企業(yè)合作，從事小戶型、中低價(jià)的住房租賃服務(wù);支持社會(huì)組織聯(lián)合房地產(chǎn)開發(fā)商共同拓展住房租賃業(yè)務(wù)，以先租后買、租售結(jié)合發(fā)展租賃地產(chǎn)，增加有效供給;支持社會(huì)組織整合個(gè)人出租房源，規(guī)范個(gè)人住房租賃市場，擴(kuò)大住房供給來源[3]。

在保障性住房運(yùn)營管理方面，也應(yīng)該鼓勵(lì)多方共同參與。對(duì)于政府建設(shè)的保障性住房，一方面，政府可以成立國字號(hào)企業(yè)直接負(fù)責(zé)保障性房的運(yùn)營工作，實(shí)現(xiàn)建設(shè)運(yùn)營管理一體化，不以盈利為目的;另一方面，政府可以不直接參與運(yùn)營，而是通過簽訂相關(guān)協(xié)議委托專業(yè)公司或民營企業(yè)來管理，政府制定相關(guān)條例對(duì)其實(shí)行監(jiān)督管理，規(guī)定受托單位的職責(zé)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。此外，可以采用BOT運(yùn)營模式，即政府部門與投資企業(yè)或承包商之間通過談判達(dá)成協(xié)議，將保障性住房項(xiàng)目的特許運(yùn)營權(quán)限（建設(shè)、經(jīng)營、移交）轉(zhuǎn)交給投資企業(yè)。特許運(yùn)營期限到期時(shí)，投資企業(yè)將該項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給政府。利用這種運(yùn)營模式，可以緩解政府前期投資資金大的壓力，并且可以分擔(dān)運(yùn)營管理服務(wù)，提高資產(chǎn)的運(yùn)營效率[4]。對(duì)于房地產(chǎn)企業(yè)和社會(huì)出資所建設(shè)的保障性住房，可以由投資方運(yùn)營管理，或者交由專業(yè)的運(yùn)營機(jī)構(gòu)來運(yùn)營管理。對(duì)于個(gè)人出租房，為了規(guī)范個(gè)人租賃市場，可由國字號(hào)租賃運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，對(duì)分散的個(gè)人租賃住房實(shí)行嚴(yán)格市場監(jiān)管。

（四）完善配套政策

我國的住房保障建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持在不斷擴(kuò)大覆蓋保障范圍、提高住房供給的同時(shí)，完善相應(yīng)的配套政策，從制度上維護(hù)保障對(duì)象權(quán)益，健全保障性住房監(jiān)管體系，支持各方參與保障性住房的建設(shè)，改善保障房運(yùn)營服務(wù)，使住房保障能夠落到實(shí)處，并且能長期發(fā)揮效用。

本人認(rèn)為，要維護(hù)保障對(duì)象權(quán)益，可從以下方面入手。首先，適當(dāng)降低住房公積金體系的進(jìn)入門檻，擴(kuò)大住房公積金的受益群體。對(duì)于租房群體，可允許其提取住房公積金支付房租，并且可在繳納個(gè)人所得稅前扣除一定房屋租賃費(fèi)用，以鼓勵(lì)其租房。其次，加快租購?fù)瑱?quán)政策落地，使非本地戶籍承租人與本地戶籍居民一樣，平等地享受基本公共服務(wù)。再次，政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)條例加強(qiáng)對(duì)住房租賃市場的監(jiān)管，完善住房租賃市場相關(guān)政策法規(guī)，明確出租人及承租人的權(quán)利和義務(wù)，保障雙方的合法權(quán)益，調(diào)控市場價(jià)格水平，促進(jìn)交易信息透明，防止住房租賃非法投機(jī)行為[5]。

健全保障性住房監(jiān)管體系，建立科學(xué)的監(jiān)督與懲罰機(jī)制，對(duì)低收入保障對(duì)象實(shí)行嚴(yán)格收入審查，提高保障性住房的保障效率。促進(jìn)民政部門和銀行部門相互協(xié)作，通過入戶調(diào)查、家庭存款審查和鄰里詢問等手段，掌握保障對(duì)象真實(shí)的家庭經(jīng)濟(jì)狀況。此外，建立對(duì)應(yīng)的舉報(bào)監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)群眾舉報(bào)，并給予如實(shí)舉報(bào)者一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)于提供虛假信息的申請(qǐng)者，可通過經(jīng)濟(jì)手段或行政手段嚴(yán)厲懲罰[6]。

在促進(jìn)保障房建設(shè)方面，政府可出臺(tái)政策，強(qiáng)制要求商品住宅項(xiàng)目配建一定比例的保障性住房或限價(jià)商品房。同時(shí)，政府應(yīng)適當(dāng)放寬土地政策，允許學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位將非居住用地改為居住用地，建設(shè)一定數(shù)量的保障性住房。允許其他社會(huì)主體，如產(chǎn)業(yè)園區(qū)用人單位、科研院所、高校等，出資或集資自建擴(kuò)建保障性住房，滿足農(nóng)民工、城市青年白領(lǐng)、高校畢業(yè)生和高端青年人才的住房需求。對(duì)于投資、建設(shè)保障性住房的房企或社會(huì)資本提供貼息貸款，實(shí)行土地優(yōu)惠政策等。為鼓勵(lì)個(gè)人、房企及社會(huì)機(jī)構(gòu)開拓住房租賃市場，可適當(dāng)降低房屋租賃收入所繳納的稅費(fèi)。對(duì)于租賃性住房的房屋維護(hù)裝修費(fèi)用可在稅前扣除。同時(shí)，要提升保障性住房的運(yùn)營管理服務(wù)，加強(qiáng)物業(yè)管理，在周邊完善相關(guān)配套，也可直接在靠近學(xué)校、商圈等地段直接建設(shè)新的保障性住房。

健全住房保障體系的退出機(jī)制，對(duì)保障對(duì)象實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。第一，建立個(gè)人信用檔案，構(gòu)建保障性住房的信用體系。保障對(duì)象應(yīng)如實(shí)填寫家庭收入、人口以及住房情況等，積極配合有關(guān)部門的審查工作，并將有違背誠信的住戶的行為錄入信用體系，使其寸步難行。另一方面，要促進(jìn)相關(guān)信息在各部門之間的互聯(lián)互通。第二，可成立專門的退出管理機(jī)構(gòu)，對(duì)于主動(dòng)退出住房保障體系的住戶給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)于已符合退出條件但未退出或拒絕退出者施行嚴(yán)厲懲罰，并將結(jié)果公示，用以警示。第三，對(duì)符合退出條件的保障群體制定合理的購房優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)購房并及時(shí)退出住房保障體系，促進(jìn)保障體系良性循環(huán)。此外，針對(duì)不同群體應(yīng)制定不同的退出機(jī)制。對(duì)于新白領(lǐng)、高校畢業(yè)生等而言，僅在成長初期需要住房保障，應(yīng)規(guī)定保障的年限，達(dá)到保障年限之后應(yīng)及時(shí)退出。而對(duì)于老年家庭、殘疾人家庭應(yīng)當(dāng)實(shí)行終生保障。

結(jié)語

要實(shí)現(xiàn)“讓全體人民住有所居”的目標(biāo)，就必須不斷加強(qiáng)我國的住房保障建設(shè)，構(gòu)建住房多渠道保障體系，擴(kuò)大保障對(duì)象的覆蓋面，建設(shè)多樣化的保障性住房產(chǎn)品;以政府為主導(dǎo)，市場、社會(huì)及個(gè)人共同參與，進(jìn)行保障性住房的建設(shè)和運(yùn)營管理;繼續(xù)完善配套政策，讓住房保障真正落到實(shí)處，真正實(shí)現(xiàn)“人民安居樂業(yè)”的美好愿景。

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