關(guān)鍵詞 “全面二孩” 利益相關(guān)者 政策工具 政策評估

作者簡介：夏曉璇，南京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：政府組織與管理運作。

中圖分類號：D601 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.179

一、政策背景

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，計劃生育政策實施效果的逐漸顯現(xiàn)，我國人口形勢和社會需求產(chǎn)生了新的變化。據(jù)測算，目前中國計劃生育家庭近3億戶，占全國家庭總數(shù)的70%左右。嚴苛的計劃生育，使我國人口發(fā)展開始接近人口轉(zhuǎn)變理論所描述的“低出生、低死亡、低增長”階段，造成嚴重的人口結(jié)構(gòu)性問題，突出表現(xiàn)在少子老齡化、勞動力短缺與出生人口性別結(jié)構(gòu)的嚴重失衡等。

為應(yīng)對發(fā)展的新情況，我國計劃生育政策一直處于動態(tài)調(diào)整的“進行時”。十八屆五中全會決定“堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動?！睒酥旧鐣瓉砹恕叭娑ⅰ睍r代。

二、政策工具

（一）政策工具分類

政策的有效執(zhí)行依賴于適合的政策工具，霍萊特和拉梅什依據(jù)政策工具的強制性程度，將政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合性工具三類。

自愿型政策工具是指通過個人、家庭、社會組織或市場發(fā)揮作用，在自愿的基礎(chǔ)上解決公共問題的途徑與方法，這類解決社會公共問題的手段很少受政府部門的影響;強制性政策工具也被稱為直接政策工具，借助國家或政府的權(quán)威及強制力，強迫目標全體及個人采取或不采取某種行為，以此來實施公共政策，解決社會公共問題;混合型政策工具兼有自愿性工具和強制性工具的特征，允許政府將最終決定權(quán)留給私人部門的同時，還可以不同程度地介入非政府部門的決策過程。政府的介入，在最低程度上，可以發(fā)布導(dǎo)向信息。在最高程度上，可以對部分行為進行懲罰性課稅。而在中間程度上，既可以對需要鼓勵的行為采取補貼措施，也可以在一些領(lǐng)域建立價格機制。

（二）“全面二孩”的混合型執(zhí)行工具

根據(jù)十三五規(guī)劃綱要精神，“促進人口均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動?！眹覍用娴恼邎?zhí)行的指導(dǎo)文本一共有兩個，分別為2015年修訂的《中華人民共和國人口與計劃生育法》以及2015年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》，具體落實到省級層面，各個省份的執(zhí)行手段并不完全相同，筆者對各個省份的具體政策進行了統(tǒng)計（見表1）。

筆者認為全面二孩政策推行過程中選擇的是混合型政策工具。與計劃生育政策不同，政府將選擇權(quán)利交還給了家庭，家庭自主決定是否生育二孩，但仍要履行相應(yīng)的審批手續(xù)。同時，部分省份提供了實質(zhì)政策性的引導(dǎo)（教育醫(yī)療等）。

三、政策評估

（一）政策目標數(shù)據(jù)分析

全面二孩政策的目標之一是促進人口均衡發(fā)展，緩解社會發(fā)展壓力。這一目標的評估可以從人口出生情況、人口性別比、人口年齡結(jié)構(gòu)進行。

提高人口生育率，增加總出生人口是全面二孩政策最直接的目標和影響。但實施結(jié)果遠低于預(yù)期。具體從出生人口結(jié)構(gòu)來看，整體人口出生數(shù)的下降是因為出生人口中一孩數(shù)量和比例大幅度降低。而從2014年開始，出生人口中二孩及以上的增加推動了總出生人口的增加（從584萬到780萬左右，占總出生人口的比例也超過了一孩比重）。

政策實施之初會釋放高生育意愿家庭的生育意愿，這些家庭會生育二孩。但是從長遠來看，社會整體的生育率呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢，政策并不能改變一孩出生數(shù)量下降的現(xiàn)實，也不能立即提高社會整體的生育意愿。未來，當累積的生育意愿釋放完畢，二孩出生數(shù)量也會一同下降。

1.人口性別比。我國長期面臨人口性別比不平衡的問題，傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)實的性別歧視造成了我國一直處于“男多女少”的尷尬境地。促進出生人口性別平衡是全面二孩政策的目標之一，但從人口性別比的調(diào)控結(jié)果來看，全面二孩政策實行以來并沒有很好的達成這一目標。

全國男女總性別比由2014年的51.23：48.77調(diào)整到2017年的51.17：48.83，表面上有所下降，但剔除老齡化和男女平均壽命的差異，總性別的調(diào)控短期并不受二孩政策的影響。

2.人口年齡結(jié)構(gòu)。從2011年到2017年數(shù)據(jù)來看，我國社會總撫養(yǎng)比呈現(xiàn)加速上升趨勢，整體社會負擔加重。這個結(jié)果是兩方面造成的。一方面是因為人口老齡化的趨勢進一步加快，另一方面是短期增加的二孩會提高兒童撫養(yǎng)比，從而提高了整體的社會撫養(yǎng)比。而這一情況的改善需要等待二孩的累積生育釋放完畢、新增人口出生數(shù)量下降和二孩嬰兒潮成為中青年，更是長期的過程。

（二）利益相關(guān)者分析

全面二孩政策的另一目標是提高人口服務(wù)和治理水平。人口政策關(guān)乎國家和個人的切身利益。“全面二孩”政策利益相關(guān)者整體上劃分為國家社會整體、育齡/非育齡人群、計生部門、用人單位和相關(guān)產(chǎn)業(yè)幾個層面，個人角度也可扮演不同的角色。

1.國家社會。國家是制定人口政策的主體，當前國家社會整體最大的問題是人口老齡化問題，希望通過全面二孩政策的推行來積極應(yīng)對老齡化問題。但從短期結(jié)果來看，二孩政策對國家社會整體層面有巨大影響，但是遠不能滿足需求。

首先是“全面二孩”帶來了新增人口撫養(yǎng)問題，政策在短期內(nèi)會進一步提高社會總撫養(yǎng)比，在老年撫養(yǎng)比加速上升的同時，進一步增加社會整體負擔。其次是老齡化問題并不能立即解決。中國的老齡人口數(shù)量會從2010年至2050年保持持續(xù)增長態(tài)勢，預(yù)計到2050年，65歲以上老年人口達到3.2億，老齡化水平達到30%左右。當前來看，僅“全面二孩”的政策不能緩解老齡化帶來的問題。例如養(yǎng)老保險問題，2015年全國個人賬戶空賬規(guī)模已經(jīng)超過4萬億元。即使最樂觀的估計，在“二孩群體”成為勞動力前后，仍不能夠彌補老齡化帶來的勞動力不足和社會負擔問題。

2.育齡人群。育齡人群是二孩政策最直接的利益相關(guān)者，對擁有高生育意愿的人群來說，全面二孩政策可以讓他們從容地生育二孩，但實際只有40%左右的人會真正生育第二個孩子。

而對低生育意愿的育齡人群來說，全面二孩政策對再生育意愿的影響作用有限。第一，“全面二孩”加劇了再生育意愿的分化，女性更傾向于不生，因為更多的家務(wù)、育兒、失業(yè)負擔;而男性、經(jīng)濟條件好的家庭更愿意生育。第二，生育帶來的現(xiàn)實壓力并沒有改觀，難以降低生育焦慮;除經(jīng)濟原因，機會成本是第二位因素，育兒對原有家庭、工作事業(yè)的影響會抑制生育意愿。這些因素都是現(xiàn)有二孩政策難以觸及的。

3.非育齡人群。非育齡人群并不是“全面二孩”政策所直接觸及的對象，但是與整個人口計生政策有著間接利益相關(guān)。非育齡人口對于人口計生政策的期望是：在老齡化越發(fā)嚴重的趨勢下，能夠得到養(yǎng)老保障。

二孩政策難以觸及當前老齡人口，社會整體養(yǎng)老體系還需要進一步建設(shè)和完善。而原獨生家庭群體則有更多的剝奪感，隨著“一孩政策”的結(jié)束，“獨生子女光榮”的概念也會終結(jié)，而計劃生育帶來的大量獨生家庭嚴重的家庭負擔和養(yǎng)老問題卻沒有解決。

4.計生部門。計生部門整體需要轉(zhuǎn)變舊的人口觀念、工作方法和內(nèi)容，二孩政策要求計生部門從控制人口轉(zhuǎn)向提供人口服務(wù)。因工作難度和壓力降低，基層工作人員是歡迎全面二孩政策的。而計生部門的領(lǐng)導(dǎo)層，存在對新政策的消極抗拒。政策實施帶來的改革會沖擊計生部門的地位和權(quán)力，個人的權(quán)力范圍也相應(yīng)減少。

5.用人單位。對用人單位來說，用人成本大大增加。全面二孩政策執(zhí)行中配套的產(chǎn)假、生育假、配偶陪護假安排等，提高了企業(yè)在員工育兒期間的成本。女性就業(yè)歧視增加，未生育二胎的女性承受更大的就業(yè)壓力和職業(yè)風(fēng)險，生育二孩還缺少相應(yīng)更有針對性的法律及權(quán)益保障。

6.相關(guān)產(chǎn)業(yè)?！叭娑ⅰ钡膶嵤┩苿尤丝诩t利，刺激經(jīng)濟增長。能一定程度緩解勞動力問題，刺激經(jīng)濟需求。短期來看，生育率的提高會對資本市場相關(guān)領(lǐng)域的企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生影響，并帶來相關(guān)投資機會。二孩嬰兒潮將拉動相關(guān)食品、玩具、母嬰醫(yī)療、兒童服飾、家用汽車、教育行業(yè)等的發(fā)展。中長期來看，全面二孩政策將改變中國人口的年齡結(jié)構(gòu)。根據(jù)購房人口結(jié)構(gòu)，20～44歲的人口是買房的主力，大部分人在25～30歲的時候就會面臨首次買房置業(yè)需求。長期來看，隨著二孩政策的放開，新一輪人口紅利的形成和國家經(jīng)濟增速，各行業(yè)都將最終受益。

整體來看（見表2），當前全面二孩政策的最大受益者是高生育意愿的育齡群體、計生部門基層工作人員和相關(guān)利益產(chǎn)業(yè)，他們對政策具有較高的滿意度。然而，當前的政策沒有兼顧非育齡群體和低生育意愿育齡群體的利益。計生部門定位、職權(quán)何去何從以及用人單位就業(yè)歧視如何處理，也是政策繼續(xù)執(zhí)行中需要注意的衍生問題。

四、總結(jié)

通過以上分析，政府采用混合型政策工具，綜合利用鼓勵生育和限制審批的方法來推進政策執(zhí)行。通過政策執(zhí)行目標分析和相關(guān)利益者分析，筆者認為“全面二孩”政策在緩解勞動力短缺、人口老齡化壓力方面有一定成效，但短期內(nèi)不顯著。要進一步鼓勵育齡人群的生育意愿，還需要對當前舉措做進一步的調(diào)整和完善，主要有以下三個方面：

一是要做好元政策和政策執(zhí)行之間的動態(tài)調(diào)整，保證及時、高效。“全面二孩”的政策目的是要通過放寬生育限制、激發(fā)生育意愿，鼓勵適齡家庭多生優(yōu)生，將“生”與“不生”的最終決定權(quán)歸還于家庭，從而促進未來青年人口的增長，提高人口的數(shù)量和質(zhì)量，這就要求計生部門轉(zhuǎn)變原有控制性的工作方式。同時，人口政策調(diào)整本身的“滯后性”，決定了政策效果需要較長的體現(xiàn)過程。在元政策指導(dǎo)下，政策執(zhí)行也需根據(jù)實際問題進行動態(tài)調(diào)整，做好鼓勵生育和限制審批之間的調(diào)整，發(fā)揮好混合型政策工具的協(xié)調(diào)作用，以調(diào)節(jié)人們的生育行為適應(yīng)社會、 經(jīng)濟、環(huán)境、資源可持續(xù)發(fā)展的需要。

二是要完善配套措施，利用多種政策工具達成政策目的。生育二孩對于家庭來說雖然會提升生活幸福感，緩解養(yǎng)老壓力，同時也給家庭帶來了更多的壓力。養(yǎng)育二孩的經(jīng)濟成本、照料二孩的壓力、女性自身事業(yè)發(fā)展上的壓力都是限制生育意愿客觀原因。因此，需完善相關(guān)配套政策措施、利用多種執(zhí)行工具有效緩解育齡家庭生育二孩的三大“后顧之憂”。從經(jīng)濟角度來看，政府應(yīng)承擔政策推新過程中龐大的費用，可進行以家庭為單位的所得稅制度改革、對新生兒家庭進行經(jīng)濟獎勵或補貼等方式，運用經(jīng)濟工具減輕經(jīng)濟負擔，讓家庭真正做到“能生”。從公共服務(wù)角度來看，要解決育齡家庭二孩的撫養(yǎng)問題，政府要加大嬰幼兒公共服務(wù)的財政支出，為育兒提供各種便利，充實和完善社會保育設(shè)施。加強對生育的社會支持和服務(wù)，如完善育兒休假制度，改善撫育條件等，讓家庭真正做到“能養(yǎng)”。從女性就業(yè)角度來看，應(yīng)進一步提高女性社會地位，通過制度法律角度保障育齡女性的基本權(quán)益和平等需求。政府可介入用人單位并建立相關(guān)機制給予女性員工優(yōu)待，如進一步完善生育保險制度、擴大覆蓋范圍和延長恢復(fù)時間等，讓育齡婦女真正做到“敢生”。

三是要做好不同利益主體之間的利益兼顧，營造良好的政策推行氛圍。應(yīng)認識到人口增長具有代際性的特點，人口老齡化趨勢是社會發(fā)展必經(jīng)階段。當前生育政策調(diào)整和配套制度的完善，不能立即改變社會問題深化的趨勢。在人口政策執(zhí)行過程中，需注重政策紅利在育齡和非育齡兩個群體中的平衡，照顧特殊群體利益。兼顧政策執(zhí)行部門的需求，轉(zhuǎn)變工作內(nèi)容和方法，讓社會發(fā)展成果在不同群體中共享。從社會和經(jīng)濟體制出發(fā)，制定戰(zhàn)略應(yīng)對勞動力萎縮和人口老齡化，提高生產(chǎn)效率率，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，推動經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，減少經(jīng)濟發(fā)展對勞動力資源的依賴;深化戶籍制度改革，實現(xiàn)勞動力資源的優(yōu)化配置;健全社會保障制度，解決養(yǎng)老的后顧之憂。

人是國之本，當前穩(wěn)定的社會環(huán)境和經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展趨勢下，人口問題或成為影響我國未來國運發(fā)展的重要因子。長治久安不只是眼前的一城一池，以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略科學(xué)合理地調(diào)控好人口增長是我們國家經(jīng)濟與社會發(fā)展的重要保證?！叭娑ⅰ闭叩氖┬信c推進必將是一場至關(guān)重要的持久戰(zhàn)，政府需要站在宏觀層面綜合考慮得失利弊，徐徐圖之，建設(shè)好我們共同的未來。

注釋：

中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/，最后訪問日期：2019. 01.10.

參考文獻：

[1]邁克爾·豪特利，M·拉米什.公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)[M].生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006.

[2]嚴強.公共政策學(xué)[M].南京大學(xué)出版社，2002.

[3]陳友華.全面二孩政策與中國人口趨勢[J].學(xué)海，2016（1）：62-66.

[4]杜鵬，翟振武，陳衛(wèi).中國人口老齡化百年發(fā)展趨勢[J].人口研究，2005， 29（6）：90-93.

[5]風(fēng)笑天.二孩生育意愿：從“假設(shè)”到“現(xiàn)實”有多遠[J].新疆師范學(xué)院（哲學(xué)社會科學(xué)版），2017（6）：115-123.

[6]國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒[M].中國統(tǒng)計出版社，2017.