胡佳君，張廷君

（福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州 350007）

黨的十九屆四中全會發(fā)出堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全的號召，并提出要完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制，構(gòu)建基層社會治理新格局[1]。改革開放以來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量人口涌入城市中，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致城市基層社會治理工作逐漸變得繁瑣和復(fù)雜。福建省走在改革開放的前列，經(jīng)濟(jì)在全國較領(lǐng)先，自然環(huán)境也十分宜居，大量外來人口流入，給福建省輸入了大量勞動(dòng)力，為福建經(jīng)濟(jì)建設(shè)貢獻(xiàn)了一份力量。但與此同時(shí)，也給城市中的公共服務(wù)、基層治理等工作增加了壓力，再加上社會上不法分子的犯罪手段呈現(xiàn)出智能化特征，社會風(fēng)險(xiǎn)日益加劇，大大增強(qiáng)了基層治理的難度，亟需通過加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會治理來面對日益復(fù)雜的社會問題，緊跟上現(xiàn)代社會發(fā)展的步伐。

基于此，福建省公安廳以房屋為抓手，開展標(biāo)準(zhǔn)地址二維碼管理工作，打造二維碼門牌，驅(qū)動(dòng)基層社會治理創(chuàng)新，有力提升了城市基層治理的效能和居民的滿意度，同時(shí)還拓展了智慧城市的空間。因此，有必要對福建省二維碼門牌建設(shè)的創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)提煉，梳理其成功經(jīng)驗(yàn)和做法，一方面便于下一步工作的開展，另一方面可以為其他城市解決基層社會治理問題提供參考和借鑒。

一、 城市基層社會治理創(chuàng)新的動(dòng)因：傳統(tǒng)治理體系不完善

我國已經(jīng)逐漸進(jìn)入流動(dòng)社會，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，治理主體和治理需求發(fā)生了深刻變化[2]，過去靜態(tài)化的基層社會管理模式越來越不適應(yīng)現(xiàn)今快速流動(dòng)的社會，傳統(tǒng)基層社會管理模式也逐漸顯露出弊端，治理體系不完善。尤其是外來流動(dòng)人口較多的福建省，人口和房屋等基礎(chǔ)性管理工作的負(fù)擔(dān)在不斷加重，逐漸成為基層社會治理中的難點(diǎn)問題，給基層社會治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

（一）治理主體單一導(dǎo)致傳統(tǒng)模式陷困局

幾千年的政治文化傳統(tǒng)使得中國自古至今的政治體制具有巨大的連續(xù)性[3]，“一元化”管理的觀念根深蒂固。改革開放后，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，政府逐漸開始對部分基層社會治理進(jìn)行“放權(quán)”，但狀況依舊不太樂觀。一方面，現(xiàn)實(shí)中依舊還是以政府為主進(jìn)行基層治理，盡管偶爾有其他主體加入，也常常存在主體之間權(quán)責(zé)不清晰的狀況，治理效果差，社會對政府的態(tài)度依舊不滿意，而另一方面居民自身在治理過程中主動(dòng)參與的意識依然十分薄弱。因此，在基層治理的過程中僅依靠“上面的力量”顯得十分薄弱，尋找“各方力量”有序參與基層社會治理變得迫切起來。

（二）政民互動(dòng)滯后增加房屋管理的風(fēng)險(xiǎn)

大量外來人口流入城市，無疑給流動(dòng)人口管理工作增加了負(fù)擔(dān)，尤其是證件化管理等基礎(chǔ)性的工作。人口的證件化管理曾經(jīng)對人口信息的有效采集和監(jiān)測有著不可替代的作用，但傳統(tǒng)的證件管理是一種靜態(tài)管理方式，辦理手續(xù)的周期長，涉及部門多，信息更新不及時(shí)，政民互動(dòng)滯后，這已經(jīng)很難適應(yīng)如今城市中人口流動(dòng)的快速變化。近年來行政審批制度深化改革，福建省一些城市取消了出租屋辦證的程序，雖便利了民眾，但政府對人口的管理還是停留在靜態(tài)登記形式，導(dǎo)致一些犯罪分子在出租屋中作案難以被監(jiān)測，增加了房屋管理和社會治安的風(fēng)險(xiǎn)，而出租屋管理作為基層社會治理中的基礎(chǔ)性工作，關(guān)乎到每一個(gè)人的安全狀況，這是絕對不容忽視的。

（三）聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺乏導(dǎo)致行政成本的浪費(fèi)

房屋地址信息在日常社會管理中發(fā)揮著不可忽視的作用，它是城市基層社會治理的基礎(chǔ)。福建省在推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)地址管理工作之前，公安、住建、國土等職能部門之間工作差異較大，未建立部門間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，常常因自身權(quán)責(zé)利益產(chǎn)生利益分化，導(dǎo)致各部門間缺乏主動(dòng)參與社會治理的意識，尤其是針對基層社會治理中“治理重心下移”的問題，使管理主體之間產(chǎn)生了行動(dòng)不一致[4]。這直接影響各部門房屋信息采集和登記管理的銜接程度，房屋信息資源常常呈現(xiàn)出“數(shù)字孤島”的現(xiàn)象，有時(shí)會造成各職能部門工作產(chǎn)生交叉和重疊，居民或企業(yè)辦理業(yè)務(wù)時(shí)流程增加，導(dǎo)致管理的過程中人力物力浪費(fèi)，造成了基層治理過程中行政成本的浪費(fèi)。

（四）服務(wù)水平薄弱引起生活工作的不便

每家每戶門口都有屬于自家的那張“藍(lán)色門牌”，但是日常生活中人們對它的關(guān)注不多，隨著城市的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的門牌逐漸顯示出缺陷。一是門牌傳遞的信息微薄。傳統(tǒng)門牌傳遞的信息量十分稀少，僅包括街道名稱和房子編號的內(nèi)容，這導(dǎo)致使用率低下。二是門牌號碼更新遲鈍。隨著政府及居民對市容市貌要求的提高，政府開始對舊城進(jìn)行改造，但忽視了改造后期對小區(qū)中門牌的重新編制和安裝工作，常常出現(xiàn)門牌號碼雜亂甚至缺失的情況。三是門牌信息不規(guī)范。存在一些店家裝修、搬遷時(shí)隨意進(jìn)行門牌替換的現(xiàn)象，導(dǎo)致門牌號重號甚至斷碼等情況。這不僅給整座城市的形象打了折扣，還降低了公共服務(wù)時(shí)效，給人們的工作和生活都帶來不便。

二、城市基層社會治理創(chuàng)新的實(shí)踐路徑分析——從傳統(tǒng)門牌邁向二維碼門牌

面對傳統(tǒng)基層社會管理中衍生出的問題，福建省公安廳響應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下基層社會治理提出的新要求，在全國首次開展標(biāo)準(zhǔn)地址二維碼的管理工作。以房屋為抓手，引入先進(jìn)的信息技術(shù)，搭乘新時(shí)代“大數(shù)據(jù)”便車，進(jìn)行實(shí)有房屋“一號編制”、實(shí)體門牌“一碼植入”、地址信息“一源應(yīng)用”、各方力量“一同協(xié)作”等實(shí)踐路徑，將房屋地址信息管理和基層治理相融合，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)門牌向二維碼門牌的轉(zhuǎn)變。

（一）實(shí)有房屋“一號編制”

打造二維碼門牌的首要任務(wù)就是讓門牌后面的實(shí)體房屋地址信息標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化。初始階段，公安、民政對接國土、建設(shè)等部門，提前進(jìn)行房屋規(guī)劃建設(shè)工作，嚴(yán)格參照《福建省地名管理辦法》等文件，對現(xiàn)存的地名進(jìn)行全面的清理并進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的命名。在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)地址命名的工作結(jié)束之后，把所有的實(shí)有房屋進(jìn)行統(tǒng)一、有序編制，將36 位的地址編碼作為其唯一的身份證號碼，確保每棟房屋都有包含地址編碼、地址名稱、行政管轄、房屋照片、空間位置等信息的唯一的二維碼門牌，期間也逐步將居民的戶籍地址更換為標(biāo)準(zhǔn)地址信息，確保居民戶籍地址和標(biāo)準(zhǔn)地址的統(tǒng)一。后期，對每家每戶地址信息進(jìn)行檢查，對房屋信息管理后臺系統(tǒng)中可能存在的一些有誤的地址信息進(jìn)行糾正，并在現(xiàn)場再次核實(shí)后修正，做到心中有底、情況明了。

（二）實(shí)體門牌“一碼植入”

二維碼的使用在日常生活中并不陌生，但大家熟悉的都是它在商業(yè)領(lǐng)域的使用，很少關(guān)注到二維碼在社會治理中的應(yīng)用。事實(shí)上，隨著信息時(shí)代的到來，借助二維碼這個(gè)新興技術(shù)工具可以實(shí)現(xiàn)人和社會的交互。福建省在建設(shè)二維碼門牌過程中，以社會購買服務(wù)的形式委托第三方進(jìn)行二維碼門牌的制作及安裝工作，將已生成的36 位地址編碼組成的房屋身份證號碼形成二維碼，再植入于實(shí)體門牌中，升級為二維碼門牌，這有效搭建了人、房屋、互聯(lián)網(wǎng)交互的橋梁，直接重塑了基層社會治理的模式。每家每戶的二維碼門牌制作完畢后，全部上傳至治安管理信息系統(tǒng)中，形成一個(gè)海量的房屋信息數(shù)據(jù)庫，接著集中開展地址的采集工作，實(shí)行地址變更、新增、停用、注銷全周期統(tǒng)一管理，在地址庫中可以實(shí)時(shí)進(jìn)行修改，進(jìn)行相比過去的靜態(tài)管理，這是一種動(dòng)態(tài)的管理過程[5]。

（三）地址信息“一源應(yīng)用”

房屋信息數(shù)據(jù)庫的建立可以使不同部門對標(biāo)準(zhǔn)地址信息進(jìn)行“一源應(yīng)用”，即公安、教育、工信、自然資源、市場監(jiān)督、通信、郵政等相關(guān)部門應(yīng)用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的地址信息，為后期便民服務(wù)的植入奠定了基礎(chǔ)。公安部門運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維，逐漸引入各種便民功能在標(biāo)準(zhǔn)地址二維碼中，實(shí)現(xiàn)居民和第三方服務(wù)的直接連接，把內(nèi)置的民生服務(wù)全面覆蓋在人們?nèi)粘Ｉ钪械母鱾€(gè)方面。居民只需通過智能掃碼設(shè)備掃一掃，即可輕松在家門口“碼”上辦理居住證、身份證、戶口本等業(yè)務(wù)，以及享用房屋的信息查詢、費(fèi)用繳交、快遞、就業(yè)、一鍵挪車等民生服務(wù)。除了“碼”上就辦的便民服務(wù)，還可以實(shí)現(xiàn)“碼”上就享的安全服務(wù)，居民可以查看關(guān)注房屋周邊的地址信息，顯示該地社區(qū)民警的聯(lián)系方式，查看播報(bào)欄中該地的警情發(fā)布等?？傊?，地址信息的“一源應(yīng)用”后期可以便利公安部門聯(lián)動(dòng)各職能部門提供的各類公共服務(wù)信息資源，并進(jìn)行關(guān)聯(lián)性分析，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（四）各方力量“一同協(xié)作”

房屋管理關(guān)乎每一個(gè)人的生活，是社會管理中不可忽視的基礎(chǔ)工作。事實(shí)上，從采集房屋信息的初始階段到最后連接服務(wù)的應(yīng)用，各方力量的一同協(xié)作各自發(fā)揮著不可替代的作用。一是在二維碼門牌制作前期，由辦公室、基層派出所、鎮(zhèn)、居委會各方力量聯(lián)動(dòng)起來，各司其職，保證信息準(zhǔn)確無誤后安排供應(yīng)商制作，四方聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)性制牌準(zhǔn)備工作保證了門牌號碼的正確率。二是在中期的安裝過程中，政府領(lǐng)頭組建二維碼專班，發(fā)動(dòng)民警輔警、居委會干部以及居民志愿者等其他社會力量共同參與，通過電話、微信、實(shí)地調(diào)研等多種方式積極對社區(qū)輔警、居委會、志愿者等開展二維碼門牌的相關(guān)知識培訓(xùn)及指導(dǎo)工作[6]。三是二維碼門牌建成的后期階段，搭建了人人參與的基層社會治理平臺，推動(dòng)了“三實(shí)”工作由民警獨(dú)自采集到多方主動(dòng)采集轉(zhuǎn)變。

三、成效：二維碼門牌助力創(chuàng)新城市基層社會治理新模式

標(biāo)準(zhǔn)地址二維碼管理工作持續(xù)開展兩年來，福建省全省基本完成了二維碼門牌的安裝，實(shí)現(xiàn)了房屋的全覆蓋式數(shù)字化管理，解決了過去基層社會管理中存在的治理主體單一、政民互動(dòng)滯后、聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺乏、服務(wù)水平薄弱等問題，創(chuàng)新“多元共治，動(dòng)態(tài)感知，數(shù)據(jù)共享，治安便民”的城市基層社會治理新模式，有效地營造了“共建共治共享”的社會治理格局，實(shí)現(xiàn)了社會治理的可預(yù)見性，治理成本最小化，治理方式智能化，在全國樹立了典型范例。福建鄰省市多次在福建省進(jìn)行學(xué)習(xí)和考察，創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)陸續(xù)在多地推行開來。公安部2019年召開的全國治安管理工作座談會上，更是明確指出借鑒和參考福建經(jīng)驗(yàn)，全面推廣二維碼門牌，做到房屋地址標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化，實(shí)現(xiàn)社會治理一體化、協(xié)同化[7]。

（一）多元參與，營造了“共建共治共享”社會治理格局

在打造二維碼門牌初期，為了穩(wěn)步的推進(jìn)工作，第三方應(yīng)用、志愿者等社會各主體共同加入，改變了“一元化”的傳統(tǒng)社會管理模式，營造“共建”的社會治理格局。房屋信息與社會治理融合，搭建了人人參與的社會治理平臺，居民在平臺上可以進(jìn)行房屋信息的實(shí)時(shí)上報(bào)，政府相關(guān)部門則可以動(dòng)態(tài)監(jiān)測房屋的安全狀況，各個(gè)主體均能參與房屋這一項(xiàng)基礎(chǔ)性社會治理工作，營造“共治”的社會治理格局。同時(shí)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的房屋信息數(shù)據(jù)庫，各職能部門之間可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，充分解決了各個(gè)政府部門獲得的數(shù)據(jù)信息過于分散的問題，營造了“共享”的社會治理格局。二維碼門牌是大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下的產(chǎn)物，它的廣泛應(yīng)用形成了基層社會治理的新方式，營造了“共建共治共享”社會治理格局，使全體居民在基層社會治理過程中收獲安全感和幸福感。

（二）動(dòng)態(tài)感知，增強(qiáng)社會治理預(yù)見性

福建省公安廳把二維碼技術(shù)與社會治理機(jī)制創(chuàng)新相結(jié)合，積極探索標(biāo)準(zhǔn)地址二維碼管理工作，城市基層治理的智能化水平有所提高。如今實(shí)現(xiàn)了對租客的“人來登記，人走注銷”的管理方式，登記身份信息“一次不用跑”，家門口掃碼即可辦理，為房東和租戶都提供了便利，同時(shí)公安部門可以實(shí)時(shí)監(jiān)測流動(dòng)人口的情況。通過采集房屋標(biāo)準(zhǔn)地址信息，可以完成居民房屋信息采集全覆蓋，建立全面、標(biāo)準(zhǔn)、精確的房屋信息數(shù)據(jù)庫，再通過對接外賣、快遞等第三方服務(wù)，利用大數(shù)據(jù)預(yù)測等方法對社會問題進(jìn)行預(yù)判，加強(qiáng)對流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)流動(dòng)人口中犯罪分子的動(dòng)態(tài)軌跡，增強(qiáng)基層社會治理的預(yù)見性。例如，福建省石獅市利用二維碼門牌備案出租房信息，兩年時(shí)間左右，成功抓捕犯罪嫌疑人七十余名[8]。二維碼門牌順應(yīng)了智能化社會的大潮流，可以有效激發(fā)基層社會治理創(chuàng)新思維，未來可以為其他方面的社會治理模式創(chuàng)新提供有益的借鑒。

（三）數(shù)據(jù)共享，促進(jìn)治理成本最小化

通過實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)地址的全覆蓋采集和清理，建成了一個(gè)海量的房屋信息數(shù)據(jù)庫，政府各部門之間也陸續(xù)拋開彼此之間的成見，建立各部門之間的互通平臺，實(shí)現(xiàn)多部門之間房屋信息數(shù)據(jù)的整合與應(yīng)用，構(gòu)建起跨部門協(xié)同機(jī)制。這方便部門間隨時(shí)調(diào)取和相互印證，有效地實(shí)現(xiàn)各職能部門之間數(shù)據(jù)共享，解決了各個(gè)政府部門獲得的數(shù)據(jù)信息過于分散的問題。一方面保障了數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)確性與真實(shí)性，便于政府對全覆蓋的房屋信息數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的價(jià)值挖掘；另一方面，通過信息數(shù)據(jù)的共享，打破各部門間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)資源共享，降低行政成本，達(dá)到治理成本最小化。

（四）治安便民，實(shí)現(xiàn)治理方式智能化

習(xí)近平總書記指出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理時(shí)，強(qiáng)調(diào)要以人為核心，最大程度地滿足民眾和社會的需求。福建公安把二維碼技術(shù)與門牌號碼結(jié)合，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的門牌到二維碼門牌的轉(zhuǎn)變，秉承了“以人為核心”的理念，促使基層社會管理理念從“重管理”到“重服務(wù)”過渡。首先，通過二維碼技術(shù)實(shí)現(xiàn)的信息核對的服務(wù)模式讓市民更加容易接受，可以有效避免重復(fù)打擾居民現(xiàn)象；其次，準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)地址信息，將可以為民眾在日常辦理手續(xù)時(shí)提供精確的人口信息依據(jù)，便利了住房保障、購車購房等事項(xiàng)，在這過程中不僅滿足社區(qū)中部分居民的需求，而且實(shí)現(xiàn)全民服務(wù)供給；最后，二維碼門牌中的小黑板功能為居民搭建了警民互動(dòng)平臺，為社會治安和日常服務(wù)提供了新渠道，實(shí)現(xiàn)了社會治理方式的智能化。

四、結(jié)論與討論

二維碼門牌是大數(shù)據(jù)時(shí)代的產(chǎn)物，拓寬了基層信息化采集的新渠道，是警民互動(dòng)的新方式，也是公安機(jī)關(guān)與政府其他部門數(shù)據(jù)信息共享的新平臺。福建公安在打造二維碼門牌過程中，推動(dòng)了社會治理重心向基層下移，實(shí)現(xiàn)了城市基層社會治理的可預(yù)見性，治理成本的最小化，治理方式的智能化，增強(qiáng)了人們的安全感和幸福感，解決了傳統(tǒng)基層社會治理的一些難題，為其他城市解決基層社會治理問題提供了參考和借鑒。

但二維碼門牌目前還處于初期發(fā)展階段，存在著一些問題需要解決，例如，現(xiàn)實(shí)中還存在不少無掃碼功能電子設(shè)備的老年用戶，并且這種新興技術(shù)的操作也較為復(fù)雜，年齡稍微大一點(diǎn)的中老年人接受緩慢，導(dǎo)致這項(xiàng)信息技術(shù)服務(wù)的受眾人群沒有全覆蓋，現(xiàn)實(shí)中的使用率不高，另外，個(gè)人信息的隱私保護(hù)也可能會受到挑戰(zhàn)。因此，在后期發(fā)展過程中，一方面應(yīng)該提高二維碼門牌應(yīng)用的普及率。例如，可以嘗試通過控制智能設(shè)備的價(jià)格，讓每個(gè)人都能使用帶有掃碼功能的智能設(shè)備，同時(shí)也可以充分利用廣告宣傳欄、電視、網(wǎng)絡(luò)等渠道進(jìn)行宣傳，提高居民對二維碼門牌的全面認(rèn)識。另一方面，需要強(qiáng)化二維碼應(yīng)用的監(jiān)管工作。有關(guān)部門可以嘗試建立房屋二維碼的數(shù)據(jù)信息中心庫，以便對其進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤和監(jiān)管。同時(shí)盡快建立規(guī)章制度來對房屋二維碼進(jìn)行全面有效的監(jiān)管，包括關(guān)注居民個(gè)人的隱私信息安全、各接入平臺的信息安全、政府房屋公共信息數(shù)據(jù)中心安全管理等一系列安全監(jiān)管工作，嚴(yán)重打擊利用房屋二維碼進(jìn)行違法犯罪的行為。隨著二維碼門牌的廣泛使用，可以為大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府治理奠基，未來也將會成為開啟“智慧城市”之門的通道。