李紹華，靳 博

公安機(jī)關(guān)的訓(xùn)誡權(quán)需依法行使——兼及《行政處罰法》第8條的修改建議

李紹華1，靳 博2

（1.最高人民法院 行政審判庭，北京 100745；2.華東政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，上海 201620）

在今年新冠疫情的防控工作中，國(guó)家監(jiān)委發(fā)布了一份重要調(diào)查通報(bào)，認(rèn)定此前影響較大的對(duì)李文亮醫(yī)生的訓(xùn)誡行為違法、不當(dāng)，武漢市公安局也隨即撤銷了涉案訓(xùn)誡書。該訓(xùn)誡書超出了法律規(guī)定的范圍，既不符合依法行政原則，又損害了公民的合法權(quán)益。訓(xùn)誡權(quán)具有法定的主體、適用情形和實(shí)施對(duì)象，濫用訓(xùn)誡權(quán)對(duì)于法治建設(shè)、社會(huì)和諧穩(wěn)定都有危害作用。在全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的背景下，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法行使訓(xùn)誡權(quán)等職權(quán)，不得法外造權(quán)。同時(shí)，可以考慮在修改《行政處罰法》時(shí)，將“訓(xùn)誡”引入行政處罰的種類中，既能明確公民的權(quán)利救濟(jì)方式，又能發(fā)揮對(duì)公安機(jī)關(guān)的指引和約束作用。

訓(xùn)誡權(quán)；依法行政；法律保留；公民權(quán)益；救濟(jì)

一、訓(xùn)誡權(quán)的法律分析

法律意義上的訓(xùn)誡不同于生活中的訓(xùn)誡（訓(xùn)斥、勸告），《法學(xué)大辭典》將“訓(xùn)誡”分為三種[1]：（1）民事訴訟強(qiáng)制措施。指對(duì)于妨害民事訴訟而不構(gòu)成犯罪的訴訟參與人或其他人員，人民法院可以采取口頭批評(píng)、教育的方法，指出當(dāng)事人的錯(cuò)誤，責(zé)令其不得再犯。（2）民事處罰措施。即法院對(duì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的違法人員當(dāng)庭批評(píng)、譴責(zé)或警告的一種處罰方法。（3）非刑罰處罰方法。指在刑事案件中，法院對(duì)犯罪情節(jié)輕微的犯罪分子，免予刑事處罰，而予以當(dāng)庭批評(píng)或譴責(zé)的一種處罰方式。

此外，公安機(jī)關(guān)亦有權(quán)依照法律、行政法規(guī)和公安部規(guī)章的要求，對(duì)特定的對(duì)象實(shí)施訓(xùn)誡（對(duì)李文亮醫(yī)生實(shí)施的訓(xùn)誡不在此列，下文將詳述）。因此，在我國(guó)法律體系中，有權(quán)行使訓(xùn)誡權(quán)的主體有二：人民法院和公安機(jī)關(guān)，下面將分別進(jìn)行闡述。

（一）人民法院的訓(xùn)誡權(quán)

人民法院行使訓(xùn)誡權(quán)，一般是由于當(dāng)事人違反了法庭規(guī)則或法庭紀(jì)律、證人無(wú)正當(dāng)理由拒絕出庭等妨害訴訟秩序的行為。如《人民法院法庭規(guī)則》第19條規(guī)定：“審判長(zhǎng)或獨(dú)任審判員對(duì)違反法庭紀(jì)律的人員應(yīng)當(dāng)予以警告；對(duì)不聽警告的，予以訓(xùn)誡；對(duì)訓(xùn)誡無(wú)效的，責(zé)令其退出法庭……”在我國(guó)三部訴訟法中，“訓(xùn)誡”亦有表述：見《民事訴訟法》第65條第2款、第110條第2款，《刑事訴訟法》第193條第2款，《行政訴訟法》第59條。

此外，《刑法》將訓(xùn)誡作為一種非刑罰處罰方法，根據(jù)《刑法》第37條，人民法院對(duì)于犯罪情節(jié)輕微，不需要判處刑罰的犯罪人員也可以予以訓(xùn)誡。

（二）公安機(jī)關(guān)的訓(xùn)誡權(quán)

1.已失效的《治安管理處罰條例》

《治安管理處罰條例》第9條規(guī)定：“不滿十四歲的人違反治安管理的，免予處罰，但是可以予以訓(xùn)誡，并責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教?！痹摋l規(guī)定了公安機(jī)關(guān)可以對(duì)違反治安管理且不滿十四周歲的人實(shí)施訓(xùn)誡。由于《治安管理處罰法》于2006年3月1日起施行，《治安管理處罰條例》隨之廢止，新法也刪除了關(guān)于訓(xùn)誡的規(guī)定。

2.現(xiàn)行有效法律規(guī)定

在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，有下列法律、法規(guī)和規(guī)章，規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的訓(xùn)誡權(quán)：根據(jù)《預(yù)防未成年人犯罪法》第37、49、50條，公安機(jī)關(guān)可以對(duì)違反該法的未成年人及未成年人的父母或其他監(jiān)護(hù)人實(shí)施訓(xùn)誡。依照《社區(qū)矯正法》第28條，公安機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)違反法律法規(guī)或監(jiān)督管理規(guī)定的社區(qū)矯正對(duì)象予以訓(xùn)誡。根據(jù)《信訪條例》第47條，公安機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)違反該條例，且經(jīng)勸阻、批評(píng)和教育無(wú)效的信訪人員實(shí)施訓(xùn)誡。此外，《保安服務(wù)條例》《拘留所條例》《看守所條例》《公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒所管理辦法》也規(guī)定了公安機(jī)關(guān)對(duì)特定人員的訓(xùn)誡權(quán)。

根據(jù)上述規(guī)定，公安機(jī)關(guān)實(shí)施訓(xùn)誡權(quán)的對(duì)象范圍為：違反法律規(guī)定的未成年人及未成年人的父母或其他監(jiān)護(hù)人、社區(qū)矯正對(duì)象、信訪人員、保安員、被拘留人、看守所在押人員、強(qiáng)制隔離戒毒人員。除此之外，再無(wú)法律明文規(guī)定可以實(shí)施訓(xùn)誡的對(duì)象。

二、訓(xùn)誡書之違法性剖析

依法行政原則是行政法中首要而核心的原則，是指行政主體作出行政行為或決定時(shí)，應(yīng)依法行使公權(quán)力，這里的“法”，既包括成文法，也包括習(xí)慣、客觀理性在內(nèi)的非成文法。其具體內(nèi)容有二：合法行政和合理行政原則。武昌警方作出的訓(xùn)誡書不符合這兩項(xiàng)子原則的要求，故而與依法行政原則相抵觸。

（一）違反合法行政原則（形式違法）

合法行政是依法行政原則的核心，具有不可替代的地位，是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的必然要求和必要前提。它是指“在行政立法方面、以及在行政執(zhí)法方面必須依據(jù)法律規(guī)定，符合法律規(guī)定的具體要求，不能違反、不能抵觸法律”[2]。具體包括：主體合法，即作出行政行為或行政決定的主體必須是有權(quán)主體，得到法律、法規(guī)或規(guī)章的明確授權(quán)；內(nèi)容合法，即行政行為或行政決定的內(nèi)容必須符合法律規(guī)定，不得與法律相抵觸（法律優(yōu)先），法無(wú)授權(quán)不可為（法律保留）；程序合法，即行政機(jī)關(guān)作出行政行為或決定時(shí)，既要符合法定程序，又要符合正當(dāng)程序[3]。下面具體分析訓(xùn)誡書違反這一原則的表現(xiàn)。

1.超出法定訓(xùn)誡權(quán)的對(duì)象范圍

經(jīng)過(guò)本文第一部分的梳理和列舉，可知公安機(jī)關(guān)實(shí)施訓(xùn)誡權(quán)有明確、嚴(yán)格的范圍。顯然，李文亮醫(yī)生并不屬于該范圍內(nèi)的任何一類人員?，F(xiàn)代公法理念要求“法無(wú)明文授權(quán)不可為”，武昌警方仍對(duì)李醫(yī)生作出了訓(xùn)誡決定，超出了法定訓(xùn)誡權(quán)的對(duì)象范圍，違反了合法行政原則。

2.對(duì)李文亮醫(yī)生實(shí)施訓(xùn)誡沒(méi)有法律依據(jù)

如果李文亮醫(yī)生的行為不構(gòu)成散布謠言，影響社會(huì)秩序（事實(shí)亦是如此，后文將從合理行政的角度論述），自然不構(gòu)成違法，武昌警方認(rèn)定其違反《治安管理處罰法》，并對(duì)其實(shí)施訓(xùn)誡的行為，于法無(wú)據(jù)，違反了合法行政原則。

即使李文亮醫(yī)生的行為具有一定的社會(huì)危害性，擾亂了公共秩序，違反了《治安管理處罰法》，訓(xùn)誡書依然沒(méi)有法律依據(jù)?！吨伟补芾硖幜P法》第10條第1款規(guī)定，治安管理處罰的種類分為：（一）警告；（二）罰款；（三）行政拘留；（四）吊銷公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證。其中并沒(méi)有“訓(xùn)誡”這一處罰類型。

那么，是否存在創(chuàng)設(shè)了“訓(xùn)誡”處罰的其他法律、法規(guī)、規(guī)章呢？答案是否定的。根據(jù)《行政處罰法》第9至14條，法律可以設(shè)定各種行政處罰。如果法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰的規(guī)定，無(wú)論是行政法規(guī)、地方性法規(guī)還是規(guī)章，都不能超出法律規(guī)定的行政處罰的行為、種類和幅度的范圍。

根據(jù)《治安管理處罰法》第25條，“有下列行為之一的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款：（一）散布謠言，謊報(bào)險(xiǎn)情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的；……”可見該條對(duì)散布謠言等擾亂公共秩序的行為，已經(jīng)作了行政處罰的規(guī)定，即拘留或罰款。同時(shí)，筆者經(jīng)過(guò)檢索，亦沒(méi)有其他法律規(guī)定可以對(duì)散布謠言等擾亂公共秩序的行為實(shí)施訓(xùn)誡。因此，行政法規(guī)、地方性法規(guī)或規(guī)章都不能超出法律的規(guī)定，另外創(chuàng)設(shè)“訓(xùn)誡”的處罰。故在我國(guó)現(xiàn)行法律體系下，并不存在可以對(duì)散布謠言等行為實(shí)施“訓(xùn)誡”處罰的情形，武昌警方作出的訓(xùn)誡決定于法無(wú)據(jù)。

3.法條援引不明確，適用法律錯(cuò)誤

訓(xùn)誡書對(duì)于李醫(yī)生作出的法律評(píng)價(jià)是：“你的行為嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)秩序，你的行為已超出了法律所允許的范圍，違反了《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定，是一種違法行為?！边@里存在法條援引不明確，適用法律錯(cuò)誤的問(wèn)題。

訓(xùn)誡書認(rèn)定李文亮醫(yī)生的行為違反了《治安管理處罰法》中的“有關(guān)規(guī)定”，但對(duì)有關(guān)規(guī)定具體為何語(yǔ)焉不詳，法條引用不明確，使得當(dāng)事人并不知曉究竟違反了哪一條規(guī)定，侵犯了何種法益。

根據(jù)最高人民法院指導(dǎo)案例41號(hào)，行政機(jī)關(guān)作出行政行為或行政決定時(shí)，必須援引具體的法律條款，否則應(yīng)當(dāng)視為沒(méi)有法律依據(jù)，適用法律錯(cuò)誤。在該指導(dǎo)案例中，法院生效裁判認(rèn)為：“被告衢州市國(guó)土局作為土地行政主管部門，有權(quán)依照《土地管理法》對(duì)轄區(qū)內(nèi)國(guó)有土地的使用權(quán)進(jìn)行管理和調(diào)整，但其行使職權(quán)時(shí)必須具有明確的法律依據(jù)……應(yīng)當(dāng)視為該具體行政行為沒(méi)有法律依據(jù)，適用法律錯(cuò)誤?！?1)在武昌警方對(duì)李文亮醫(yī)生作出的訓(xùn)誡書中，沒(méi)有援引具體法律條款，應(yīng)當(dāng)視為沒(méi)有法律依據(jù)，適用法律錯(cuò)誤。

4.未依法說(shuō)理，違反正當(dāng)程序要求

行政活動(dòng)中的正當(dāng)程序體現(xiàn)在法律文書上，既要求格式規(guī)范、完整，也要求依法說(shuō)理，行政決定與說(shuō)理之間邏輯順暢，無(wú)明顯矛盾之處。

武昌警方如果認(rèn)為李文亮醫(yī)生的行為屬于散布謠言，故意擾亂公共秩序，應(yīng)當(dāng)依照《治安管理處罰法》第25條的規(guī)定給予相應(yīng)處罰。根據(jù)該條，即使情節(jié)較輕，也應(yīng)當(dāng)至少處五日以下拘留或五百元以下罰款，但武昌警方并未作出如此處理?？赏瞥觯喝绻洳秸_執(zhí)行法律，就不應(yīng)認(rèn)為李文亮醫(yī)生散布謠言，擾亂公共秩序（甚至低于情節(jié)較輕）。但訓(xùn)誡書理由部分卻認(rèn)定李醫(yī)生言論不屬實(shí)，嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)秩序。可見武昌警方并未正確執(zhí)行法律，也可見其未依法說(shuō)理，訓(xùn)誡決定與說(shuō)理之間邏輯不恰，違反了正當(dāng)程序的要求，也影響了當(dāng)事人和人民群眾對(duì)于行政執(zhí)法的認(rèn)同度和信賴感。

（二）違反合理行政原則（實(shí)質(zhì)違法）

在行政法中，合理行政原則是依法行政原則的子項(xiàng)，對(duì)于公權(quán)力的正當(dāng)行使和公民合法權(quán)益的保護(hù)，具有不可或缺的地位和作用。合理行政原則又稱行政合理性原則，是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)行使行政職權(quán)，必須做到客觀、適度，符合人類理性，防止行政權(quán)力的濫用[4]。該訓(xùn)誡書不符合合理行政原則，構(gòu)成實(shí)質(zhì)違法。

1.武昌警方作出的訓(xùn)誡決定未做到“以事實(shí)為依據(jù)”，從而違反了合理行政原則。訓(xùn)誡書認(rèn)定李文亮醫(yī)生發(fā)布了不實(shí)信息，嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)秩序。事實(shí)證明，李文亮醫(yī)生的言論并非空穴來(lái)風(fēng)，根據(jù)李醫(yī)生2019年12月30日在醫(yī)學(xué)微信群中的消息截圖（也是警方認(rèn)定其違法的依據(jù)），李醫(yī)生所在醫(yī)院出現(xiàn)了疑似SARS的病例，其最先確實(shí)稱華南海鮮市場(chǎng)確診了7例SARS，但隨后補(bǔ)充更正為冠狀病毒，并提醒大家注意防范。訓(xùn)誡書只記載李文亮醫(yī)生發(fā)布“SARS”的信息，而未提及其隨后將其更改為冠狀病毒的行為，顯然沒(méi)有全面客觀地認(rèn)定事實(shí)，未做到以事實(shí)為依據(jù)。

2.新冠病毒與SARS本就同屬于冠狀病毒，當(dāng)時(shí)是疫情發(fā)展的初期，醫(yī)護(hù)工作者（即便是病毒學(xué)家）對(duì)病毒的認(rèn)識(shí)也需要一個(gè)過(guò)程。況且當(dāng)時(shí)并沒(méi)有“新型冠狀病毒”的提法，直到2020年1月9日，專家組才向社會(huì)公布武漢不明肺炎初步判定是新型冠狀病毒[5]，直到2月7日，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會(huì)上，才將由新型冠狀病毒感染的肺炎暫命名為“新型冠狀病毒肺炎”和“Novel coronavirus pneumonia”（NCP）。因此，要求李文亮醫(yī)生在2019年12月30日就準(zhǔn)確提出未來(lái)定義的病毒名稱，顯然不符合客觀理性。

3.李文亮醫(yī)生的行為不但沒(méi)有擾亂公共秩序，反而因其提前預(yù)警，使得不少醫(yī)護(hù)人員和普通民眾認(rèn)識(shí)到疫情的緊迫程度，及時(shí)做好了防護(hù)措施，從而免于感染患病，大大減輕了新冠病毒對(duì)社會(huì)造成的危害。最高人民法院1月28日也發(fā)文稱：“這對(duì)我們今天更好地防控新型肺炎，可能是一件幸事?！薄皥?zhí)法機(jī)關(guān)……應(yīng)充分考慮信息發(fā)布者、傳播者在主觀上的惡性程度，及其對(duì)事物的認(rèn)知能力?！盵6]李文亮醫(yī)生并沒(méi)有主觀惡性，其行為不但不具有社會(huì)危害性，反而對(duì)于防控疫情有積極作用，不應(yīng)當(dāng)受到包括“訓(xùn)誡”在內(nèi)的任何違法性認(rèn)定。武昌警方的訓(xùn)誡決定違反了合理行政原則，構(gòu)成實(shí)質(zhì)違法。

三、濫用訓(xùn)誡權(quán)的危害性

本文第二部分已對(duì)訓(xùn)誡書的違法性作了剖析，武昌警方對(duì)李醫(yī)生的訓(xùn)誡行為，不符合依法行政的要求，構(gòu)成訓(xùn)誡權(quán)的濫用。而濫用訓(xùn)誡權(quán)對(duì)于法治建設(shè)和社會(huì)和諧穩(wěn)定，都具有危害作用。

（一）對(duì)法治建設(shè)的危害

在現(xiàn)代國(guó)家（憲政國(guó)家）中，一切權(quán)力屬于人民，憲法和法律從保護(hù)公民合法權(quán)益的基點(diǎn)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制國(guó)家的公共權(quán)力，防止其肆意擴(kuò)張，行政權(quán)等公權(quán)力只有在法律明確授權(quán)的情形下才可以發(fā)動(dòng)。

公民的合法權(quán)益受法律保護(hù)，即沒(méi)有現(xiàn)行法律的明文規(guī)定和明確授權(quán)，公權(quán)力機(jī)關(guān)不能對(duì)公民作違法性認(rèn)定，實(shí)施侵害其權(quán)益的行為?！坝绕涫歉深A(yù)人民自由權(quán)利之行為，其行使所依據(jù)之法規(guī)范，應(yīng)保留給立法者以法律規(guī)定，不得由行政機(jī)關(guān)以行政命令訂之。”[7]“國(guó)家或政府的權(quán)力需要憲法、法律授予和列舉，它們不能做憲法、法律未授予、未列舉的任何事情。這是民主憲政的公理，政治文明的基礎(chǔ)，在社會(huì)主義民主制下尤其是這樣。”[8]這被稱作法律保留原則，是現(xiàn)代法治國(guó)家的基本理念和公權(quán)力的能動(dòng)性邊界。

在本案中，李文亮醫(yī)生沒(méi)有主觀惡性，其行為不但沒(méi)有擾亂社會(huì)秩序，而且對(duì)于防控疫情，保護(hù)他人生命健康有著積極作用，不構(gòu)成散布謠言的違法行為。更關(guān)鍵的是，現(xiàn)行法律并沒(méi)有授權(quán)公安機(jī)關(guān)對(duì)散布謠言等擾亂公共秩序的行為作出“訓(xùn)誡”處罰，即便武昌警方認(rèn)定李醫(yī)生散布謠言，對(duì)其實(shí)施訓(xùn)誡的行為亦是非法的，超越了公權(quán)力應(yīng)有的范圍和邊界。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定?！盵9]武昌警方的訓(xùn)誡決定，在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下認(rèn)定李文亮醫(yī)生違法，對(duì)其名譽(yù)和其他權(quán)益造成了損害，違反了法律保留原則，也不符合依法治國(guó)方略。濫用訓(xùn)誡權(quán)，對(duì)于法治建設(shè)無(wú)疑具有危害作用。

（二）對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定的危害

濫用訓(xùn)誡權(quán)會(huì)影響人民群眾對(duì)于行政機(jī)關(guān)的信任感，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。隨著社會(huì)信息化、網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程的推進(jìn)，媒體和網(wǎng)民的態(tài)度與關(guān)切發(fā)揮著日益重要的作用，在一定程度上反映了民意所系。在武昌警方對(duì)李醫(yī)生作出訓(xùn)誡決定后，黨政媒體、自媒體紛紛進(jìn)行熱議，廣大網(wǎng)民也表現(xiàn)出對(duì)該決定質(zhì)疑、批評(píng)的態(tài)度。濫用訓(xùn)誡權(quán)，使得民眾對(duì)武昌警方等公權(quán)力機(jī)關(guān)的信任感受到了傷害。鑒于此，2月7日，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)決定成立專門調(diào)查組，赴湖北省武漢市，就群眾反映的涉及李文亮醫(yī)生的有關(guān)問(wèn)題作全面調(diào)查[10]，也足以可見武昌警方此前濫用訓(xùn)誡權(quán)的行為，在群眾之中已經(jīng)造成了較為惡劣的影響。

公權(quán)力機(jī)關(guān)依法正當(dāng)行使職權(quán)，公民的合法權(quán)益才能得到保障，社會(huì)才能有序健康發(fā)展。而濫用訓(xùn)誡權(quán)，對(duì)于公民的安全感、幸福感和社會(huì)的和諧穩(wěn)定，只能起到破壞和妨礙作用。

四、反思與完善制度

經(jīng)過(guò)上述分析，武昌警方對(duì)李文亮醫(yī)生作出的訓(xùn)誡決定，于形式和實(shí)質(zhì)兩方面違法，對(duì)法治建設(shè)和社會(huì)和諧穩(wěn)定都有危害作用。我們需要反思李文亮醫(yī)生及其他公民受到不當(dāng)訓(xùn)誡的原因，以及如何進(jìn)行更好的制度安排，既防止類似違法案件的發(fā)生，又能保證公安機(jī)關(guān)（尤其是基層派出機(jī)構(gòu)）享有合法正當(dāng)?shù)挠?xùn)誡權(quán)。

公安機(jī)關(guān)的職權(quán)（警察權(quán)）是一種特殊類型的公權(quán)力。公安機(jī)關(guān)既有行政執(zhí)法職能（辦理治安案件），又有一定的司法職能（偵查刑事案件）。其與民眾日常生活最為貼近，并能通過(guò)直接行使暴力的方式進(jìn)行活動(dòng)。公安機(jī)關(guān)對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定、公民利益的保護(hù)發(fā)揮著重要作用，但實(shí)踐中不規(guī)范執(zhí)法、侵害公民權(quán)益的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。湖北警官學(xué)院院長(zhǎng)劉茂林就曾談到：“一方面，社會(huì)的正常秩序、公民的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)十分依賴警察權(quán)的高效行使，但另一方面，一旦警察權(quán)稍有逾越即可侵入普通民眾的私人生活，侵犯公民的權(quán)利和自由?！盵11]

訓(xùn)誡權(quán)包含在警察權(quán)之內(nèi)，法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)其適用的情形和實(shí)施的對(duì)象已經(jīng)作了一定的規(guī)定。但公安機(jī)關(guān)時(shí)有超出法定范圍，對(duì)其認(rèn)為構(gòu)成治安違法的人員實(shí)施訓(xùn)誡的情形，武昌警方對(duì)李文亮醫(yī)生作出的訓(xùn)誡書便是如此。此種行為超越了公權(quán)力應(yīng)有的邊界，侵害了公民的合法權(quán)益（對(duì)其名譽(yù)及其他權(quán)益造成影響）。

在防止公安機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的同時(shí)，我們也要思考如何保障其治安管理權(quán)能的有效發(fā)揮，不能矯枉過(guò)正。訓(xùn)誡作為一種責(zé)令違法行為人不得再犯、并通常記入檔案的方式，對(duì)于輕微違法行為人有一定威懾作用，能較為有效地制止其違法行為，在當(dāng)今社會(huì)仍有存續(xù)價(jià)值，因此訓(xùn)誡權(quán)應(yīng)當(dāng)保留。但目前公安機(jī)關(guān)的訓(xùn)誡權(quán)只是作為一種處理措施而存在，法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)其概念、程序進(jìn)行完整準(zhǔn)確的界定，因此在具體實(shí)施過(guò)程中存在一定混亂。

從法理角度看，訓(xùn)誡實(shí)質(zhì)上具有行政處罰的性質(zhì)，其嚴(yán)厲性高于警告，在警告被列入《行政處罰法》第8條和《治安管理處罰法》第10條規(guī)定的行政處罰種類的情形下，訓(xùn)誡亦應(yīng)當(dāng)并入行政處罰的序列。這樣可以產(chǎn)生兩大積極效果：第一，訓(xùn)誡成為行政處罰的一種，其設(shè)定、決定、執(zhí)行等程序都將有法可依。第二，訓(xùn)誡一旦成為法定的行政處罰措施，行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人作出的訓(xùn)誡行為自然成為行政行為，其可救濟(jì)性將不再受到爭(zhēng)議，當(dāng)事人可以采取行政復(fù)議、行政訴訟的方式維護(hù)自己的合法權(quán)益。這對(duì)于解決當(dāng)前訓(xùn)誡程序不明、能否以及如何救濟(jì)的問(wèn)題具有重要意義，對(duì)于公安機(jī)關(guān)依法規(guī)范行使職權(quán)也有一定的指引和約束作用。

《行政處罰法》第8條中“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”對(duì)行政處罰種類作了兜底性規(guī)定。因此，可以通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律、修改《行政處罰法》或國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的方式將“訓(xùn)誡”引入行政處罰之中，使之成為法定的處罰種類。在《行政處罰法》即將修改的背景下，通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)該法第8條進(jìn)行完善，將“訓(xùn)誡”規(guī)定為行政處罰的種類之一，更合時(shí)宜，也更為妥當(dāng)。

法治建設(shè)不可能一蹴而就，一些違法案件的糾正往往能推動(dòng)制度的進(jìn)步和法治的發(fā)展。2003年“孫志剛案件”直接推動(dòng)了收容遣送制度的廢除，2014年“南陽(yáng)非正常上訪訓(xùn)誡中心”事件引發(fā)了關(guān)于變相勞教的討論，最終使河南省關(guān)閉了全省所有的上訪訓(xùn)誡中心[12]。本案也值得作為典型性案例，引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)依法行使訓(xùn)誡權(quán)及其他職權(quán)，不得侵犯公民的合法權(quán)益；此外，可以此為契機(jī)，通過(guò)法律制度的完善，將“訓(xùn)誡”引入行政處罰種類中，這樣既能讓公安機(jī)關(guān)有法可依，又能規(guī)范和約束其訓(xùn)誡權(quán)的行使，同時(shí)可以明確、暢通公民的救濟(jì)方式。

筆者相信，通過(guò)對(duì)李文亮醫(yī)生被訓(xùn)誡一事進(jìn)行糾正、反思，對(duì)相關(guān)法律制度進(jìn)行調(diào)整和完善，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)（尤其是訓(xùn)誡權(quán)的行使）能更加合法、合理、規(guī)范，公民的合法權(quán)益也能夠得到更為切實(shí)的保障。

(1)最高人民法院指導(dǎo)案例41號(hào)：宣懿成等訴浙江省衢州市國(guó)土資源局收回國(guó)有土地使用權(quán)案。

[1]法學(xué)大辭典[M].鄒瑜,顧明,主編.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,1991:374.

[2]徐興衛(wèi).論合法行政原則與合理行政原則[J].法制博覽, 2018(20):141+140.

[3]曾哲,鄭興華.行政法治建設(shè)中程序違法類型化探究——以行政相對(duì)人權(quán)利保障為分析視角[J].江漢學(xué)術(shù),2020(3):98-107.

[4]張樹義.行政法學(xué)[M].第二版.北京:北京大學(xué)出版社,2012:29.

[5]新華社.專家稱武漢不明原因肺炎病原體為新型冠狀病毒[EB/OL].（2020-01-09）[2020-02-17].https://mp.weixin. qq.com/s/TzyLOG6FRwlYMCTos-kMAA.

[6]唐興華.治理有關(guān)新型肺炎的謠言問(wèn)題，這篇文章說(shuō)清楚了[EB/OL].公眾號(hào)“最高人民法院”.（2020-01-28）[2020-02-19].https://mp.weixin.qq.com/s/ETgXN6HInzlC8cxzhDdU9g.

[7]李震山.行政法導(dǎo)論[M].臺(tái)北：三民書局,1999:47-48.

[8]童之偉,殷嘯虎.憲法學(xué)[M].第二版.上海:上海人民出版社、北京大學(xué)出版社,2010:25-26.

[9]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[M].北京:人民出版社,2014:53．

[10]中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站.要聞[EB/OL].（2020-02-07）[2020-02-17].http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202002/t20200207_211015.html.

[11]劉茂林.警察權(quán)的合憲性控制[J].法學(xué),2017(03):65- 76.

[12]張博.行政法視角下“非正常上訪訓(xùn)誡中心”的違法爭(zhēng)議[J].遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2015(02): 8-10.

2020-04-10

李紹華，男，安徽太和人，最高人民法院行政審判庭主審法官，法學(xué)碩士。

10.14096/j.cnki.cn34-1333/c.2020.03.18

D912.1

A

1004-4310（2020）03-0117-06