封利強(qiáng)

國(guó)家監(jiān)察體制改革既是事關(guān)全局的政治體制改革，也是影響深遠(yuǎn)的重大法治變革。法學(xué)界應(yīng)當(dāng)如何因應(yīng)形勢(shì)的變化，為改革提供更好的理論指導(dǎo)和智力支持，成為亟待解決的嶄新課題。筆者曾在2018年初提出構(gòu)建“監(jiān)察法學(xué)”學(xué)科的設(shè)想，倡議成立全國(guó)首家監(jiān)察法學(xué)研究會(huì)。經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的醞釀和籌備，浙江省法學(xué)會(huì)監(jiān)察法學(xué)研究會(huì)于2018年6月宣告成立。筆者在成立大會(huì)上作了題為“監(jiān)察法學(xué)是一門亟待建構(gòu)的新學(xué)科”的報(bào)告，闡述了監(jiān)察法學(xué)學(xué)科建構(gòu)的基本主張，隨后又通過(guò)中國(guó)法學(xué)會(huì)《要報(bào)》（2018年第25期）向國(guó)內(nèi)法學(xué)界發(fā)出了關(guān)于“構(gòu)建中國(guó)特色監(jiān)察法學(xué)理論體系”的倡議。兩年來(lái)，部分學(xué)者在這方面展開了可貴的探索，但至今尚未從根本上解決“監(jiān)察法學(xué)向何處去”的問(wèn)題。筆者擬就監(jiān)察法學(xué)的學(xué)科定位和理論體系問(wèn)題略陳管見，以期對(duì)深化相關(guān)研究有所助益。

一、監(jiān)察法學(xué)：一門亟待建構(gòu)的新學(xué)科

科學(xué)原本是一個(gè)整體，近現(xiàn)代以來(lái)人們根據(jù)研究的需要而人為地將其劃分為不同的學(xué)科。任何一門新學(xué)科都是基于人類社會(huì)生產(chǎn)和生活實(shí)踐的需要而產(chǎn)生的。國(guó)家監(jiān)察體制改革開創(chuàng)了“一府一委兩院”的新格局；監(jiān)察委員會(huì)既非行政機(jī)關(guān)也非司法機(jī)關(guān)；監(jiān)察權(quán)既非行政權(quán)也非司法權(quán)；監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查不同于刑事偵查，不適用刑事訴訟法；留置措施不同于刑事強(qiáng)制措施……可見，改革實(shí)踐中面臨的新問(wèn)題亟待借助新學(xué)科和新理論來(lái)加以闡釋。

（一）“零敲碎打式”研究之弊端

國(guó)家監(jiān)察體制改革成為近年來(lái)法學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。筆者曾在關(guān)于“構(gòu)建中國(guó)特色監(jiān)察法學(xué)理論體系”的倡議中指出，“國(guó)家監(jiān)察體制改革為法學(xué)研究提出了新使命、新問(wèn)題。這些問(wèn)題，無(wú)法簡(jiǎn)單套用刑事訴訟法、行政法等傳統(tǒng)法學(xué)學(xué)科的相關(guān)理論加以闡釋。從目前來(lái)看，相關(guān)學(xué)科對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的研究大都屬于‘零敲碎打式’的‘碎片化’研究，缺乏成熟的、成體系的、能夠指導(dǎo)實(shí)踐的創(chuàng)新理論成果。為此，亟需搭建專門研究平臺(tái)，組建專門化研究隊(duì)伍，通過(guò)組織學(xué)術(shù)研討、實(shí)證調(diào)研和項(xiàng)目攻關(guān)等形式，組織廣大專家學(xué)者圍繞國(guó)家監(jiān)察體制改革的相關(guān)基礎(chǔ)理論問(wèn)題展開深入探討，盡快構(gòu)建具有中國(guó)特色的監(jiān)察法學(xué)理論體系?！雹賲⒁姟秶?guó)家監(jiān)察體制改革的法治保障》，載中國(guó)法學(xué)會(huì)《要報(bào)》2018年第25期；孔令泉：《浙江省法學(xué)會(huì)監(jiān)察法學(xué)研究會(huì)提出首份研究成果》，載《民主與法制時(shí)報(bào)》2018年7月31日。然而，時(shí)至今日，真正致力于監(jiān)察法學(xué)基礎(chǔ)理論研究的成果尚不多見。

有學(xué)者將我國(guó)監(jiān)察法學(xué)研究劃分為三個(gè)階段，即論證階段（2016年11月—2017年5月）、建構(gòu)階段（2017年6月—2018年2月）和完善階段（2018年3月至今）。②秦前紅、石澤華：《新時(shí)代監(jiān)察法學(xué)理論體系的科學(xué)建構(gòu)》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第5期。筆者對(duì)此不敢茍同。這是因?yàn)椋陙?lái)的絕大多數(shù)研究成果只能算是不同學(xué)科的學(xué)者以監(jiān)察法律現(xiàn)象為共同主題的研究，而很難稱得上真正意義上的監(jiān)察法學(xué)研究。歸結(jié)起來(lái)，這些研究具有以下幾個(gè)方面的弊端。

1.視角單一化

正如有學(xué)者所言，以國(guó)家監(jiān)察體制改革和國(guó)家監(jiān)察立法為對(duì)象的理論探討，儼然成為一個(gè)新的學(xué)術(shù)熱點(diǎn)和理論研究“富礦”，大批法學(xué)研究者從憲法學(xué)、行政法學(xué)、訴訟法學(xué)、法律史學(xué)等多學(xué)科的視角展開討論，解釋并建構(gòu)著改革中的頗多制度設(shè)計(jì)。③秦前紅、劉怡達(dá)：《國(guó)家監(jiān)察體制改革的法學(xué)關(guān)照：回顧與展望》，載《比較法研究》2019年第3期。不過(guò)，受自身學(xué)術(shù)背景的局限，學(xué)者們的考察視角通常是比較單一的。雖然這些研究都聚焦于國(guó)家監(jiān)察體制改革，但人們所關(guān)注的仍然是各自學(xué)科領(lǐng)域的問(wèn)題。比如，有學(xué)者從憲法學(xué)的角度考察國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法依據(jù)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位；有學(xué)者從行政法學(xué)的角度考察監(jiān)察行為及其可訴性；有學(xué)者從刑事訴訟法學(xué)的角度考察監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的銜接、留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接；有學(xué)者從證據(jù)法學(xué)的角度考察監(jiān)察證據(jù)的運(yùn)用和排除規(guī)則；有學(xué)者從法史學(xué)的角度考察古代監(jiān)察制度的當(dāng)代啟示；等等。

這些從不同學(xué)科視角分別展開的研究固然有助于應(yīng)對(duì)改革中面臨的新問(wèn)題，但決非長(zhǎng)久之計(jì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察體制改革以及相關(guān)立法均需要從監(jiān)察法治的獨(dú)特規(guī)律出發(fā)，進(jìn)行系統(tǒng)思考和通盤規(guī)劃。而單一化的視角顯然不利于對(duì)監(jiān)察法律問(wèn)題的系統(tǒng)考察，容易失之片面，甚至出現(xiàn)“盲人摸象”的局面。從研究結(jié)論的角度來(lái)看，很多學(xué)術(shù)觀點(diǎn)都帶有各自學(xué)科背景的烙印。

2.思維慣性化

每一門學(xué)科都有自身的獨(dú)特規(guī)律，學(xué)者們?cè)陂L(zhǎng)期的研究工作中會(huì)不自覺(jué)地形成一些固定的思維模式。面對(duì)改革面臨的全新課題，來(lái)自不同學(xué)科的研究者們往往難以擺脫原有思維定勢(shì)的影響。學(xué)者們固有的思維模式作為其認(rèn)知結(jié)構(gòu)的重要組成部分會(huì)潛移默化地影響和干擾其對(duì)監(jiān)察法律問(wèn)題的分析和判斷。

很多刑事訴訟法學(xué)研究者不自覺(jué)地將監(jiān)察調(diào)查等同于刑事偵查，將留置等同于強(qiáng)制措施，甚至以刑事訴訟中的正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審視監(jiān)察調(diào)查程序。比如，有學(xué)者指出，“監(jiān)察機(jī)關(guān)的刑事調(diào)查權(quán)明明具有刑事偵查權(quán)的性質(zhì)和后果，卻不受刑事訴訟法的約束，不能保障被調(diào)查人獲得辯護(hù)的權(quán)利”；“監(jiān)察機(jī)關(guān)單軌調(diào)查體制的確立還規(guī)避了檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督”。④陳瑞華：《論監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。還有的學(xué)者認(rèn)為，“無(wú)論是從權(quán)力淵源，還是行使目的，抑或是從行使的具體方式等角度考察，監(jiān)察委員會(huì)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)本質(zhì)就是偵查權(quán)?！雹萃艉Ｑ啵骸侗O(jiān)察制度與〈刑事訴訟法〉的銜接》，載《政法論壇》2017年第6期。

不少行政法學(xué)研究者忽略了監(jiān)察行為與行政行為的本質(zhì)差異，主張?jiān)试S公職人員對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的行為提起行政訴訟。例如，有學(xué)者指出，“監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然不是行政機(jī)關(guān)，但監(jiān)察機(jī)關(guān)的上述行為具有廣義行政行為的性質(zhì)。因此，對(duì)監(jiān)察對(duì)象向法院提起的這類訴訟，并將這類訴訟歸入行政訴訟的范疇，這在理論上是能夠成立的。”⑥姜明安：《國(guó)家監(jiān)察法立法的幾個(gè)重要問(wèn)題》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第2期。有學(xué)者認(rèn)為，“由于我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)在性質(zhì)上與行政權(quán)非常接近，擁有行政處分性質(zhì)的處置權(quán)，因此應(yīng)納入我國(guó)的行政訴訟范疇?！雹唏R嶺：《監(jiān)察委員會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系》，載《法律科學(xué)》2017年第6期。

顯然，上述主張受到了學(xué)者們各自慣性思維的影響，對(duì)監(jiān)察活動(dòng)的獨(dú)特運(yùn)行規(guī)律疏于關(guān)注，在一定程度上抹煞了監(jiān)察行為與刑事司法行為或者行政行為的本質(zhì)區(qū)別。

3.理論碎片化

現(xiàn)有研究成果的“碎片化”阻礙了監(jiān)察法學(xué)基礎(chǔ)理論研究的深入。一方面，來(lái)自不同學(xué)科的學(xué)者們分別從各自單一的視角開展對(duì)策研究，往往就事論事地提出解決方案，從而使得研究成果呈現(xiàn)“離散”狀態(tài)。不同的研究分支之間缺乏有機(jī)整合，難以形成自成一體的監(jiān)察法學(xué)理論。另一方面，由于學(xué)者們尚未擺脫長(zhǎng)期以來(lái)形成的思維定勢(shì)，習(xí)慣于以傳統(tǒng)學(xué)科的范式展開分析，使監(jiān)察法律現(xiàn)象被人為地割裂為不同專業(yè)領(lǐng)域的問(wèn)題，從而難以形成統(tǒng)一的監(jiān)察法學(xué)理論。例如，有學(xué)者將改革后的國(guó)家監(jiān)察體制定性為“一種集黨紀(jì)調(diào)查權(quán)、政紀(jì)調(diào)查權(quán)與刑事調(diào)查權(quán)于一身的單軌調(diào)查體制”⑧同注④。。如此一來(lái)，監(jiān)察權(quán)就被分解為三種不同性質(zhì)的權(quán)力，不再具有自身的獨(dú)立品格。

正是由于學(xué)者們未能摒棄傳統(tǒng)的學(xué)科劃分方法和原有的思維定勢(shì)，未能以監(jiān)察法學(xué)這一新興學(xué)科的視角來(lái)對(duì)監(jiān)察法律現(xiàn)象展開全面系統(tǒng)的審視，才導(dǎo)致了很多不必要的爭(zhēng)論。比如，對(duì)于學(xué)者們提出的“監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督的界限在哪里”、“留置措施在性質(zhì)上是否應(yīng)納入《憲法》第37條第2款廣義的‘逮捕’的范疇”、“是否要采取嚴(yán)格的司法令狀主義”等問(wèn)題，⑨秦前紅：《監(jiān)察改革中的法治工程》，譯林出版社2020年版，第459～460頁(yè)。一旦樹立起系統(tǒng)思維，把監(jiān)察與司法看作并行不悖的兩個(gè)領(lǐng)域，上述問(wèn)題便可迎刃而解了。

由以上分析可見，盡管到目前為止，已有不少《監(jiān)察法學(xué)》教材陸續(xù)出版，但專門化的監(jiān)察法學(xué)研究尚屬鳳毛麟角。從嚴(yán)格意義上講，監(jiān)察法學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科，仍處于提出和論證階段。正如有學(xué)者所言，“在我國(guó)，監(jiān)察法學(xué)屬于新興學(xué)科和發(fā)展中的學(xué)科，無(wú)論在體系、認(rèn)識(shí)，還是在研究方式方法方面，都處于構(gòu)建階段，甚至還未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和看法。”⑩馬懷德主編：《監(jiān)察法學(xué)》，人民出版社2019年版，第17頁(yè)。

（二）監(jiān)察法學(xué)成為獨(dú)立學(xué)科之可行性

我國(guó)監(jiān)察法律制度的構(gòu)建和監(jiān)察法律實(shí)踐的展開都迫切需要監(jiān)察法學(xué)理論的指引。監(jiān)察法學(xué)基礎(chǔ)理論研究的薄弱難免導(dǎo)致不必要的誤解和分歧，最終影響國(guó)家監(jiān)察體制改革的深化。

當(dāng)前，學(xué)界對(duì)于監(jiān)察法學(xué)學(xué)科的獨(dú)立性尚未形成共識(shí)。正如有學(xué)者所言，“監(jiān)察法學(xué)”在學(xué)科體系中能否（相對(duì)）獨(dú)立于其他學(xué)科，尚有爭(zhēng)議。[11]同注⑨，第457頁(yè)。即使那些主張構(gòu)建監(jiān)察法學(xué)學(xué)科的學(xué)者在學(xué)科定位問(wèn)題上也存在分歧。筆者曾主張，監(jiān)察法學(xué)是橫跨多個(gè)法學(xué)二級(jí)學(xué)科而形成的綜合學(xué)科，[12]陳東升：《開展監(jiān)察法學(xué)研究 破解反腐法律難題》，載《法制日?qǐng)?bào)》2018年6月15日。旨在強(qiáng)調(diào)其作為二級(jí)學(xué)科的獨(dú)立性。有的學(xué)者持類似的觀點(diǎn)：“監(jiān)察法學(xué)作為一門新興學(xué)科，在當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，把其作為法學(xué)的一個(gè)重要的二級(jí)學(xué)科是符合學(xué)科建設(shè)規(guī)律和方向的?！盵13]盧希起：《監(jiān)察法學(xué)學(xué)科建設(shè)若干問(wèn)題初探》，載《北外法學(xué)》2019年第1期。有的學(xué)者較為謹(jǐn)慎地指出，“監(jiān)察法學(xué)如欲未來(lái)成為法學(xué)學(xué)科的一門獨(dú)立二級(jí)學(xué)科，除了其必須具備獨(dú)特的研究對(duì)象、研究范圍、獨(dú)特的知識(shí)話語(yǔ)體系外，還必須具有與其他法學(xué)學(xué)科既相同又相異的研究方法。”[14]秦前紅：《監(jiān)察法學(xué)的研究方法芻議》，載《河北法學(xué)》2019年第4期。有的學(xué)者則否定了監(jiān)察法學(xué)成為二級(jí)學(xué)科的可能性，認(rèn)為監(jiān)察法學(xué)實(shí)質(zhì)上并非屬于一級(jí)學(xué)科或二級(jí)學(xué)科的范圍，而是“融合了憲法、行政法、刑事訴訟法等學(xué)科知識(shí)和內(nèi)容、帶有交叉性和融合性的三級(jí)學(xué)科范疇?！盵15]同注⑩，第2頁(yè)。有學(xué)者進(jìn)一步指出，“監(jiān)察法學(xué)主要從屬于憲法學(xué)，構(gòu)成其特殊的分支?！盵16]譚宗澤、張震、褚宸舸主編：《監(jiān)察法學(xué)》，高等教育出版社2020年版，第16頁(yè)。有的學(xué)者則將監(jiān)察法學(xué)視為一個(gè)學(xué)科群。[17]吳建雄：《監(jiān)察法學(xué)學(xué)科創(chuàng)立的價(jià)值基礎(chǔ)及其體系構(gòu)建》，載《法學(xué)雜志》2019年第9期。

在筆者看來(lái)，將監(jiān)察法學(xué)確立為一門獨(dú)立的法學(xué)二級(jí)學(xué)科，不僅是必要的，也是可行的。

1.基于研究對(duì)象的考察

“科學(xué)研究的區(qū)分，就是根據(jù)科學(xué)對(duì)象所具有的特殊的矛盾性。因此，對(duì)于某一現(xiàn)象的領(lǐng)域所特有的某一種矛盾的研究，就構(gòu)成某一學(xué)科研究的對(duì)象?！盵18]《毛澤東選集（第1卷）》，人民出版社1991年版，第309頁(yè)。目前，學(xué)者們對(duì)于監(jiān)察法學(xué)研究對(duì)象的概括大同小異。筆者曾提出，監(jiān)察法學(xué)以監(jiān)察法學(xué)理論、監(jiān)察法律制度和監(jiān)察法律實(shí)踐為研究對(duì)象。[19]同注?。有的學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察法學(xué)的研究對(duì)象包括監(jiān)察法律制度、監(jiān)察法律實(shí)踐和監(jiān)察法學(xué)理論。[20]同注⑩，第16～17頁(yè)。有的學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察法學(xué)的研究對(duì)象包括監(jiān)察基礎(chǔ)理論、監(jiān)察法律制度、監(jiān)察實(shí)踐應(yīng)用。[21]同注②。還有的學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察法學(xué)的研究對(duì)象包括四個(gè)方面，即監(jiān)察法學(xué)理論、監(jiān)察制度設(shè)計(jì)、監(jiān)察法律規(guī)范和監(jiān)察法律實(shí)踐。[22]同注?，第9～12頁(yè)。可見，監(jiān)察法學(xué)的研究對(duì)象是具體而明確的，與其他法學(xué)二級(jí)學(xué)科的研究對(duì)象劃清了界限。

（1）監(jiān)察法學(xué)理論的獨(dú)立品格

監(jiān)察法學(xué)的理論主線是監(jiān)察法律關(guān)系，這是與其他部門法學(xué)的根本區(qū)別。有學(xué)者認(rèn)為，“監(jiān)察法律關(guān)系是指受監(jiān)察法調(diào)整的監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)、監(jiān)督對(duì)象、當(dāng)事人及其他監(jiān)察工作參與人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！盵23]秦前紅主編：《監(jiān)察法學(xué)教程》，法律出版社2019年版，第47頁(yè)。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察法的法律關(guān)系主要是指以憲法和監(jiān)察法律關(guān)系為基礎(chǔ)形成的、以涉及監(jiān)察法律權(quán)力（權(quán)利）和法律義務(wù)為主要內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系。[24]張?jiān)葡觯骸侗O(jiān)察法學(xué)新論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2020年版，第76頁(yè)。還有的學(xué)者采用“監(jiān)察關(guān)系”的表述，認(rèn)為“監(jiān)察關(guān)系主要指監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)察職權(quán)職責(zé)中實(shí)施的各種行為及接受監(jiān)督時(shí)與相關(guān)主體形成的關(guān)系”。[25]同注⑩，第14頁(yè)。筆者認(rèn)為，監(jiān)察法律關(guān)系是指基于監(jiān)察權(quán)的行使而形成的，發(fā)生在監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象、其他國(guó)家機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)單位和個(gè)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。顯然，此類權(quán)利義務(wù)關(guān)系與其他類型的法律關(guān)系有著顯著的區(qū)別?；谶@一特殊的法律關(guān)系，監(jiān)察法學(xué)理論自然就擁有了不同于其他部門法學(xué)的獨(dú)立品格。

（2）監(jiān)察法律制度的特殊性質(zhì)

監(jiān)察法是保障和規(guī)范監(jiān)察權(quán)行使的法律規(guī)范的總和。在我國(guó)，監(jiān)察法是一個(gè)獨(dú)立的部門法，其所調(diào)整的監(jiān)察法律關(guān)系與行政法所調(diào)整的行政法律關(guān)系、刑事訴訟法所調(diào)整的刑事訴訟法律關(guān)系等存在著明顯的差異。并且，監(jiān)察與司法是相互獨(dú)立的領(lǐng)域，有著各自的邊界和獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)律。

值得注意的是，目前學(xué)界對(duì)于監(jiān)察法律制度的性質(zhì)仍然存在認(rèn)識(shí)上的分歧，有必要加以澄清。

首先，有學(xué)者認(rèn)為“監(jiān)察法是特別刑事訴訟法”。[26]詳細(xì)討論參見注[23]，第 37～40頁(yè)。這顯然是基于監(jiān)察法和刑事訴訟法在條文表述上的相似性而抹煞了二者之間的本質(zhì)區(qū)別。筆者認(rèn)為，監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查具有截然不同的性質(zhì)，前者屬于監(jiān)察活動(dòng)，后者屬于司法活動(dòng)；在監(jiān)察調(diào)查階段，由于尚未被作為刑事案件立案，被調(diào)查人不具有犯罪嫌疑人的身份；監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)被調(diào)查人采取刑事強(qiáng)制措施；監(jiān)察機(jī)關(guān)不是追訴機(jī)關(guān)，監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)也不屬于刑事追訴活動(dòng)。

其次，有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察法“屬于憲法性法律”，其理由在于，“《監(jiān)察法》是對(duì)國(guó)家根本問(wèn)題之一的國(guó)家監(jiān)察制度的規(guī)定，它通過(guò)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的組織及其行為等規(guī)定，對(duì)憲法中有關(guān)國(guó)家監(jiān)察安排加以具體化和程序化，從而直接落實(shí)憲法的規(guī)定，保障憲法的實(shí)施，因而屬于憲法性法律?！盵27]同注⑩，第12～13頁(yè)。這一觀點(diǎn)同樣有失偏頗。其實(shí)，任何部門法都通過(guò)對(duì)憲法中的有關(guān)規(guī)定加以具體化和程序化，從而直接落實(shí)憲法的規(guī)定，保障憲法的實(shí)施。比如，國(guó)家司法制度與國(guó)家監(jiān)察制度一樣，也屬于國(guó)家根本問(wèn)題，但刑事訴訟法、民事訴訟法等卻被視為獨(dú)立于憲法的部門法。

此外，還有的學(xué)者認(rèn)為，“監(jiān)察法是黨紀(jì)與國(guó)法的統(tǒng)一”。[28]同注?，第6頁(yè)。這顯然是對(duì)紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公的誤解，實(shí)際上，“合署辦公”不等于“合二為一”，執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法一體運(yùn)行也不等于將二者混同，黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法分別是紀(jì)檢工作和監(jiān)察工作的適用依據(jù)，不可混為一談。

從法律淵源來(lái)看，監(jiān)察法由監(jiān)察法典、監(jiān)察單行法律、監(jiān)察法規(guī)以及憲法和其他法律中相關(guān)的法律規(guī)范等共同組成。值得注意的是，有些學(xué)者將“司法解釋”視為監(jiān)察法的淵源之一。[29]同注[23]。在筆者看來(lái)，其不當(dāng)之處在于將監(jiān)察工作的法律依據(jù)與監(jiān)察法的淵源混為一談了。比如，在處置階段，監(jiān)察審理部門需要依照刑法的規(guī)定審查被調(diào)查人的行為是否構(gòu)成犯罪，以便決定是否將其移交司法機(jī)關(guān)，但我們不能據(jù)此認(rèn)為刑法典也是監(jiān)察法的淵源。

從內(nèi)容上來(lái)看，監(jiān)察法同時(shí)包含了實(shí)體性規(guī)定和程序性規(guī)定。一方面，監(jiān)察法包含旨在明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位及其權(quán)責(zé)等事項(xiàng)的實(shí)體性規(guī)定以及有關(guān)政務(wù)處分的實(shí)體性規(guī)定等。另一方面，監(jiān)察法還包含監(jiān)察機(jī)關(guān)行使權(quán)力必須遵循的程序性規(guī)范，如監(jiān)察管轄、監(jiān)督程序、調(diào)查程序、處置程序、證據(jù)制度、救濟(jì)程序等。

（3）監(jiān)察法律實(shí)踐的獨(dú)特規(guī)律

監(jiān)察與司法分屬于不同的領(lǐng)域，有著各自獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)律。從理念的角度來(lái)看，監(jiān)察工作強(qiáng)調(diào)“集中統(tǒng)一”、“權(quán)威高效”；而刑事司法工作則堅(jiān)持懲罰犯罪與保障人權(quán)相結(jié)合、實(shí)體公正與程序公正并重、公正優(yōu)先兼顧效率等原則。從實(shí)踐的角度來(lái)看，監(jiān)察工作遵循統(tǒng)一決策、一體運(yùn)行的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作機(jī)制，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，著力構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制；而刑事司法工作則由公、檢、法機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，堅(jiān)持罪刑法定、無(wú)罪推定等原則，既要確保懲罰犯罪，也要充分保障人權(quán)。

監(jiān)察與行政同樣分屬于不同的領(lǐng)域，在運(yùn)行規(guī)律方面各具特色。從性質(zhì)和職能來(lái)看，監(jiān)察工作的主要性質(zhì)是監(jiān)督，履行對(duì)公職人員的監(jiān)察職能；而行政工作的主要性質(zhì)是執(zhí)行，履行對(duì)國(guó)家行政事務(wù)的管理職能。從決策機(jī)制來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部對(duì)于重大事項(xiàng)實(shí)行集體負(fù)責(zé)制，對(duì)外則依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉；而行政機(jī)關(guān)則實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并且不適用依法獨(dú)立行使職權(quán)的原則。從行為對(duì)象和可訴性來(lái)看，監(jiān)察對(duì)象是所有行使公權(quán)力的公職人員，具有特定身份或者職權(quán)方面的要求，且監(jiān)察行為不具有可訴性；而行政相對(duì)人的范圍則相當(dāng)廣泛，沒(méi)有特定身份或者職權(quán)方面的要求，且部分行政行為具有可訴性，其合法性須接受司法審查。

2.基于研究方法的考察

監(jiān)察法學(xué)在研究方法上也有自身的特殊性。目前學(xué)者們對(duì)于監(jiān)察法學(xué)的研究方法有不同的概括。有的學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察法學(xué)的研究方法主要包括兩種，即法教義學(xué)、社科法學(xué)的研究方法。[30]同注?。有的學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察法學(xué)的研究方法主要包括五種，即馬克思主義方法、法注釋學(xué)方法、實(shí)證分析方法、比較分析方法、歷史分析方法。[31]同注⑩，第3～6頁(yè)。還有的學(xué)者將監(jiān)察法學(xué)的研究方法概括為：階級(jí)分析的方法、法釋義學(xué)的方法、法社會(huì)學(xué)的方法、比較分析的方法以及其他研究方法。[32]同注?，第12～16頁(yè)。筆者認(rèn)為，對(duì)監(jiān)察法學(xué)而言，較為重要的研究方法主要包括以下三種。

（1）歷史研究方法

監(jiān)察法是對(duì)我國(guó)本土傳統(tǒng)法律制度的傳承和發(fā)展。雖然現(xiàn)代監(jiān)察制度在監(jiān)察理念和價(jià)值取向上與傳統(tǒng)監(jiān)察制度存在諸多差異，但我們不能因此割裂二者之間的歷史聯(lián)系。正如有學(xué)者指出，“我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行使監(jiān)察權(quán)的專責(zé)機(jī)關(guān)，其特殊性、獨(dú)立性植根于中華民族傳統(tǒng)文化源流，這是新監(jiān)察體制的重要特色?！盵33]陳光中、邵?。骸段覈?guó)監(jiān)察體制改革若干問(wèn)題的思考》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第4期。

我國(guó)自古以來(lái)實(shí)行的監(jiān)察制度是一項(xiàng)獨(dú)具特色的制度。國(guó)外學(xué)者將“監(jiān)察和諫議制度”視為我國(guó)唐代在政治上的三大創(chuàng)新之一。[34]［英］塞繆爾·E·芬納：《統(tǒng)治史》（第二卷），王震、馬百亮譯，華東師范大學(xué)出版社2014年版，第208頁(yè)。雖然我國(guó)古代長(zhǎng)期實(shí)行諸法合體、司法與行政合一，但監(jiān)察權(quán)卻是相對(duì)獨(dú)立的，并且監(jiān)察權(quán)高于司法權(quán)。因此，對(duì)于我國(guó)監(jiān)察體制和制度的研究不應(yīng)該從西方典籍中去尋找答案，而應(yīng)當(dāng)扎根于我國(guó)傳統(tǒng)法律制度和法律文化。正如有學(xué)者所言，“中國(guó)古代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)發(fā)展日趨完備，它所締造的監(jiān)察文化和積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于當(dāng)前的中國(guó)特色的監(jiān)察法制建設(shè)具有重要鏡鑒價(jià)值”。[35]張晉藩：《中國(guó)古代的治國(guó)之要——監(jiān)察機(jī)構(gòu)體系與監(jiān)察法》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2018年第5期。

（2）比較研究方法

腐敗問(wèn)題是世界各國(guó)普遍存在的問(wèn)題，各國(guó)不同的腐敗治理方式都是人類智慧的結(jié)晶。通過(guò)對(duì)我國(guó)監(jiān)察制度與其他國(guó)家或者地區(qū)的類似制度的比較法考察，充分吸收和借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，有助于更好地完善我國(guó)的監(jiān)察制度。比如，有學(xué)者指出：“北歐等國(guó)家的議會(huì)監(jiān)察專員制度對(duì)我們同樣具有參考價(jià)值。域外監(jiān)察制度表明，無(wú)論采取議會(huì)監(jiān)察專員制，還是在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)，均通過(guò)立法保障監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使，明確監(jiān)察對(duì)象的廣覆蓋?！盵36]馬懷德：《國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。

當(dāng)然，我們?cè)趯?duì)相關(guān)理論、制度和實(shí)踐進(jìn)行比較考察的時(shí)候，應(yīng)充分注意到不同國(guó)家和地區(qū)在物質(zhì)生活條件、政治體制、歷史文化傳統(tǒng)等方面的差別，以防不加鑒別地對(duì)域外經(jīng)驗(yàn)“照單全收”。例如，盡管香港、澳門地區(qū)實(shí)行的廉政公署制度以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行的監(jiān)察院制度與內(nèi)地監(jiān)察制度有著諸多相似之處，但黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會(huì)制度構(gòu)成了二者之間的基本區(qū)別。

（3）交叉學(xué)科方法

有學(xué)者指出，監(jiān)察法學(xué)是一門復(fù)合型的學(xué)科，監(jiān)察法學(xué)研究的問(wèn)題涉及憲法與行政法學(xué)、訴訟法學(xué)、法律史等多個(gè)法學(xué)學(xué)科，也同時(shí)涉及黨的建設(shè)、紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)、中外政治制度等其他學(xué)科，需要系統(tǒng)性的思維和跨學(xué)科的研究。[37]同注?。交叉學(xué)科的研究方法有助于避免單一視角可能帶來(lái)的隧道視野效應(yīng)，確保全面審視監(jiān)察法律現(xiàn)象，增進(jìn)對(duì)我國(guó)監(jiān)察制度和監(jiān)察體制的系統(tǒng)理解。

鑒于監(jiān)察法學(xué)作為一門新興學(xué)科，具有獨(dú)特的研究對(duì)象和研究方法，我們應(yīng)當(dāng)將其確立為獨(dú)立的法學(xué)二級(jí)學(xué)科，以便通過(guò)構(gòu)建專門的理論體系和話語(yǔ)體系，夯實(shí)監(jiān)察法學(xué)的基礎(chǔ)理論，更好地引領(lǐng)國(guó)家監(jiān)察體制改革走向深入。

二、監(jiān)察法學(xué)的核心理念與原則

監(jiān)察法學(xué)要想發(fā)展成為一門成熟的學(xué)科，必須擁有自成一體、邏輯自洽的理論體系。這個(gè)理論體系不應(yīng)當(dāng)是對(duì)憲法學(xué)、行政法學(xué)、刑事訴訟法學(xué)等傳統(tǒng)學(xué)科原理的“簡(jiǎn)單拼接”，更不應(yīng)當(dāng)成為匯集不同學(xué)科知識(shí)的“大雜燴”，而應(yīng)當(dāng)擁有有別于其他學(xué)科的獨(dú)特品質(zhì)和內(nèi)在精神。為此，我們應(yīng)當(dāng)總結(jié)和提煉出一些能夠反映本學(xué)科獨(dú)特規(guī)律的理念和原則，作為整個(gè)理論體系的“靈魂”。這些理念和原則必須是高度抽象的，能夠?qū)ΡO(jiān)察法學(xué)理論、監(jiān)察法律制度和監(jiān)察法律實(shí)踐發(fā)揮正確的指引作用。筆者認(rèn)為，以下兩大理念和四項(xiàng)原則可以成為監(jiān)察法學(xué)的核心理念與原則。

（一）監(jiān)察法學(xué)的兩大理念

理念是指從事物本身抽象出來(lái)，能夠反映事物內(nèi)在本質(zhì)，而又獨(dú)立于事物之外的客觀實(shí)在，通常被用來(lái)表達(dá)一種能夠反映事物內(nèi)在本質(zhì)，揭示事物發(fā)展規(guī)律，并用以指導(dǎo)人類實(shí)踐活動(dòng)的觀念體系。筆者認(rèn)為，我國(guó)監(jiān)察法學(xué)理論應(yīng)當(dāng)貫穿“法治反腐”和“標(biāo)本兼治”兩大理念。

1.法治反腐

新中國(guó)成立以來(lái)的反腐，經(jīng)歷了運(yùn)動(dòng)反腐、權(quán)力反腐、制度反腐、法治反腐四個(gè)時(shí)期。[38]韓雪：《從運(yùn)動(dòng)反腐到法治反腐》，載檢察日?qǐng)?bào)網(wǎng)，http://www.jcrb.com/opinion/zywy/201410/t20141031_1445978.html, 2020年5月19日訪問(wèn)。2013年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委二次全會(huì)上提出，“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行?！边@一“法治反腐”理念為后來(lái)國(guó)家監(jiān)察體制改革的戰(zhàn)略部署創(chuàng)造了思想條件。國(guó)家監(jiān)察體制改革正是對(duì)“法治反腐”理念的踐行。有學(xué)者指出，“設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，將促進(jìn)我國(guó)的反腐敗工作進(jìn)一步法治化，彰顯黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則?！盵39]郝鐵川：《監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立的法理透視》，載《法制日?qǐng)?bào)》2017年1月18日。

法治反腐理念主要包含兩個(gè)方面的要求：一方面，為了實(shí)現(xiàn)反腐敗的目標(biāo)，必須通過(guò)立法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)廣泛的權(quán)力；另一方面，為了厲行法治，必須通過(guò)立法規(guī)制監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力的行使，防止其濫用權(quán)力。從這個(gè)意義上講，監(jiān)察法的立法目的就是保障和規(guī)范監(jiān)察權(quán)的行使。

任何監(jiān)察制度的構(gòu)建都應(yīng)當(dāng)充分權(quán)衡和考量各方面的價(jià)值和利益，以便尋找賦權(quán)和控權(quán)的最佳平衡點(diǎn)。賦權(quán)的目的是為了確保監(jiān)察機(jī)關(guān)正確履行職能，更好地對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督。國(guó)家監(jiān)察體制改革的理論基礎(chǔ)不是西方分權(quán)學(xué)說(shuō)，而是馬克思主義的權(quán)力監(jiān)督理論。這種監(jiān)督權(quán)存在的必要性是由權(quán)力的本質(zhì)屬性和法治的要求所決定的。從權(quán)力的本質(zhì)屬性來(lái)說(shuō)，一切權(quán)力都可能被濫用；從法治的要求來(lái)說(shuō)，對(duì)任何權(quán)力都必須施加必要的約束，使其在法治的軌道上運(yùn)行。而控權(quán)的目的則是規(guī)范監(jiān)察權(quán)的行使，防止監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。首先，應(yīng)當(dāng)為監(jiān)察機(jī)關(guān)劃清權(quán)力的邊界。其次，應(yīng)當(dāng)明確權(quán)力行使的條件和程序，防止監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員自行其是。再次，以權(quán)力制約權(quán)力，具體包括兩方面的內(nèi)容：一是內(nèi)部制約，即通過(guò)監(jiān)察委的集體討論、請(qǐng)示報(bào)告以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的相互牽制來(lái)約束監(jiān)察權(quán)；二是外部制約，即接受人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督，同時(shí)接受來(lái)自司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門的制約。再次，以權(quán)利約束權(quán)力，即通過(guò)賦予被調(diào)查人相應(yīng)的防御權(quán)和救濟(jì)權(quán)，來(lái)防范和應(yīng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。

2.標(biāo)本兼治

標(biāo)本兼治是監(jiān)察法學(xué)理論應(yīng)當(dāng)貫穿的另一個(gè)重要理念。監(jiān)察法與其他部門法有著重要區(qū)別。雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)被賦予了調(diào)查權(quán)和處置權(quán)，但監(jiān)察法并未將懲戒作為唯一目標(biāo)，而是將預(yù)防和減少腐敗作為更高層次的追求。《監(jiān)察法》第6條明確提出了標(biāo)本兼治的要求，致力于構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制。

在這一背景下，監(jiān)督、調(diào)查和處置這三個(gè)權(quán)能并非等量齊觀，而是有所側(cè)重的。根據(jù)標(biāo)本兼治理念的要求，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)應(yīng)當(dāng)以監(jiān)督為根本，以調(diào)查和處置為保障。這一點(diǎn)從機(jī)構(gòu)設(shè)置也可見一斑。在中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中，將原有的12個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，調(diào)整為11個(gè)監(jiān)督檢查室、5個(gè)審查調(diào)查室，并明確監(jiān)督檢查室主要承擔(dān)日常監(jiān)督、問(wèn)題線索分析研判處置以及談話函詢等職責(zé)。[40]李玉長(zhǎng)《：深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革 健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系》，載人民網(wǎng)，http://fanfu.people.com.cn/n1/2019/0105/c64371-30505588.html, 2020年9月26日訪問(wèn)。可見，監(jiān)督是監(jiān)察機(jī)關(guān)最主要的職責(zé)。

標(biāo)本兼治是監(jiān)察法區(qū)別于行政法和刑事訴訟法的重要理念。與行政活動(dòng)著眼于執(zhí)法和刑事訴訟活動(dòng)著眼于刑事制裁不同的是，監(jiān)察活動(dòng)主要著眼于預(yù)防和根治腐敗。

（二）監(jiān)察法學(xué)的四項(xiàng)原則

在秉持“法治反腐”和“標(biāo)本兼治”兩大理念的基礎(chǔ)上，監(jiān)察法學(xué)的理論構(gòu)建還需要遵循一系列基本原則。這些原則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)本學(xué)科的獨(dú)特規(guī)律，能夠保障監(jiān)察法學(xué)理論體系在邏輯上的協(xié)調(diào)一致，同時(shí)能夠?qū)ΡO(jiān)察立法和監(jiān)察實(shí)踐發(fā)揮指引作用。依筆者之見，監(jiān)察法學(xué)所特有的原則包括以下四項(xiàng)，即重典治權(quán)、集中統(tǒng)一、權(quán)威高效以及監(jiān)察法治。

1.重典治權(quán)

重典治吏是我國(guó)自古以來(lái)在國(guó)家治理方面?zhèn)涫芡瞥绲闹匾?jīng)驗(yàn)。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，法家強(qiáng)調(diào)“明主治吏不治民”，形成了一套以法治吏的主張，且已出現(xiàn)御史。漢代在“察吏是治國(guó)之本”“尊君抑臣”等思想的指導(dǎo)下，建立了以御史大夫、司隸校尉等為首的監(jiān)察系統(tǒng)，并且制定了《六條問(wèn)事》。可見，重典治吏是我國(guó)古代監(jiān)察制度產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)之一。

有學(xué)者指出，“監(jiān)察制度在我國(guó)起源于周朝，形成于秦漢時(shí)期，隋唐時(shí)期臻于完備，一直延續(xù)至明清時(shí)期。在數(shù)千年的歷史發(fā)展中，監(jiān)察權(quán)的名稱幾經(jīng)變革（如唐代稱監(jiān)察，明清時(shí)期稱都察），機(jī)構(gòu)設(shè)置與地位也有所變化，但基本的制度功能都是為了監(jiān)督文武百官的廉潔狀況，核心功能都是要管住‘掌握權(quán)力的人’。”[41]莫紀(jì)宏：《國(guó)家監(jiān)察體制改革要注重對(duì)監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的研究》，載《中州學(xué)刊》2017年第10期。據(jù)此，有學(xué)者認(rèn)為，“黨管干部原則是中國(guó)特色監(jiān)察權(quán)的理論基礎(chǔ)”。[42]同注[41]。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前致力于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，我們應(yīng)當(dāng)在借鑒古代“重典治吏”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上將“重典治權(quán)”確立為監(jiān)察法學(xué)的重要原則。這是因?yàn)?，治吏的本質(zhì)就是治權(quán)，以監(jiān)督公權(quán)力的行使為宗旨。在十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子?！瘪R克思主義認(rèn)為，人（勞動(dòng)者）是生產(chǎn)力中最革命、最活躍的因素。就國(guó)家機(jī)器而言，行使公權(quán)力的公職人員自然就成為確保國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。因此，“重典治權(quán)”就是對(duì)公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。習(xí)近平總書記認(rèn)為，“關(guān)鍵少數(shù)”是治國(guó)理政的重要抓手；要想把我們黨建設(shè)好，必須抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”就是指領(lǐng)導(dǎo)干部而言。

“重典治權(quán)”是我國(guó)在國(guó)家治理領(lǐng)域的一大創(chuàng)舉。習(xí)近平總書記在談?wù)摻∪h和國(guó)家監(jiān)督體系時(shí)指出，自我監(jiān)督是世界性難題，是國(guó)家治理的“哥德巴赫猜想”。隨著黨的十九大的勝利召開，為完善國(guó)家監(jiān)督體系，全國(guó)人大通過(guò)《監(jiān)察法》設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，為推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制作出了重大改革，為實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安走出了一條中國(guó)特色的監(jiān)察道路。[43]同注⑩，第36頁(yè)。

“重典治權(quán)”中的“重”可以從實(shí)體和程序兩個(gè)層面來(lái)理解。從實(shí)體上來(lái)說(shuō)，就是加大對(duì)貪腐的懲治力度。比如，黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度，把賄賂犯罪對(duì)象由財(cái)物擴(kuò)大為財(cái)物和其他財(cái)產(chǎn)性利益。隨后，2016年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》就此作出了相應(yīng)的規(guī)定。從程序上來(lái)說(shuō)，就是針對(duì)貪腐行為確立更富有效率的追究程序或者規(guī)定更有力的調(diào)查手段。比如，《監(jiān)察法》規(guī)定，針對(duì)符合特定情形的被調(diào)查人可以采取留置、技術(shù)調(diào)查等措施。

重典治權(quán)原則對(duì)我國(guó)監(jiān)察立法和實(shí)踐具有較強(qiáng)的解釋能力，有助于構(gòu)建邏輯自洽的監(jiān)察法學(xué)理論。例如，《監(jiān)察法》以“留置”取代“雙規(guī)”，將調(diào)查措施納入法治軌道，實(shí)現(xiàn)了歷史性的跨越。但由于涉及人身自由的限制，留置措施的正當(dāng)性遭遇了一些質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，留置措施的正當(dāng)性可以通過(guò)“特別權(quán)力關(guān)系理論”來(lái)進(jìn)行論證。學(xué)者指出，按照通行理解，特別權(quán)力關(guān)系是指為實(shí)現(xiàn)公法上之特定目的，基于特定原因，行政主體在一定范圍內(nèi)對(duì)相對(duì)方概括地享有支配權(quán)力，而相對(duì)方須服從的一種特殊的行政關(guān)系。[44]江國(guó)華：《正當(dāng)性、權(quán)限與邊界——特別權(quán)力關(guān)系理論與黨內(nèi)法規(guī)之證成》，載《法律科學(xué)》2019年第1期。筆者認(rèn)為，這種特別權(quán)力關(guān)系構(gòu)成了監(jiān)察關(guān)系的基礎(chǔ)。在腐敗犯罪形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜的時(shí)代背景下，根據(jù)國(guó)家與公職人員之間的特別權(quán)力關(guān)系，對(duì)少數(shù)涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或犯罪的被調(diào)查人采取留置措施，完全符合重典治權(quán)原則，具有充分的正當(dāng)性。留置措施并不針對(duì)普通公民適用，而是針對(duì)公職人員這一特殊群體適用，這就意味著公職人員在入職之際本人及其利益相關(guān)者即默示地放棄了普通公民能夠享有的某些權(quán)利和利益。這與官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、對(duì)官員親屬的限制、離職后的從業(yè)禁止等制度的原理是相通的。

2.集中統(tǒng)一

集中統(tǒng)一原則包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)涵：首先，堅(jiān)持黨對(duì)監(jiān)察工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出，“國(guó)家監(jiān)察體制改革有利于加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋，有利于堅(jiān)持標(biāo)本兼治、鞏固擴(kuò)大反腐敗斗爭(zhēng)成果。”在實(shí)踐中，監(jiān)察委通過(guò)同級(jí)紀(jì)委接受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委監(jiān)察委的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。其次，監(jiān)察權(quán)由監(jiān)察機(jī)關(guān)專門行使，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，改變過(guò)去“九龍治水”的局面。再次，監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行以垂直領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制。有學(xué)者指出，在改革以前，紀(jì)委的反腐敗工作以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，即“以塊為主”。這就造成了紀(jì)委受到同級(jí)黨委過(guò)度的掣肘，出現(xiàn)了“壓案不批”和“瞞案不查”的問(wèn)題。[45]同注[33]。而國(guó)家監(jiān)察體制改革確立了以垂直領(lǐng)導(dǎo)為主的監(jiān)察體制，從根本上扭轉(zhuǎn)了局面。

3.權(quán)威高效

權(quán)威高效原則包含了權(quán)威和高效兩個(gè)方面的內(nèi)容。首先，應(yīng)當(dāng)保障監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性。沒(méi)有對(duì)權(quán)威性的保障，監(jiān)察機(jī)關(guān)就無(wú)法有效開展工作，也就不可能對(duì)腐敗分子形成足夠的震懾。我國(guó)古代社會(huì)對(duì)監(jiān)察官員的權(quán)威性給予了充分的保障。自秦朝開始，負(fù)責(zé)監(jiān)督百官的御史大夫就與丞相、太尉一起位列“三公”。我國(guó)《憲法》已經(jīng)明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位和職權(quán)，這是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)威性的重要保障。其次，應(yīng)當(dāng)保障監(jiān)察工作能夠高效地開展。監(jiān)察工作缺乏效率，就不可能對(duì)監(jiān)察對(duì)象形成強(qiáng)有力的震懾。一方面，從刑事制裁的角度來(lái)看，刑罰的效果不在于其嚴(yán)酷性而在于其及時(shí)性和不可避免性。將存在職務(wù)違法和犯罪行為的公職人員及時(shí)繩之以法，不僅有助于懲治腐敗違法和犯罪，還有助于預(yù)防出現(xiàn)新的腐敗行為。另一方面，高效也是對(duì)取證及時(shí)性的要求。倘若沒(méi)有足夠的效率，證據(jù)未能得到及時(shí)收集和保全，一旦出現(xiàn)證據(jù)毀損、滅失等情況，被調(diào)查人可能就會(huì)因此而逍遙法外。

4.監(jiān)察法治

監(jiān)察法治原則的總要求是，監(jiān)察機(jī)關(guān)開展工作必須嚴(yán)格遵守憲法、監(jiān)察法以及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。主要包含以下幾個(gè)方面的要求：一是監(jiān)察主體法定。監(jiān)察權(quán)只能由監(jiān)察機(jī)關(guān)專門行使，監(jiān)察委員會(huì)的組成和任期以及派駐或派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員必須符合法律規(guī)定。同時(shí)，針對(duì)具體的監(jiān)察事項(xiàng)，監(jiān)察主體必須適格，即所涉監(jiān)察事項(xiàng)屬于該主體的管轄范圍。二是監(jiān)察權(quán)責(zé)法定。依據(jù)“法無(wú)明文規(guī)定不可為”的法治原則，監(jiān)察委員會(huì)及其派駐、派出機(jī)構(gòu)必須在法定權(quán)限內(nèi)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。三是監(jiān)察對(duì)象法定。監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)是依法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，因此，監(jiān)察對(duì)象僅限于法律明確規(guī)定的六類公職人員和有關(guān)人員。四是監(jiān)察程序法定。程序公正不僅是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的保障，并且程序公正本身也具有獨(dú)立價(jià)值，是踐行法治的必然要求。五是調(diào)查措施法定。監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)采取多種調(diào)查措施，但其適用必須符合法定條件，并嚴(yán)格遵守法定程序。

三、監(jiān)察法學(xué)理論體系建構(gòu)的基本思路

如何建構(gòu)監(jiān)察法學(xué)的理論體系，這是當(dāng)前學(xué)界面臨的一道難題。目前有些學(xué)者已經(jīng)在這方面進(jìn)行了初步的嘗試。比如，有的學(xué)者將監(jiān)察法學(xué)的主要內(nèi)容概括為七個(gè)方面，即監(jiān)察法基本理論；監(jiān)察法的發(fā)展和比較；監(jiān)察機(jī)關(guān)；監(jiān)察行為；監(jiān)察程序；對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督；法律責(zé)任。[46]同注⑩。有的學(xué)者則將監(jiān)察法學(xué)研究的基本范疇概括為四對(duì)范疇：監(jiān)察法與監(jiān)察法治；監(jiān)察權(quán)（力）與監(jiān)察權(quán)利；監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象；監(jiān)察行為與監(jiān)察責(zé)任。[47]同注②。有的學(xué)者將監(jiān)察法學(xué)的學(xué)科體系分為監(jiān)察法學(xué)總論和監(jiān)察法學(xué)分論兩個(gè)主要部分。[48]同注[24]，第 20～22頁(yè)。

筆者認(rèn)為，理論體系不應(yīng)當(dāng)因循法典的體例，否則只能停留在注釋法學(xué)的層面，不利于基礎(chǔ)理論研究的深入。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能簡(jiǎn)單明晰，便于總結(jié)和梳理。有鑒于此，筆者認(rèn)為，監(jiān)察法學(xué)的理論體系應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察法律關(guān)系為主線，由四個(gè)主要部分構(gòu)成，即主體論、權(quán)責(zé)論、程序論以及制裁論。

（一）主體論

此處所謂的“主體”是指監(jiān)察法律關(guān)系的主體而言。既然整個(gè)監(jiān)察法學(xué)的理論體系應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察法律關(guān)系為中心展開，那么，監(jiān)察法律關(guān)系的主體自然是監(jiān)察法學(xué)研究的首要課題。在監(jiān)察法律關(guān)系中，最重要的主體莫過(guò)于監(jiān)察主體與監(jiān)察對(duì)象。而在實(shí)踐中，究竟應(yīng)當(dāng)由哪一個(gè)機(jī)關(guān)作為監(jiān)察主體來(lái)負(fù)責(zé)辦理某一具體的監(jiān)察事項(xiàng)，則屬于監(jiān)察管轄問(wèn)題。因此，主體論著重關(guān)注監(jiān)察主體、監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察管轄三個(gè)方面的問(wèn)題。

1.監(jiān)察主體

所謂監(jiān)察主體，是指依法享有監(jiān)察權(quán)，以自己的名義行使監(jiān)察職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。監(jiān)察機(jī)關(guān)亦即監(jiān)察委員會(huì)自然是最常見的監(jiān)察主體。但依據(jù)現(xiàn)行立法的規(guī)定，除了監(jiān)察委員會(huì)之外，監(jiān)察主體還包括監(jiān)察委員會(huì)派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員。監(jiān)察主體在監(jiān)察法律關(guān)系中處于支配地位，是監(jiān)察法律關(guān)系中最重要的主體。

監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家機(jī)構(gòu)體系的重要組成部分，與人大、政府、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等分屬不同類型的國(guó)家機(jī)關(guān)。目前，人們對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)還存在認(rèn)識(shí)上的分歧。雖然實(shí)務(wù)部門傾向于將監(jiān)察委員會(huì)界定為“政治機(jī)關(guān)”，但從法律屬性來(lái)看，《憲法》明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)。”在筆者看來(lái)，監(jiān)察委員會(huì)既是政治機(jī)關(guān)，也是監(jiān)察機(jī)關(guān)。其政治屬性和法律屬性并不矛盾，二者是有機(jī)的統(tǒng)一。政治屬性是法律屬性的前提和保障。如果弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察體制改革必將誤入歧途，所以黨的領(lǐng)導(dǎo)是原則也是底線。法律屬性是對(duì)政治屬性的具體實(shí)現(xiàn)。沒(méi)有法律制度和體制上的安排，黨的政治任務(wù)也不可能得到很好地完成。

監(jiān)察委員會(huì)派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員也屬于監(jiān)察主體。這些派駐或派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置是為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)，更好地貫徹集中統(tǒng)一原則。派駐或派出機(jī)構(gòu)需要對(duì)派駐或者派出它的監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，但由于擁有法定的職權(quán)和職責(zé)，可以作為監(jiān)察主體獨(dú)立辦理某些監(jiān)察事項(xiàng)。

這里還需要明確的是，一般意義上的監(jiān)察人員并非監(jiān)察主體。在監(jiān)察活動(dòng)中，監(jiān)察人員以監(jiān)察主體的名義開展工作，其行為后果由監(jiān)察主體承擔(dān)。當(dāng)然，監(jiān)察專員有所不同，其性質(zhì)上與派駐或者派出機(jī)構(gòu)近似，可以被視為監(jiān)察主體。

2.監(jiān)察對(duì)象

所謂監(jiān)察對(duì)象，是指監(jiān)察主體履行監(jiān)察職責(zé)所指向的對(duì)象。《監(jiān)察法》第3條規(guī)定，監(jiān)察對(duì)象是所有行使公權(quán)力的公職人員。但是，根據(jù)《監(jiān)察法》第15條的規(guī)定，“有關(guān)人員”也可以成為監(jiān)察對(duì)象。那么，究竟應(yīng)該如何確定監(jiān)察對(duì)象的范圍呢？

筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)將上述兩個(gè)條文結(jié)合起來(lái)加以理解，著重把握以下幾個(gè)要點(diǎn)：首先，并非所有公職人員都會(huì)成為監(jiān)察對(duì)象，只有行使公權(quán)力的公職人員屬于監(jiān)察對(duì)象?？梢?，“行使公權(quán)力”是界定監(jiān)察對(duì)象的重要標(biāo)準(zhǔn)。“公權(quán)力是國(guó)家權(quán)力或公共權(quán)力的總稱，是法律法規(guī)規(guī)定的特定主體基于維護(hù)公共利益的目的對(duì)公共事務(wù)管理行使的強(qiáng)制性支配力量?！盵49]中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2018 年版，第 106～107頁(yè)。強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督是重典治權(quán)原則的要求。并且，從《監(jiān)察法》第3條關(guān)于“所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）”的表述來(lái)看，《監(jiān)察法》中所謂的“公職人員”都應(yīng)當(dāng)被理解為“行使公權(quán)力的公職人員”。其次，所有行使公權(quán)力的公職人員均屬于監(jiān)察對(duì)象。這體現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋的要求，是集中統(tǒng)一原則的體現(xiàn)。再次，“有關(guān)人員”應(yīng)當(dāng)被理解為除了公職人員以外的其他行使公權(quán)力的人員。在通常情況下，公權(quán)力都是由公職人員行使的，但也不排除在特殊情況下存在非公職人員被委托行使公權(quán)力的情況。將公職人員以外的其他行使公權(quán)力的人員納入監(jiān)察對(duì)象，顯然有助于更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，防止出現(xiàn)反腐敗的“死角”。

可見，監(jiān)察對(duì)象包括兩類人員，即行使公權(quán)力的公職人員以及其他行使公權(quán)力的人員。在所有行使公權(quán)力的人員中，公職人員無(wú)疑占據(jù)了絕大多數(shù)。因此，在監(jiān)察法學(xué)研究中，為了論述上的簡(jiǎn)便，以“公職人員”來(lái)取代“所有行使公權(quán)力的人員”也未嘗不可。在這個(gè)意義上，我們可以說(shuō)，“判斷一個(gè)人是不是公職人員，關(guān)鍵看他是不是行使公權(quán)力、履行公務(wù)，而不是看他是否有公職?！盵50]同注[49]，第107頁(yè)。

3.監(jiān)察管轄

從宏觀層面來(lái)看，監(jiān)察管轄旨在解決監(jiān)察事項(xiàng)在不同級(jí)別、不同地域的監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的分配問(wèn)題。而從微觀層面來(lái)看，監(jiān)察管轄旨在解決在具體案件中由哪一個(gè)監(jiān)察機(jī)關(guān)擔(dān)任監(jiān)察主體的問(wèn)題。

監(jiān)察法關(guān)于管轄的規(guī)定獨(dú)具特色。首先，確定級(jí)別管轄和地域管轄的基本依據(jù)是干部管理權(quán)限。唯有如此，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督、調(diào)查和處置等權(quán)限才能與同級(jí)黨委對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、任用和考核等權(quán)限保持一致，進(jìn)而加強(qiáng)黨對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，更好地體現(xiàn)集中統(tǒng)一原則。其次，監(jiān)察法關(guān)于管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的規(guī)定與刑事訴訟法不同。刑事訴訟法只有管轄權(quán)向上轉(zhuǎn)移的規(guī)定。而監(jiān)察法同時(shí)規(guī)定了向上轉(zhuǎn)移和向下轉(zhuǎn)移兩種情形，前者有助于強(qiáng)化垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，后者有助于提高監(jiān)察效率。此外，根據(jù)“監(jiān)察管轄優(yōu)先”原則，監(jiān)察管轄優(yōu)先于行政管轄和刑事訴訟管轄。

（二）權(quán)責(zé)論

監(jiān)察法律關(guān)系反映著不同主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)和職責(zé)便是對(duì)這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的靜態(tài)呈現(xiàn)?！侗O(jiān)察法》第3條規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。此處的“專責(zé)機(jī)關(guān)”著重強(qiáng)調(diào)反腐敗職能不僅僅是一項(xiàng)職能，同時(shí)也是一項(xiàng)責(zé)任。[51]馬懷德主編：《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法理解與適用》，中國(guó)法制出版社2018年版，第12頁(yè)。監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)和職責(zé)主要包括監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)內(nèi)容。

1.監(jiān)督權(quán)

監(jiān)督權(quán)是監(jiān)察權(quán)中最為基礎(chǔ)和最為重要的權(quán)能。其基礎(chǔ)性體現(xiàn)在，國(guó)家監(jiān)察體制改革的出發(fā)點(diǎn)就在于完善國(guó)家監(jiān)督體系。同時(shí)，從實(shí)踐的角度來(lái)看，日常監(jiān)督是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索的重要途徑，從而構(gòu)成了監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)和處置權(quán)的前期基礎(chǔ)工作。其重要性體現(xiàn)在，根據(jù)標(biāo)本兼治理念的要求，監(jiān)察工作的根本宗旨在于構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制。只有強(qiáng)化監(jiān)督，才能從根本上預(yù)防和減少腐敗。而調(diào)查和處置只是手段，不是目的。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的重要區(qū)別在于，監(jiān)察機(jī)關(guān)不是單純的辦案機(jī)關(guān)，甚至可以說(shuō)辦案并非監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)。監(jiān)督機(jī)關(guān)的主要職責(zé)就是對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。

監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的方式包括兩種：一是教育，即通過(guò)廉政教育和文化建設(shè)形成“不想腐”的自覺(jué)。二是檢查，即通過(guò)列席或者召集會(huì)議、聽取工作匯報(bào)、實(shí)施檢查或者調(diào)閱、審查文件和資料等形成“不敢腐”的常態(tài)化震懾。

與監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)相對(duì)應(yīng)，被監(jiān)督對(duì)象以及有關(guān)單位和個(gè)人都有給予配合的義務(wù)?！侗O(jiān)察法》第18條第1款對(duì)此作出了明確規(guī)定。這不僅是監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職的必要條件，也是保障監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)威性的需要。

2.調(diào)查權(quán)

從標(biāo)本兼治的角度來(lái)看，對(duì)公職人員進(jìn)行調(diào)查和處置的目的不僅在于懲戒，還在于強(qiáng)化“不敢腐”的震懾。調(diào)查是處置的前提和基礎(chǔ)，其任務(wù)是查明事實(shí)。

監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)在性質(zhì)上有別于行政調(diào)查權(quán)和刑事偵查權(quán)。監(jiān)察調(diào)查權(quán)與行政調(diào)查權(quán)的區(qū)別是顯而易見的。監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查活動(dòng)中可以采取留置、技術(shù)調(diào)查等措施，這顯然是行政調(diào)查權(quán)無(wú)可比擬的。而監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)與刑事偵查活動(dòng)的區(qū)別在于，監(jiān)察調(diào)查是國(guó)家基于“特別權(quán)力關(guān)系”對(duì)公職人員開展的調(diào)查。即使被調(diào)查人已經(jīng)涉嫌職務(wù)犯罪，也不具有犯罪嫌疑人的身份，不適用刑事強(qiáng)制措施。正是基于這一原因，職務(wù)違法和職務(wù)犯罪適用基本相同的調(diào)查程序，只是在留置、查詢和凍結(jié)等調(diào)查措施的適用上將嚴(yán)重的職務(wù)違法或職務(wù)犯罪與一般職務(wù)違法作了區(qū)分。

為了保障監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職，監(jiān)察法賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)廣泛的調(diào)查權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)采取談話、責(zé)令陳述、訊問(wèn)、詢問(wèn)、留置、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境等調(diào)查措施。其中最受關(guān)注的莫過(guò)于留置。之所以“留置”被視為調(diào)查措施，是因?yàn)樗怯伞半p規(guī)”演變而來(lái)，而非由刑事強(qiáng)制措施演變而來(lái)，因而不宜套用刑事強(qiáng)制措施的有關(guān)理論。

3.處置權(quán)

所謂處置權(quán)，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督和調(diào)查工作完成后依法作出相應(yīng)處理的權(quán)力。處置權(quán)是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)威性的重要保障。同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法定程序和條件對(duì)案件進(jìn)行處置也是法治反腐理念和監(jiān)察法治原則的要求。

根據(jù)《監(jiān)察法》第11條和第45條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)采取以下六種處置措施：一是進(jìn)行談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉；二是作出警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開除等政務(wù)處分決定；三是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員作出問(wèn)責(zé)決定或者提出問(wèn)責(zé)建議；四是移送人民檢察院審查起訴；五是提出監(jiān)察建議；六是撤銷案件。

此外，實(shí)踐中還有兩種較為常見的處置措施：一是不立案?！侗O(jiān)察法》第39條第1款明確規(guī)定了立案條件，同時(shí)，根據(jù)第61條的規(guī)定，對(duì)于“調(diào)查工作結(jié)束后發(fā)現(xiàn)立案依據(jù)不充分或者失實(shí)”的情形要依法追責(zé)。這體現(xiàn)了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)立案權(quán)力的規(guī)制，符合監(jiān)察法治原則的要求。二是澄清和正名。監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查確認(rèn)公職人員遭遇了誣告或者其他不實(shí)舉報(bào)的，要為其澄清和正名。

在上述八種處置措施中，有些處置措施既可以單獨(dú)適用，也可以同時(shí)適用。因此，不宜將其理解為各自獨(dú)立和并列的處置方式。特別值得一提的是，雖然監(jiān)察對(duì)象是公職人員個(gè)人，但監(jiān)察建議卻是針對(duì)其所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問(wèn)題提出的，這充分體現(xiàn)了標(biāo)本兼治理念的要求，有助于相關(guān)單位填補(bǔ)制度漏洞，“扎牢不能腐的籠子”。為了保障這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，監(jiān)察建議被賦予了強(qiáng)制性。有關(guān)單位無(wú)正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（三）程序論

如果說(shuō)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)和職責(zé)是對(duì)監(jiān)察法律關(guān)系的靜態(tài)呈現(xiàn)，那么，監(jiān)察程序就是對(duì)監(jiān)察法律關(guān)系的動(dòng)態(tài)呈現(xiàn)。不同主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系都是在具體的程序中實(shí)現(xiàn)的，監(jiān)察程序本質(zhì)上就是對(duì)監(jiān)察行為的法律規(guī)制，體現(xiàn)了法治反腐理念和監(jiān)察法治原則的要求。一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)自覺(jué)遵守法律，依法辦案；另一方面要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督和制約，包括以權(quán)力制約權(quán)力和以權(quán)利制約權(quán)力。因此，程序論不僅要探討監(jiān)察工作程序，還要關(guān)注監(jiān)督制約程序和權(quán)利救濟(jì)程序。

1.監(jiān)察工作程序

監(jiān)察工作程序，也可簡(jiǎn)稱為“監(jiān)察程序”，與行政程序或者刑事訴訟程序存在顯著區(qū)別。具體包括監(jiān)督程序、調(diào)查程序以及處置程序。其中，調(diào)查程序直接關(guān)系到職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的事實(shí)認(rèn)定，是監(jiān)察法規(guī)制的重點(diǎn)。調(diào)查程序主要由立案和調(diào)查兩個(gè)環(huán)節(jié)組成。

立案是監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)問(wèn)題線索的審核，決定是否啟動(dòng)調(diào)查程序的活動(dòng)。在立案之前，監(jiān)察機(jī)關(guān)通常要對(duì)有關(guān)線索反映的問(wèn)題進(jìn)行初步核實(shí)。但初步核實(shí)并非必經(jīng)程序，其主要目的是對(duì)于監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)或者有關(guān)單位和個(gè)人提供的問(wèn)題線索進(jìn)行查實(shí)和驗(yàn)證，以便為立案提供事實(shí)依據(jù)。立案是調(diào)查程序啟動(dòng)的標(biāo)志，監(jiān)察對(duì)象的身份自立案之日起才轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨徽{(diào)查人”。因此，雖然初步核實(shí)階段可以采取部分調(diào)查措施，但留置、技術(shù)調(diào)查、通緝等對(duì)個(gè)體權(quán)益影響較大的調(diào)查措施在立案后方可采用。立案具有過(guò)濾功能，對(duì)保障監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利具有重要意義。

調(diào)查是指監(jiān)察機(jī)關(guān)圍繞被調(diào)查人涉嫌職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的行為，收集證據(jù)、查明案情的活動(dòng)。監(jiān)察機(jī)關(guān)開展調(diào)查工作必須遵循兩項(xiàng)原則：一是嚴(yán)格按照調(diào)查方案執(zhí)行；二是重要事項(xiàng)實(shí)行請(qǐng)示報(bào)告制度。[52]同注⑩，第239～240頁(yè)。這體現(xiàn)了集中統(tǒng)一原則的要求，有助于防止監(jiān)察人員的恣意和專斷。同時(shí)，監(jiān)察法對(duì)各類調(diào)查措施規(guī)定了相應(yīng)的適用程序，并且，對(duì)于訊問(wèn)以及搜查、查封、扣押等重要取證工作明確提出了全過(guò)程進(jìn)行錄音錄像的要求，對(duì)于技術(shù)調(diào)查等措施的適用也規(guī)定了嚴(yán)格的審批程序。

有些學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)分別針對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪確立不同的證據(jù)規(guī)則和證明標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，這是值得商榷的。首先，《監(jiān)察法》強(qiáng)調(diào)監(jiān)察證據(jù)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致，這種高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求有助于強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)在證據(jù)收集和運(yùn)用上的責(zé)任，進(jìn)而提升監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性。[53]當(dāng)然，如果未來(lái)通過(guò)證據(jù)立法的修改降低了腐敗案件刑事審判的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，那么監(jiān)察證據(jù)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)基于一致性的要求而相應(yīng)地降低。其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)違法和犯罪適用同一調(diào)查程序卻適用不同的證據(jù)規(guī)則和證明標(biāo)準(zhǔn)不具有可操作性。再次，證據(jù)收集的及時(shí)性要求很高。隨著調(diào)查的深入，案件定性可能發(fā)生變化。倘若起初認(rèn)定為職務(wù)違法而降低了證明標(biāo)準(zhǔn)，那么在重新定性為職務(wù)犯罪之后就可能因貽誤取證時(shí)機(jī)而導(dǎo)致證據(jù)不足?？梢姡瑢?duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪適用統(tǒng)一的證據(jù)規(guī)則和證明標(biāo)準(zhǔn)，也是監(jiān)察工作獨(dú)特規(guī)律性的體現(xiàn)。

2.監(jiān)督制約程序

對(duì)監(jiān)察權(quán)的有效監(jiān)督和制約是監(jiān)察法治原則的內(nèi)在要求?！侗O(jiān)察法》明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約和外部監(jiān)督制約的程序。

內(nèi)部制約程序既包括上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約，也包括同一監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)人員對(duì)各部門的制約以及不同部門之間的相互制約。《監(jiān)察法》中的“經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)”“經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究”“報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”等表述都是內(nèi)部制約程序的體現(xiàn)。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)還應(yīng)建立問(wèn)題線索處置、調(diào)查、審理各部門相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)調(diào)查、處置工作全過(guò)程的監(jiān)督管理，設(shè)立相應(yīng)的工作部門履行線索管理、監(jiān)督檢查、督促辦理、統(tǒng)計(jì)分析等管理協(xié)調(diào)職能；通過(guò)設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方式，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督。

在外部監(jiān)督和制約程序方面，除了在《監(jiān)察法》第2條明確堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)并在第54條規(guī)定應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督以外，還在第53條詳細(xì)規(guī)定了人大監(jiān)督的具體方式。此外，《監(jiān)察法》還對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門相互制約作出了規(guī)定。

3.權(quán)利救濟(jì)程序

無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利。對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的救濟(jì)不僅是監(jiān)察法治原則的要求，也是制約監(jiān)察權(quán)的有效途徑。一方面，《監(jiān)察法》明確了監(jiān)察對(duì)象對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的涉及本人的處理決定不服的情況下，尋求救濟(jì)的途徑；另一方面，《監(jiān)察法》還明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違反法律法規(guī)、侵害被調(diào)查人合法權(quán)益的情況下，被調(diào)查人及其近親屬尋求救濟(jì)的途徑。這些救濟(jì)途徑包括申請(qǐng)復(fù)審、申請(qǐng)復(fù)核、申訴以及申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)取?/p>

（四）制裁論

制裁論所關(guān)注的是監(jiān)察法律關(guān)系主體的法律責(zé)任問(wèn)題。要想切實(shí)貫徹監(jiān)察法治原則，就必須對(duì)監(jiān)察法律關(guān)系主體違反法律或者拒不履行義務(wù)的行為進(jìn)行制裁。因此，制裁論與前面三個(gè)部分一樣，是監(jiān)察法學(xué)理論體系不可或缺的重要內(nèi)容。

1.對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員的問(wèn)責(zé)

通常意義上的問(wèn)責(zé)制是指通過(guò)官員的職務(wù)聲譽(yù)受損或職務(wù)身份喪失、降低等方式使其對(duì)職務(wù)行為承擔(dān)否定性后果的制度。這些責(zé)任方式側(cè)重于表達(dá)官員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、政治責(zé)任。[54]林鴻潮：《公共危機(jī)管理問(wèn)責(zé)制中的歸責(zé)原則》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期。對(duì)于不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以按照管理權(quán)限對(duì)其直接作出問(wèn)責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問(wèn)責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問(wèn)責(zé)建議。

2.對(duì)職務(wù)違法的制裁

對(duì)職務(wù)違法的制裁包括兩種情形：一是對(duì)情節(jié)較輕的公職人員進(jìn)行談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉；二是依照法定程序作出警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開除等政務(wù)處分決定。

需要注意的是，雖然公職人員任免機(jī)關(guān)、單位可以依照《政務(wù)處分法》第二章、第三章的規(guī)定對(duì)違法的公職人員給予處分，但處分的程序、申訴等適用其他法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?？梢?，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的政務(wù)處分與公職人員任免機(jī)關(guān)、單位作出的處分在性質(zhì)上完全不同，救濟(jì)渠道也不一樣。前者是一種監(jiān)察制裁，屬于監(jiān)察法學(xué)研究的范圍；而后者的性質(zhì)是行政制裁，屬于行政法學(xué)研究的范圍。

此外，保留公職人員任免機(jī)關(guān)、單位的處分權(quán)并不意味著對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)政務(wù)處分權(quán)的限縮。之所以保留公職人員任免機(jī)關(guān)、單位的處分權(quán)，不過(guò)是為了便于任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)公職人員進(jìn)行人事管理。這與法律保留人民檢察院對(duì)司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的部分犯罪的偵查權(quán)是一個(gè)道理。因此，上述保留條款并不違背集中統(tǒng)一原則，不會(huì)對(duì)監(jiān)察全覆蓋構(gòu)成沖擊。

3.對(duì)職務(wù)犯罪的移交

監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人沒(méi)有終局處置權(quán)，只能移交檢察機(jī)關(guān)依法審查和提起公訴。自人民檢察院受理案件之日起，被調(diào)查人的身份即轉(zhuǎn)變?yōu)榉缸锵右扇?，其留置措施也須依法變更為刑事?qiáng)制措施?！侗O(jiān)察法》賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議的權(quán)力，但是，需要“經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究，并報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。這一方面體現(xiàn)了寬嚴(yán)相濟(jì)的要求，有助于鼓勵(lì)自動(dòng)投案、配合調(diào)查、積極退贓以及檢舉揭發(fā)等行為，進(jìn)而提升反腐敗的效率；另一方面設(shè)置嚴(yán)格的程序可以防止從寬處理的不當(dāng)適用，有助于保持對(duì)腐敗犯罪的高壓態(tài)勢(shì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)重典治權(quán)。

4.有關(guān)單位和個(gè)人的法律責(zé)任

為了保障監(jiān)察工作的順利進(jìn)行和監(jiān)察體制的權(quán)威高效，《監(jiān)察法》明確了有關(guān)單位和個(gè)人拒不配合調(diào)查或者抗拒履行的法律責(zé)任。例如，有關(guān)單位拒不執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處理決定，或者無(wú)正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，由其主管部門、上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng)、對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理；有關(guān)人員拒不配合調(diào)查或者妨礙調(diào)查的，由其所在單位、主管部門、上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，依法給予處理；監(jiān)察對(duì)象對(duì)控告人、檢舉人、證人或者監(jiān)察人員進(jìn)行報(bào)復(fù)陷害的以及控告人、檢舉人、證人捏造事實(shí)誣告陷害監(jiān)察對(duì)象的，依法給予處理。這顯然有助于督促有關(guān)單位和個(gè)人積極配合監(jiān)察工作，體現(xiàn)了權(quán)威高效原則的要求。

5.監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任

基于權(quán)責(zé)一致原則，《監(jiān)察法》明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員相應(yīng)的法律責(zé)任。如，《監(jiān)察法》第61條規(guī)定，“對(duì)調(diào)查工作結(jié)束后發(fā)現(xiàn)立案依據(jù)不充分或者失實(shí)，案件處置出現(xiàn)重大失誤，監(jiān)察人員嚴(yán)重違法的，應(yīng)當(dāng)追究負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任。”《監(jiān)察法》第65條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員有九種行為之一的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。此外，還規(guī)定了相關(guān)刑事責(zé)任和國(guó)家賠償責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

自清末改制以來(lái)，我國(guó)法制現(xiàn)代化的基本路徑是對(duì)國(guó)外立法的移植和借鑒。這使得我國(guó)法學(xué)理論和法律制度始終缺乏自身的獨(dú)立品格，更談不上對(duì)人類法治文明的獨(dú)特貢獻(xiàn)。國(guó)家監(jiān)察體制改革是從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，致力于探索中國(guó)道路的一場(chǎng)前所未有的法治變革，為我們構(gòu)建中國(guó)特色監(jiān)察法學(xué)理論體系提供了良好的契機(jī)。

我國(guó)現(xiàn)有的法學(xué)學(xué)科體系來(lái)源于西方，學(xué)者們囿于傳統(tǒng)學(xué)科的刻板教條，自然難以在國(guó)家監(jiān)察體制改革的背景下開展與時(shí)俱進(jìn)的理論創(chuàng)新。習(xí)近平總書記指出，要“著力構(gòu)建中國(guó)特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)，在指導(dǎo)思想、學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語(yǔ)體系等方面充分體現(xiàn)中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派?！盵55]習(xí)近平：《在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作座談會(huì)上的講話》，人民出版社2016年版，第15頁(yè)。對(duì)監(jiān)察法學(xué)的學(xué)科定位與理論體系開展深入探索，顯然有助于構(gòu)建中國(guó)特色法學(xué)學(xué)科體系。

監(jiān)察法學(xué)的學(xué)科建構(gòu)需要廣大研究者打破原有的思維定勢(shì)，培育相對(duì)獨(dú)立的話語(yǔ)體系，逐步構(gòu)建監(jiān)察法學(xué)研究共同體。同時(shí)，還需要處理好與相鄰學(xué)科的關(guān)系。其中，與監(jiān)察法學(xué)的關(guān)系最為密切的學(xué)科是紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)。紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)是從技術(shù)層面探索紀(jì)檢監(jiān)察工作獨(dú)特規(guī)律的邊緣學(xué)科。雖然紀(jì)檢工作不受法律規(guī)制，但從純技術(shù)的角度來(lái)看，紀(jì)檢業(yè)務(wù)與監(jiān)察業(yè)務(wù)均以反腐敗為宗旨，具有共同的規(guī)律。筆者認(rèn)為，監(jiān)察法學(xué)與紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)之間的關(guān)系類似于刑事訴訟法學(xué)與公安學(xué)、檢察學(xué)、審判學(xué)之間的關(guān)系，二者相輔相成，共同為國(guó)家監(jiān)察體制改革提供理論指導(dǎo)和智力支持。