朱學(xué)芳

摘要：行政事業(yè)單位是我國(guó)的社會(huì)公共職能部門(mén)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到重要作用。近年來(lái)，依照國(guó)家法律法規(guī)，行政事業(yè)單位均進(jìn)行了財(cái)務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)，財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的建設(shè)對(duì)行政事業(yè)單位提高控制力和管理水平起到了積極作用，但是仍然存在一些問(wèn)題亟需解決。文章介紹了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的特征與重要性，就我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制中普遍存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;財(cái)務(wù)內(nèi)控制度;預(yù)算管理

一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度概述

（一）內(nèi)部控制的概念

財(cái)政部于2012年印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并要求2014 年 1 月 1 日正式實(shí)施，該規(guī)范中明確了內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。單位內(nèi)部控制的主要目的是保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

（二）行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的特征

在我國(guó)，行政事業(yè)單位承擔(dān)著社會(huì)文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生、執(zhí)法監(jiān)督等公共職能，相較于企業(yè)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理，行政事業(yè)單位具有不同于企業(yè)的特征。

1. 以服務(wù)大眾作為財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理的目標(biāo)

企業(yè)主要以實(shí)現(xiàn)企業(yè)利益最大化為目標(biāo)，而大部分行政事業(yè)單位屬于非營(yíng)利組織，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的目標(biāo)是，通過(guò)制定財(cái)務(wù)內(nèi)控制度、組織實(shí)施、評(píng)價(jià)監(jiān)督的目的是更好地完成好經(jīng)濟(jì)和管理工作任務(wù)，履行好相應(yīng)的公共職能，為社會(huì)大眾服務(wù)。

2. 以預(yù)算管理作為優(yōu)化社會(huì)資源的必要手段

企業(yè)的內(nèi)部控制預(yù)算管理制度的制定、執(zhí)行是企業(yè)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化的重要手段，主要是為財(cái)務(wù)管理服務(wù)的，而行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制預(yù)算管理是內(nèi)部控制的核心業(yè)務(wù)，也是績(jī)效評(píng)價(jià)的最重要評(píng)價(jià)對(duì)象，是節(jié)約社會(huì)資源，優(yōu)化資源配置的必要手段。

3. 以法律法規(guī)、政策作為制度約束底線

企業(yè)內(nèi)部控制主要受法律約束，而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不僅受法律法規(guī)約束，而且對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)、上級(jí)主管部門(mén)的政策、規(guī)定、管理辦法等保持高度敏感，比如，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央高度重視、全面推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，制定了一系列政策，對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等支出管理做出了明確規(guī)定，這就要求行政事業(yè)單位對(duì)上述政策、規(guī)定等作出快速反應(yīng)，將新規(guī)定調(diào)整相應(yīng)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，防范經(jīng)濟(jì)和管理風(fēng)險(xiǎn)，防止腐敗問(wèn)題的發(fā)生。

（三）行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重要性

1. 提高財(cái)政資金使用效益

行政事業(yè)單位通過(guò)內(nèi)控預(yù)算管理，合理分配資金，加大財(cái)政撥款統(tǒng)籌使用力度。一方面，在基本支出收入支出預(yù)算方面，根據(jù)國(guó)家和地方的政策合理預(yù)計(jì)人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，對(duì)工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助等預(yù)算資金進(jìn)行細(xì)化，做到有的放矢，避免實(shí)際支出與政策法規(guī)規(guī)定出現(xiàn)誤差，另一方面，在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)收入支出方面，通過(guò)項(xiàng)目庫(kù)管理提前判斷項(xiàng)目的可行性，避免項(xiàng)目盲目“上馬”，造成資金浪費(fèi)，切實(shí)提高行政事業(yè)單位資金使用效益。

2. 有效防范財(cái)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)務(wù)內(nèi)控制度可以規(guī)范行政事業(yè)單位的預(yù)算管理、收支管理、采購(gòu)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，及時(shí)對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性、合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，內(nèi)控制度的建立健全和執(zhí)行是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的有效手段，針對(duì)財(cái)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中的薄弱點(diǎn)，及時(shí)制定有效的防范措施，避免國(guó)有資產(chǎn)損失，有效防范財(cái)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

3. 提高財(cái)務(wù)信息真實(shí)性

財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的執(zhí)行貫穿于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的整個(gè)過(guò)程，對(duì)會(huì)計(jì)原始憑證的審核、賬簿登記、報(bào)表編制等均有明確的制度規(guī)定和過(guò)程管理，有效減少核算錯(cuò)誤和差錯(cuò)，有利于提高財(cái)會(huì)工作質(zhì)量，提高會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供更加可靠的數(shù)據(jù)依據(jù)。

二、目前行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度存在的主要問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)

行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有公益性質(zhì)，相對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，行政事業(yè)單位人員內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，一是部分領(lǐng)導(dǎo)干部有特權(quán)意識(shí)，認(rèn)為財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的建立和實(shí)施限制了自己在單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中“話語(yǔ)權(quán)”，對(duì)內(nèi)控制度變相抵抗，如對(duì)“三重一大”的事項(xiàng)范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、流程“門(mén)檻”設(shè)置過(guò)高，規(guī)避集體決策，提高了廉政風(fēng)險(xiǎn);二是部分中層干部對(duì)內(nèi)控制度有抵觸情緒，以部門(mén)利益取代科學(xué)、合理、優(yōu)化資源配置為目的來(lái)制定內(nèi)控制度具體程序、流程、表單等，部門(mén)之間各自為政，難以形成合力;三是普通員工主動(dòng)執(zhí)行內(nèi)控制度意識(shí)差，大部門(mén)普通員工認(rèn)為內(nèi)控制度主要是領(lǐng)導(dǎo)決策的結(jié)果，與自己關(guān)系不大，對(duì)內(nèi)控制度缺乏執(zhí)行力。

（二）內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)建設(shè)不合理

部分單位將內(nèi)控建設(shè)辦公室設(shè)在審計(jì)部門(mén)，將督查辦公室設(shè)在紀(jì)檢部門(mén)。由審計(jì)部門(mén)牽頭并具體負(fù)責(zé)內(nèi)部控制組織、建設(shè)和實(shí)施，審計(jì)部門(mén)本身就具有監(jiān)督職能。這樣的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置明顯不合理，一是，審計(jì)部門(mén)在單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，既是“運(yùn)動(dòng)員”，又充當(dāng)“裁判員”，不相容工作設(shè)置在同一部門(mén);二是，審計(jì)部門(mén)在日常工作中一般以法律法規(guī)為依據(jù)開(kāi)展工作，對(duì)政策性較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)獲取相關(guān)政策不及時(shí)，了解不深入，會(huì)影響到內(nèi)控建設(shè)對(duì)政策的敏感性，導(dǎo)致行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防控能力的下降。

（三）內(nèi)部控制制度不健全

現(xiàn)實(shí)中，行政事業(yè)單位經(jīng)常將單位內(nèi)部已下發(fā)執(zhí)行的制度收集匯總簡(jiǎn)單羅列后形成內(nèi)部控制制度，導(dǎo)致內(nèi)控制度體系存在問(wèn)題。一是部分行政事業(yè)單位在單位層面制度建設(shè)上未建立與審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督職能部門(mén)聯(lián)席工作機(jī)制，單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督信息不共享，致使內(nèi)控評(píng)價(jià)、審計(jì)監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察均對(duì)同一問(wèn)題重復(fù)監(jiān)督、監(jiān)察、督導(dǎo)。二是行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面制度建設(shè)上普遍存在支出管理制度、采購(gòu)管理制度與預(yù)算管理脫節(jié)的問(wèn)題，采購(gòu)管理制度、支出管理制度未明確與預(yù)算控制之間的關(guān)系，影響了預(yù)算管理的控制力，增加了財(cái)務(wù)超支風(fēng)險(xiǎn)。

（四）內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制缺失

一般行政事業(yè)單位將內(nèi)控評(píng)價(jià)監(jiān)督組織設(shè)置在內(nèi)審部門(mén)或者紀(jì)檢部門(mén)，內(nèi)審部門(mén)或者紀(jì)檢部門(mén)通常將內(nèi)控制度評(píng)價(jià)監(jiān)督職能與內(nèi)審工作或者紀(jì)檢監(jiān)察工作相結(jié)合，作為內(nèi)審工作或者紀(jì)檢監(jiān)察工作的輔助手段，往往對(duì)內(nèi)審業(yè)務(wù)或者紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域進(jìn)行評(píng)價(jià)監(jiān)督，其他領(lǐng)域的評(píng)價(jià)監(jiān)督就流于形式，導(dǎo)致評(píng)價(jià)監(jiān)督工作不系統(tǒng)、不全面;另一方面，行政事業(yè)單位的外部監(jiān)督通常運(yùn)用傳統(tǒng)的事后監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)審計(jì)形式，重點(diǎn)關(guān)注資金收入支出是否合法、合規(guī)情況，未將內(nèi)控制度執(zhí)行情況全面系統(tǒng)的納入被檢查單位重點(diǎn)檢查內(nèi)容，難以形成以監(jiān)督推動(dòng)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

三、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的改進(jìn)對(duì)策

（一）營(yíng)造良好的財(cái)務(wù)內(nèi)控氛圍

首先，行政事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)作為財(cái)務(wù)內(nèi)控制度小組的組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)全面推動(dòng)財(cái)務(wù)內(nèi)控建設(shè)工作，在實(shí)際工作中，更要改變傳統(tǒng)的特權(quán)思想，主動(dòng)帶頭接受監(jiān)督;其次，定期和不定期開(kāi)展關(guān)于財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)的研討活動(dòng)，廣泛征求和采納各職能部門(mén)有建設(shè)性的意見(jiàn)和建議，及時(shí)對(duì)內(nèi)控制度進(jìn)行修訂，使財(cái)務(wù)內(nèi)控制度更加符合單位工作實(shí)際需要，財(cái)務(wù)管理工作更加高效;再次，做好內(nèi)控制度執(zhí)行的正面和反面案例的宣傳教育，樹(shù)立嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控制度的先進(jìn)典型，組織職工對(duì)違反內(nèi)控制度反面典型案例進(jìn)行分析研判，做到“以案為鑒”，逐漸形成自覺(jué)執(zhí)行內(nèi)控制度的良好氛圍。

（二）完善內(nèi)控制度組織機(jī)構(gòu)建設(shè)

單位應(yīng)該設(shè)置內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)內(nèi)控建設(shè)工作辦公室和內(nèi)控建設(shè)監(jiān)督評(píng)價(jià)辦公室，做到分工明確，堅(jiān)持不相容工作相分離的原則。內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)研究并決定單位內(nèi)部控制的基本制度、工作標(biāo)準(zhǔn)和工作計(jì)劃，布置內(nèi)部控制建設(shè)任務(wù)，研究處理內(nèi)部控制工作中的重大問(wèn)題。內(nèi)控建設(shè)工作，由不具有監(jiān)督職責(zé)的綜合部門(mén)或者財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制組織、建設(shè)和實(shí)施，向領(lǐng)導(dǎo)小組提交需要研究決定的重大問(wèn)題，內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告結(jié)果的應(yīng)用工作。內(nèi)控制度監(jiān)督評(píng)價(jià)辦公室，負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)控建設(shè)和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度缺陷，提出改進(jìn)措施并督促整改。

（三）完善內(nèi)部控制制度體系

首先，可聘請(qǐng)具有豐富內(nèi)控制度體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和評(píng)價(jià)監(jiān)督能力的第三方機(jī)構(gòu)參與行政事業(yè)單位制度體系建設(shè)，對(duì)單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，完善預(yù)算管理、收支管理、采購(gòu)管理、固定資產(chǎn)管理、合同管理等制度。其次，充分運(yùn)用行政事業(yè)單位內(nèi)網(wǎng)信息化系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)，將單位內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)、OA辦公軟件系統(tǒng)與內(nèi)控制度相結(jié)合，借助信息化手段設(shè)置各級(jí)別在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的權(quán)限，避免越級(jí)審批，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)程序、流程進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，避免人為差錯(cuò)和未嚴(yán)格執(zhí)行制度情況的出現(xiàn)。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督

一方面，將內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)監(jiān)督與部門(mén)考核、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察工作相結(jié)合，堅(jiān)持與單位重點(diǎn)工作同部署、同落實(shí)，定期對(duì)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的執(zhí)行情況進(jìn)行全面監(jiān)督評(píng)價(jià)，出具可靠、真實(shí)、合理的評(píng)價(jià)報(bào)告，并對(duì)問(wèn)題整改情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，同時(shí)建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，將財(cái)務(wù)內(nèi)控制度執(zhí)行情況納入到職工績(jī)效考核，提高廣大干部制度內(nèi)控制度執(zhí)行力;另一方面，行政事業(yè)單位的主管部門(mén)及時(shí)總結(jié)外部審計(jì)、監(jiān)督檢查、巡視巡察等外部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的共性問(wèn)題，及時(shí)組織被監(jiān)督單位進(jìn)行財(cái)務(wù)內(nèi)控制度執(zhí)行情況的自查，并對(duì)相關(guān)問(wèn)題整改進(jìn)行專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)，將事后監(jiān)督逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑翱刂?，提高?cái)務(wù)內(nèi)部控制的控制力和管理水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]陸一秀.關(guān)于事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的重要性及改善策略的思考[J].中國(guó)總會(huì)計(jì)師，2016（05）.

[2]張宇，尚玲.新形勢(shì)下我國(guó)事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制問(wèn)題及對(duì)策研究[J].環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)瞭望，2019（02）.

（作者單位：天津市海河管理處）