張 紅 鄒軼君

加強(qiáng)高校內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督的策略研究

張 紅 鄒軼君

[北京郵電大學(xué)財(cái)務(wù)處]

近年來(lái)高校經(jīng)費(fèi)舞弊案屢禁不止，亟待形成有效的監(jiān)督機(jī)制。本文分析了高校財(cái)會(huì)監(jiān)督現(xiàn)狀與問(wèn)題，提出了高校財(cái)會(huì)監(jiān)督在依法治國(guó)和依法治校、厲行節(jié)約和嚴(yán)格管理、簡(jiǎn)政放權(quán)和強(qiáng)化監(jiān)督三個(gè)層面的必要性，并在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、劃清職責(zé)界面、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制、強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)等四個(gè)方面提出高校內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督的策略，論述了構(gòu)建高校內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，以促使高校內(nèi)外部利益相關(guān)者之間形成均衡的監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)化。

財(cái)會(huì)監(jiān)督；高校內(nèi)部監(jiān)督；策略研究

隨著高校內(nèi)涵式發(fā)展和治理體系的推進(jìn)完善，高校內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督亟待形成有效的監(jiān)督機(jī)制。科學(xué)構(gòu)建新時(shí)代高校內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)制、發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)效機(jī)制刻不容緩。

一、高校財(cái)會(huì)監(jiān)督的現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）存在違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律情況

近幾年來(lái)，高校中暴露的有關(guān)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的問(wèn)題比較突出，如執(zhí)行財(cái)經(jīng)法規(guī)制度不嚴(yán)、執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛，甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的違規(guī)違法、腐敗貪污和浪費(fèi)損失的問(wèn)題。內(nèi)控機(jī)制不健全，重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在大量風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)領(lǐng)域違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，相關(guān)人員受到黨紀(jì)政紀(jì)處理，造成嚴(yán)重社會(huì)影響，危害高等教育事業(yè)的發(fā)展。修繕、基建等工程建設(shè)方面，存在違規(guī)未批先建，規(guī)避招標(biāo)或降低采購(gòu)規(guī)格，洽商變更隨意或不經(jīng)過(guò)集體決策等；采購(gòu)招標(biāo)項(xiàng)目中，存在逃避招標(biāo)、假招圍標(biāo)、故意拆包等；經(jīng)費(fèi)使用上，存在違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼、職務(wù)取酬、擅自提高支出標(biāo)準(zhǔn)或擴(kuò)大支出范圍等；科研“放、管、服”管理上，存在關(guān)聯(lián)交易、利用虛假業(yè)務(wù)套取經(jīng)費(fèi)、利益輸送和違規(guī)發(fā)放勞務(wù)費(fèi)等問(wèn)題。

（二）內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全

1.內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督力度不夠

財(cái)會(huì)監(jiān)督是國(guó)家《會(huì)計(jì)法》《預(yù)算法》賦予會(huì)計(jì)人員的神圣職責(zé)，但在高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)執(zhí)行中，仍然會(huì)出現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督力度不夠的問(wèn)題。

首先，相關(guān)人員對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督的認(rèn)識(shí)存在偏差。有些經(jīng)費(fèi)或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人錯(cuò)誤地認(rèn)為撥到他們名下的經(jīng)費(fèi)就是自己的，想怎么花就怎么花，而財(cái)會(huì)監(jiān)督就是約束他們花錢(qián)，妨礙他們謀取個(gè)人利益或行使職權(quán)，從而不愿接受監(jiān)督。在經(jīng)費(fèi)有效、合理、合規(guī)、合法支出方面，規(guī)矩意識(shí)不夠。落實(shí)科研經(jīng)費(fèi)“放、管、服”管理以來(lái)，有的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理直接“粗放”“寬松”，到了放無(wú)可放的地步，忽略了科研“放、管、服”中的“管理”部分。有的科研人員假借學(xué)生名義，規(guī)避公務(wù)消費(fèi)，進(jìn)而套取現(xiàn)金；有的科研人員將科研經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移到自己辦的公司里；還有的科研人員提供虛假出版錄用通知、支付記錄及論文首頁(yè)等，進(jìn)而套取版面費(fèi)報(bào)銷(xiāo)資金等；還有長(zhǎng)期“出差”，無(wú)住宿費(fèi)發(fā)生，卻申請(qǐng)大額差旅補(bǔ)助的；利用會(huì)議餐費(fèi)組織學(xué)生聚餐；逃避采購(gòu)招標(biāo)拆分合同等。

其次，信息不對(duì)稱等造成會(huì)計(jì)監(jiān)督目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上財(cái)務(wù)人員只是對(duì)花錢(qián)單位報(bào)銷(xiāo)時(shí)提供的原始憑證實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督，大多不了解花錢(qián)單位真正開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)的過(guò)程，也就是現(xiàn)在常常被提起的“業(yè)財(cái)融合”不到位。正是受到信息不對(duì)稱等因素的制約，會(huì)計(jì)人員在執(zhí)行會(huì)計(jì)監(jiān)督過(guò)程中，只能對(duì)花錢(qián)單位支出原始憑證的真實(shí)性、完整性、合法合規(guī)性等情況進(jìn)行簡(jiǎn)單判斷，而對(duì)花錢(qián)單位經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)的合理性、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)的真實(shí)性以及經(jīng)費(fèi)使用的效益性等卻很難認(rèn)定，如此財(cái)會(huì)監(jiān)督任務(wù)無(wú)法完美實(shí)現(xiàn)。

2.內(nèi)部監(jiān)督效果不佳

近年來(lái)高校違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律問(wèn)題頻頻出現(xiàn)，違紀(jì)問(wèn)題和腐敗現(xiàn)象亟待解決。一是高校各個(gè)層面對(duì)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的內(nèi)涵理解不到位。無(wú)論是在黨政系統(tǒng)，還是在學(xué)術(shù)系統(tǒng)、學(xué)工系統(tǒng)，普遍存在對(duì)財(cái)經(jīng)紀(jì)律只知表面、理解不深入的情況。二是對(duì)于財(cái)經(jīng)紀(jì)律的理解自上到下衰減。高校上熱中溫下涼的情況比較普遍，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律的目標(biāo)強(qiáng)度實(shí)際上在傳遞到基層后已大幅減弱。三是從眾心態(tài)和僥幸心理。雖然高校開(kāi)展巡察和紀(jì)律教育等工作，但依然存在不夠深入，抓早抓小、巡察結(jié)果不落實(shí)，教育形式不豐富，宣傳工作不到位，實(shí)踐運(yùn)用不充分等，老好人思想存在普遍，內(nèi)部監(jiān)督效果不強(qiáng)。

（三）外部監(jiān)督愈發(fā)嚴(yán)格

黨的十八大以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、巡視巡察等綜合發(fā)力，加強(qiáng)了對(duì)高校的監(jiān)督檢查。教育經(jīng)費(fèi)“監(jiān)審、監(jiān)控、監(jiān)督”常態(tài)化，教育部經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中心已經(jīng)建立全過(guò)程、全方位、全覆蓋的教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系。中央領(lǐng)導(dǎo)多次就審計(jì)工作做出批示，要求審計(jì)工作全覆蓋、全過(guò)程、全方位，不能留死角和盲區(qū)。在各類審計(jì)、巡視巡察、財(cái)政檢查中，發(fā)現(xiàn)高校在經(jīng)費(fèi)管理方面存在不少問(wèn)題，移送公安機(jī)關(guān)立案的也屢見(jiàn)不鮮。此外，媒體監(jiān)督的力量在不斷加強(qiáng)，社會(huì)對(duì)教育領(lǐng)域腐敗的關(guān)注度越來(lái)越高，更加關(guān)注高校的腐敗行為。比如這些年曝光的科研經(jīng)費(fèi)管理、基建工程建設(shè)方面的問(wèn)題等。多重外部監(jiān)督的力度在加大，對(duì)問(wèn)題整改落實(shí)以及責(zé)任追究等越來(lái)越重視，也越來(lái)越規(guī)范。

外部監(jiān)督機(jī)制的不斷健全，對(duì)高校內(nèi)部的財(cái)會(huì)監(jiān)督形成了壓力，形成了“倒逼”機(jī)制，高校不得不及時(shí)反思高校內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督的強(qiáng)化路徑。通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)管，構(gòu)筑第一道防線和第一道防火墻，保護(hù)好高校的領(lǐng)導(dǎo)干部、科研人員，保證高校經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范和安全。

二 、高校加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督的必要性

（一）依法治國(guó)和依法治校的要求

國(guó)家關(guān)于高校經(jīng)費(fèi)管理的法律規(guī)定、財(cái)經(jīng)政策要求有很多。目前有《會(huì)計(jì)法》《預(yù)算法》《稅法》《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》以及多種經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理規(guī)定。高校的理財(cái)環(huán)境也發(fā)生了巨大變化，特別是以部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、非稅收入管理、稅收管理、政府收支分類管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、政府會(huì)計(jì)制度等為主要內(nèi)容的財(cái)政改革陸續(xù)實(shí)施，倒逼高校創(chuàng)新財(cái)會(huì)監(jiān)督手段，以適應(yīng)財(cái)務(wù)管理和大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的新要求。

（二）厲行節(jié)約和嚴(yán)格管理的要求

中央八項(xiàng)規(guī)定、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》以及近年來(lái)連續(xù)出臺(tái)的一系列關(guān)于公務(wù)接待、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、出國(guó)經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)“放、管、服”等制度，都對(duì)高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式、經(jīng)費(fèi)使用管理等帶來(lái)深刻的影響。

2013年高等教育經(jīng)費(fèi)4%后，高校財(cái)政資金大幅提升，財(cái)政部、教育部等對(duì)高校財(cái)務(wù)管理和財(cái)政資金的使用監(jiān)督提出了更高的要求。要嚴(yán)格按照部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付、預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)、政府會(huì)計(jì)制度等相關(guān)管理規(guī)定，管好、用好財(cái)政資金。

（三）簡(jiǎn)政放權(quán)和強(qiáng)化監(jiān)管的要求

近年來(lái)，中央對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)的管理，是進(jìn)一步對(duì)高校放權(quán)。財(cái)政部、教育部通過(guò)增加基本支出、少設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)自主選項(xiàng)目等措施，大大提高了高校資金統(tǒng)籌能力和財(cái)務(wù)自主權(quán)。擴(kuò)大高校財(cái)務(wù)自主權(quán)，加強(qiáng)高校內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)管尤為重要。高校在風(fēng)險(xiǎn)控制、資產(chǎn)采購(gòu)招標(biāo)、資產(chǎn)處置、預(yù)算執(zhí)行績(jī)效等方面頻頻出現(xiàn)問(wèn)題，究其原因，和高校內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全有很大關(guān)系。在財(cái)務(wù)自主權(quán)下放過(guò)程中，高校頂層設(shè)計(jì)、宏觀內(nèi)控管理沒(méi)跟上，財(cái)會(huì)監(jiān)督應(yīng)該從傳統(tǒng)的合規(guī)性監(jiān)督向效益性、績(jī)效性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

三、加強(qiáng)高校財(cái)會(huì)監(jiān)督的策略

（一）加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)

加強(qiáng)高校內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督，要以制度建設(shè)為起點(diǎn)、以內(nèi)部控制制度為中心[1]，構(gòu)建財(cái)務(wù)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)以及巡察部門(mén)的聯(lián)動(dòng)協(xié)作工作機(jī)制，從相對(duì)單一的會(huì)計(jì)監(jiān)督向聯(lián)合監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

1.健全高校內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

首先，建立健全的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。高校要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)規(guī)范權(quán)力職責(zé)邊界，暢通信息公開(kāi)渠道，健全績(jī)效考評(píng)問(wèn)責(zé)機(jī)制和程序規(guī)則建設(shè)，全面提升大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。其次，強(qiáng)化高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制制度建設(shè)。應(yīng)當(dāng)制定參與教學(xué)任務(wù)、科研任務(wù)、后勤保障、基本建設(shè)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各部門(mén)互相控制、相互監(jiān)督的規(guī)范流程，建立責(zé)任追究制度，保證內(nèi)部控制流程和內(nèi)部控制制度切實(shí)可行。再次，推進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作聯(lián)席會(huì)議制度建設(shè)。推進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作聯(lián)席會(huì)議制度的落實(shí)，促使財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)委監(jiān)察、巡察等部門(mén)相互協(xié)作，緊密配合，各負(fù)其責(zé)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成監(jiān)管合力的機(jī)制。

2.重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)聯(lián)合監(jiān)督

高校在發(fā)展的過(guò)程中，會(huì)遇到一些重大的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，此類業(yè)務(wù)涉及的資金較多，業(yè)務(wù)比較復(fù)雜，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)錯(cuò)誤，都會(huì)給學(xué)校帶來(lái)很大損失。[2]對(duì)于此類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，應(yīng)該采用審計(jì)部門(mén)、紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)以及財(cái)務(wù)部門(mén)聯(lián)合監(jiān)督的模式，加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)作，避免信息閉塞導(dǎo)致部門(mén)間溝通不暢，防止出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象，避免會(huì)計(jì)監(jiān)督問(wèn)題或?qū)徲?jì)監(jiān)督整改意見(jiàn)得不到落實(shí)等，進(jìn)而避免上升到紀(jì)檢監(jiān)察問(wèn)題或追究刑事問(wèn)題。

3.風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)雙重觸發(fā)

為避免事后審計(jì)帶來(lái)的弊端，高校應(yīng)該實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)雙重觸發(fā)機(jī)制。會(huì)計(jì)報(bào)銷(xiāo)時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)一些潛在的違法違紀(jì)現(xiàn)象，這時(shí)應(yīng)及時(shí)匯報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)，掐住會(huì)計(jì)監(jiān)督中的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重的及時(shí)與審計(jì)部門(mén)、紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)溝通，展開(kāi)事件監(jiān)督調(diào)查，避免問(wèn)題進(jìn)一步嚴(yán)重，確保高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的科學(xué)性和規(guī)范性。

（二）劃清財(cái)會(huì)監(jiān)督的職責(zé)界面

強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督，改變監(jiān)督不力的狀況，必須明確職責(zé)劃分，列出責(zé)任清單，實(shí)施清單管理。一是單位領(lǐng)導(dǎo)或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人職責(zé)。單位領(lǐng)導(dǎo)或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人作為第一責(zé)任人要主動(dòng)將權(quán)力裝進(jìn)內(nèi)控監(jiān)督的籠子里。二是單位財(cái)務(wù)部門(mén)和財(cái)務(wù)人員職責(zé)。財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)切實(shí)運(yùn)用好預(yù)算監(jiān)督和會(huì)計(jì)監(jiān)督兩大工具，完善預(yù)算監(jiān)督和會(huì)計(jì)監(jiān)督制度，發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督對(duì)其他類型監(jiān)督的基礎(chǔ)支撐作用。財(cái)務(wù)人員應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)流程體系，梳理二級(jí)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)流程，做到“請(qǐng)進(jìn)來(lái)，走出去”，邀請(qǐng)二級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)專家給財(cái)務(wù)人員介紹相關(guān)業(yè)務(wù)情況，增強(qiáng)對(duì)學(xué)校各單位業(yè)務(wù)的了解，真正實(shí)現(xiàn)“業(yè)財(cái)融合”；加強(qiáng)財(cái)經(jīng)政策以及財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)辦理流程的宣講，促進(jìn)校內(nèi)各方人員對(duì)財(cái)務(wù)管理及財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的了解。

（三）加強(qiáng)高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)控制

在加強(qiáng)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)控制時(shí)可采取以下幾種方法。一是大數(shù)據(jù)分析，通過(guò)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)財(cái)會(huì)監(jiān)督中的不正常情況并分析研究規(guī)律，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生以及風(fēng)險(xiǎn)的特征進(jìn)行判斷。二是監(jiān)控預(yù)防，從財(cái)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)入手對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控，以便風(fēng)險(xiǎn)控制。三是合理規(guī)避財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建強(qiáng)有力的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)。讓監(jiān)督檢查常態(tài)化，讓財(cái)務(wù)與審計(jì)工作精細(xì)化、專業(yè)化，防范各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)的不確定性。四是全員參與風(fēng)險(xiǎn)防范。高校內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督要借助內(nèi)部審計(jì)和高校巡察工作的開(kāi)展，優(yōu)化內(nèi)部管理制度，構(gòu)建“節(jié)約型”現(xiàn)代大學(xué)。實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息共享，不斷提升大學(xué)監(jiān)督體系的整體效能和水平。[3]

（四）強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督

圍繞二級(jí)單位職責(zé)和中長(zhǎng)期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，樹(shù)立業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)有機(jī)融合的全面預(yù)算績(jī)效管理，將預(yù)算績(jī)效管理融于財(cái)務(wù)管理的各環(huán)節(jié)，以預(yù)算資金管理的全流程、全鏈條為監(jiān)控主線，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對(duì)象滿意度等方面，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資金支出進(jìn)度、安全規(guī)范、績(jī)效和效益的全方位監(jiān)控，確保預(yù)算資金運(yùn)行安全、規(guī)范、高效，逐步完善經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督體系。

[1]張纓．高等學(xué)校財(cái)務(wù)監(jiān)督問(wèn)題實(shí)證研究[J]．教育財(cái)會(huì)研究，2016（06）：18 .

[2]王玥.高校財(cái)務(wù)監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的協(xié)作現(xiàn)狀及發(fā)展路徑[J]．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2019（09）：276 .

[3]高睿.新時(shí)期高校財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)與審計(jì)策略[J]．市場(chǎng)研究，2018（01）：60 .

（責(zé)任編輯：張寶嶺）