李擁軍 蔡舒眉

一、 問題與徑路

在現(xiàn)代法治國(guó)家中司法成為糾紛化解的常規(guī)渠道， 但隨著“訴訟爆炸” 時(shí)代來臨， 司法中心主義的各種弊端開始顯現(xiàn)， 糾紛替代性解決（ADR）、 糾紛多元化解首先在西方興起①。 從本土資源來說， 傳統(tǒng)權(quán)威的民間調(diào)解、 “父母官” 形象的行政調(diào)解以及馬錫五審判方式等為我國(guó)推進(jìn)糾紛多元化解改革提供了重要借鑒， 以至于一些學(xué)者認(rèn)為ADR、 訴訟調(diào)解、 刑事和解等現(xiàn)代制度獨(dú)具“東方經(jīng)驗(yàn)” 色彩②參見范愉： 《當(dāng)代中國(guó)非訴訟糾紛解決機(jī)制的完善與發(fā)展》， 《學(xué)?！?2003 年第1 期。。 鑒于實(shí)務(wù)改革的熱潮③2015 年10 月13 日， 十八屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議審議通過了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》， 把構(gòu)建糾紛多元化解制度上升為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略行動(dòng)。 2016 年6月29 日， 最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》， 相應(yīng)山東、黑龍江、 福建、 安徽等諸多省份都相繼出臺(tái)了本省的糾紛多元化解條例， 而實(shí)踐中， 各種訴前調(diào)解工作室、訴調(diào)對(duì)接、 繁簡(jiǎn)分流、 在線解紛等改革也層出不窮。， 學(xué)界也從不同角度跟進(jìn)了相關(guān)研究， 可分為以下三種進(jìn)路。

第一， 類型比較研究， 這類研究的基本思路建立在訴訟與非訴的類型化對(duì)比之上。 如在制度證成方面， 有學(xué)者從轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)矛盾的特點(diǎn)來闡釋構(gòu)建多元協(xié)同治理的重要性④參見劉霞： 《多元社會(huì)的穩(wěn)定邏輯——論轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)矛盾化解的協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建》， 《學(xué)術(shù)前沿》 2013年第1 期。，相反另外一些學(xué)者則從司法獨(dú)立性、 程序正當(dāng)性、 審判權(quán)威與約束行政權(quán)力等方面對(duì)改革熱潮持保守觀點(diǎn)⑤參見龍宗智： 《關(guān)于“大調(diào)解” 和“能動(dòng)司法” 的思考》， 《政法論壇》 2010 年第4 期。。 在完善措施上， 有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該從政府公共機(jī)制、 利益整合機(jī)制、 訴求表達(dá)機(jī)制等方面入手構(gòu)建矛盾多元化解制度⑥參見劉中起、 風(fēng)笑天： 《走向多元治理化解： 新形式下社會(huì)矛盾化解機(jī)制的新探索》， 《福建論壇》 （人文社會(huì)科學(xué)版） 2010 年第1 期。。 還有人提出推進(jìn)糾紛解決理性化、 手段多元化以及培育社會(huì)消解糾紛能力等措施⑦參見吳英姿： 《 “大調(diào)解” 的功能及限度： 糾紛解決的制度供給與社會(huì)自治》， 《中外法學(xué)》 2008 年第2 期。。 蘇力則認(rèn)為應(yīng)該結(jié)合不同地區(qū)、 不同層級(jí)法院、不同法官來辯證看待能動(dòng)司法、 大調(diào)解的制度功能⑧參見蘇力： 《關(guān)于能動(dòng)司法與大調(diào)解》， 《中國(guó)法學(xué)》 2010 年第1 期。。 類型比較研究在訴訟與非訴之間對(duì)比論證的邏輯總體上是理想型和規(guī)范意義的， 其難以深入探討糾紛多元化解在當(dāng)下中國(guó)實(shí)踐面向、 背后的問題及內(nèi)部機(jī)理。

第二， 歷史對(duì)比研究， 其對(duì)糾紛多元化解的論證建立在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的對(duì)比之上。 例如巫若枝認(rèn)為當(dāng)下糾紛多元化解熱潮是對(duì)二十世紀(jì)八十年代“司法中心主義” 改革的矯正與回歸， 其進(jìn)一步以家事糾紛為例， 提出當(dāng)下司法一元化模式嚴(yán)重背離了傳統(tǒng)的“中國(guó)” 和“家事” 特征， 并致使當(dāng)下非訴糾紛化解機(jī)制式微⑨參見巫若枝： 《30 年來我國(guó)家事糾紛解決機(jī)制的變遷及其啟示——基于廣東省某縣與福建省廈門市五顯鎮(zhèn)實(shí)踐的分析》， 《法商研究》 2010 年第2 期。。 在法治國(guó)家的建設(shè)過程中， 一方面，司法逐漸職業(yè)化、 專業(yè)化； 另一方面， 隨著行政訴訟法頒布， 執(zhí)法的法治化、 規(guī)范化逐漸加強(qiáng)。 當(dāng)司法與行政分離并各自規(guī)則化、 程序化的時(shí)候， 傳統(tǒng)糾紛多元化解的制度基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)都發(fā)生了改變， 當(dāng)下糾紛多元化解并不是對(duì)傳統(tǒng)樣式的簡(jiǎn)單回歸或背離。 糾紛多元化解在傳統(tǒng)基礎(chǔ)與現(xiàn)代法治轉(zhuǎn)型之間變革和延續(xù)需繼續(xù)探討。

第三， 具體化解方式的微觀研究， 以非訴化解的某一具體類型如行政調(diào)解、 人民調(diào)解、司法調(diào)解、 信訪制度展開專門研究， 其研究成果也非常豐富⑩這一類研究非常豐富， 參見范愉： 《非訴訟糾紛解決機(jī)制研究》， 中國(guó)人民大學(xué)出版社2000 年版； 肖建國(guó)：《司法ADR 建構(gòu)中的委托調(diào)解制度研究——以中國(guó)法院的當(dāng)代實(shí)踐為中心》， 《法學(xué)評(píng)論》 2009 年第3 期；艾佳慧： 《 “大調(diào)解” 的運(yùn)作模式與適用邊界》， 《法商研究》 2011 年第1 期； 陳柏峰： 《無理上訪與基層法治》， 《中外法學(xué)》 2011 年第2 期； 等。。 相對(duì)而言， 微觀研究更容易切入制度運(yùn)行的實(shí)踐機(jī)制， 但受視角限制， 難以考察單一糾紛化解方式與其它糾紛化解方式之間的互動(dòng)狀態(tài)。 不同糾紛化解方式之間形成了一個(gè)糾紛化解系統(tǒng)， 交叉、 融合、 甚至排斥的互動(dòng)樣態(tài)反過來型塑了某一具體的糾紛化解方式， 對(duì)此， 微觀研究范式往往難以兼顧考察。

在既有研究基礎(chǔ)之上本文試圖做進(jìn)一步的推進(jìn)。 首先， 以法院和行政機(jī)關(guān)?在本文中“行政機(jī)關(guān)” 是一個(gè)相對(duì)廣義觀念， 泛指基層人民政府及具有糾紛管理職責(zé)的各職能部門， 如公安、醫(yī)療衛(wèi)生、 勞動(dòng)行政、 自然資源、 環(huán)境保護(hù)、 公共交通、 商業(yè)管理、 計(jì)量管理、 郵政以及民政等各部門。二者在糾紛化解中的分工與合作為論述主線。 以行政機(jī)關(guān)和法院的互動(dòng)樣態(tài)為主線展開論述， 不僅能突出重點(diǎn)， 避免出現(xiàn)籠而統(tǒng)之的平面論述， 而且便于把二者當(dāng)作具有自主利益的能動(dòng)組織，以便考察它們的合作需求與行為方式。 其次， 以實(shí)證視角分析行政機(jī)關(guān)和法院在不同糾紛類型中的合作樣態(tài)。 顧培東教授系統(tǒng)性地論證了轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)非常規(guī)性矛盾的性狀、 特征、 成因以及應(yīng)對(duì)機(jī)制?參見顧培東： 《試論我國(guó)社會(huì)中非常規(guī)性糾紛的解決機(jī)制》， 《中國(guó)法學(xué)》 2007 年第3 期。。 在概念上， 常規(guī)性矛盾是指發(fā)生在日常生活中、 數(shù)量繁多但較為常見，對(duì)基層治理并不會(huì)構(gòu)成強(qiáng)烈沖擊而社會(huì)也形成了較為成熟應(yīng)對(duì)機(jī)制的一類矛盾。 而非常規(guī)性矛盾是指社會(huì)危害性大、 具有多主體性、 常常體現(xiàn)著我國(guó)社會(huì)某種緊張關(guān)系而難以通過常規(guī)渠道化解的一類糾紛。 正是由于此類矛盾的“非常規(guī)性” 帶來概念的“開放性”， 即在社會(huì)發(fā)展過程中， 隨著利益結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整以及糾紛化解職能的不斷完善， 舊的非常規(guī)性矛盾可能被納入常規(guī)渠道得以化解， 而新的非常規(guī)性矛盾仍會(huì)不斷滋生。 因此， 我們很難在靜態(tài)層面把非常規(guī)性矛盾的具體樣態(tài)都詳盡地列舉出來。 但這并不能否認(rèn)， 非常規(guī)性矛盾是一個(gè)獨(dú)具“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)” 的概念而具有理論生命力。 具體到糾紛化解機(jī)制上來， 不同糾紛的特性決定了糾紛化解主體的不同應(yīng)對(duì)機(jī)制與合作樣態(tài)， 常規(guī)性矛盾與非常規(guī)性矛盾的二元界分是本文實(shí)證研究的起點(diǎn)， 本文借助了這種類型化的研究范式， 但在具體的論述過程中并不打算拘泥于“何為常規(guī)案件” “何為非常規(guī)案件” 的個(gè)案化描述中。

下文將圍繞以下幾個(gè)核心問題來展開論述， 即在法治國(guó)家的建設(shè)過程中行政機(jī)關(guān)和法院是如何既分工又合作的？ 二者的互動(dòng)樣態(tài)是怎樣鑲嵌在轉(zhuǎn)型時(shí)期基層治理結(jié)構(gòu)中的？ 多元合作樣態(tài)的內(nèi)在機(jī)制為何？ 最后針對(duì)這種現(xiàn)狀應(yīng)提出怎樣切實(shí)可行的完善措施？ 面對(duì)這些問題， 本文主要采取實(shí)證分析與類型化兩種研究方法。 文章的實(shí)證材料來源于筆者2017 年7月份在重慶渝北、 2017 年12 月在江蘇淮安、 2018 年4 月在湖北孝感等地的基層法院調(diào)研，調(diào)研通過深入訪談與浸入式參觀等方式來獲取質(zhì)性經(jīng)驗(yàn)。

二、 常規(guī)性矛盾中的形式合作

糾紛多元化解改革試圖在行政機(jī)關(guān)與法院之間搭建常規(guī)化的合作渠道， 從實(shí)踐來看基本形成了合作組織網(wǎng)絡(luò)全覆蓋的局面， 但深入研究會(huì)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和法院的合作需求內(nèi)生于自身的糾紛應(yīng)對(duì)機(jī)制中， 面對(duì)大量的常規(guī)性矛盾二者合作式微。

（一） 基層行政訴前過濾機(jī)制弱化

行政機(jī)關(guān)如果能在訴前有效化解矛盾， 就會(huì)從源頭上減少矛盾進(jìn)入法院， 從法院角度而言這是糾紛多元化解最理想的樣態(tài)。 但從實(shí)踐來看， 基層行政機(jī)關(guān)訴前過濾機(jī)制弱化， 體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一， 糾紛調(diào)處范圍縮小。 隨著經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變， 我國(guó)的政府也從全能型政府向有限政府、 服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變， 行政機(jī)關(guān)從主持公道、 決斷是非的“父母官”轉(zhuǎn)變?yōu)楸粍?dòng)提供公共服務(wù)的“事務(wù)官”， 由此導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)調(diào)處糾紛的范圍大大縮小。 “近年來， 立法上行政裁決范圍不斷縮減， 如2008 年修正的《水污染防治法》 廢止了水污染損害賠償爭(zhēng)議行政裁決， 2010 年修正的《水土保持法》 廢止了相關(guān)損害賠償爭(zhēng)議行政裁決，2014 年修正的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》 取消了工商部門對(duì)消費(fèi)者權(quán)益糾紛的裁決， 2014 年修正的《環(huán)境保護(hù)法》 取消了環(huán)保部門對(duì)環(huán)境污染賠償糾紛的裁決等。 行政調(diào)解也在逐步萎縮， 如2004 年修訂的《道路交通安全法》 取消了行政調(diào)解前置程序， 直接導(dǎo)致近年T 市法院受理的交通事故案件已占到整個(gè)民事案件數(shù)量的四分之一。”?江蘇省泰州市中級(jí)人民法院課題組： 《矛盾糾紛多元化解機(jī)制的實(shí)踐困境與路徑探析》， 《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2017 年第3 期。

第二， 啟動(dòng)程序的被動(dòng)性。 在八十年代之前， 基層行政強(qiáng)調(diào)從“從群眾中來， 到群眾中去” 的工作方法， 農(nóng)村基層行政人員在與農(nóng)民同工同酬的過程中需要主動(dòng)掌握矛盾， 把問題化解在基層。 而在城市“單位制” 也為行政機(jī)關(guān)積極有效地管理社會(huì)矛盾提供了組織渠道和物質(zhì)基礎(chǔ)。 而當(dāng)下行政執(zhí)法則呈現(xiàn)出很大的被動(dòng)性， 以行政調(diào)解為例， 行政調(diào)解提倡以當(dāng)事人“自愿” 為前提， 在實(shí)踐中的表征之一就是行政機(jī)關(guān)介入日常糾紛應(yīng)以當(dāng)事人主動(dòng)請(qǐng)求為原則， 其基本不會(huì)主動(dòng)下基層處理糾紛， 而是坐在辦公室等待群眾前來反映問題。

第三， 糾紛調(diào)處程式化。 從調(diào)研中了解到， 在上個(gè)世紀(jì)八十年代之前， 很多基層干部白天和普通老百姓一起干活， 晚上就到居民家里調(diào)解糾紛， 很多時(shí)候調(diào)解矛盾到凌晨一兩點(diǎn)鐘， 甚至直接就在老百姓家里睡覺。 而當(dāng)下行政機(jī)關(guān)對(duì)于老百姓反映上來的問題往往被動(dòng)地記錄在案， 很難再耗費(fèi)巨大精力來實(shí)質(zhì)化解矛盾， 行政機(jī)關(guān)的程式化、 文牘化、 數(shù)字化傾向十分明顯。

第四， 化解糾紛時(shí)互相推諉。 首先是行政部門之間相互推諉。 依法行政試圖通過專業(yè)化的職責(zé)細(xì)分與法治化的職責(zé)一體來規(guī)范行政行為、 保障公民權(quán)益， 但在實(shí)踐中卻促使行政機(jī)關(guān)以法定程序、 職權(quán)范圍和權(quán)利邊界為借口來互相推諉責(zé)任、 回避民眾的實(shí)體訴求。 長(zhǎng)期互動(dòng)下來， 行政部門個(gè)個(gè)“遵紀(jì)守法” 但社會(huì)矛盾無人負(fù)責(zé)， 這種結(jié)果性無助的狀態(tài)促使群眾向行政機(jī)關(guān)求助意愿下降。 其次是司法兜底下的責(zé)任避讓。 在現(xiàn)代法治國(guó)家中司法成為糾紛化解的常規(guī)渠道， 從另一方面來說面對(duì)大量常規(guī)性糾紛行政機(jī)關(guān)具有了退路， 而實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)為了減少麻煩直接把矛盾推向法院的情形也十分普遍， 致使司法在堅(jiān)守“最后一道防線” 的同時(shí)又成為矛盾化解的“第一道防線”， 行政機(jī)關(guān)訴前過濾機(jī)制弱化。

基層行政機(jī)關(guān)及其職能部門糾紛化解職能弱化普遍發(fā)生， 對(duì)此很多學(xué)者進(jìn)行了論述。 如陳柏峰發(fā)現(xiàn)基層警力在維持鄉(xiāng)村治安時(shí)從群眾路線逐漸轉(zhuǎn)向技術(shù)路線， 公安工作的程式化特征加強(qiáng)?參見陳柏峰： 《群眾路線三十年——以鄉(xiāng)村治安工作為中心》， 《北大法律評(píng)論》 2010 年第1 期。， 林輝煌也認(rèn)為近年警務(wù)改革進(jìn)一步強(qiáng)化了基層公安機(jī)關(guān)的官僚化趨勢(shì)?參見林輝煌： 《法治的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)——林鄉(xiāng)派出所的警務(wù)改革與社會(huì)控制（2003-2012） 》， 博士論文， 2013年， 華中科技大學(xué)。； 田先紅研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法發(fā)現(xiàn)其從傳統(tǒng)的以解決問題為宗旨轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)下以貫徹法律程序?yàn)槟康亩饾u程式化?參見田先紅： 《鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所糾紛解決機(jī)制的變化及其原因探析》， 《當(dāng)代法學(xué)》 2010 年第5 期。； 夏呤蘭認(rèn)為我國(guó)登記離婚機(jī)關(guān)由單位監(jiān)管責(zé)任向當(dāng)事人自己責(zé)任的轉(zhuǎn)變?參見夏呤蘭： 《對(duì)中國(guó)登記離婚制度的評(píng)價(jià)與反思》， 《法學(xué)雜志》 2008 年第2 期。。正如有些研究者認(rèn)為糾紛化解的理想模型應(yīng)該是“金字塔” 式的， 但在我國(guó)卻過分強(qiáng)調(diào)法院的糾紛化解功能， 使糾紛多元化解機(jī)制呈現(xiàn)出“倒金字塔” 模式?同前注［14］。， 但上述研究表明我國(guó)糾紛化解體系的“倒金字塔” 模式并不簡(jiǎn)單由司法擴(kuò)張所致， 還是國(guó)家治理轉(zhuǎn)型背景下行政機(jī)關(guān)及其職能部門糾紛調(diào)處職能弱化的結(jié)果。

（二） 基層司法動(dòng)力不足

從上文來看法院寄希望行政機(jī)關(guān)承擔(dān)起矛盾訴前過濾職能， 這一論斷容易致使我們得出這樣一個(gè)直觀的結(jié)論， 即法院對(duì)糾紛多元化解是積極欲求的， 而合作機(jī)制式微則單方面由行政機(jī)關(guān)職權(quán)弱化所致， 從調(diào)研來看事實(shí)并不如此。 例如為了更好地推進(jìn)訴調(diào)對(duì)接工作， 司法解釋確定了調(diào)解協(xié)議經(jīng)過法院確認(rèn)具有與判決同等的效力?2011 年《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》 第9 條規(guī)定“人民法院依法作出確認(rèn)決定后， 一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的， 對(duì)方當(dāng)事人可以向作出確認(rèn)決定的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行?！?。 但在實(shí)踐中法院卻并不樂于通過司法確認(rèn)來實(shí)現(xiàn)矛盾的多元化解?“2010 年1 至5 月， 全省法院僅受理“調(diào)確字” 案件335 件， 辦結(jié)334 件，這與法院人民調(diào)解工作窗口同期調(diào)處糾紛的總量相比， 幾乎微不足道。” 參見浙江省高級(jí)人民法院聯(lián)合課題組： 《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的調(diào)研》， 《人民司法》 2010 年第23 期。。 可見， 對(duì)于常規(guī)性矛盾法院的合作意愿具有多層次性——在訴前階段法院希望行政機(jī)關(guān)發(fā)揮過濾作用， 并不意味著在司法案件中法院也具有強(qiáng)烈的合作意愿。 相反， 對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入司法程序的常規(guī)性案件， 法官更加傾向于在訴訟程序內(nèi)例行化解， 法院合作動(dòng)力不足的表征之一體現(xiàn)在法官的案外走訪活動(dòng)上法官的案外走訪并不是一個(gè)專業(yè)術(shù)語， 泛指與庭審相對(duì)的庭下調(diào)查、 走訪、 調(diào)解活動(dòng)。 隨著我國(guó)訴訟制度從職權(quán)主義向當(dāng)事人主義轉(zhuǎn)變， 庭審裁判成為學(xué)界關(guān)注焦點(diǎn)， 而庭外的走訪活動(dòng)則逐漸淡出學(xué)術(shù)視野。 但筆者認(rèn)為法官的庭審之外的調(diào)查、 走訪、 調(diào)解不僅本身構(gòu)成了糾紛多元化解的重要方式， 而且當(dāng)案件已經(jīng)進(jìn)入司法程序后正是這些非審判活動(dòng)突破了法院的封閉性， 為法院與其它糾紛化解主體的合作創(chuàng)造了空間。在這個(gè)層面上， 法院“走出去” 與糾紛多元化解“引進(jìn)來” 是一體兩面的關(guān)系， 案外走訪活動(dòng)遂成為考察法院在多元合作中行為取向的重要標(biāo)尺。。

在上個(gè)世紀(jì)八十年代之前， 受馬錫五審判方式的影響， 法官的案外走訪、 調(diào)查、 調(diào)解成為常態(tài)， 筆者把它稱之為“矛盾化解為導(dǎo)向” 的案外走訪。 雖然這項(xiàng)制度延續(xù)至今， 但當(dāng)下案外走訪活動(dòng)的社會(huì)功能與運(yùn)作機(jī)理已經(jīng)發(fā)生了很大變化， 筆者把它總結(jié)為“以例行審判為導(dǎo)向” 的案外走訪， 以婚姻家庭案件為例， 其變化體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先， 案外走訪的情形逐漸減少。 在上個(gè)世紀(jì)八十年代之前法院調(diào)查走訪的情形非常普遍。 從調(diào)研來看， 當(dāng)下法官調(diào)查走訪一般僅限于以下三類案件： 一方當(dāng)事人患有精神疾病的案件； 法院需要承受判決風(fēng)險(xiǎn)的案件， 如判決離婚； 缺席審判的案件。 除此之外坐堂辦案成為常態(tài)。 其次， 案外走訪的動(dòng)機(jī)發(fā)生轉(zhuǎn)變。 在傳統(tǒng)的調(diào)查、 走訪、 調(diào)解活動(dòng)中， 法官除了需要了解案件事實(shí)、 實(shí)質(zhì)化解糾紛之外， 還承擔(dān)著重塑家庭關(guān)系、 以點(diǎn)帶面教育群眾的社會(huì)職能。 而當(dāng)下調(diào)解則主要是為了降低審判風(fēng)險(xiǎn)， 特別是當(dāng)司法責(zé)任制強(qiáng)化之后， 法官的歸責(zé)意識(shí)提高， 上述三種案件都具有較高的審判風(fēng)險(xiǎn)因此被類型化為必須走訪、 調(diào)查的案件， 對(duì)于其它大多數(shù)案件法官更傾向于居堂裁判。 再次， 案外走訪中法官的行為方式發(fā)生轉(zhuǎn)變。 在孝感調(diào)研時(shí)， 一位老法官說， 在八十年代他們下基層辦案時(shí)會(huì)穿便衣， 把車子停在村外很遠(yuǎn)的地方， 進(jìn)村后還假裝是當(dāng)事人的親戚， 而這一切都是為了保存當(dāng)事人的顏面、 緩和雙方對(duì)立情緒、 為日后的感情修復(fù)留下后路。 而如今法官則不會(huì)顧及那么多， 往往直接開著法院的公車、 表明法官身份， 雖然有時(shí)也會(huì)避免在公共場(chǎng)所送達(dá)， 但這主要是為了弱化當(dāng)事人的對(duì)抗情緒以便讓其順利地在送達(dá)回執(zhí)上簽字。 最后， 案外走訪的內(nèi)容也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。 在八十年代法官下基層往往會(huì)和當(dāng)事人拉家常， 甚至幫忙當(dāng)事人做農(nóng)活， 以爭(zhēng)取信任、 打開心結(jié)。 而當(dāng)下走訪調(diào)解則圍繞著法律要點(diǎn)書面記錄關(guān)鍵問題。 從調(diào)研來看， 在同類案件中走訪詢問的問題也大多被類型化， 孝感A 市基層法院家事庭副庭長(zhǎng)說， “我們只需要記錄幾個(gè)重點(diǎn)問題就可以了， 當(dāng)事人談及無關(guān)問題時(shí)要適時(shí)打斷”。 當(dāng)下的走訪、 調(diào)查、 調(diào)解更像是讓當(dāng)事人回答事前已經(jīng)制定好的調(diào)查問卷， 案外走訪活動(dòng)的事本主義傾向十分明顯。

可見， 在傳統(tǒng)以“矛盾化解為導(dǎo)向” 的案外走訪活動(dòng)中， 司法不僅需要了解案情、 實(shí)質(zhì)化解矛盾， 而且需要矯正道德失范行為、 重塑基層秩序， 為了完成上述職能法官不得不借助基層行政力量。 而在當(dāng)下“以例行審判為導(dǎo)向” 的案外走訪活動(dòng)中， 非審判活動(dòng)成為審判活動(dòng)的自然延伸， 整個(gè)司法過程呈現(xiàn)出高度形式化與非人格化特征。 從法官的案外走訪活動(dòng)可以看出， 司法在現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中公共責(zé)任限縮， 克制、 中立、 保守成為法官的職業(yè)特征， 特別是在司法責(zé)任制強(qiáng)化之后頻繁的案外合作會(huì)給審判帶來更多的不確定因素， 再加上巨大的案件壓力， 法官無暇過多顧忌當(dāng)事人的案外訴求， 以結(jié)案為目的批量、 高效地處理司法案件成為法官的理性選擇。 例行審判下， 法官向行政機(jī)關(guān)求助僅限于一些程序性事項(xiàng)， 如實(shí)在難以聯(lián)系到當(dāng)事人時(shí)找到村委會(huì)、 居委會(huì)了解情況等。

從系統(tǒng)論視角來看， 在上個(gè)世紀(jì)八十年代法院和行政機(jī)關(guān)以實(shí)質(zhì)化解矛盾為目的形成了雙向合作關(guān)系其包含了動(dòng)態(tài)循環(huán)的兩個(gè)方面。 其一， 基層行政組織在矛盾未進(jìn)入法院之前化解了大量的日常性糾紛， 對(duì)于一些特殊矛盾甚至直接過問、 插手案件。 其二， 從法院角度來說， 為了實(shí)質(zhì)化解矛盾， 法院在了解案情、 搜集證據(jù)、 走訪群眾中會(huì)反過來尋求行政機(jī)關(guān)的幫助和介入， 甚至對(duì)于一些敏感、 難辦、 新型案件， 還會(huì)主動(dòng)向基層黨政組織請(qǐng)示匯報(bào)。， 基本特征是二者都具有合作的“主體性” 與主動(dòng)性。 而當(dāng)下二者合作需求弱化， 糾紛多元化解機(jī)制式微。 實(shí)踐中很多改革都試圖改變這一現(xiàn)狀， 從行政機(jī)關(guān)方面， 主要是借助既有的行政體系搭建多元合作的組織網(wǎng)絡(luò)以湖北孝感A 市基層法院為例， 該法院在2016 年被省高院確定為全省家事審判方式和工作機(jī)制改革試點(diǎn)法院， 隨后其積極推進(jìn)家事審判方式和工作機(jī)制改革。 在合作網(wǎng)絡(luò)上， A 市綜治辦在每一個(gè)村推薦了一至兩名網(wǎng)格員成為家事調(diào)查員， 承擔(dān)村莊內(nèi)部的家事調(diào)查工作； A 市婦聯(lián)在每一個(gè)村推薦了一至兩名家事調(diào)解員， 承擔(dān)村莊內(nèi)部的家事調(diào)解工作， 實(shí)際上這些調(diào)解員和調(diào)查員都是由村干部兼任。， 并輔以物質(zhì)激勵(lì)如規(guī)定調(diào)解員、 調(diào)查員只要參與一次糾紛調(diào)解就可以獲得一百元的補(bǔ)助， 筆者訪談A 市家事法庭庭長(zhǎng)“獲得補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)是什么？ 只要參與就算？ 還是非要把矛盾調(diào)解好？” 庭長(zhǎng)說， 原則上采取參與性標(biāo)準(zhǔn)。 筆者認(rèn)為以調(diào)解結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)有些強(qiáng)人所難， 甚至還具有架空司法的危險(xiǎn)。 但如果僅以參與性為標(biāo)準(zhǔn)并沒有實(shí)質(zhì)改變行政機(jī)關(guān)既有的文牘化、 形式化的工作方法， 直接的利益補(bǔ)償甚至還會(huì)產(chǎn)生新的尋租空間。。 筆者曾經(jīng)跟隨A 市法院人員到農(nóng)村送達(dá)， 由于聯(lián)系不上被告， 法官就抱怨說， “法院對(duì)外宣稱建立矛盾多元化解機(jī)制， 可是我們連村里的調(diào)解員、 調(diào)查員的電話都沒有， 他們也不知道我們是法官， 這些工作做得都很虛?！?可見新賦予的調(diào)解員、 調(diào)查員身份并沒有促使基層行政人員投入更多的精力來化解矛盾。 從法院方面， 改革試圖搭建訴訟與非訴之間的銜接機(jī)制、 推進(jìn)訴調(diào)對(duì)接工作。 實(shí)踐中面對(duì)強(qiáng)大的司法政策， 法院不得不采取各種策略主義來應(yīng)對(duì)改革， 如分離審判力量進(jìn)行專職調(diào)解或者返聘退休法官進(jìn)行特聘調(diào)解。 但這只是對(duì)法院內(nèi)部資源的一種調(diào)離這種內(nèi)部資源的調(diào)離體現(xiàn)在兩個(gè)方面， 首先是優(yōu)質(zhì)案件資源， 那些易調(diào)解的案件是法院內(nèi)部的優(yōu)質(zhì)案件， 訴前調(diào)解只是把這部分優(yōu)質(zhì)資源集中于訴前程序。 其次是法院內(nèi)部的人力資源， 訴前調(diào)解要么抽離審判法官來進(jìn)行訴前調(diào)解， 要么是聘請(qǐng)法院外的人員來進(jìn)行專門調(diào)解， 這些都只是人力資源的調(diào)動(dòng)而并沒有產(chǎn)生新得質(zhì)效。， 難以真正突破法院既有的例行化審判方式， 更別說建立與外部組織的有機(jī)聯(lián)動(dòng)， 因此， 一旦政策熱潮退去法院的訴調(diào)對(duì)接工作又恢復(fù)到原狀。 可見， 當(dāng)下多元化解合作機(jī)制形式化是各糾紛化解子系統(tǒng)長(zhǎng)期互動(dòng)的結(jié)果， 單薄的利益激勵(lì)、 個(gè)別化的制度修補(bǔ)很難從根本上改變現(xiàn)狀。

三、 非常規(guī)性矛盾中的多中心協(xié)同治理

在制度構(gòu)建上糾紛多元化解的組織網(wǎng)絡(luò)已相當(dāng)完備， 但面對(duì)大量的常規(guī)性矛盾法院和行政機(jī)關(guān)合作形式化。 而社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期矛盾基數(shù)龐大與矛盾復(fù)雜多樣并存、 常規(guī)性矛盾與非常規(guī)性矛盾并存， 我們需要進(jìn)一步思考的是針對(duì)一些非常規(guī)性矛盾， 行政機(jī)關(guān)和法院又呈現(xiàn)出怎樣的互動(dòng)樣態(tài)？

（一） 以行政為主、 司法為輔的訴前糾紛化解

對(duì)于訴前非常規(guī)性矛盾， 一方面行政機(jī)關(guān)會(huì)積極化解， 另一方面法院在一些必要場(chǎng)合發(fā)揮了輔助性作用。

1． 行政機(jī)關(guān)在訴前實(shí)質(zhì)化解矛盾

與常規(guī)性矛盾中訴前職能弱化不同， 對(duì)于非常規(guī)性矛盾行政機(jī)關(guān)會(huì)積極介入進(jìn)來。 首先， 一些非常規(guī)性矛盾直接由行政機(jī)關(guān)的政策或者日常管理行為引起， 其難以回避。 其次，很多非常規(guī)性矛盾涉及群眾多、 社會(huì)影響大、 時(shí)間緊迫， 行政機(jī)關(guān)不得不提前介入以控制局勢(shì)、 防止事態(tài)惡化。 再次， 還有一些非常規(guī)性矛盾本身具有非適法性， 不僅最高法院規(guī)定了幾類特殊糾紛不予立案， 實(shí)務(wù)中法院也會(huì)動(dòng)用各種策略避免棘手案件進(jìn)入司法程序。 對(duì)于這些難以流入法院的糾紛會(huì)倒逼行政機(jī)關(guān)出面解決。 最后， 在“信訪信鬧不信法” 的背景下，當(dāng)事人也很善于利用地方維穩(wěn)壓力， 通過各種途徑把問題“鬧大” 以逼迫行政機(jī)關(guān)出面協(xié)調(diào)。 在以上情形中行政機(jī)關(guān)都不得不整合各種力量來通力化解矛盾。

實(shí)踐中， 行政機(jī)關(guān)訴前化解非常規(guī)矛盾十分常見。 例如， 2017 年筆者在重慶渝北區(qū)調(diào)研了一起老人中暑猝死農(nóng)業(yè)園區(qū)的事故。 從尸檢報(bào)告來看老人本身患有多種嚴(yán)重疾病， 高溫只是猝死的契機(jī)。 但死者家屬漫天要價(jià)并聚集親戚把尸體抬到園區(qū)外鬧事。 村中的綜治干部耗費(fèi)了幾天時(shí)間來參與調(diào)解。 這個(gè)綜治干部之前在法院做過書記員， 為此事其還特意咨詢了之前的同事。 在兩邊談攏的過程中， 綜治干部不斷強(qiáng)調(diào)法律上的賠償數(shù)額， 并揚(yáng)言“如果實(shí)在不給我們村干部面子， 你們?nèi)シㄔ焊婧昧恕薄?而在農(nóng)業(yè)園那邊， 綜治干部雖也同情園區(qū)運(yùn)氣不好， 但同時(shí)也堅(jiān)決指出在法律上其逃不過賠償。 在綜治干部反復(fù)做工作下雙方最終協(xié)商解決了。

在上述案例中死者家屬與農(nóng)業(yè)園區(qū)爭(zhēng)執(zhí)不下并聚眾挾尸鬧事， 村干部雖然一瓶水都沒喝到， 但仍會(huì)費(fèi)盡心力來化解糾紛， 其之所以如此是因?yàn)閽妒郾婔[事社會(huì)影響惡劣參見尤陳?。?《尸體危險(xiǎn)的法外生成——以當(dāng)代中國(guó)的籍尸抗?fàn)幨吕秊橹行牡姆治觥罚?《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013 年第1 期。， 如果真的釀成惡性事件村干部也難逃其責(zé)， 鑒于這種潛在后果， 村干部不得不主動(dòng)化解糾紛。從立法上來看， 很多地方糾紛調(diào)解條例都在行政機(jī)關(guān)“可以” 依申請(qǐng)調(diào)解之外單獨(dú)列出行政機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)” 主動(dòng)參與調(diào)解的范圍可見， 以后果為導(dǎo)向， 行政機(jī)關(guān)在這些非常規(guī)性矛盾上的職責(zé)非常明確。 也有學(xué)者注意到在維穩(wěn)壓力下基層社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出“政府兜底” 的現(xiàn)象參見楊華： 《 “政府兜底”： 當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)沖突管理中的現(xiàn)象與邏輯》， 《公共管理學(xué)報(bào)》 2014 年第2 期。， 面對(duì)這種治理壓力， 地方政府遵循“不出事” 的邏輯而消極治理， 甚至為了控制事態(tài)而采取各種擺平策略參見賀雪峰、 劉岳： 《基層治理中的“不出事” 邏輯》， 《學(xué)術(shù)研究》 2010 年第6 期。。

2． 法院在訴前的協(xié)調(diào)性角色

值得注意的是， 上述糾紛雖未進(jìn)入訴訟程序， 但法院在被動(dòng)、 克制的同時(shí)， 還以退場(chǎng)的方式“在場(chǎng)” ——司法雖然沒有直接介入合作關(guān)系中， 但在利益各方難以達(dá)成一致性意見時(shí)仍發(fā)揮了應(yīng)有作用。 一方面， “如果實(shí)在不給我們村干部面子， 你們?nèi)シㄔ焊婧昧恕保?相對(duì)于訴訟的弊端， 調(diào)解具有各種優(yōu)勢(shì)， 當(dāng)村干部調(diào)解這一“友情性” 的協(xié)助可能因?yàn)楫?dāng)事人的執(zhí)拗而退場(chǎng)時(shí)， 村干部釋明訴訟風(fēng)險(xiǎn)的過程就形成了一種壓力機(jī)制而促使當(dāng)事人讓步。另一方面， 在雙方拉攏的過程中， 綜治干部不斷重申自己當(dāng)過法院書記員的身份以及走法律程序的可能結(jié)果， 可見， 在各方對(duì)賠償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)執(zhí)不下時(shí)， 法律成為定紛止?fàn)幍臉?biāo)準(zhǔn)， 促使各方在漫天要價(jià)的過程中具有了參考的“度”。 而實(shí)踐中當(dāng)出現(xiàn)重大事件時(shí)， 地方政府往往會(huì)成立各種綜合辦公室、 專項(xiàng)工作小組來統(tǒng)籌黨、 政、 司各方資源， 很多時(shí)候法院也被囊括進(jìn)來。 此時(shí)法院并未行使傳統(tǒng)意義上的審判職能， 而是以法律服務(wù)角色參與基層治理。 其作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面， 其一， 作為法律智囊， 為地方政府界定權(quán)力邊界、 確保行為合法性以及探尋法律上的最優(yōu)方案提供司法建議； 其二， 在各方爭(zhēng)執(zhí)不下時(shí)通過法律釋明來定紛止?fàn)帯?特別是在“訴訟工具主義”“訴訟工具主義” 是指當(dāng)事人對(duì)訴訟報(bào)以投機(jī)心態(tài)， 打官司并不是為了追求司法正義， 而是為了得到判決結(jié)果， 從而便于自己在訴訟和非訴解決渠道之間進(jìn)行利弊對(duì)比， 以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。比較盛行的當(dāng)下， 司法權(quán)威作為相對(duì)中立的第三方（雖然法院的提前介入容易貼上“官官相護(hù)” 的標(biāo)簽， 司法“公正性” 難免被質(zhì)疑， 但在管轄法院幾乎固定的縣域范圍內(nèi)， 法院的意見幾乎代表了判決的可能結(jié)果） 向當(dāng)事人預(yù)告司法結(jié)果， 縮短了雙方博弈流程， 在這個(gè)層面司法發(fā)揮了自身的特有優(yōu)勢(shì)。 總之， 在非常規(guī)性矛盾的訴前階段形成了以行政為主、 司法為輔的合作樣態(tài)。

（二） 非常規(guī)性案件中的協(xié)同治理

當(dāng)非常規(guī)性矛盾進(jìn)入法院之后就成為非常規(guī)性案件， 實(shí)踐中如外嫁女問題、 企業(yè)破產(chǎn)、勞資糾紛、 土地承包、 征地拆遷、 群體性事件等體現(xiàn)了轉(zhuǎn)型時(shí)期的結(jié)構(gòu)性矛盾。 一方面， 這些案件承載了地方政府的治理需求， 為了確保結(jié)果可控， 地方政府會(huì)通過各種途徑來協(xié)調(diào)督辦案件。 另一方面， 這些案件利益牽連復(fù)雜而超出當(dāng)下司法的承載力， 對(duì)法院來講依托黨政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方關(guān)系不免是一種優(yōu)化選擇。 因此， 在很多非常規(guī)性案件中行政機(jī)關(guān)和法院都具有實(shí)質(zhì)合作的需求， 這里的“實(shí)質(zhì)性” 是相對(duì)于形式合作而言， 二者的合作指涉到案件的實(shí)體處理結(jié)果。

在現(xiàn)代法治社會(huì)的制度設(shè)計(jì)中， 司法機(jī)關(guān)在糾紛化解上承擔(dān)著兜底功能， 而行政機(jī)關(guān)則逐漸剝離了糾紛化解的職能， 因此， 在是否合作與怎樣合作上行政機(jī)關(guān)具有了選擇權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。 但下述這些典型的非常規(guī)性案件， 與行政機(jī)關(guān)具有強(qiáng)關(guān)聯(lián)性， 行政機(jī)關(guān)常常會(huì)與法院進(jìn)行協(xié)同治理。 1． 行政案件。 實(shí)踐中行政糾紛能否立案法院往往會(huì)仔細(xì)斟酌， 而一旦立案成功作為被告的行政機(jī)關(guān)就與法院發(fā)生關(guān)聯(lián)。 與常規(guī)糾紛中司法例行化的現(xiàn)狀不同， 法院在行政案件中更像是一個(gè)多方利益的協(xié)調(diào)者角色， 在法院的積極作用下大多數(shù)行政案件都是以撤訴、 駁回起訴、 移送、 終結(jié)等非審判方式結(jié)案。 2． 涉府經(jīng)濟(jì)案件。 除了行政訴訟之外， 地方政府因發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而卷入民事訴訟也非常普遍。 筆者在江蘇淮安調(diào)研時(shí)有一個(gè)案件涉及到當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府， 如果嚴(yán)格按照法律來判政府需賠償幾百萬元， 于是承辦法官主動(dòng)向其澄清厲害關(guān)系， 在法院的建議下政府調(diào)整策略與當(dāng)事人進(jìn)行了和解。 從法院角度講在權(quán)衡案件后果后徑直裁判成為下策。 而給行政機(jī)關(guān)“通氣” 行為不僅傳達(dá)了法院的尊重與情義， 還釋明了法律后果， 間接宣誓了司法權(quán)威。 這種“和諧” 而不是“對(duì)抗” 的互動(dòng)方式不僅保證了法院對(duì)行政行為的監(jiān)督， 而且也避免了地方政府陷入無休止的債務(wù)糾紛中去， 二者的互動(dòng)非常微妙。 3． 威脅地方安全穩(wěn)定的案件。 威脅地方安全穩(wěn)定的案件往往包含了一些可識(shí)別因素， 如涉案人數(shù)多、 案件標(biāo)的大、 惡性事件、 社會(huì)影響大、 當(dāng)事人纏訴上訪等。 如地方大型企業(yè)破產(chǎn)案件不僅牽扯到多方債務(wù)關(guān)系還涉及大量員工的后期安置問題， 面對(duì)這類極易引發(fā)群體性事件的重大案件， 協(xié)同法院來維護(hù)地方安全穩(wěn)定成為了政府的首要目標(biāo)。

在非常規(guī)性案件中行政機(jī)關(guān)與法院雖具有協(xié)同治理需求， 但案件已經(jīng)進(jìn)入法院， 二者的合作不得不在既有的司法程序和法律框架內(nèi)尋求自洽， 具體有以下幾種方法。

第一， 立案上的策略主義。 雖然2015 年確定了立案登記制度， 但實(shí)踐中對(duì)一些“進(jìn)來了就出不去的” 的棘手案件， 立案并不是那么容易。 對(duì)于這些棘手案件既可能是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)提前打過招呼， 而更多的時(shí)候則依靠立案法官在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的“類型化” 識(shí)別方法來判斷， 即一旦發(fā)現(xiàn)訴狀中當(dāng)事人眾多、 涉及政府、 包含上訪材料等就需謹(jǐn)慎對(duì)待——立案庭會(huì)向?qū)诘膶徟型ヌ崆皡R報(bào)， 再由對(duì)口的審判庭討論商榷， 在涉府案件中法院還會(huì)視情況與涉事機(jī)關(guān)事前溝通， 從而綜合決定是否準(zhǔn)予立案。 對(duì)于不易立案的案件， 法院會(huì)運(yùn)用各種解說技巧和應(yīng)對(duì)策略如以訴訟主體適格、 訴訟理由正當(dāng)、 法院管轄權(quán)、 訴訟時(shí)效以及群體案件中部分當(dāng)事人信息是否健全等理由來拒絕立案。

第二， 司法調(diào)解的運(yùn)用。 在非常規(guī)性案件中司法調(diào)解的制度優(yōu)勢(shì)是相對(duì)于審判而言的。首先， 很多非常規(guī)性矛盾具有非適法性， 在法律缺位的情況下司法調(diào)解能夠避免剛性適用法律所帶來的弊端； 其次， 調(diào)解作為個(gè)案化的處理方式弱化了判決可能帶來的規(guī)則示范效應(yīng)；再次， 相對(duì)于判決非此即彼的判斷， 調(diào)解則可以“和稀泥”， 成為法官避錯(cuò)的方法； 最后，在信息時(shí)代中很多非常規(guī)性案件會(huì)迅速成為社會(huì)熱點(diǎn)， 而調(diào)解結(jié)案則在“自愿” 的原則下降低社會(huì)輿論聚焦司法裁判的風(fēng)險(xiǎn)。 除此之外， 司法調(diào)解在程序法和實(shí)體法上的雙重軟化還為法院、 政機(jī)關(guān)的協(xié)同合作創(chuàng)造了更多空間。 鑒于調(diào)解在應(yīng)對(duì)非常規(guī)性案件上的制度優(yōu)勢(shì)，司法實(shí)務(wù)中甚至出現(xiàn)強(qiáng)制調(diào)解現(xiàn)象， 為學(xué)界所詬病相關(guān)研究可參見張衛(wèi)平： 《訴訟調(diào)解： 時(shí)下勢(shì)態(tài)的分析與思考》， 《法學(xué)》 2007 年第5 期； 周永坤： 《論強(qiáng)制性調(diào)解對(duì)法治和公平的沖擊》， 《法律科學(xué)》 2007 年第3 期； 王福華： 《論訴前強(qiáng)制調(diào)解》， 《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》 （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版） 2010 年第2 期等。。

第三， 非審判環(huán)節(jié)的融通合作“非審判環(huán)節(jié)” 并不是一個(gè)專業(yè)術(shù)語， 泛指相對(duì)于“形成判決書” 這一司法過程之外的其它司法活動(dòng)， 法院與行政機(jī)關(guān)的合作除了直接圍繞著判決的實(shí)體結(jié)果展開之外， 二者在非審判環(huán)節(jié)也存在著廣泛的合作， 而且相對(duì)于判決環(huán)節(jié)受制于程序法和實(shí)體法的雙重約束， 非審判環(huán)節(jié)的融通合作靈活得多。。 從調(diào)研來看， 行政機(jī)關(guān)和法院在非審判環(huán)節(jié)的互動(dòng)合作更為普遍。 第一， 送達(dá)環(huán)節(jié)。 訴訟文書能否送達(dá)決定了案件能夠順利推進(jìn)， 而怎樣去送達(dá)、 什么時(shí)候去送達(dá)具有融通空間。 第二， 調(diào)查取證環(huán)節(jié)。 對(duì)于一些通過私力難以獲取的關(guān)鍵證據(jù)， 當(dāng)事人可以申請(qǐng)法院調(diào)查取證， 而能否如期獲取證據(jù)則取決于法院和行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)狀況。 第三， 訴訟時(shí)間的控制。 化解非常規(guī)性矛盾時(shí)間把控成為一種戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)。 司法實(shí)務(wù)中把簡(jiǎn)易程序變更為普通程序來延長(zhǎng)審限是常用策略， 除此之外， 是否當(dāng)庭宣判、 庭下何時(shí)宣判也帶來了不同的審判效果。 第四， 執(zhí)行環(huán)節(jié)。 相對(duì)于判決是確定權(quán)利義務(wù)的過程， 執(zhí)行才能真正實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)力的變動(dòng)。 對(duì)于立刻執(zhí)行可能會(huì)激化矛盾的案件， 地方政府則可以提醒法院執(zhí)行局先緩一緩， 而對(duì)于需要立即執(zhí)行才能穩(wěn)定局勢(shì)的案件， 行政機(jī)關(guān)則可以調(diào)動(dòng)各方資源來協(xié)助法院完成執(zhí)行工作。

第四， 法律解釋在法治與治理間的彌合。 雖然在理論上， “法律方法究竟是指引與約束法律人解決法律問題的獨(dú)特方法， 抑或僅僅是對(duì)法律人實(shí)際上以其他方式所確定之結(jié)果的事后裝飾與話語修辭， 由此形成了關(guān)于法律方法的“肯定論” 與“否定論” 之爭(zhēng)。”王琳： 《法律方法是法官對(duì)判決的合理化手段嗎？》， 《政治與法律》 2019 年第2 期。但不可否認(rèn)在司法實(shí)務(wù)中法律解釋成為法官優(yōu)化判決方案的技術(shù)性手段。 有學(xué)者研究認(rèn)為法條至上、 原則裁判與后果權(quán)衡成為法院應(yīng)對(duì)不同案件的裁判方法參見任強(qiáng)： 《司法方法在裁判中的運(yùn)用——法條至上、 原則裁判與后果權(quán)衡》， 《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》 2017 第6 期。， 而在非常規(guī)性案件中， 司法審判首先須在法律上站得住腳， 在這個(gè)前提下法官需要通過法律解釋來為地方治理意圖尋找足夠的法律支撐， 以實(shí)現(xiàn)多維平衡。

（三） 多中心主義的合作模式

在上個(gè)世紀(jì)八十年代， 司法高度依賴于地方黨政機(jī)關(guān)而形成了以黨政為核心、 司法等相關(guān)部門附著于其上的糾紛調(diào)處體系。 隨著法治現(xiàn)代化的推進(jìn)， 司法和行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)同治理范圍從一般案件退縮到非常規(guī)性案件， 但我們需要進(jìn)一步思考的是， 在這些非常規(guī)性案件中， 二者的合作關(guān)系是否又回到了傳統(tǒng)的“依賴與被依賴” 模式？ 本文認(rèn)為在幾十年的法治國(guó)家建設(shè)過程中， 相繼推進(jìn)了黨政分開、 依法行政、 司法獨(dú)立等配套改革， 法院和地方政府的關(guān)系很難再用“依賴與被依賴” 這一簡(jiǎn)單的論斷來概括。 與傳統(tǒng)時(shí)期黨政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的“一中心” 糾紛化解模式不同， 行政機(jī)關(guān)和法院形成了以事件為中心、 以矛盾的調(diào)處階段為標(biāo)準(zhǔn)的多中心主義合作模式“多中心治理” 最早由奧斯特羅姆提出， 其主要是在集權(quán)和分權(quán)之外探討第三條道路， 其核心在于因地制宜的分級(jí)、 分層、 分段采取多樣性的制度安排， 主張政府、 市場(chǎng)和社區(qū)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)合作， 相關(guān)論述可參見張克中： 《公共治理之道： 埃莉諾·奧斯特羅姆理論述評(píng)》， 《政治學(xué)研究》 2009 年第6 期。 本文在此并不打算深究“多中心治理” 理論的本源， 而是賦予了其新的意涵。， 具體來說體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1． 訴前以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的多元合作模式

在非常規(guī)性矛盾的訴前階段行政機(jī)關(guān)成為糾紛化解的主導(dǎo)者， 為了平息矛盾行政機(jī)關(guān)會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門資源， 在很多時(shí)候法院也被囊括進(jìn)來。 但值得注意的是， 此時(shí)的法官是法律服務(wù)者的角色（盡管不排除其提供法律服務(wù)是具有價(jià)值指涉的）， 而不是審判者的角色。 這表明在訴前階段地方政府雖對(duì)法院有功能需求， 但未經(jīng)立案程序其對(duì)司法資源的利用不得不有所限制。 從法院角度來說， 其之所以樂于進(jìn)行訴前協(xié)助， 主要是由于訴前化解從源頭上減少矛盾進(jìn)入法院。 而實(shí)踐中法院認(rèn)為訴前協(xié)調(diào)成本太大， 其仍有很多拒絕的理由。 例如賀欣以外嫁女糾紛為例， 向我們展示法院如何借助既有法律規(guī)定來排除對(duì)外嫁女糾紛的直接審查， 從而倒逼鄉(xiāng)縣政府對(duì)這類矛盾進(jìn)行實(shí)質(zhì)處理參見賀欣： 《為什么法院不能接收外嫁女糾紛——司法過程中的法律、 權(quán)利和政治》， 《法律和社會(huì)科學(xué)》2008 年第3 卷。。 可見， 在非常規(guī)矛盾得訴前階段， 行政機(jī)關(guān)成為糾紛化解的主導(dǎo)者， 法院在發(fā)揮輔助性作用的同時(shí)基本秉持了被動(dòng)、 中立、 保守的內(nèi)在品質(zhì)。

2． 進(jìn)入訴訟程序后法院在合作中主導(dǎo)性增強(qiáng)

從法院方面來講其主導(dǎo)作用增強(qiáng)可以從以下幾個(gè)方面來理解。 首先， 司法裁判的自主性， 即外部政治意圖只有經(jīng)過法律轉(zhuǎn)化才能進(jìn)入司法案件。 雖然法院內(nèi)部建立在法官——庭長(zhǎng)——分管院長(zhǎng)——院長(zhǎng)之上的行政管理體制成為外部壓力傳輸?shù)耐ǖ溃ㄕ窃谶@一點(diǎn)上“司法行政化” 廣為學(xué)者所詬?。?。 但反過來院長(zhǎng)——分管院長(zhǎng)——庭長(zhǎng)——法官其政治屬性逐漸減弱而法律專業(yè)性逐漸增強(qiáng)， 這促使外部壓力向內(nèi)傳輸時(shí)經(jīng)歷一個(gè)去政治化過程。 地方治理意圖依靠司法的技術(shù)處理與法律轉(zhuǎn)化在很大程度上把法院置于衡平各方利益的核心地位。

其次， 法院的自身利益， 即與地方黨政機(jī)關(guān)互動(dòng)過程中， 法院是否愿意合作以及怎樣合作往往承載了法院的自身利益。 一方面， 與“司法地方化” 的正統(tǒng)研究不同， 當(dāng)下法院對(duì)很多非常規(guī)性矛盾的駕馭能力有限， 為了降低審判風(fēng)險(xiǎn)法院常常會(huì)主動(dòng)向黨政機(jī)關(guān)匯報(bào)以尋求支持。 另一方面， 對(duì)于一些承載了地方治理意圖的案件， 外部的政治壓力只是法院考量的因素之一， 除此之外當(dāng)事人的情緒、 社會(huì)輿論導(dǎo)向、 在“合法律性” 的風(fēng)險(xiǎn)以及人情關(guān)系的損耗等都是法院必須綜合權(quán)衡的因素。 例如有些研究者發(fā)現(xiàn)面對(duì)雙重逆向壓力案件， 法院在服從政治壓力的同時(shí)還需平復(fù)社會(huì)壓力， 從而折衷判決方案參見王倫剛、 劉思達(dá)： 《基層法院審判委員會(huì)壓力案件決策的實(shí)證研究》， 《法學(xué)研究》 2017 第1 期。。 可見， 司法實(shí)踐中法院會(huì)根據(jù)自身利益來調(diào)整與行政機(jī)關(guān)的合作方式和合作尺度。

再次， 上下級(jí)法院的組織屏障。 相對(duì)法院與行政機(jī)關(guān)的橫向關(guān)系來說， 上下級(jí)法院之間的縱向互動(dòng)更加緊密相關(guān)論述可參見以下論文， 賀衛(wèi)方： 《司法改革中的上下級(jí)法院關(guān)系》， 《法學(xué)》 1998 年第9 期； 趙小軍、趙化宇： 《關(guān)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)高院跨區(qū)設(shè)置、 法院垂直管理暨三審終審制度之構(gòu)想》， 《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》 1999年第3 期； 毋愛斌、 王聰： 《司法權(quán)獨(dú)立行使的審級(jí)保障——以案件請(qǐng)示制度為切入點(diǎn)》， 《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版） 2014 年第2 期等。， 甚至還有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)借助司法高層權(quán)威、 訴諸集體主義成為法院發(fā)展行政訴訟法的主要方式參見余凌云： 《法院如何發(fā)展行政法》， 《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》 2008 年第1 期。。 由此看來， 即使在很多非常規(guī)性案件中外部政治約束客觀存在， 但與傳統(tǒng)時(shí)期法院的高依賴性不同， 這種政治壓力如果與法院的自身利益、 司法裁判的自主性難以兼容， “審判獨(dú)立” 的理念意識(shí)、 訴訟程序的既有設(shè)置、 法律條文的剛性規(guī)定以及上下法院的組織屏障都能成為法官排斥外部干預(yù)、 進(jìn)行自我保護(hù)的制度資源， 法院在協(xié)同治理中擁有更多的話語權(quán)與自主性。

最后， 從行政機(jī)關(guān)而言， 一方面， 其與法院的力量對(duì)比具有此消彼長(zhǎng)的關(guān)系， 上文所述法院主導(dǎo)性增強(qiáng)從另一個(gè)側(cè)面也論證了行政機(jī)關(guān)作用力的相對(duì)弱化。 除此之外， 在依法治國(guó)的大環(huán)境中行政機(jī)關(guān)自身也發(fā)生了一些變化。 首先， 隨著相關(guān)懲戒措施出臺(tái)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、 插手具體案件處理的記錄、 通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》 （中辦發(fā)［2015］ 23 號(hào)） ， 中央政法委發(fā)布了《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》（中政委［2015］ 10 號(hào)） ， 最高人民法院據(jù)此發(fā)布了《人民法院落實(shí)〈領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、 插手具體案件處理的記錄、 通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定〉 的實(shí)施辦法》 （法發(fā)［2015］ 10 號(hào)）。， 行政機(jī)關(guān)直接干預(yù)司法的成本提高。 特別是在自媒體時(shí)代， 信息傳播的快速化和廣泛化加大了司法公開的力度， 這些客觀約束迫使行政機(jī)關(guān)守法意識(shí)提高。 其次， 隨著市場(chǎng)法治化程度提高， 行政機(jī)關(guān)在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)過程中遇到的法律問題逐漸增多、 專業(yè)性逐漸增強(qiáng)， 在正向互動(dòng)上地方政府更加依賴于法院這一“專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)” 為其提供法律服務(wù)筆者在江蘇調(diào)研時(shí)， 一基層法院的領(lǐng)導(dǎo)說政府碰到很多拿不準(zhǔn)的法律問題， 為了避免日后產(chǎn)生糾紛， 其都會(huì)提前向法院咨詢， 在他看來現(xiàn)在法院很像政府的“專業(yè)法律咨詢機(jī)構(gòu)”。， 從反向后果來說， 如果行政機(jī)關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)行為受到法院的否定性評(píng)價(jià)給地方經(jīng)濟(jì)帶來的連鎖影響將是廣泛而深遠(yuǎn)的， 因此， 行政機(jī)關(guān)依賴法院為地方經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航， 客觀上也促后者地位的上升。

3． 以事件為中心的熟人互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)

從調(diào)研來看， 行政機(jī)關(guān)與法院的日常互動(dòng)以具體事件為中心， 體現(xiàn)為： 第一， 以實(shí)際需求為導(dǎo)向即時(shí)啟動(dòng)合作， 既可能是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)打招呼、 協(xié)調(diào)督辦案件， 也可能是法院主動(dòng)向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)示匯報(bào)， 尋求幫助； 第二， 一旦矛盾被攻克單次合作就告結(jié)束； 第三， 二者之間具有極強(qiáng)的互助性而難以形成一個(gè)穩(wěn)定的權(quán)力支配結(jié)構(gòu)。 經(jīng)過多次互動(dòng)， 在一個(gè)縣域范圍內(nèi)基層法院和地方政府具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的合作預(yù)期而需彼此顧及情面。 而“相互” 給面子就意味著當(dāng)下法院并不是簡(jiǎn)單地依附于行政機(jī)關(guān)， 相反行政機(jī)關(guān)也需適度顧及法院的利益。 例如上述案例中法院向地方政府私下“通氣” 的行為， 表面上是法院維護(hù)了地方政府的利益， 但反過來法律也賦予了法院徑直裁判的權(quán)限， 這構(gòu)成了法院衡平地方黨政關(guān)系的潛在力量。 從實(shí)然層面法院不撕破臉皮也是其積攢“人情” 之舉， 是承載了法院利益的主動(dòng)性行為。 在亦公亦私的關(guān)系中， 非常規(guī)性矛盾的協(xié)同治理不僅體現(xiàn)了多元合作這一正式制度因子， 而且折射出行政機(jī)關(guān)與法院建立在私人情分之上的非正式合作關(guān)系。

四、 糾紛多元化解雙重面向的內(nèi)在機(jī)制

行政機(jī)關(guān)與法院在糾紛多元化解中的合作樣態(tài)內(nèi)生于轉(zhuǎn)型時(shí)期法治與治理參見陳柏峰、 董磊明： 《治理論還是法治論——當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村司法的理論建構(gòu)》， 《法學(xué)研究》 2010 年第5 期。之間的張力與衡平。 一方面社會(huì)矛盾數(shù)量激增， 矛盾基數(shù)龐大， 行政懸浮化與司法中心主義的法治建設(shè)相互促進(jìn)， 法院不得不在司法程序內(nèi)部高效、 批量化解常規(guī)矛盾， 多元合作形式化。 另一方面轉(zhuǎn)型時(shí)期矛盾的復(fù)雜性與多樣性并存， 當(dāng)事人的策略行動(dòng)更是擴(kuò)大了常規(guī)性矛盾向非常規(guī)化轉(zhuǎn)變的風(fēng)險(xiǎn)， 壓力型體制以非常規(guī)型矛盾為防范對(duì)象， 促使行政機(jī)關(guān)和法院合力攻破非常規(guī)型矛盾成為必須， 而條塊關(guān)系的組織網(wǎng)絡(luò)又為這種合作提供了可能。 具體而言， 其內(nèi)部機(jī)制體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一） 基層行政懸浮化

在傳統(tǒng)社會(huì)的雙軌政治體制中參見費(fèi)孝通： 《鄉(xiāng)土中國(guó)》， 上海人民出版社2006 年版， 第145—160 頁。， 中國(guó)呈現(xiàn)出上下分治的局面參見曹正漢： 《中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》， 《社會(huì)學(xué)研究》 2011 年第1 期。。 隨著中國(guó)共產(chǎn)黨建立政社合一的人民公社制度， 雙軌政治結(jié)束。 而黨的十一屆三中全會(huì)以后， 人民公社制度轉(zhuǎn)變?yōu)檎?jīng)分開、 鄉(xiāng)政村治的新二元結(jié)構(gòu)。 在稅費(fèi)時(shí)代， 雖然國(guó)家與基層社會(huì)的關(guān)系相對(duì)松散化， 但在對(duì)農(nóng)民籌資籌勞的過程中， 基層政府組織與廣大農(nóng)民的共生關(guān)系得以繼續(xù)延續(xù)。稅費(fèi)改革之后， 在“城鄉(xiāng)一體化” “以城帶鄉(xiāng)、 以工補(bǔ)農(nóng)” 的戰(zhàn)略部署下， 國(guó)家開始對(duì)農(nóng)村進(jìn)行資源輸入， 基層行政中心轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏蠣?zhēng)資跑項(xiàng)而與基層群眾關(guān)聯(lián)弱化， 面對(duì)大量的常規(guī)性矛盾基層行政文牘化、 程式化傾向十分明顯。 而在城市社會(huì)， 基層行政懸浮化是伴隨著“單位制” 的弱化而產(chǎn)生的。 在改革開放之前， 單位制集經(jīng)濟(jì)資源、 政治動(dòng)員與社會(huì)控制于一體， 國(guó)家通過“單位” 有效的掌控和化解了城市社會(huì)的大量矛盾。 而改革開放后， 單位制功能弱化， 相對(duì)松散的社區(qū)制隨之興起， 行政機(jī)關(guān)官僚化、 程式化的工作方式難以實(shí)質(zhì)性化解矛盾， 基層行政“懸浮化”參見周飛舟： 《從汲取型政權(quán)到“懸浮型” 政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》， 《社會(huì)學(xué)研究》2006 年第3 期。。 伴隨著行政方式的轉(zhuǎn)變， 基層行政機(jī)關(guān)化解糾紛的能力也弱化了。 一方面， 執(zhí)法權(quán)上移弱化了基層行政權(quán)威。 另一方面， 傳統(tǒng)熟人社會(huì)向陌生人轉(zhuǎn)變， 基層原子化、 個(gè)體化趨勢(shì)加強(qiáng)， 在價(jià)值多元的背景下公共輿論對(duì)道德失范行為懲罰力度弱化， 基層社會(huì)內(nèi)生秩序的紊亂增加行政組織調(diào)處糾紛的難度。 行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾的“不欲” 和“不能” 相互促進(jìn)， 基層行政懸浮化。

（二） 法治現(xiàn)代化的制度轉(zhuǎn)型

在法治現(xiàn)代化過程中， 社會(huì)矛盾化解體系的變化體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。 首先， 在糾紛化解方式上行政權(quán)力讓位于司法權(quán)力成為普遍趨勢(shì)。 在上個(gè)世紀(jì)八十年代末開始的政治體制改革， 按照現(xiàn)代分權(quán)理論推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)， 其核心是將綜合性的行政權(quán)力進(jìn)行重新組合， 把基層黨政機(jī)關(guān)如公安派出所、 婦聯(lián)、 司法所、 政法委的糾紛化解職能剝離出去， 同時(shí)建立以訴訟為中心的糾紛化解制度。 隨后降低訴訟費(fèi)、 建立立案登記制等司法便民措施相繼出臺(tái)，進(jìn)一步確保司法在化解糾紛上的基礎(chǔ)地位。 在法治國(guó)家建設(shè)過程中， 行政權(quán)力讓位于司法權(quán)力是必然趨勢(shì)， 也構(gòu)成了理解我國(guó)當(dāng)下糾紛調(diào)處體系的基本背景。 其次， 司法形式化特征加強(qiáng)。 審判方式由職權(quán)主義向當(dāng)事人主義轉(zhuǎn)變的過程中法官中立、 被動(dòng)的特征加強(qiáng)。 再加上轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)矛盾頻發(fā)司法負(fù)荷過重， 而降低訴訟費(fèi)、 立案登記制等司法便民措施進(jìn)一步降低訴訟門坎， 面對(duì)龐大的案件壓力， 坐堂例行審判成為提高司法效率的辦法， 法官案外合作需求弱化。 最后， 依法行政進(jìn)一步促使基層行政程式化。 依法行政是依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié)， 隨著上個(gè)世紀(jì)90 年代行政訴訟法的頒布， 依法行政在規(guī)范政府行為、 保障公民權(quán)益方面發(fā)揮了積極作用， 但另一方面也促使政府從“行政” 轉(zhuǎn)變?yōu)椤皥?zhí)法”， 行政官員也從傳統(tǒng)的“父母官” “人民公仆” 轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮珓?wù)員” “事務(wù)官”參見凌斌： 《科層法治的實(shí)踐悖論： 行政執(zhí)法化批評(píng)》， 《開放時(shí)代》 2011 第12 期。， 行政機(jī)關(guān)注重權(quán)力邊界的同時(shí)日益消極執(zhí)法， 在遵守行政程序的同時(shí)日益程式化， 致使以矛盾實(shí)質(zhì)化解為導(dǎo)向的多元合作機(jī)制弱化。

（三） 壓力型體制下的責(zé)任治理

轉(zhuǎn)型時(shí)期穩(wěn)定和發(fā)展成為時(shí)代主題， 國(guó)家通過信訪制度、 目標(biāo)責(zé)任管理、 一票否決機(jī)制形成了壓力型體制壓力型體制是指“一級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超， 完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”， 榮敬本、 崔之元等： 《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變： 縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》， 中央編譯出版社1998 年版， 第28 頁。 具體到糾紛化解上， 壓力型體制把行政機(jī)關(guān)和法院都作為考核對(duì)象， 把社會(huì)矛盾的管理工作進(jìn)行數(shù)量化分配和指標(biāo)化管理， 一旦地方政府、 司法機(jī)關(guān)在化解糾紛上未達(dá)到考核指標(biāo)將受到懲罰的一套運(yùn)作機(jī)制。來下沉治理任務(wù)， 壓實(shí)基層治理責(zé)任。 而很多非常規(guī)性矛盾涉及群眾多、 利益牽涉廣、 后果嚴(yán)重遂成為壓力型體制的重點(diǎn)防控對(duì)象。

首先， 以糾紛調(diào)處結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化行政和法院的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。 在壓力型體制中， 如果行政機(jī)關(guān)和法院合法合規(guī)地應(yīng)對(duì)糾紛但仍然沒有防范否定性事件發(fā)生， 二者還是會(huì)受到考核體系的負(fù)面評(píng)價(jià)甚至一票否決。 結(jié)果主義的考核標(biāo)準(zhǔn)突破了程式主義糾紛應(yīng)對(duì)路徑， 反逼行政、 司法機(jī)關(guān)為實(shí)質(zhì)化解矛盾而通力合作。 其次， 責(zé)任追究的屬地原則與直接責(zé)任者原則相結(jié)合促使行政機(jī)關(guān)與法院具有共同的治理目標(biāo)。 壓力型體制秉持矛盾化解在基層的理念如《信訪條例》 第4 條規(guī)定， “信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下， 堅(jiān)持屬地管理、 分級(jí)負(fù)責(zé)， 誰主管、 誰負(fù)責(zé)， 依法、 及時(shí)、 就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則?！保?地方黨政機(jī)關(guān)在享有整體治權(quán)的同時(shí)為本轄區(qū)內(nèi)所有突發(fā)事件（包括司法案件） 負(fù)責(zé)。 除此之外， “把矛盾化解在基層” 意味著需要盡可能把矛盾解決在最低層級(jí)， 這促使同一轄區(qū)的行政、 司法機(jī)關(guān)努力尋求合作而避免把矛盾傳遞到更高層級(jí)。 最后， 壓力型體制的責(zé)任末梢通過組織延伸到個(gè)人。 壓力型體制層層分解責(zé)任目標(biāo)， 逐級(jí)簽訂責(zé)任狀， 從而在上下組織之間、 個(gè)體與集體之間形成連帶責(zé)任， 最終給行動(dòng)者施加了雙重壓力——任何減分項(xiàng)” “否決項(xiàng)” 事件不僅關(guān)涉?zhèn)€人福利績(jī)效， 而且會(huì)給集體蒙羞并負(fù)疚于其他人。 這促使行動(dòng)中的個(gè)人必須具有大局意識(shí)與集體觀念， 下級(jí)需要事無巨細(xì)地向上級(jí)反映情況， 特別是針對(duì)壓力體制下的重點(diǎn)防控事項(xiàng)更應(yīng)縱觀全局、 綜合考量。 這種連帶責(zé)任不僅在行政科層體制中表現(xiàn)明顯， 而且對(duì)更追求“平面化” 管理的法院也產(chǎn)生了重要影響即如果一起司法案件受到否定性評(píng)價(jià)， 不僅案件的直接承辦法官需要承擔(dān)責(zé)任， 該庭室在法院的排名將受到影響， 庭長(zhǎng)、 分口管理的副院長(zhǎng)會(huì)受到院長(zhǎng)的批評(píng)， 在“一崗雙責(zé)” 的體制下法院院長(zhǎng)的政績(jī)升遷還會(huì)受到牽連， 甚至整個(gè)法院在同級(jí)法院之間的績(jī)效排名也會(huì)被拉后。， 促使審判獨(dú)立超越了法官個(gè)體層面而形成了以“法院整體本位”參見顧培東： 《法官個(gè)體本位抑或法院整體本位——我國(guó)法院建構(gòu)與運(yùn)行的基本模式選擇》， 《法學(xué)研究》2019 年第1 期。為特征的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。 總之， 壓力體制以責(zé)任高壓的方式促使行政、 司法機(jī)關(guān)突破自身例行化的工作方法， 整合科層體系中已經(jīng)分化的各項(xiàng)職能， 疏通組織和個(gè)人之間的信息屏障， 促使行政機(jī)關(guān)和法院面對(duì)非常規(guī)性矛盾具有合作的需求與可能。

（四） 條塊關(guān)系下的組織網(wǎng)絡(luò)

受中國(guó)傳統(tǒng)政法體制影響參見羅峰： 《政權(quán)系統(tǒng)中黨的組織建設(shè)： 歷程、 特征及其有效性分析》， 《政治學(xué)研究》 2009 年第4 期。， 法院和行政機(jī)關(guān)并不是分權(quán)理論下孤立的、 封閉的系統(tǒng)，而是鑲嵌在相互交錯(cuò)的條塊結(jié)構(gòu)中， 這為二者收放自如的合作關(guān)系提供了組織條件。

在條條上， 上下級(jí)法院之間關(guān)系緊密。 《憲法》 第132 條規(guī)定， 上下級(jí)法院之間是“監(jiān)督” 與“被監(jiān)督” 的關(guān)系。 但在實(shí)踐中“受種種因素影響， 我國(guó)上下級(jí)法院之間的審判‘監(jiān)督’ 機(jī)制帶有很強(qiáng)的行政化色彩， 無論是自下而上的案件請(qǐng)示、 重大事項(xiàng)提前報(bào)批、 案件內(nèi)審， 還是自上而下的提前介入、 掛牌督辦， 都近似于半行政化的操作模式。”何帆： 《論上下級(jí)法院的職權(quán)配置——以四級(jí)法院職能定位為視角》， 《法律適用》 2012 年第8 期。而且， 上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的人事調(diào)動(dòng)特別是法院院長(zhǎng)任免具有較大影響力參見劉忠： 《條條與塊塊關(guān)系下的法院院長(zhǎng)產(chǎn)生》， 《環(huán)球法律評(píng)論》 2012 年第1 期。。這些都會(huì)促使中國(guó)上下法院之間從理論上的“監(jiān)督” 關(guān)系演變?yōu)閷?shí)踐中的“領(lǐng)導(dǎo)” 關(guān)系，裁判法官“個(gè)體” 層面的審判獨(dú)立受到限制， 特別是在非常規(guī)性案件中形成了對(duì)審判風(fēng)險(xiǎn)的條條防控系統(tǒng)。

在塊塊上， 黨委成為行政、 司法內(nèi)外銜接的節(jié)點(diǎn)。 黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)政治體制運(yùn)作的核心， 根據(jù)《黨章》 第48 條規(guī)定“黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”， 而實(shí)踐中法院黨組也從人事調(diào)動(dòng)、 績(jī)效考核、 評(píng)優(yōu)評(píng)先、 重大司法案件方面上來統(tǒng)領(lǐng)全院工作。 而《黨章》 第49 條規(guī)定“黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)”， 在塊塊關(guān)系上法院黨組則處于地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下。 從實(shí)踐來看， 法院黨組需要以匯報(bào)工作等方式定期列席地方黨委會(huì)議， 在財(cái)務(wù)裝備、經(jīng)費(fèi)返還、 辦公用房等事項(xiàng)上法院黨組還需要與地方黨委打交道。 除此之外， 政法委還是黨委管理政法工作的專門部門。 而實(shí)踐中囊括了公、 檢、 法、 司、 政法委等各個(gè)部門的維穩(wěn)辦公室、 綜合治理辦公室、 信訪辦公室、 專項(xiàng)工作小組也為地方黨政機(jī)關(guān)整合治理資源、 協(xié)調(diào)各方關(guān)系提供了重要渠道。 總之， 通過多條組織途徑與微觀互動(dòng)， 地方黨委通過法院黨組對(duì)法院保持了政治權(quán)威。 在大量的常規(guī)性案件中這種權(quán)威會(huì)隱退， 而一旦非常規(guī)性矛盾出現(xiàn)，司法所承受的外部政治壓力就十分明顯“政法部門要處理各種社會(huì)矛盾， 沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)怎么行？ 當(dāng)然， 政府部門也不要把什么矛盾都上交給黨委，一般的案子， 一般的事情， 依法去辦就是了， 重要的問題， 重要疑難的案子， 牽連到這里那里， 事關(guān)重大，一定要主動(dòng)向黨委請(qǐng)示報(bào)告。 這樣， 才能更好地依法正確處理問題?！?《彭真文選》， 人民出版社1991 年版，第605 頁。。

在條塊上， 黨政機(jī)關(guān)與法院互動(dòng)渠道更加豐富。 除了條條、 塊塊的組織網(wǎng)絡(luò)之外， 條塊之間也呈現(xiàn)出交織相錯(cuò)的局面。 如果案件難以協(xié)調(diào)， 地方黨委可以先向上級(jí)黨委反映情況，通過上級(jí)黨委向上級(jí)法院黨組用力， 上級(jí)法院再向下級(jí)法院協(xié)調(diào)， 從而在條塊關(guān)系的雙層結(jié)構(gòu)中調(diào)整地方的治理需求與司法審判之間的關(guān)系。 同時(shí)， 也可能相反的處理路徑。 即如果地方治理需求實(shí)在難以與法院利益兼容， 為了尋求組織支持， 法院黨組可以先向上級(jí)法院黨組反映情況， 由上級(jí)法院黨組向上級(jí)黨委請(qǐng)示匯報(bào)， 再由上級(jí)黨委協(xié)調(diào)下級(jí)黨委來平衡黨政機(jī)關(guān)與法院之間的力量對(duì)比。 甚至“如果案件有不同層級(jí)且相互沖突的政治壓力， 法院一般會(huì)通過這些政治壓力共同的上級(jí)來進(jìn)行協(xié)調(diào)。”同前注［37］?？梢?， 在條塊關(guān)系中黨政機(jī)關(guān)與法院的協(xié)調(diào)渠道十分發(fā)達(dá)。

（五） 策略互動(dòng)中常規(guī)矛盾的非常規(guī)化

面對(duì)制度上眾多糾紛化解渠道， 民眾的選擇偏好與策略行動(dòng)促成了矛盾化解的實(shí)然狀態(tài)。而實(shí)踐中糾紛多元合作的雙重面向也帶來了雙重效果——常規(guī)矛盾的例行化解無力關(guān)注當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)需求， 而在非常規(guī)性矛盾的協(xié)同治理中當(dāng)事人維權(quán)或謀利的機(jī)會(huì)增大。 對(duì)比之下把常規(guī)矛盾向非常規(guī)矛盾轉(zhuǎn)化就成為一種理性選擇。 首先， 受傳統(tǒng)官文化的影響， 中國(guó)民眾“青天”意識(shí)濃厚， 往往覺得官越大、 層級(jí)越高越能伸張正義。 除此之外“會(huì)哭的孩子有奶吃”， 民眾還十分善于利用地方政府“怕出事” 的邏輯， 為了引起高層注聚集群眾、 籍尸鬧事、 纏訪鬧訪等“鬧大” 事件層出不窮， 而一次“鬧大” 所獲得的額外利益會(huì)形成示范效刺激更多民眾不愿通過常規(guī)渠道來化解矛盾。 可見， 在當(dāng)事人“鬧大” 和地方政府堅(jiān)決“不開口子” 的拉鋸戰(zhàn)中， 一方面為了避免潛在隱患， 消極執(zhí)法和例行審判成為行政機(jī)關(guān)和法院的自保方法， 二者官僚化、 程式化特征進(jìn)一步增強(qiáng)。 另一方面， 在“鬧大” 升級(jí)的過程中一旦出現(xiàn)惡性事件， 司法、 行政機(jī)關(guān)又會(huì)采取各種擺平策略。 在當(dāng)事人的策略推動(dòng)之下“小事鬧大” 和“大事化小” 就成為中國(guó)社會(huì)解決問題的兩種共生邏輯參見韓志明： 《“大事化小” 與“小事鬧大”： 大國(guó)治理的問題解決邏輯》， 《南京社會(huì)科學(xué)》 2017 年第7 期。， 民眾與行政機(jī)關(guān)、 法院之間機(jī)會(huì)主義的互動(dòng)方式進(jìn)一步鞏固了糾紛多元化解的雙重面向。

在“三權(quán)分立” 理論下， 立法、 行政、 司法分開， 法院成為糾紛化解的常規(guī)機(jī)構(gòu)， 帶來的副作用就是司法一元獨(dú)大而其它非訴化解方式式微。 從我國(guó)來看， 面對(duì)常規(guī)性矛盾， 多元合作形式化從另一個(gè)側(cè)面表征了我國(guó)上個(gè)世紀(jì)八十年代以來以“司法中心主義” 為導(dǎo)向的現(xiàn)代法治建設(shè)成果。 而面對(duì)非常規(guī)性矛盾， 我國(guó)法院和行政機(jī)關(guān)又能夠迅速形成緊密的合作關(guān)系則體現(xiàn)了我國(guó)矛盾調(diào)控體系的特有屬性， 從根本上依托于以黨為核心的政治體系架構(gòu)，反映了社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期職責(zé)下移的壓力型體制。 因此， 糾紛多元化解的雙重面向從根本上回應(yīng)了轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)法治與治理之間的互動(dòng)與調(diào)試。

結(jié) 語

從本文整體思路來看， 行政機(jī)關(guān)和法院在糾紛多元化解中的合作需求、 合作動(dòng)力和合作方式首先根植于各自本身的糾紛應(yīng)對(duì)機(jī)制中， 順理成章完善糾紛多元化解的措施就不能簡(jiǎn)單地在行政和司法的銜接機(jī)制上用力， 而應(yīng)該立足于這樣一個(gè)源問題， 即在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期行政機(jī)關(guān)和法院在化解糾紛時(shí)各自的職責(zé)與限度在哪里， 在此基礎(chǔ)之上再來搭建二者的合作機(jī)制。

首先， 保障司法化解常規(guī)矛盾的基礎(chǔ)性地位， 同時(shí)加強(qiáng)司法對(duì)矛盾的實(shí)質(zhì)性關(guān)注。 在法治國(guó)家建設(shè)過程中， 傳統(tǒng)“大政府” 的糾紛化解職能逐漸被分離出去， 法院成為化解糾紛的常規(guī)機(jī)構(gòu)， 行政和司法的分工是法治國(guó)家建設(shè)的必然趨勢(shì)和客觀結(jié)果， 在這個(gè)背景下應(yīng)該繼續(xù)保障司法在化解常規(guī)性案件上的基礎(chǔ)性地位， 與此同時(shí)我們需要正視和反思司法過度例行化的傾向。 在湖北孝感調(diào)研時(shí)一位資深法官說“在很大程度上正是由于當(dāng)事人接受了這個(gè)法官他才接受這份判決”， 這句話具有深刻的道理。 對(duì)于廣大的普通群眾來說， 判決的可接受度在并不僅僅體現(xiàn)在司法的職業(yè)化與專業(yè)化上， 而且還建立在與法官互動(dòng)時(shí)的“體悟”上——官僚主義的抑或有人情味的、 敷衍塞責(zé)的抑或認(rèn)真耐心的、 居高臨下的抑或平易近人的、 和聲斥責(zé)抑的或情緒疏導(dǎo)的。 而“門難進(jìn)， 臉難看， 事難辦” 為代表的官僚主義作風(fēng)和例行化的審判方式容易激發(fā)當(dāng)事人的不滿情緒， 由此引發(fā)的吵鬧、 纏訴、 上訪往往會(huì)耗費(fèi)法官更多的時(shí)間和盡力。 由此來看， 法官在追求法律職業(yè)化和專業(yè)化的同時(shí)不能刻意保持與當(dāng)事人的距離， 而應(yīng)“移情” 式地體恤當(dāng)事人的真實(shí)處境， 在必要的時(shí)候多做解釋、 協(xié)調(diào)工作， 只有相對(duì)弱化審判的例行化傾向， 以矛盾的實(shí)質(zhì)化解為導(dǎo)向， 才能促使法院真正內(nèi)生出多元合作的需求。

其次， 在依法行政的同時(shí)加強(qiáng)地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)非常規(guī)性矛盾的治理力度。 在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期， 很多非常規(guī)性矛盾具有非規(guī)則化、 非適法性以及群體示范性等特點(diǎn)， 利益牽連復(fù)雜而超出了當(dāng)下司法的應(yīng)對(duì)能力。 對(duì)于這些非常規(guī)性矛盾如果生硬判決不僅難以解決問題而且會(huì)使法院成為眾矢之的從而進(jìn)一步削減司法權(quán)威。 相反， 地方黨政機(jī)關(guān)不僅對(duì)很多非常規(guī)性矛盾具有治理需求， 而且還處于地方權(quán)力的核心地位具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方的能力。 因此， 對(duì)于一些非常規(guī)性矛盾， 我們需要積極借助地方黨政機(jī)關(guān)統(tǒng)領(lǐng)全局的作用。 具體來說， 可以對(duì)非常規(guī)性矛盾進(jìn)行更加細(xì)致的類型劃分， 結(jié)合實(shí)際情況把部分非常規(guī)性矛盾納入地方黨政機(jī)關(guān)的日常工作中去， 并輔以量化的考核指標(biāo)， 從而確保在地方黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下把非常規(guī)性矛盾解決在源頭。 而對(duì)于一些已經(jīng)進(jìn)入司法程序的非常規(guī)性案件， 多元協(xié)同治理應(yīng)該以尊重司法裁判權(quán)為前提， 充分運(yùn)用司法解釋、 調(diào)解、 執(zhí)行程序等制度優(yōu)勢(shì)， 實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

最后， 建立民眾訴求的甄別機(jī)制。 在壓力體制和民眾的策略行動(dòng)下常規(guī)性矛盾具有非常規(guī)化的轉(zhuǎn)向， 給基層治理帶來了更多的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。 因此， 當(dāng)民眾把常規(guī)性矛盾嚴(yán)重化為非常規(guī)性矛盾時(shí)， 需要仔細(xì)甄別當(dāng)事人的合法訴求和非法訴求、 維權(quán)型訴求與謀利型訴求， 區(qū)分情況、 分別對(duì)待。 一方面， 適當(dāng)柔化壓力型體制下以結(jié)果為導(dǎo)向的考評(píng)機(jī)制， 賦予行政機(jī)關(guān)、 法院等糾紛化解主體的決斷權(quán)力， 遏制以謀利為目的的鬧大情形。 另一方面， 針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的一些合理但不合法的民眾訴求， 應(yīng)該發(fā)揮行政機(jī)關(guān)非訴化解的優(yōu)勢(shì)， 積極探索糾紛的多元化解渠道。

總之， 當(dāng)下糾紛多元化解機(jī)制深深鑲嵌于我國(guó)政制結(jié)構(gòu)、 法治國(guó)家進(jìn)程以及民眾的日?；?dòng)之中， 體現(xiàn)了轉(zhuǎn)型時(shí)期法治和治理之間的張力與衡平。 對(duì)之， 我們應(yīng)該以實(shí)證的、 系統(tǒng)的視角把握當(dāng)下多元合作的層次性與復(fù)雜性。 從司法層面來講， 我們一方面要不斷維護(hù)和健全司法的常規(guī)糾紛化解功能， 另一方面我們也要正視司法在面對(duì)非常規(guī)性矛盾時(shí)的局限性。從行政層面來講， 我們既要接受法治社會(huì)建設(shè)過程中司法、 行政分立以及依法行政的必然趨勢(shì)， 也要警惕實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)以職權(quán)法定、 依法辦事為借口而逐漸行政化、 官僚化的傾向。我們應(yīng)當(dāng)在改變法院和行政系統(tǒng)工作方式的同時(shí)， 構(gòu)建糾紛多元化解的長(zhǎng)效機(jī)制。