李小東 周碩鑫

一、重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化改革的背景與動(dòng)因

（一）改革背景

高檢院《“十三五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》提出要“探索實(shí)行重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化，加大監(jiān)督力度，提升監(jiān)督實(shí)效”。各地迅速部署，積極推進(jìn)，取得較好的經(jīng)驗(yàn)做法和工作成效。2017 年4 月以來，廣東檢察機(jī)關(guān)扎實(shí)推進(jìn)“重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理模式改革”試點(diǎn)工作，先后選取了廣州、佛山、中山、汕頭等地開展試點(diǎn)。北京、長沙、蘭州等地也對(duì)該機(jī)制展開了卓有成效的探索。2018 年1 月全國檢察長會(huì)議明確提出“探索重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理模式，大力推進(jìn)類案監(jiān)督，推動(dòng)檢察監(jiān)督體系化法制化。”2019 年8 月全國刑事檢察工作會(huì)議上，孫謙副檢察長提出“要通過監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理強(qiáng)化偵查活動(dòng)監(jiān)督，構(gòu)建立案、調(diào)查、決定等規(guī)范程序，完善跟蹤反饋機(jī)制?！敝卮蟊O(jiān)督事項(xiàng)案件化改革全面步入縱深發(fā)展階段。

重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)于檢察監(jiān)督范圍內(nèi)情節(jié)嚴(yán)重、事實(shí)復(fù)雜的重大違法行為及問題事項(xiàng)，以辦理案件的形式開展監(jiān)督。主要包括四要素：（1）實(shí)施主體：由法律監(jiān)督機(jī)關(guān)即各級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施，具體由刑事、民事、行政、公益訴訟檢察等部門依法行使監(jiān)督權(quán)。（2）適用范圍：刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟、公益訴訟等檢察監(jiān)督客體存在的嚴(yán)重違法事項(xiàng)，包括刑事偵查行為、行政執(zhí)法行為等與當(dāng)事人權(quán)利緊密相關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)。①重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化適用于“四大檢察”，由于試點(diǎn)地區(qū)在刑事領(lǐng)域的實(shí)踐應(yīng)用較多，本文主要從刑事視角分析論述。（3）辦理程序：以辦理訴訟案件的形式處理監(jiān)督活動(dòng)，將重大監(jiān)督行為打上“案件”的標(biāo)簽，設(shè)置從立案處理到結(jié)案歸檔的辦案流程，并將訴訟案件的原則理念、工作流程導(dǎo)入到重大監(jiān)督活動(dòng)中。（4）行為性質(zhì)：檢察機(jī)關(guān)辦理的案件可以分為訴訟事件和違法事件兩類，由于訴訟并非解決違法事件或糾紛的唯一途徑，非屬訴訟但屬違法的事件并不存在成為案件的法理障礙。②參見張書銘：《監(jiān)督活動(dòng)案件化要把握五個(gè)關(guān)鍵要素》，《檢察日報(bào)》2018 年1 月2 日。2019 年最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察官司法辦案有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》中，將案件分為訴訟案件和監(jiān)督案件兩類，此兩類案件適當(dāng)分離。③參見孫謙：《刑事偵查與法律監(jiān)督》,《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第4 期。監(jiān)督事項(xiàng)案件化標(biāo)志著監(jiān)督案件從實(shí)體到程序都能與訴訟案件并行，兩者形成同質(zhì)化的運(yùn)行模式與差異化的案件性質(zhì)。監(jiān)督事項(xiàng)的案件化處理不同于不捕復(fù)議復(fù)核、不訴復(fù)議復(fù)核、（不）批捕申訴、不服不起訴申訴等重復(fù)性評(píng)價(jià)性質(zhì)的司法活動(dòng)，不會(huì)影響追訴效率，且能通過過濾問題事項(xiàng)保障訴訟案件的辦理質(zhì)量。

（二）傳統(tǒng)監(jiān)督模式的困境與不足

1. 監(jiān)督工作不受重視、發(fā)展滯后。在偵查中心主義理念影響下，檢察機(jī)關(guān)辦理的訴訟案件被視為工作主線，監(jiān)督工作被視為審查逮捕、審查起訴等職能的衍生性、附帶性工作，業(yè)務(wù)量和所占比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于批捕、起訴等工作，監(jiān)督力度浮于表面，淺嘗輒止。有的地方較為關(guān)注從地域和指標(biāo)上消滅數(shù)據(jù)空白，滿足于糾正文書缺漏、語句錯(cuò)誤等細(xì)節(jié)性問題，監(jiān)督形態(tài)較為粗放。辦案量是檢察業(yè)務(wù)考評(píng)和員額測算的核心指標(biāo)和主要依據(jù)，以往業(yè)務(wù)考核機(jī)制中未將監(jiān)督工作納入案件數(shù)，且業(yè)務(wù)考核項(xiàng)目大多圍繞訴訟程序設(shè)計(jì)，未充分考慮監(jiān)督的性質(zhì)、難度和質(zhì)量。

2. 監(jiān)督主體分離、程序割裂。傳統(tǒng)的“訴訟階段論”認(rèn)為，偵查、批捕、起訴、審判等環(huán)節(jié)是相對(duì)獨(dú)立而割裂的，每個(gè)階段有各自的形式和任務(wù)，刑事訴訟應(yīng)當(dāng)按照訴訟程序的發(fā)展順序構(gòu)成一個(gè)線型結(jié)構(gòu)體系。④參見葉青：《以審判為中心的訴訟制度改革之若干思考》，《法學(xué)》2015 年第7 期。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革前，批捕、起訴權(quán)分立行使，監(jiān)督活動(dòng)具有鮮明的階段性、部門性特征。各部門的監(jiān)督視野局限于本訴訟環(huán)節(jié)，監(jiān)督行為“各自為戰(zhàn)”，辦案人員一般優(yōu)先考慮案件在本階段平穩(wěn)過渡，易產(chǎn)生“甩鍋”、“扔包袱”的心態(tài)，受辦案期限所限，問題事項(xiàng)常被遺留到后續(xù)訴訟階段，原承辦人在案件“出手”后對(duì)監(jiān)督程序基本喪失主導(dǎo)權(quán)，對(duì)跨環(huán)節(jié)跟蹤監(jiān)督缺乏動(dòng)力，甚至產(chǎn)生僭越職權(quán)的心態(tài)。各訴訟環(huán)節(jié)的監(jiān)督活動(dòng)都需“另起爐灶”，無法形成監(jiān)督流程的有序銜接和資源承繼。個(gè)別偵查人員“合理利用”程序銜接漏洞，將前一檢察環(huán)節(jié)發(fā)掘的問題和瑕疵遺留至后續(xù)訴訟階段，使案件質(zhì)量產(chǎn)生隱患。

傳統(tǒng)模式下的檢察監(jiān)督未構(gòu)建獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制，如大多數(shù)刑事訴訟監(jiān)督程序隱含于刑事控訴程序之中，法律并沒有對(duì)刑事訴訟監(jiān)督進(jìn)行專門獨(dú)立的程序設(shè)計(jì)，模糊了刑事訴訟監(jiān)督應(yīng)有的法律地位。⑤參見范宏昕：《刑事訴訟監(jiān)督規(guī)律之探析》，《時(shí)代法學(xué)》2014 年第8 期。監(jiān)督行為一般附隨于本體案件進(jìn)行操作，在辦案程序、系統(tǒng)、人員等方面已融入訴訟程序。監(jiān)督文書隨原案審查報(bào)告附卷，缺乏獨(dú)立、固定的監(jiān)督卷宗。由于監(jiān)督活動(dòng)門檻高、周期長、耗費(fèi)大，在進(jìn)度上難以與訴訟程序保持一致，辦案人員面臨需要調(diào)查核實(shí)的監(jiān)督事項(xiàng)時(shí)往往不了了之或提前終結(jié)監(jiān)督程序。監(jiān)督程序的啟動(dòng)具有一定的隨意性、主觀性，指向?qū)ο箅S機(jī)產(chǎn)生，有的共性、多發(fā)問題僅有小部分被選擇性監(jiān)督。

3. 監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制不完善。第一，規(guī)范化程度缺失，行政化色彩濃厚。傳統(tǒng)監(jiān)督模式的程序化、規(guī)范化程度不高，未形成法治化的運(yùn)行軌跡。訴訟監(jiān)督案件的運(yùn)行軌跡是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，而在監(jiān)督事項(xiàng)沒有案件化的狀態(tài)下，檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作無法在案件的動(dòng)態(tài)進(jìn)展中隨時(shí)發(fā)現(xiàn)線索、及時(shí)跟進(jìn)，往往忽視過程管理和對(duì)案件的事前預(yù)測和事中矯正。⑥參見韓曉峰、陳超然：《訴訟監(jiān)督事項(xiàng)案件化的思考——以偵查監(jiān)督為分析視角》，《人民檢察》2016 年第21期。傳統(tǒng)監(jiān)督程序僅具有審查、裁斷、送達(dá)的步驟，缺乏調(diào)查、動(dòng)議、評(píng)估機(jī)制；對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)事無巨細(xì)基本采取同一模式。監(jiān)督活動(dòng)較為強(qiáng)調(diào)橫向覆蓋面，缺乏縱向?qū)哟胃校ǔ２扇≈苯?“發(fā)文書、下結(jié)論”的辦文式處理方式，且大多優(yōu)先考慮訴訟全局，為確?？觳犊煸V而忽略監(jiān)督事項(xiàng)的情況偶有發(fā)生；對(duì)于一些嚴(yán)重違法事項(xiàng)，有時(shí)也寄希望通過補(bǔ)充材料、書面說明等形式降格處理或內(nèi)部消化。

第二，法律依據(jù)長期缺失。長期以來，對(duì)于檢察監(jiān)督調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)定零星散布在司法解釋及規(guī)則辦法中，如《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》對(duì)非法取證行為的調(diào)查核實(shí)方式作出了規(guī)定，而《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6 條、《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第50、65 條以及《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第13 條等基本都針對(duì)民事、行政訴訟監(jiān)督領(lǐng)域，而且大多只提及“調(diào)查核實(shí)”的概念，并未闡釋其內(nèi)涵和形式。2018 年修訂的《人民檢察院組織法》第21 條規(guī)定，人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，這是強(qiáng)化檢察監(jiān)督調(diào)查核實(shí)權(quán)的立法突破，但尚未對(duì)調(diào)查核實(shí)的具體手段和權(quán)限作出細(xì)化規(guī)定。

（三）重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化改革的價(jià)值與意義

1. 強(qiáng)化法律監(jiān)督的主業(yè)地位與司法屬性。檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督具有程序性、建議性（特定情況下有決定性）、非終局性，與之相適應(yīng)，需要采取適當(dāng)?shù)墓ぷ鞣绞?。⑦參見龍宗?《檢察機(jī)關(guān)辦案方式的適度司法化》，《法學(xué)研究》2013 年第1 期。辦案是檢察機(jī)關(guān)基本的履職手段和工作形態(tài)，檢察機(jī)關(guān)以辦案為主線，監(jiān)督活動(dòng)如果完全排斥案件化辦理，將進(jìn)一步弱化其司法屬性和主業(yè)地位。法律監(jiān)督司法化的著力點(diǎn)在于科學(xué)設(shè)置一套符合司法特質(zhì)的法律監(jiān)督程序，并嚴(yán)格依照法定程序和符合法治精神的創(chuàng)設(shè)程序開展法律監(jiān)督工作。⑧參見龔培華、李建波：《試論法律監(jiān)督司法化的定位》，《人民檢察》2014 年第6 期。以辦案形式開展監(jiān)督工作，能通過程式化的司法工序和體系化的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)凸顯監(jiān)督活動(dòng)的司法產(chǎn)品特性，清晰展現(xiàn)法律監(jiān)督的運(yùn)行軌跡，增強(qiáng)檢察監(jiān)督的“存在感”和認(rèn)可度，還原監(jiān)督工作的司法屬性，使監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制由公文處理向司法辦案轉(zhuǎn)變，淡化行政審批色彩，通過立案→審查→決定的推進(jìn)路徑提升監(jiān)督的程序性和嚴(yán)謹(jǐn)性，使重大監(jiān)督行為從辦事模式向辦案模式轉(zhuǎn)型。法律監(jiān)督應(yīng)納入規(guī)范的司法監(jiān)督領(lǐng)域，在“必要”的監(jiān)督領(lǐng)域?qū)嵭谐绦虻乃痉ɑ诶煤喴妆O(jiān)督方式即可解決問題的情況下適用簡易程序。⑨參見湯唯、孫季萍：《法律監(jiān)督論綱》，北京大學(xué)出版社2001 年版，第87 頁。只有“突出重點(diǎn)、有節(jié)制、講方式、重成效”的監(jiān)督原則，方能提升監(jiān)督品質(zhì)。⑩參見黃河：《新時(shí)期偵查監(jiān)督法治化現(xiàn)代化工作主題的解讀》，載黃河、徐鶴喃主編：《偵查監(jiān)督實(shí)務(wù)講堂》，中國檢察出版社2017 年版，第12 頁。案件化辦理通過立案審批程序嚴(yán)格限定啟動(dòng)條件，充分考量司法成本和效率，使辦案資源的耗費(fèi)與違法嚴(yán)重程度成正比，提升訴訟效益和司法生產(chǎn)力。

2. 司法辦案與法律監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一。重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化是司法辦案與法律監(jiān)督的雙重要求，能促進(jìn)兩者同頻共振、共同發(fā)展。案件化辦理模式下，監(jiān)督與辦案相輔相成、有機(jī)統(tǒng)一，表現(xiàn)為目的與方式、實(shí)質(zhì)與表象的內(nèi)在關(guān)系，以辦案為形式提升監(jiān)督品質(zhì)，以監(jiān)督為手段倒逼訴訟案件質(zhì)量的提升。案件化辦理能使監(jiān)督案件形成相對(duì)獨(dú)立的處理路徑，不被原訴訟案件的辦理程序所綁定，既可以針對(duì)本體案件的問題事項(xiàng)進(jìn)行派生性監(jiān)督，也可以另行收集線索進(jìn)行原發(fā)性監(jiān)督。監(jiān)督活動(dòng)與訴訟程序沿著各自運(yùn)行軌跡平行推進(jìn)，呈雙螺旋結(jié)構(gòu)，圍繞無形的審判中心軸有序運(yùn)行，一旦辦案偏離法治軌道，即與監(jiān)督權(quán)運(yùn)行路徑交叉碰撞，產(chǎn)生違法點(diǎn)和監(jiān)督點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督，使辦案與監(jiān)督作為檢察工作的“任督二脈”得以徹底打通。

3. 捕訴一體語境下的監(jiān)督全程化。相對(duì)于捕訴分離，捕訴一體強(qiáng)化了偵查監(jiān)督，提升了偵查質(zhì)量。?參見沈海平：《捕訴關(guān)系的辯證思考》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》 2018 年第4 期。捕訴分離格局下的監(jiān)督活動(dòng)多屬于事后糾錯(cuò)行為，監(jiān)督視線在案件呈捕進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)后，屬于“接觸后”監(jiān)督，提前介入工作大多由偵查監(jiān)督部門從批捕視角開展，功能偏重于引導(dǎo)偵查。捕訴一體實(shí)行后，檢察官基于訴訟目標(biāo)需要將監(jiān)督視野提前至案發(fā)時(shí)或具有潛在發(fā)案風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需要更多基于公訴、庭審視角考慮訴訟全局，案件化辦理可以適用于提前介入工作中發(fā)現(xiàn)的偵查合法性、規(guī)范性問題，檢察人員需要從呈捕前就定點(diǎn)跟蹤問題事項(xiàng)直至修復(fù)完畢。重大監(jiān)督行為的開展往往需要跨越訴訟階段，捕訴一體實(shí)行“誰辦案、誰監(jiān)督”模式，跨訴訟環(huán)節(jié)的監(jiān)督行為可以保持延續(xù)性，無需改變承辦人及分部門辦理，避免針對(duì)同一偵查違法事項(xiàng)的監(jiān)督行為重復(fù)發(fā)生，防止監(jiān)督軌跡形成“回頭路”或“斷頭路”，使監(jiān)督路徑從階段性轉(zhuǎn)向全程性轉(zhuǎn)變，捕前、捕后訴前階段等傳統(tǒng)監(jiān)督真空地帶也得以彌補(bǔ)。

4. 機(jī)構(gòu)改革背景下的監(jiān)督專業(yè)化。以往監(jiān)督權(quán)的失位現(xiàn)象暗含著一種“依附性定律”，當(dāng)內(nèi)設(shè)部門的權(quán)力配置是以訴訟權(quán)和監(jiān)督權(quán)相結(jié)合的形式呈現(xiàn)時(shí)，后者的實(shí)施效果就會(huì)更加顯著。反之，訴訟監(jiān)督就會(huì)趨于弱化。?參見孫皓：《論檢察權(quán)配置的自縛性》，《環(huán)球法律評(píng)論》 2016 年第6 期。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，刑事檢察部門的劃分要素從訴訟階段向案件類型轉(zhuǎn)變，有利于辦案與監(jiān)督的精細(xì)化、專業(yè)化。改革檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制要有不同業(yè)務(wù)方向的辦案組群，形成“多點(diǎn)式辦案單元”和“扁平化”管理模式。?參見龍宗智：《加強(qiáng)司法責(zé)任制：新一輪司法改革及檢察改革的重心》，《人民檢察》2014 年第12 期。改革后內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的平行設(shè)置精簡了案件的跨部門流轉(zhuǎn)過程，避免重復(fù)性的閱卷審查、分析研判，各部門能釋放出更多資源精力投入監(jiān)督工作，監(jiān)督模式也逐漸由個(gè)案監(jiān)督向類案監(jiān)督轉(zhuǎn)化。各部門的監(jiān)督范圍和視野各有側(cè)重，專門辦理類案的檢察官更熟稔相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的違法事項(xiàng)及監(jiān)管漏洞，能形成更強(qiáng)的監(jiān)督線索發(fā)掘及分析處理能力。改革后檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與公安、法院及相關(guān)政府部門的職能更加對(duì)應(yīng)，業(yè)務(wù)溝通由“單位→單位”向“部門→部門”轉(zhuǎn)變，偵查活動(dòng)監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督的雙方能更加有效溝通、雙向反饋，監(jiān)督意見更具可行性、實(shí)效性。總而言之，捕訴一體促進(jìn)監(jiān)督行為縱向跨訴訟環(huán)節(jié)貫通延續(xù)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革則通過橫向扁平化管理保障監(jiān)督精細(xì)化。

二、重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化的法理基礎(chǔ)

（一）監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的秩序性、實(shí)質(zhì)化

監(jiān)督活動(dòng)作為檢察機(jī)關(guān)的常態(tài)化、本位性工作，應(yīng)遵循法的秩序價(jià)值和正當(dāng)程序原則，形成特定、完整的外化形式和內(nèi)生制度。完整的法律監(jiān)督過程，應(yīng)當(dāng)包括知情、審查確認(rèn)和實(shí)施具體監(jiān)督行為的邏輯過程。?參見向澤選：《法律監(jiān)督：理念、機(jī)制與改革》，中國檢察出版社2011 年版，第27 頁。監(jiān)督環(huán)節(jié)應(yīng)循序漸進(jìn)，遵循司法規(guī)律和原則，而不能苛求一步到位，形成“跳躍式”發(fā)展。案件化辦理能全程留痕、縱深推進(jìn)，通過設(shè)置嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件和完整的處理流程，推動(dòng)線索受理、立案、調(diào)查核實(shí)、監(jiān)督?jīng)Q定、跟蹤反饋、復(fù)議復(fù)核、結(jié)案歸檔等環(huán)節(jié)有序銜接，形成標(biāo)準(zhǔn)化、流水線運(yùn)行程序，便于節(jié)點(diǎn)控制、閉環(huán)管理，防止處理環(huán)節(jié)的跳躍和無序，使監(jiān)督?jīng)Q定和處理流程、依據(jù)都能歸檔留痕。案件化辦理為重大監(jiān)督行為設(shè)定相關(guān)適用范圍、辦案標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量體系，明確準(zhǔn)入條件、操作程序和責(zé)任分配，形成完備、合理的外部形式和內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)督程序建構(gòu)完備的“成 文法”。

立案是我國刑事訴訟程序的入口，是偵查機(jī)關(guān)正式開始偵查行為的程序前提和依據(jù)。?參見陳光中：《刑事訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2013 年版，第267-268 頁。刑事訴訟法對(duì)偵查權(quán)的制約沒有采取令狀主義的動(dòng)態(tài)控制模式，而是采取了以立案程序?yàn)槭侄蔚姆ǘǔ绦蚩刂颇Ｊ健?參見孫謙：《刑事立案與法律監(jiān)督》，《中國刑事法雜志》2019 年第3 期。案件化辦理以立案、辦案程序規(guī)制違法違規(guī)事項(xiàng)，形成剛性、固定、不可逆的操作程序，抑制人為干預(yù)和操控，防止無故中止、終結(jié)或被協(xié)調(diào)形式取代，防止出現(xiàn)彈性、隨機(jī)監(jiān)督，顯著增強(qiáng)監(jiān)督的公信力和權(quán)威性，將監(jiān)督活動(dòng)打造成“鐵案”。案件化形成的標(biāo)準(zhǔn)化、程式化的處理機(jī)制，能避免監(jiān)督方式的地域性、個(gè)性化，抑制監(jiān)督內(nèi)容的選擇性、隨意性，統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)和口徑，使監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和力度不因?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)推進(jìn)、工作重心調(diào)整而產(chǎn)生波動(dòng)，充分體現(xiàn)法的統(tǒng)一性、秩序性和可預(yù)測性原則。

（二）審查決策的證據(jù)化、親歷性

案件化的內(nèi)在表現(xiàn)形式為證據(jù)化，就是司法辦案活動(dòng)必須圍繞證據(jù)來展開，需要用證據(jù)規(guī)則體系來保障案件辦理的質(zhì)量。?參見於乾雄等：《推進(jìn)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化若干問題思考》，《中國檢察官》2017 年第7 期（上）。司法辦案的三段論推理模式以法律規(guī)定為“大前提”、案件事實(shí)作為“小前提”，案件化辦理通過完善制度設(shè)計(jì)滿足了進(jìn)行監(jiān)督的“大前提”，也需要對(duì)“小前提”進(jìn)行充分證明與認(rèn)定，促成客觀事實(shí)向法律事實(shí)轉(zhuǎn)化。監(jiān)督事項(xiàng)源于相關(guān)違法事實(shí)或不當(dāng)處理，對(duì)其認(rèn)定需要基于相應(yīng)的證據(jù)基礎(chǔ)和對(duì)待證事實(shí)的認(rèn)定、證成過程，應(yīng)避免僅憑感覺或經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致先入為主的推定和預(yù)設(shè)。成型卷宗的觀點(diǎn)可能具有一定的選擇性和傾向性，有的加工處理痕跡明顯，而犯罪嫌疑人、行政相對(duì)人的證據(jù)和觀點(diǎn)經(jīng)常難以獲得在檢方面前充分展示的機(jī)會(huì)，雙方信息嚴(yán)重不對(duì)稱，因此，單一的書面審查難以確保監(jiān)督行為客觀準(zhǔn)確。

檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督案件的辦案主體，并不是純粹的審理者、裁判者，在監(jiān)督活動(dòng)中常需要主動(dòng)收集線索、調(diào)查核實(shí)，一定程度上扮演“偵查者”角色，而此種準(zhǔn)偵查權(quán)的行使需要以立案為前提才更符合形式法治精神。案件化辦理是檢察監(jiān)督充分行使調(diào)查權(quán)的前提，能推動(dòng)檢察官摒棄單一的“坐堂辦公”形式，不完全依賴書面化、被動(dòng)性審查，而是主動(dòng)調(diào)取資料、實(shí)地考察、咨詢研判，積極開展親歷性調(diào)查。對(duì)于偵查機(jī)關(guān)移送的案件中的監(jiān)督線索，檢察人員主要對(duì)成型的偵查卷宗和在案證據(jù)進(jìn)行核實(shí)，驗(yàn)證相關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的合法性、客觀性，開展“復(fù)核型”調(diào)查。對(duì)于主動(dòng)收集或控告申訴等途徑發(fā)掘的案件線索，由于缺少公安機(jī)關(guān)等實(shí)施前置性調(diào)查取證，檢察機(jī)關(guān)需充分發(fā)揮司法能動(dòng)性，自主收集原始證據(jù)，開展“偵查型”調(diào)查。

（三）權(quán)力制約的公開性、雙向性

重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化是程序公平正義的應(yīng)有之義，通過充分重視和吸收程序參與、程序公開的內(nèi)在價(jià)值，使正義不僅得以實(shí)現(xiàn)，而且以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)。?參見於乾雄等：《推進(jìn)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化若干問題思考》，《中國檢察官》2017 年第7 期（上）。由于檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督活動(dòng)中兼具啟動(dòng)、審理、裁斷等職責(zé)，未形成控辯審三角構(gòu)造。監(jiān)督事項(xiàng)案件化屬于平權(quán)主體之間的監(jiān)督規(guī)制，法律關(guān)系雙方都享有公權(quán)力，監(jiān)督事項(xiàng)常涉及內(nèi)部處理行為及涉密信息，一般不適宜采取庭審式辦理模式，但可以在遵循偵查秘密原則的前提下，適度增強(qiáng)透明度，對(duì)相對(duì)方進(jìn)行“看得見的監(jiān)督”，打破完全密閉運(yùn)行的枷鎖，賦予監(jiān)督對(duì)象更充分的知情權(quán)、申辯權(quán)和復(fù)核權(quán)，從完全內(nèi)部運(yùn)行的隱性監(jiān)督向相對(duì)開放的顯性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。重大監(jiān)督事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)借鑒判決宣告程序的作法，采取公開宣告?zhèn)刹楸O(jiān)督?jīng)Q定這種儀式化的程序，以增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督?jīng)Q定的權(quán)威性和服從性。?參見萬毅：《論檢察制度發(fā)展的“東亞模式”——兼論對(duì)我國檢察改革的啟示》，《東方法學(xué)》2018 年第1 期。當(dāng)前各地積極推行的檢察建議公開宣告制度，通過向責(zé)任單位直觀展示其違法事項(xiàng)或管理漏洞，能充分發(fā)揮警示、預(yù)防功能，以強(qiáng)化監(jiān)督行為的公開性、儀式感倒逼整改實(shí)質(zhì)化。

重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化不僅體現(xiàn)了檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)、行政權(quán)的抑制，也體現(xiàn)了對(duì)監(jiān)督權(quán)行使的內(nèi)部規(guī)制和約束，通過立案、決定、復(fù)核的審慎性抑制監(jiān)督恣意和任性，準(zhǔn)確劃定監(jiān)督權(quán)運(yùn)行邊界，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督視野的外部搜索與內(nèi)部審視，使監(jiān)督過程也能成為被監(jiān)督對(duì)象，防止監(jiān)督權(quán)的過度擴(kuò)張和濫用。檢察監(jiān)督保持謙抑性并不意味著檢察監(jiān)督權(quán)的縮減，而旨在權(quán)力的理性回歸和準(zhǔn)確定位，避免由于權(quán)力的過度膨脹而干涉其他國家權(quán)力和公民權(quán)利的行使。?參見路志強(qiáng)：《強(qiáng)化法官自由裁量權(quán)檢察監(jiān)督的路徑探析》，《河北法學(xué)》2014 年第9 期。通過案件化辦理既避免“內(nèi)部消化”，也不完全排斥協(xié)商對(duì)話，可以通過共同協(xié)商探討問題根源和彌補(bǔ)、預(yù)防途徑，使監(jiān)督法律關(guān)系雙方由此消彼長的“零和博弈”向互利共贏轉(zhuǎn)變?；诎讣幚淼恼{(diào)查核實(shí)手段要求雙方積極配合，如果有關(guān)單位不履行配合義務(wù)則會(huì)導(dǎo)致辦案受阻，可以追究相關(guān)法律責(zé)任。案件化辦理賦予監(jiān)督對(duì)象復(fù)議復(fù)核的救濟(jì)權(quán)，在啟動(dòng)立案前允許監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行解釋說明或采取補(bǔ)救措施，為保持案件復(fù)查的客觀中立，另行指定承辦人辦理復(fù)議復(fù)核，確保監(jiān)督對(duì)象享有充分的知情權(quán)和申訴權(quán)、抗辯權(quán)。案件化辦理使監(jiān)督活動(dòng)更具說服力和針對(duì)性，明確相關(guān)權(quán)利義務(wù)，更充分考慮可能受到的質(zhì)疑和抗辯，有利于實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義與程序正義、目的價(jià)值與工具價(jià)值的 統(tǒng)一。

三、重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化的實(shí)踐進(jìn)路

（一）試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐探索

廣東試點(diǎn)地區(qū)啟動(dòng)以來，通過制度設(shè)計(jì)和操作模式等方面有益探索，明確了監(jiān)督辦案的橫向覆蓋范圍和縱向操作流程，既配備了相應(yīng)的卷宗臺(tái)賬、系統(tǒng)平臺(tái)，又設(shè)計(jì)了實(shí)施步驟與操作規(guī)程，使重大監(jiān)督行為在實(shí)體與程序方面都具備司法辦案的要素。參見路志強(qiáng)：《強(qiáng)化法官自由裁量權(quán)檢察監(jiān)督的路徑探析》，《河北法學(xué)》2014 年第9 期。

1. 建構(gòu)嚴(yán)密的監(jiān)督案件運(yùn)行流程。試點(diǎn)單位均建立了涵蓋線索管理、立案處理、調(diào)查核實(shí)、實(shí)施監(jiān)督、跟蹤反饋、復(fù)議復(fù)核、結(jié)案歸檔等環(huán)節(jié)的操作規(guī)程，對(duì)辦案主體、辦理期限、責(zé)任分配等作出明確規(guī)定，形成完整、清晰的運(yùn)行軌跡和路徑，初步形成符合司法規(guī)律、契合關(guān)聯(lián)機(jī)制的處理流程，形成責(zé)任清晰、分工明確、調(diào)控合理的管理機(jī)制。在對(duì)外部行使監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，案件化辦理也受到嚴(yán)格的內(nèi)部管控，案件管理部門開展對(duì)監(jiān)督案件辦理的節(jié)點(diǎn)控制、運(yùn)行監(jiān)控和質(zhì)量評(píng)查。試點(diǎn)地區(qū)研發(fā)了“重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督辦案全程網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，文書電子送達(dá)，通過嚴(yán)格的節(jié)點(diǎn)控制、過程管理確保標(biāo)準(zhǔn)化、程序化運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)操作軌跡清晰留痕，防止暗箱操作與逆向運(yùn)行，監(jiān)督精準(zhǔn)度和規(guī)范度顯著增強(qiáng)。

2. 辦理模式的適應(yīng)性調(diào)整。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革完成前，試點(diǎn)單位試行了各具特色的重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化改革方案。有的地區(qū)采取偵監(jiān)部門帶動(dòng)其他部門持續(xù)監(jiān)督的“偵監(jiān)主導(dǎo)”模式。有的地區(qū)采取“全院統(tǒng)籌”模式，以院為單位搭建整體性監(jiān)督平臺(tái)，整合檢察資源組建跨部門的重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦案組。在機(jī)構(gòu)改革趨勢下，監(jiān)督工作的開展應(yīng)符合帕累托最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，即在可分配資源確定的狀態(tài)下，在沒有一個(gè)人或環(huán)節(jié)境況變壞的前提下，至少一個(gè)人或環(huán)節(jié)的情況好轉(zhuǎn)。參見戴昕、張永健：《比例原則還是成本收益分析法學(xué)方法的批判性重構(gòu)》，《中外法學(xué)》2018 年第6 期。捕訴一體實(shí)行后，監(jiān)督職能與資源適當(dāng)分散，但沒有稀釋溶解，業(yè)務(wù)部門均可利用各自的系統(tǒng)功能模塊啟動(dòng)監(jiān)督程序，形成各有側(cè)重、全程接力的互補(bǔ)型監(jiān)督格局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)地區(qū)推行案件化辦理模式后，向偵查機(jī)關(guān)提出糾正意見的案件中，違法事項(xiàng)的糾正率為97.22%，監(jiān)督撤案率為73.26%，監(jiān)督立案率為62.38%，前兩項(xiàng)比例分別比案件化改革前同比高出15.32、12.93 個(gè)百分點(diǎn)。在對(duì)試點(diǎn)地區(qū)改革情況分析總結(jié)的基礎(chǔ)上，廣東省院形成《重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理模式改革試點(diǎn)工作情況報(bào)告》，對(duì)該項(xiàng)改革實(shí)施后的書面糾正違法及立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督等監(jiān)督數(shù)據(jù)進(jìn)行了歸納匯總。對(duì)比N 院實(shí)行捕訴一體前后的監(jiān)督案件數(shù)據(jù)可見，實(shí)行捕訴一體后，該院重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化的辦理周期較以往延長55.6%，整改反饋率則高出67.5%，偵查活動(dòng)監(jiān)督平臺(tái)顯示的監(jiān)督績效分值較之前高 52.5%，顯示出監(jiān)督行為的延續(xù)性、執(zhí)行力明顯增強(qiáng)。N 院的2018 年度《重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化工作總結(jié)》，分別對(duì)捕訴一體推行前后監(jiān)督案件化的辦理周期進(jìn)行了匯總及對(duì)比，研判該項(xiàng)改革成效。

3.探索親歷性、差異化調(diào)查方式。試點(diǎn)地區(qū)在嚴(yán)格遵守現(xiàn)行法律的前提下，充分發(fā)掘自身“偵查潛力”，盡量豐富調(diào)查手段，確保監(jiān)督精準(zhǔn)度。辦案人員將書面審查與親歷性調(diào)查相結(jié)合，積極通過調(diào)取卷宗、查詢材料、現(xiàn)場復(fù)勘、訊（詢）問、調(diào)閱資料、咨詢執(zhí)法人員、補(bǔ)充鑒定等形式核查情況，直面原始證據(jù)和現(xiàn)場，揭開案卷材料和傳播輿論的“面紗”。承辦檢察官通過調(diào)查筆錄等形式將調(diào)查核實(shí)過程清晰留痕，且須制作《檢察監(jiān)督案件調(diào)查核實(shí)報(bào)告》闡明線索來源、內(nèi)容、當(dāng)事人基本情況、調(diào)查經(jīng)過、經(jīng)審查認(rèn)定的事實(shí)及相關(guān)證據(jù)、法律依據(jù)。有的試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合辦案實(shí)踐制定分類辦案指引，針對(duì)不同類型違法事項(xiàng)列舉相應(yīng)調(diào)查方式，使相關(guān)制度體系既有“程序法”，又有“實(shí)體法”。

4. 追溯深挖黑惡勢力等關(guān)聯(lián)犯罪線索。在辦案中注重串并研判，避免就案辦案心態(tài)，積極循線追查關(guān)聯(lián)人員及案件，通過綜合分析控申材料，實(shí)時(shí)關(guān)注輿情動(dòng)態(tài)及公安信息通報(bào)，社會(huì)調(diào)查等方式整合梳理關(guān)聯(lián)信息，發(fā)掘重大監(jiān)督線索。重點(diǎn)核查刑拘后未報(bào)捕、捕后變更強(qiáng)制措施、另案處理、同案犯在逃等檢察視野模糊地帶，捕捉發(fā)現(xiàn)異常處理及漏罪漏犯。掃黑除惡專項(xiàng)斗爭開展以來，試點(diǎn)地區(qū)通過案件化辦理助推公安機(jī)關(guān)依法、規(guī)范偵查，加強(qiáng)涉案財(cái)物管理，循線挖掘 “保護(hù)傘”線索。如Z 院提前介入一宗污染環(huán)境案，發(fā)現(xiàn)該案在逃犯張某文多年前曾涉嫌強(qiáng)迫交易罪被公安機(jī)關(guān)立案偵查，遂啟動(dòng)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理程序，通過調(diào)查核實(shí)查明公安機(jī)關(guān)當(dāng)時(shí)未將張某文提請批準(zhǔn)逮捕或移送審查起訴，并在此后九年內(nèi)未繼續(xù)偵查，遂發(fā)出《糾正違法通知書》督促公安機(jī)關(guān)抓獲張某文及關(guān)聯(lián)案件犯罪嫌疑人9 人，并將某公安局副局長林某等人涉嫌職務(wù)犯罪的線索移送監(jiān)察委，推動(dòng)鏟除兩個(gè)涉黑惡團(tuán)伙及“保護(hù)傘”共50 人。

5. 聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域捍衛(wèi)民營經(jīng)濟(jì)權(quán)益。試點(diǎn)單位充分履行檢察職能，將監(jiān)督職能拓展延伸至社會(huì)治理領(lǐng)域，聚焦食藥品安全、環(huán)境保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的市場經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)管理領(lǐng)域的監(jiān)管漏洞和不當(dāng)執(zhí)法等違法現(xiàn)象深入分析問題根源，耐心追蹤整改動(dòng)態(tài)，適時(shí)復(fù)查同類問題。試點(diǎn)地區(qū)準(zhǔn)確界定合同糾紛與詐騙犯罪、正當(dāng)融資與非法集資、產(chǎn)權(quán)糾紛與侵占國家資產(chǎn)、個(gè)人犯罪與涉企單位犯罪等界限，糾正不當(dāng)行政執(zhí)法、偵查活動(dòng)對(duì)民營企業(yè)合法權(quán)益的侵害，助推民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。如N 院辦理的某公司涉嫌銷售假冒注冊商標(biāo)的商品案，該院啟動(dòng)案件化辦理程序，通過征詢控辯雙方意見、詢問行政執(zhí)法人員、咨詢商標(biāo)法專家等形式調(diào)查核實(shí)，并兩次舉行公開聽證會(huì)，邀請雙方公司代表、偵查人員、行政執(zhí)法人員各自闡明觀點(diǎn)、提交證據(jù)，后認(rèn)為本案屬于經(jīng)濟(jì)糾紛，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)撤銷案件并及時(shí)返還扣押的貨物，保障了涉案民營企業(yè)的合法生產(chǎn) 經(jīng)營。

（二）實(shí)踐中存在的問題

1. 辦案思維與制度設(shè)計(jì)需進(jìn)一步完善。個(gè)別監(jiān)督案件的處理方式相對(duì)僵化，一經(jīng)立案就將問題徹底定性，未從訴訟效益方面考慮協(xié)商、補(bǔ)正等前置處理方式。有的徒具案件化辦理的表象，缺乏司法辦案的內(nèi)在機(jī)理，未充分體現(xiàn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬、繁簡分流、互利共贏等理念，陷入機(jī)械司法誤區(qū)。有的一味追求監(jiān)督權(quán)限和覆蓋面的擴(kuò)張，忽視了適用范圍的合理把控，如將一些補(bǔ)充偵查事項(xiàng)作為監(jiān)督案件立案。有的雖在“入口”端設(shè)定了案件化辦理的準(zhǔn)入條件和啟動(dòng)門檻，但未在“出口”端明確結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)、撤案程序。

2. 監(jiān)督方式的統(tǒng)一性、層次性有所欠缺。由于各地在監(jiān)督程序和文書設(shè)計(jì)、系統(tǒng)研發(fā)等方面“百花齊放”、進(jìn)度不一，在發(fā)揮自身優(yōu)勢的同時(shí)也在一定程度上損害了司法統(tǒng)一。由于未形成標(biāo)準(zhǔn)一致的操作程序、實(shí)施細(xì)則和證明標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致同一違法事項(xiàng)在不同時(shí)期、地區(qū)產(chǎn)生不同的法律后果。此外，各類監(jiān)督文書的適用范圍和界限缺乏清晰規(guī)定，有的嚴(yán)重違法事項(xiàng)也以檢察建議的形式處理，文書結(jié)構(gòu)上缺乏證據(jù)羅列、事實(shí)認(rèn)定、理由闡釋等內(nèi)容及分析論證過程，對(duì)超期回復(fù)、怠于整改等情形缺乏約束力。

3. 關(guān)聯(lián)機(jī)制未融合發(fā)力。監(jiān)督事項(xiàng)案件化未與其他相關(guān)工作機(jī)制有機(jī)融合，與刑事拘留未報(bào)捕案件監(jiān)督、重大疑難案件公安機(jī)關(guān)聽取檢察機(jī)關(guān)意見建議制度、檢察建議公開宣告等工作機(jī)制相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行，未相輔相成，形成合力。檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間存在信息溝壑，檢察機(jī)關(guān)難以及時(shí)、全面掌握相關(guān)案件動(dòng)態(tài)和執(zhí)法情況。如“兩法銜接”信息平臺(tái)錄入了大量行政執(zhí)法案件信息，但檢察機(jī)關(guān)一般僅將其應(yīng)用于督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，而未將有關(guān)問題轉(zhuǎn)化為監(jiān)督案件。

四、重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化的發(fā)展路徑

（一）科學(xué)設(shè)定辦案范圍、流程及原則

1. 合理界定適用范圍。重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化并非常態(tài)化、例行性機(jī)制，確定其生成條件和適用范圍應(yīng)進(jìn)行價(jià)值判斷和訴訟效益衡量?？乖V、公益訴訟等職能都具有一定程度的監(jiān)督屬性，但其由檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)，且本身已屬于案件辦理范疇，因此不適合作為監(jiān)督案件辦理。重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理主要依職權(quán)啟動(dòng)，特定情形下也可依控告申訴者申請啟動(dòng)，其適用范圍可限定為以下事項(xiàng)：（1）偵查取證嚴(yán)重違反法定程序或侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的行為，主要包括：刑訊逼供或以暴力、威脅等方法獲取犯罪嫌疑人供述、證人證言及被害人陳述；偽造、變造、隱匿、毀滅證據(jù)的；決定、變更、撤銷刑事強(qiáng)制措施嚴(yán)重違反法定程序的；徇私舞弊，包庇放縱犯罪分子的；故意以超期羈押等方式非法剝奪他人人身自由的；違法采取查封、扣押、凍結(jié)等措施，嚴(yán)重侵害企業(yè)合法權(quán)益的；嚴(yán)重侵害當(dāng)事人訴訟權(quán)利等情形。（2）新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)媒介廣泛傳播，引發(fā)社會(huì)輿論高度關(guān)注的。（3）存在重大信訪、維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)的。（4）行政執(zhí)法機(jī)關(guān)拒不移送，明顯涉嫌犯罪的。（5）立案或不立案決定明顯違法的。（6）有關(guān)部門領(lǐng)域存在危及公共利益、可能引發(fā)重大犯罪的監(jiān)管漏洞的。（7）人大代表、政協(xié)委員或者辯護(hù)律師、當(dāng)事人及其家屬向檢察機(jī)關(guān)提出明確監(jiān)督要求，確有調(diào)查必要的。（8）上級(jí)機(jī)關(guān)交辦、督辦的。（9）其他需要監(jiān)督的嚴(yán)重情形。案件化辦理的受理范圍不限于在辦案（事）件，對(duì)于案件評(píng)查等機(jī)制中倒查發(fā)現(xiàn)的已辦案（事）件的重大違法線索，符合條件的也可啟動(dòng)立案程序。

2. 科學(xué)設(shè)定辦案環(huán)節(jié)。重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的具體流程應(yīng)包括：（1）線索受理。在辦案工作中發(fā)現(xiàn)或控告申訴渠道獲取的線索以及其他途徑發(fā)現(xiàn)的監(jiān)督線索，先統(tǒng)一移交案件管理部門受理登記。（2）立案。承辦人制作《重大監(jiān)督事項(xiàng)立案審查報(bào)告》闡明擬啟動(dòng)案件化辦理的監(jiān)督事項(xiàng)及理由依據(jù)，層報(bào)檢察長審批，如獲批立案則將案件信息移交案管部門錄入系統(tǒng)，生成監(jiān)督案件案卡。（3）調(diào)查核實(shí)。擬定調(diào)查核實(shí)方案，列明調(diào)查目標(biāo)、舉措及分工步驟，經(jīng)審批后開展針對(duì)性調(diào)查取證并制作《監(jiān)督案件調(diào)查核實(shí)報(bào)告》。（4）實(shí)施監(jiān)督。根據(jù)調(diào)查核實(shí)情況制作《監(jiān)督案件審查報(bào)告》，詳細(xì)闡明案件來源、基本情況、調(diào)查經(jīng)過、經(jīng)審查認(rèn)定的事實(shí)及證據(jù)、案件分析及擬采取的監(jiān)督方式，層報(bào)檢察長審批后，向責(zé)任單位發(fā)出監(jiān)督文書，對(duì)于控告申訴事項(xiàng)應(yīng)及時(shí)回復(fù)當(dāng)事人。（5）跟蹤反饋。提出監(jiān)督意見后，原承辦人繼續(xù)跟蹤督促監(jiān)督對(duì)象整改反饋。（6）復(fù)議復(fù)核。監(jiān)督對(duì)象對(duì)監(jiān)督意見有異議可向?qū)嵤┍O(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)申請復(fù)議，檢察機(jī)關(guān)另行指派檢察官辦理，監(jiān)督對(duì)象不服復(fù)議決定可向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)申請復(fù)核。（7）結(jié)案歸檔。監(jiān)督事項(xiàng)辦結(jié)后，應(yīng)在辦案系統(tǒng)結(jié)束流程，及時(shí)將《監(jiān)督案件審查報(bào)告》等材料整理歸檔。

3. 證明標(biāo)準(zhǔn)的差異化。案件化辦理應(yīng)根據(jù)案件類型、違法程度等確立差異化的證據(jù)規(guī)則，防止證明標(biāo)準(zhǔn)和操作模式的同質(zhì)化。隨著線索受理、立案、決定等節(jié)點(diǎn)推進(jìn)設(shè)計(jì)階梯式證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)證據(jù)材料的漸進(jìn)式補(bǔ)充完善，使違法程度、社會(huì)危險(xiǎn)性、監(jiān)督嚴(yán)厲性與證明標(biāo)準(zhǔn)成正比。如監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于督促行政機(jī)關(guān)移送案件。應(yīng)根據(jù)證據(jù)來源、取證主體及方式等因素確立證據(jù)規(guī)則，檢察機(jī)關(guān)自行收集調(diào)取的證據(jù)可視為“原始證據(jù)”，公安機(jī)關(guān)提供的偵查卷宗本身具有證據(jù)性質(zhì)，證據(jù)的客觀性、證明力相對(duì)較高；對(duì)于當(dāng)事人控告申訴提供、監(jiān)督對(duì)象事后補(bǔ)正的“情況說明”等材料，需要結(jié)合其他證據(jù)甄別真?zhèn)危瑢で笥∽C。應(yīng)明確書證、物證、原始證據(jù)等在證明力方面的優(yōu)勢地位；對(duì)于違法情節(jié)輕微，事實(shí)清楚，監(jiān)督對(duì)象無異議的事項(xiàng)內(nèi)容可考慮適用自認(rèn)規(guī)則予以認(rèn)定。

4. 辦案理念和原則的司法化。辦案人員應(yīng)秉持權(quán)力法定、證據(jù)裁判、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬等司法理念，吸收疑罪從無、罪責(zé)刑相適應(yīng)、罪刑法定等刑事司法原則的精神內(nèi)核，提升監(jiān)督意識(shí)和監(jiān)督智慧。如對(duì)于前期溝通過程中明確承認(rèn)問題事項(xiàng)，及時(shí)整改糾正完畢，未造成嚴(yán)重后果的，可參照認(rèn)罪認(rèn)罰從寬原則，采用柔性建議等形式處理。對(duì)于程度輕微，社會(huì)危險(xiǎn)性較小的違法事項(xiàng)，可視為“初犯”“偶犯”不立案處理。對(duì)于高發(fā)頻發(fā)、危害嚴(yán)重的問題事項(xiàng)，則參照“累犯”“連續(xù)犯”“多次作案”的處理原則，可認(rèn)定達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，啟動(dòng)案件化辦理程序。對(duì)于已通過偵查活動(dòng)監(jiān)督平臺(tái)等途徑監(jiān)督糾正的事項(xiàng)，則可依照行政案件“一事不再罰”的原則不再適用案件化辦理，可參照審查逮捕的社會(huì)危險(xiǎn)性條件來評(píng)估其案件化辦理的必要性。

（二）健全完善監(jiān)督辦案運(yùn)行機(jī)制

1. 運(yùn)行機(jī)制的科學(xué)性、層次性。重大監(jiān)督事項(xiàng)成案后應(yīng)合理繁簡分流，視程度輕重分別采取簡易程序或普通程序，對(duì)事實(shí)清楚、違法程度較輕、相對(duì)方無異議的可適用速裁程序快速辦結(jié)；立案后經(jīng)調(diào)查核實(shí)認(rèn)為證據(jù)不足、定性不準(zhǔn)確，達(dá)不到監(jiān)督條件的應(yīng)撤銷案件。對(duì)可彌補(bǔ)修復(fù)的輕微違法事項(xiàng)或程序瑕疵，可先要求其補(bǔ)正修復(fù)，再視情況處理。對(duì)同類問題的刨根問底式深層次監(jiān)督勝于頻繁開展的“點(diǎn)到為止”型監(jiān)督，對(duì)于大多數(shù)同類型監(jiān)督事項(xiàng)而言，違法情形較輕的可以通過口頭糾正處理，同類問題如果高發(fā)頻發(fā)、屢糾不止，則形成由量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)化，可合并為一個(gè)監(jiān)督案件辦理。重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化平臺(tái)應(yīng)推動(dòng)與刑事案件信息共享平臺(tái)、偵查活動(dòng)監(jiān)督平臺(tái)、“兩法銜接”平臺(tái)等信息平臺(tái)的互聯(lián)互通、資源共享，對(duì)違法事項(xiàng)進(jìn)行嵌入式、“地毯式”搜索。

應(yīng)探索重大監(jiān)督事項(xiàng)內(nèi)部聽證機(jī)制，由于違法偵查等問題通常涉密，可在不對(duì)外公開的場所，由檢方闡明監(jiān)督意見和理由、依據(jù)，允許監(jiān)督對(duì)象陳述申辯、質(zhì)證示證，增強(qiáng)監(jiān)督說服力和公信力。應(yīng)形成監(jiān)督力度逐級(jí)遞進(jìn)制度，根據(jù)違法程度、整改情況等確立監(jiān)督等級(jí)，相應(yīng)采取書面糾違、通知通報(bào)、檢察建議等形式，充分展現(xiàn)監(jiān)督層次；如對(duì)執(zhí)法過錯(cuò)先發(fā)出監(jiān)督意見，對(duì)到期未糾正或整改反饋的再書面糾正違法，拒不糾正或?qū)壹m不改的應(yīng)向其主管領(lǐng)導(dǎo)或者上級(jí)單位通報(bào)。監(jiān)督?jīng)Q定公開宣告方面，可考慮成立檢察監(jiān)督宣告室，也可深入案發(fā)地現(xiàn)場宣告。參見簡潔、張艷青：《以案件化辦理提升監(jiān)督質(zhì)效》，《檢察日報(bào)》2018 年11 月27 日。應(yīng)豐富監(jiān)督文書的形式和結(jié)構(gòu)，明確《糾正違法通知書》《偵查活動(dòng)監(jiān)督通知書》等的適用范圍，增強(qiáng)監(jiān)督文書的規(guī)范性、說理性，由通知型文書向論證型文書轉(zhuǎn)變。

2. 調(diào)查核實(shí)的法治化、專業(yè)化。案件化處理的調(diào)查核實(shí)手段可參照2019 年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第14 條列舉的調(diào)查核實(shí)舉措：（1）查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料；（2）向當(dāng)事人、有關(guān)知情人員或者其他相關(guān)人員了解情況；（3）聽取被建議單位意見；（4）咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專門問題的意見；（5）委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)；（6）現(xiàn)場走訪、查驗(yàn)；（7）查明事實(shí)所需要采取的其他措施。對(duì)于針對(duì)性的調(diào)查舉措也可參照具體領(lǐng)域的規(guī)定，如民事訴訟監(jiān)督的調(diào)查核實(shí)可根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第66 條的相關(guān)規(guī)定開展。應(yīng)明確調(diào)查手段的功能在于核查事實(shí)而非懲戒處置，禁止采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。應(yīng)確保調(diào)查核實(shí)手段的實(shí)質(zhì)性、專業(yè)性，對(duì)技術(shù)性較強(qiáng)的領(lǐng)域和問題，必要時(shí)可咨詢專家輔助人或委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。應(yīng)針對(duì)問題事項(xiàng)開展有限調(diào)查，而非代位行使刑事偵查權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)。

（三）構(gòu)建一體化、全流域監(jiān)督格局

案件化辦理應(yīng)積極融入捕訴一體和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革趨勢，整合辦案資源和要素，使監(jiān)督程序跨訴訟階段整體、連續(xù)推進(jìn)。程序性監(jiān)督止步于違法性宣告，轉(zhuǎn)化為漸進(jìn)式制裁，最基本的制度調(diào)整即是“糾正意見”文書在不同階段和不同審查權(quán)主體之間的順暢流轉(zhuǎn)。參見郭晶：《論程序性監(jiān)督之嬗變——從違法性宣告到漸進(jìn)式制裁》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014 年第1 期。監(jiān)督案件形成相對(duì)獨(dú)立的辦理流程和卷宗材料，不受制于相關(guān)案件的批捕、起訴時(shí)限，使監(jiān)督事項(xiàng)可在訴訟環(huán)節(jié)更迭期間獨(dú)立運(yùn)行，減少重復(fù)審查閱卷，承辦人在制發(fā)監(jiān)督文書后負(fù)責(zé)跟進(jìn)后續(xù)進(jìn)展直至案件結(jié)案歸檔，實(shí)現(xiàn)從“分段式”、部門化監(jiān)督向“盯案式”、一體化監(jiān)督轉(zhuǎn)變。共同犯罪分案、另案處理、涉“保護(hù)傘”等關(guān)聯(lián)性案件的監(jiān)督事項(xiàng)盡量由同一檢察官或辦案組負(fù)責(zé)。辦案組由檢察官負(fù)責(zé)擬定實(shí)施方案、步驟、方向，輔助人員參與調(diào)查核實(shí)、文書制作等工作，確保監(jiān)督辦案的專業(yè)化、精細(xì)化。

（四）監(jiān)督行為與訴訟程序的有機(jī)統(tǒng)一

檢察監(jiān)督側(cè)重于對(duì)公權(quán)力的規(guī)制和約束，而對(duì)利益損害的救濟(jì)和社會(huì)秩序的修復(fù)常需要啟動(dòng)訴訟程序，案件化處理并不僅僅意味著內(nèi)部程序的規(guī)范化，也應(yīng)為相關(guān)訴訟程序及恢復(fù)性司法作出鋪墊，使訴訟程序作為監(jiān)督手段的承接延續(xù)，以監(jiān)督行為實(shí)現(xiàn)具體行為違法性的確認(rèn)并督促糾正，再通過訴訟活動(dòng)維護(hù)補(bǔ)償受侵害的法益。對(duì)于控告申訴渠道引發(fā)的監(jiān)督活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將監(jiān)督糾正情況及時(shí)回復(fù)控告申訴人并告知其訴訟權(quán)利，為其提起民事或行政訴訟增強(qiáng)信心與動(dòng)力。由于刑事犯罪與監(jiān)管漏洞往往是緊密相連的“并發(fā)癥”，訴訟監(jiān)督不僅能促進(jìn)偵查行為的規(guī)范和社會(huì)秩序的修復(fù)，也能通過公益訴訟推動(dòng)社會(huì)治理改善，修復(fù)受損的公共利益和社會(huì)秩序。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第44、45 條規(guī)定，人民檢察院提起行政公益訴訟，應(yīng)提交國家和公共利益受到侵害的初步證明材料，應(yīng)對(duì)其履行訴前程序提出檢察建議且行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé)的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。公益訴訟調(diào)查取證不同于刑事偵查行為，證明事項(xiàng)涉及的領(lǐng)域相對(duì)寬泛，監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理開展的實(shí)質(zhì)性調(diào)查能為后續(xù)公益訴訟打下堅(jiān)實(shí) 基礎(chǔ)。