寧立志 肖 翰

一、《汽車品牌銷售管理實施辦法》的歷史檢視

由商務(wù)部頒布的《汽車銷售管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)于2017年7月1日起正式實施，預(yù)示著實行12年之久的《汽車品牌銷售管理實施辦法》(以下簡稱《品牌辦法》)失去效力?！镀放妻k法》在推行之初，對規(guī)范汽車市場秩序、提高行業(yè)服務(wù)質(zhì)量、推進汽車消費增長等起到了一定的積極作用。然而，《品牌辦法》作為我國履行入世承諾而形成的產(chǎn)物，相關(guān)規(guī)則的過渡性和妥協(xié)性色彩明顯，利弊互見。誠如有學(xué)者所言，數(shù)十年來，我國尚未形成系統(tǒng)清晰的汽車產(chǎn)業(yè)政策，長期依賴于“以市場換資金、換技術(shù)”的合資路徑，使我國汽車尤其是轎車之間的競爭演變?yōu)榭鐕驹谌A實施其全球品牌戰(zhàn)略的“圈地運動”。(1)尤海鷹、胡楷：《從中、歐汽車銷售模式異同看品牌經(jīng)營》，載《價值工程》2004年第1期?！镀放妻k法》實行期間，飽受詬病的莫過于汽車“單一品牌授權(quán)模式”導(dǎo)致的“國外汽車企業(yè)對我國汽車市場造成較大沖擊、汽車供應(yīng)商控制經(jīng)銷商的權(quán)力增強、汽車流通領(lǐng)域限制競爭行為蔓延”等問題。

(一)“鳩居鵲巢”：《品牌辦法》下國外汽車企業(yè)對我國汽車市場的沖擊

從國際國內(nèi)視角觀之，《品牌辦法》賦予汽車供應(yīng)商對汽車經(jīng)銷網(wǎng)絡(luò)布局的絕對話語權(quán)，這無疑為汽車企業(yè)尤其是掌控著汽車核心技術(shù)的國外汽車企業(yè)控制整個汽車銷售環(huán)節(jié)的利益鏈條提供了可乘之機，致使后者在我國汽車市場長驅(qū)直入、通行無阻。此外，擁有品牌和先進技術(shù)優(yōu)勢的國外汽車企業(yè)在享受我國政策紅利的過程中，有所保留地履行著自身的義務(wù)，意圖讓我國車企長期扮演跨國公司組裝車間的角色。誠然，上述合資路徑被視為我國汽車產(chǎn)銷量爆發(fā)式增長的重要誘因，但反觀我國車企，則在應(yīng)對國外汽車企業(yè)猛烈進軍中國市場與大力發(fā)展自主品牌汽車的夾縫中求得生存。

(二)“獨攬大權(quán)”：《品牌辦法》下汽車供應(yīng)商與經(jīng)銷商平等關(guān)系的失衡

從供應(yīng)商與經(jīng)銷商的視角觀之，《品牌辦法》無形中增強了汽車供應(yīng)商對經(jīng)銷商的控制能力，為汽車銷售市場以及汽車售后服務(wù)市場的壟斷行為發(fā)生提供了必要條件。典型的爭議性條款有，《品牌辦法》第6條確立了汽車供應(yīng)商的強勢地位，賦予其對汽車經(jīng)銷網(wǎng)絡(luò)布局的絕對話語權(quán)；第18條協(xié)助供應(yīng)商限制車源，加劇了汽車供應(yīng)商和經(jīng)銷商之間的矛盾；第28條規(guī)定經(jīng)銷商只能將授權(quán)品牌汽車銷售給最終用戶，旨在禁止經(jīng)銷商之間的車源流通，滋生了客戶限制。(2)《品牌辦法》第6條規(guī)定：“境外汽車生產(chǎn)企業(yè)在境內(nèi)銷售汽車，須授權(quán)境內(nèi)企業(yè)或按國家有關(guān)規(guī)定在境內(nèi)設(shè)立企業(yè)作為其汽車總經(jīng)銷商，制定和實施網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃。”其第18條規(guī)定：“對未經(jīng)汽車品牌銷售授權(quán)或不具備經(jīng)營條件的企業(yè)，不得提供汽車資源?！逼涞?8條規(guī)定：“除非經(jīng)授權(quán)汽車供應(yīng)商許可，汽車品牌經(jīng)銷商只能將授權(quán)品牌汽車直接銷售給最終用戶。”此外，《品牌辦法》中供應(yīng)商授權(quán)期限條款的缺失，猶如常懸經(jīng)銷商頭頂?shù)囊槐麆?。因而，有學(xué)者指出，《品牌辦法》最明顯的問題在于確立汽車供應(yīng)商的強勢地位，導(dǎo)致供應(yīng)商和經(jīng)銷商關(guān)系失衡。(3)蘇華、韓偉：《〈汽車品牌銷售管理實施辦法〉的反壟斷分析》，載《中國物價》2014年第1期。其制定的品牌授權(quán)備案制直接提高了經(jīng)營門檻、浪費了社會資源，間接加重了消費者的負擔(dān)和成本。一方面，供應(yīng)商與經(jīng)銷商之間的市場地位極為不平等，經(jīng)銷商不僅在日常經(jīng)營活動中受制于供應(yīng)商，而且面臨著授權(quán)期限過短甚至授權(quán)被不合理取消的風(fēng)險。不僅如此，供應(yīng)商濫用市場相對優(yōu)勢地位，人為構(gòu)建市場準(zhǔn)入門檻，排除、限制了同品牌授權(quán)經(jīng)銷商之間的競爭，使市場機制在價格限制、地域限制的影響下逐漸失靈。(4)《反壟斷律師界No.1詳解〈汽車銷售管理辦法〉10大亮點》，載中國汽車報網(wǎng)，http://www.cnautonews.com/jxs/201704/t20170428_534597.html，最后訪問日期：2017年7月11日。另一方面，消費者作為汽車行業(yè)價值鏈的終端(5)汽車行業(yè)價值鏈的主體包括：零部件供應(yīng)商、整車制造商、經(jīng)銷商和消費者；其具體內(nèi)容包括：汽車零部件生產(chǎn)、汽車整車生產(chǎn)、汽車銷售、汽車售后服務(wù)等。，終將為該價值鏈中任何一個環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的排除、限制競爭行為而付出高昂的代價。市場制度的不合理與有效規(guī)制措施的缺失使消費者的知情權(quán)、公平交易權(quán)、自主選擇權(quán)長期以來受到侵害卻又難以得到維護。同時，部分消費者盲從性、攀比性的消費心理與非理性的消費觀念很大程度上助長了供應(yīng)商與經(jīng)銷商的違法氣焰，最終導(dǎo)致我國汽車市場中進口車價畸高、零整比畸高、加價提車盛行等荒唐現(xiàn)象層出不窮且屢禁不止。

(三)“得隴望蜀”：《品牌辦法》下汽車流通領(lǐng)域的壟斷行為蔓延

前述《品牌辦法》第6條、第18條以及第28條等規(guī)定的疊加效應(yīng)，促使客戶限制、地域限制、差別定價等限制競爭行為的蔓延。4S店在某些情況下宛若汽車供應(yīng)商的“白手套”，依附其身的壟斷銷售模式直接誘發(fā)我國汽車經(jīng)銷和售后市場“轉(zhuǎn)售價格限制、地域限制、客戶限制、搭售、售后原廠件的排他供應(yīng)、排他購買”等縱向限制競爭行為不斷涌現(xiàn)。這從《品牌辦法》“兩限”條款的分析中便可“窺一斑而知全豹”。

有研究者在論述“兩限”條款的必要性時辯稱，限制最低售價旨在避免因經(jīng)銷商之間的惡意價格競爭而形成經(jīng)銷商壟斷；禁止異地銷售則是出于維護供應(yīng)商品牌戰(zhàn)略布局和相關(guān)地區(qū)競爭秩序之考量。(6)許岸婷：《汽車行業(yè)“兩限”條款的壟斷與豁免》，載《法制博覽》2017年第4期。筆者卻不以為然，就限制最低售價而言，《品牌辦法》使汽車價格處于賣方壟斷的市場格局。進口汽車在華售價往往是其在中國境外銷售價格的數(shù)倍，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，即便扣除25%的關(guān)稅、17%的增值稅與根據(jù)排量劃分為7檔的最高40%的消費稅，以及通關(guān)、商檢、運輸?shù)荣M用，其依然有暴利可圖。在進口車價畸高的背景下，限制品牌內(nèi)的競爭將嚴(yán)重抑制經(jīng)銷商之間降低成本的激勵，亦將極大程度上損害消費者的利益。(7)唐斐：《轉(zhuǎn)售價格維持的反壟斷法規(guī)制》，西南政法大學(xué)2008年博士學(xué)位論文，第39頁。就禁止異地銷售制度而言，形式上是為避免地區(qū)經(jīng)銷商受到鄰近地區(qū)價格差異的影響，實則為汽車企業(yè)實行壟斷性市場高價并獲得超額的壟斷利潤埋下伏筆。(8)鄧詠梅：《關(guān)于汽車銷售中區(qū)域限制的思考》，載《企業(yè)經(jīng)濟》2009年第11期?，F(xiàn)實中，供應(yīng)商通過提高汽車定價的方式來彌補銷售量減少導(dǎo)致企業(yè)虧損的狀況，這種做法客觀上造成同款汽車在二級城市的銷售價格明顯高于銷售量更大的一級城市，實質(zhì)上對二級城市的消費者而言構(gòu)成了價格歧視。價格差異多是企業(yè)展開市場競爭的一種價格策略，在競爭法的視角下，價格歧視一般是指具有一定優(yōu)勢地位的企業(yè)就相同的產(chǎn)品或服務(wù)，沒有合理理由地對資質(zhì)相同或者類似的交易相對方實施有差異的價格，致使公平競爭秩序的損害。理論上二級城市與一級城市汽車消費者在資質(zhì)方面并無區(qū)別，并且二級城市基礎(chǔ)設(shè)施成本等外部成本與一級城市相比更加低廉，從成本決定價格的角度分析，同款汽車在二級城市的售價理應(yīng)比一級城市更低。雖然生產(chǎn)商以非強制形式制定的建議零售價原則上對經(jīng)銷商不具備強制約束力，二級城市的經(jīng)銷商基于經(jīng)營成本的考量可以通過適當(dāng)降低建議零售價吸引更多的汽車消費者，這不僅有益于二級城市的汽車行業(yè)發(fā)展，而且有助于進一步推動該地區(qū)的經(jīng)濟增長。但在單一授權(quán)模式下，供應(yīng)商卻能夠通過取消授權(quán)、停止供貨、扣留保證金等方式迫使經(jīng)銷商執(zhí)行其價格策略。

二、《汽車銷售管理辦法》的制度創(chuàng)新

筆者認(rèn)為，《品牌辦法》與《反壟斷法》抵牾是我國汽車銷售市場上違法行為層出不窮的根本所在?！镀放妻k法》在某些情況下無疑成為汽車供應(yīng)商乃至經(jīng)銷商實施壟斷行為的擋箭牌、護身符。囿于文章之主題，下文將著重分析汽車銷售與售后環(huán)節(jié)中的壟斷行為，而對整車制造過程中所涉及到的壟斷行為僅作簡單闡述。

汽車銷售與售后環(huán)節(jié)中所涉及到的壟斷行為可以分為以供應(yīng)商為主體實施的壟斷行為和以經(jīng)銷商為主體實施的壟斷行為。其中，以供應(yīng)商為主體實施的壟斷行為主要包括：(1)限定經(jīng)銷商以不合理的高價向消費者銷售汽車零部件和提供保養(yǎng)服務(wù)等；(2)限定經(jīng)銷商向第三人轉(zhuǎn)售整車的價格；(3)限定經(jīng)銷商的銷售區(qū)域；(4)供應(yīng)商向經(jīng)銷商強制搭售滯銷車型、原廠配件等物品，或是附加其他不合理的條件。(9)劉盛：《汽車銷售領(lǐng)域價格壟斷問題研究》，載《四川理工學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第1期。以經(jīng)銷商為主體實施的壟斷行為主要包括：加價銷售、經(jīng)銷商間的價格合謀、以不公平的高價提供售后服務(wù)等。不難看出，供應(yīng)商相對于經(jīng)銷商的地位過于強勢，被剝奪了品牌獨立性的經(jīng)銷商為了順利獲得品牌授權(quán)不得不對供應(yīng)商唯命是從。更為嚴(yán)重的是，供應(yīng)商對于經(jīng)銷商的縱向壟斷協(xié)議具有一定的傳導(dǎo)效應(yīng)，其可經(jīng)由縱向協(xié)議，將對經(jīng)銷商的控制力延伸至汽車售后市場。如何應(yīng)對上述壟斷行為，《管理辦法》均有較大的制度創(chuàng)新。

(一)取消單一品牌授權(quán)模式，允許授權(quán)和非授權(quán)模式同時存在

《管理辦法》第12條規(guī)定經(jīng)銷商出售未經(jīng)供應(yīng)商授權(quán)銷售的汽車或未經(jīng)境外汽車生產(chǎn)企業(yè)授權(quán)銷售的進口汽車，應(yīng)向消費者進行書面提醒告知義務(wù)。此舉等同于間接廢除了單一授權(quán)的銷售模式以及總經(jīng)銷商和品牌經(jīng)銷商備案制度。值得注意的是，不以行政手段強制汽車品牌授權(quán)經(jīng)銷，并不意味著完全摒棄品牌授權(quán)經(jīng)銷模式。品牌授權(quán)經(jīng)銷模式作為一種在全世界卓有成效的慣用汽車流通模式，尤其是在商標(biāo)被賦予品牌保障功能的時代背景下，仍具有市場選擇和沿用的價值。

鑒于世界上部分發(fā)達國家或地區(qū)，如歐盟早已取消了汽車銷售“特許經(jīng)營”的做法，(10)取消汽車銷售“特許經(jīng)營”的做法使經(jīng)銷商獲得更多自由發(fā)展的空間：可以在任何一個歐盟國家設(shè)立經(jīng)銷網(wǎng)店；可以同時銷售不同品牌的汽車。其目的是在經(jīng)銷商之間引入競爭機制，普遍降低整車銷售與售后服務(wù)的價格，打破汽車銷售市場的行業(yè)壟斷格局。加之我國汽車生產(chǎn)技術(shù)日趨成熟的現(xiàn)狀，讓市場自行決定采取何種銷售模式的時機已然成熟。毫無疑問，允許經(jīng)銷商同時經(jīng)營多個品牌意味著汽車流通領(lǐng)域由原來的單一品牌授權(quán)銷售時代進入社會化汽車流通體系發(fā)展時代。這種旨在建立多元化汽車銷售渠道的做法，無形中放寬了汽車銷售的市場準(zhǔn)入，對激發(fā)汽車銷售市場的競爭活力大有裨益。

(二)汽車經(jīng)銷商經(jīng)營環(huán)境得以明顯改善，汽車供應(yīng)商與經(jīng)銷商的利益趨于平衡

受建店成本高昂、授權(quán)期限過短、自主經(jīng)營受限等多重因素的影響，經(jīng)銷商長期以來受制于位處相對優(yōu)勢地位的供應(yīng)商。為了切實改善經(jīng)銷商的經(jīng)營環(huán)境，在前述允許授權(quán)和非授權(quán)模式同時存在的基礎(chǔ)上，《管理辦法》還在以下幾個方面做出實質(zhì)性突破。其一，適當(dāng)延長授權(quán)期限?！豆芾磙k法》在第19條規(guī)定了供應(yīng)商采取向經(jīng)銷商授權(quán)方式銷售汽車的期限，從《品牌辦法》的“一年一授權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙话忝看尾坏陀?年，首次授權(quán)期限一般不低于5年”，且不含店鋪建設(shè)期。這種對最短授權(quán)期限的明確要求，直接減少了經(jīng)銷商經(jīng)營過程中的不確定性，避免經(jīng)銷商前期高昂的建設(shè)投入面臨難以回收成本的風(fēng)險，間接增強了經(jīng)銷商經(jīng)營授權(quán)品牌的信心，提升了經(jīng)銷商的品牌忠誠度，也有利于經(jīng)銷商的可持續(xù)發(fā)展。其二，保障經(jīng)銷商自主經(jīng)營權(quán)。在對經(jīng)銷商自主經(jīng)營權(quán)的保障方面，《品牌辦法》僅規(guī)定供應(yīng)商不得實施數(shù)量限制和搭售這兩種限制競爭行為。而與之形成鮮明對比的是，《管理辦法》第24條對供應(yīng)商行為增設(shè)多個“不得”，主要包括對下級經(jīng)銷商關(guān)于車輛配件及售后服務(wù)的獨家交易行為，關(guān)于整車、配件庫存品種或數(shù)量以及銷售量的數(shù)量限制行為，關(guān)于經(jīng)銷商產(chǎn)品轉(zhuǎn)售的限制，關(guān)于經(jīng)營場所設(shè)施及物品采購的限制，以及對下級經(jīng)銷商日常經(jīng)營活動所涉事項的不當(dāng)干預(yù)等。從上述限制性條款中不難看出，《管理辦法》致力于平衡汽車供應(yīng)商與經(jīng)銷商之間的利益，在保障經(jīng)銷商自主經(jīng)營權(quán)的同時，打造更加自由、開放的汽車流通業(yè)態(tài)。其三，明確經(jīng)銷商義務(wù)?！豆芾磙k法》在經(jīng)銷商權(quán)益得以確保的基礎(chǔ)上，不忘告知其應(yīng)盡的義務(wù)，這在該辦法第12條第(2)款及第23條(11)《管理辦法》第12條第2款規(guī)定：“未經(jīng)供應(yīng)商授權(quán)或者授權(quán)終止的，經(jīng)銷商不得以供應(yīng)商授權(quán)銷售汽車的名義從事經(jīng)營活動?！钡?3條規(guī)定：“經(jīng)銷商不再經(jīng)營供應(yīng)商產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)將客戶、車輛資料和維修歷史記錄在授權(quán)合同終止后30日內(nèi)移交給供應(yīng)商，不得實施有損于供應(yīng)商品牌形象的行為。”等規(guī)定中均得以明晰。重申并明確經(jīng)銷商的義務(wù)，意味著有效規(guī)范經(jīng)銷商的行為，這不僅有利于維護供應(yīng)商的品牌質(zhì)量和市場形象，而且可以減少其實施虛假宣傳、詆毀商譽等不正當(dāng)競爭行為的可能性。

(三)保持與《反壟斷法》的銜接，《反壟斷法》理念得以較好貫徹

縱向壟斷協(xié)議往往通過設(shè)置一些限制性條件，對下游經(jīng)營者的正常市場行為加以干預(yù)，多產(chǎn)生排除、限制競爭的不利后果。而縱向壟斷協(xié)議的產(chǎn)生多與上游經(jīng)營者妨礙下游相關(guān)市場競爭有關(guān)，其主觀上與《反壟斷法》維護的自由、公平的市場競爭秩序相背離，因而，《反壟斷法》將縱向壟斷協(xié)議作為規(guī)制的重點類型之一?！豆芾磙k法》第24條以列舉的方式明確規(guī)定了供應(yīng)商不得對經(jīng)銷商實施的9種行為，其中包括數(shù)量限制、獨家交易、搭售以及限制轉(zhuǎn)售等。這些規(guī)制的行為與反壟斷法所規(guī)制的縱向協(xié)議行為高度吻合，形成了以《反壟斷法》縱向壟斷協(xié)議類型為基礎(chǔ)而設(shè)置的規(guī)制模式，旨在保證下游經(jīng)營者即經(jīng)銷商的經(jīng)營自主權(quán)，維護汽車行業(yè)上下游相關(guān)市場自身的競爭自由和競爭公平，從而將《反壟斷法》監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管宗旨貫徹于汽車行業(yè)。

(四)其他創(chuàng)新和亮點

為進一步強化上述宏觀調(diào)整的實施效果，《管理辦法》在微觀操作層面做出了以下改變，主要包括：變更辦法的名稱及適用范圍、修改市場主體的定義、推進銷售與售后分離(放開配件流通渠道)、增設(shè)經(jīng)銷商退出機制、強化經(jīng)銷商信息披露、鼓勵新能源汽車、明確法律責(zé)任等。其具體制度創(chuàng)新內(nèi)容參見表1。

綜合觀之，《管理辦法》做出的上述制度創(chuàng)新旨在從根源上打破我國汽車市場長期以來的品牌縱向壟斷格局，試圖為汽車行業(yè)價值鏈中的各主體帶來新的利好與機遇。對于汽車供應(yīng)商而言，單一品牌授權(quán)模式的終結(jié)迫使其必須轉(zhuǎn)換以往渠道管理的經(jīng)營策略，尋求與經(jīng)銷商之間平等、共贏的合作關(guān)系。同時，流通渠道的多元化也促使供應(yīng)商逐步關(guān)注偏遠與落后地區(qū)的汽車市場，帶動汽車統(tǒng)一市場的建立。對于汽車經(jīng)銷商而言，《管理辦法》強調(diào)經(jīng)銷商的自主經(jīng)營權(quán)，在單一品牌銷售和多品牌銷售并存的復(fù)合型汽車流通市場中，經(jīng)銷商可根據(jù)自身發(fā)展戰(zhàn)略自行選擇銷售模式，摒棄了單一品牌的限制。為獲得交易優(yōu)勢，汽車經(jīng)銷商將致力于汽車經(jīng)銷售后品牌的打造與維系，從而有利于汽車經(jīng)銷和售后市場的品牌化發(fā)展。對于消費者而言，《管理辦法》中體現(xiàn)的銷售模式多樣化、流通渠道的拓寬、售后服務(wù)與銷售脫鉤以及對購車者戶籍限制的取消，極大程度保障了消費者的自主選擇權(quán)和公平交易權(quán)。同時，售后服務(wù)作為獨立的服務(wù)內(nèi)容，不再強行與汽車銷售掛鉤，避免了汽車經(jīng)銷過程中的強制搭售，保障了汽車售后服務(wù)市場的自由競爭，促使汽車售后服務(wù)水平的提升。

三、《汽車銷售管理辦法》在實踐中存在的不足

自《管理辦法》實施至今，其并未達到社會各界的預(yù)期。主要緣于《管理辦法》中很多規(guī)定傾向于采取非強制性建議的形式。同時，由于尚未出臺具體的實施細則，導(dǎo)致新規(guī)不僅缺乏對違規(guī)行為的有效預(yù)防與懲治措施，而且明顯滯后于汽車銷售市場的發(fā)展步伐。

在市場建設(shè)方面，《管理辦法》中的一些條款不僅缺乏實際效果，甚至連可操作性都存在爭議。其中比較有代表性的當(dāng)屬第12條及第24條中的某些條款。

《管理辦法》第12條本意是為了拓寬汽車銷售渠道并順應(yīng)國家的平行進口汽車政策，對汽車流通體制創(chuàng)新給予大力支持。但由于其過于原則化的責(zé)任主體規(guī)定，(12)《汽車銷售管理辦法》在第12條中明確規(guī)定，經(jīng)銷商“出售未經(jīng)供應(yīng)商授權(quán)銷售的汽車，或者未經(jīng)境外汽車生產(chǎn)企業(yè)授權(quán)銷售的進口汽車”時，只需要“以書面形式向消費者作出提醒和說明”，并“書面告知向消費者承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的主體”。使消費者會出于對售后服務(wù)水平及維權(quán)難易程度的考量而最終選擇得到正規(guī)授權(quán)的經(jīng)銷商。對于平行進口而言，盡管平行進口汽車試點正處于不斷地推廣之中，但是就目前我國上海自貿(mào)區(qū)的實踐來看，效果并不十分樂觀。相關(guān)問卷調(diào)查顯示，有意愿購買平行進口汽車的人士占比不足24%，(13)王徽：《完善上海自貿(mào)區(qū)汽車平行進口試點的思考》，載《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2016年第1期。究其原因，一方面是因為平行進口汽車的價格優(yōu)勢不明顯，另一方面依舊歸因于消費者對產(chǎn)品質(zhì)量與售后服務(wù)等的擔(dān)憂。值得一提的是，這種擔(dān)憂并非缺乏依據(jù)，例如目前的法定車輛召回機制主要針對供應(yīng)商，一旦需要召回車輛，經(jīng)銷商是否同樣適用該機制依舊有待商榷。

《管理辦法》第24條規(guī)定“供應(yīng)商可以要求經(jīng)銷商為本企業(yè)品牌汽車設(shè)立單獨展區(qū)”，對于獲得授權(quán)的經(jīng)銷商而言該條文似乎是多此一舉，而對于未經(jīng)授權(quán)的經(jīng)銷商而言則不具備有效約束。本條第(6)項(14)《汽車銷售管理辦法》第24條第(6)項規(guī)定，供應(yīng)商不得“限定不合理的經(jīng)營場地面積、建筑物結(jié)構(gòu)以及有償設(shè)計單位、建筑單位、建筑材料、通用設(shè)備以及辦公設(shè)施的品牌或者供應(yīng)商”。關(guān)于經(jīng)營場地硬件設(shè)施的規(guī)定不僅也存在上述問題，且其并未指出認(rèn)定“不合理”的具體量化評判標(biāo)準(zhǔn)，因此難以在實施過程中達到預(yù)期的效果。不僅如此，本條第(8)項與第20條在人力資源的使用和調(diào)整方面存在一定的邏輯沖突。前者規(guī)定供應(yīng)商不得干涉經(jīng)銷商的人力資源，后者卻強調(diào)供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)向經(jīng)銷商提供相應(yīng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)及技術(shù)支持，而通常情況下，供應(yīng)商會設(shè)置培訓(xùn)的通過條件來人為設(shè)卡。

在法律責(zé)任方面，《管理辦法》所規(guī)定之32條、33條難以達到應(yīng)有的威懾效果。僅以“責(zé)令改正、給予警告、及處以最高不超過3萬元的罰款”等“罰不當(dāng)罪”的懲處手段顯然無法切實保障消費者的利益。這也間接地導(dǎo)致經(jīng)銷商漠視甚至無視《管理辦法》中與消費者權(quán)益密切相關(guān)的第10條與第14條規(guī)定。

《管理辦法》第10條指出經(jīng)銷商“應(yīng)當(dāng)明示銷售汽車、配件及其他相關(guān)產(chǎn)品的價格和各項服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)”，且“不得在標(biāo)價之外加價銷售或收取額外費用”。但在實際經(jīng)銷過程中，尤其是對于部分熱門車型而言，只有通過繳納訂金或在本店購買裝潢等變相提價方式才可能在預(yù)期的時間內(nèi)提車。經(jīng)銷商普遍認(rèn)為供應(yīng)商所提供的建議零售價只起到指導(dǎo)作用，并不具備強制約束力，在如實開具發(fā)票的前提條件下其適當(dāng)調(diào)整建議零售價的行為并不違法。

同樣，《管理辦法》第14條的實際效力難以得到保障。雖然在規(guī)定“經(jīng)銷商銷售汽車時不得強制消費者購買保險或者強制為其提供代辦車輛登記等服務(wù)”后，大部分經(jīng)銷商已經(jīng)放棄明目張膽地強制消費者在店內(nèi)購買保險，但卻轉(zhuǎn)而通過一些優(yōu)惠措施變相鼓動消費者，即逐步達成從“不買保險就不接受訂車”到“購買保險就能獲得更大優(yōu)惠”的態(tài)度轉(zhuǎn)變。因此，即便遭到消費者投訴，經(jīng)銷商也可以消費者自愿購買保險為由而推脫責(zé)任。

從上述兩個方面不難看出，漏洞尚存的《管理辦法》在短期內(nèi)難以撼動4S店的市場地位，也勢必會因為試圖大幅削減4S店的潛在利益而遭到前所未有的阻力。4S店僅僅圍繞著“建議零售價”所采取的一系列措施就使《管理辦法》所預(yù)期的效果停留在了理論層面。

雖然蘇寧、國美、沃爾瑪?shù)葌鹘y(tǒng)電商大鱷在《管理辦法》出臺后積極嘗試打造“以汽車超市為起點、一站式消費為服務(wù)理念”的線上線下一體化汽車生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，但絕大部分傳統(tǒng)汽車經(jīng)銷商卻出于廠家對車源的保障、技術(shù)的支持、利潤的提成等原因仍然堅持品牌授權(quán)模式。同時，消費者基于對整車質(zhì)量與售后服務(wù)的考量，(15)鑒于汽車整車銷售與售后服務(wù)高度一體化的特征，在沒有得到廠家售后服務(wù)的授權(quán)的情況下，僅憑質(zhì)保單暫且難以與廠家對接。在短期內(nèi)將會對新興的汽車銷售主體持謹(jǐn)慎態(tài)度。

因此，短期內(nèi)，這些新興的汽車銷售主體并不具備取代4S店的能力，而且還將在激烈的市場競爭中受到廠家與4S店的不斷打壓。但是在具體的實施細則出臺前，卻又不得不寄希望于諸如汽車超市、汽車電商、汽車大賣場等新的汽車銷售主體倒逼4S店做出有益于消費者利益的改變。值得欣慰的是，國內(nèi)現(xiàn)有的汽車超市經(jīng)過數(shù)月的自主探索，逐漸致力于發(fā)展自營平臺與開放式平臺這兩種商業(yè)模式?？偠灾豆芾磙k法》作為一部部門規(guī)章，體現(xiàn)的主要是指導(dǎo)意義，當(dāng)下的話語權(quán)仍由“橫征暴斂”十余載的供應(yīng)商及與之“心照神交”的4S經(jīng)銷商掌握。因此，更加迫切需要由市場主導(dǎo)的商業(yè)模式之間的競爭，即：在以自由競爭為前提的市場調(diào)節(jié)機制的作用下，應(yīng)由企業(yè)自主選擇最適合我國汽車行業(yè)現(xiàn)階段發(fā)展國情的汽車銷售和售后服務(wù)模式。

四、針對部分問題提出解決路徑

結(jié)合《管理辦法》在實踐中存在的問題，筆者認(rèn)為目前應(yīng)當(dāng)首要解決如下三個問題：其一是非授權(quán)經(jīng)銷商的車源問題；其二是汽車加價銷售問題；其三是新能源汽車的地方保護問題。

(一)非授權(quán)經(jīng)銷商車源問題

理論上，非授權(quán)經(jīng)銷商同樣應(yīng)該享有從供應(yīng)商處獲得車源的權(quán)利，但實際上，供應(yīng)商會更傾向于將車源交給授權(quán)經(jīng)銷商出售。除了對(同授權(quán)經(jīng)銷商之間)利益分配的考量，供應(yīng)商也會出于對商譽以及品牌內(nèi)部生態(tài)鏈構(gòu)建等因素考慮差別對待非授權(quán)經(jīng)銷商。因此，短期內(nèi)非授權(quán)經(jīng)銷商更有可能通過平行進口的途徑獲得穩(wěn)定車源。平行進口是與授權(quán)經(jīng)銷相平行的一種進口方式，指含有知識產(chǎn)品的有形動產(chǎn)在兩個以上的通過知識產(chǎn)權(quán)法保護此種知識產(chǎn)品的國家間進出口的客觀行為。(16)譚啟平：《論平行進口中的知識產(chǎn)權(quán)問題》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2003年第4期。實踐中，平行進口的基本行為樣態(tài)主要表現(xiàn)為未獲知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人授權(quán)許可的進口商，將權(quán)利人及經(jīng)其授權(quán)在其他國家或地區(qū)生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品，向權(quán)利人或者獨占被許可人所在國家或地區(qū)進口。附著商標(biāo)產(chǎn)品的平行進口在汽車領(lǐng)域時常發(fā)生。平行進口在我國產(chǎn)生的根源在于，基于企業(yè)全球定價策略及知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略布局等因素影響，平行進口商品在原產(chǎn)國與中國之間的銷售價格存在差異，且該種差異所獲收益大于從事平行進口的交易成本?？梢?，“剪刀差”利潤的存在為平行進口的發(fā)生提供了直接的經(jīng)濟誘因。平行進口看似為進貨渠道的平行，實則為知識產(chǎn)權(quán)交易的平行，此時，權(quán)利用盡原則是否要受地域限制值得關(guān)注。我國目前雖然對商標(biāo)產(chǎn)品平行進口的立法暫付闕如，但平行進口試點地區(qū)及其主管部門次第出臺的相關(guān)政策及實踐中不斷探索累積的經(jīng)驗，無疑為今后的立法奠定了堅實的基礎(chǔ)。例如，2014年4月頒布的《在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)開展平行進口汽車試點的工作方案》使平行進口汽車得到了政策層面的認(rèn)可，此后商務(wù)部向試點企業(yè)發(fā)放平行進口汽車自動進口許可證的做法本質(zhì)上也是一種政策層面的支持。但遺憾的是，即便國家在政策層面上認(rèn)可與支持平行進口汽車，我國汽車的平行進口制度仍有待完善，如何清除平行進口汽車消費者維權(quán)的障礙亟待解決。

商務(wù)部外貿(mào)司負責(zé)人于2015年11月10日接受媒體采訪時指出，部分跨國汽車供應(yīng)商為了維持其在中國市場獲取的高額經(jīng)濟利益，為本品牌平行進口汽車的銷售及售后設(shè)置諸多障礙，以此削弱平行進口汽車的市場競爭力，使汽車消費者在選擇價格相對低廉的平行進口汽車時有所顧慮，轉(zhuǎn)而購買授權(quán)經(jīng)銷商的高價汽車商品。而這種從源頭開始的強勢管控，是目前我國汽車平行進口試點難以進一步發(fā)展的主要問題。此外，平行進口汽車與我國現(xiàn)行通關(guān)、征稅、檢驗、強制性產(chǎn)品認(rèn)證、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)以及三包、召回等制度政策方面還未完全銜接配套。

具體而言，雖然在2015年1月7日發(fā)布的《關(guān)于在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)開展平行進口車試點通知》與同年5月15日由中國汽車流通協(xié)會出臺的《平行進口汽車市場售后服務(wù)規(guī)范》中對缺陷產(chǎn)品召回主體、“三包”責(zé)任主體、售后服務(wù)等主體進行了詳細規(guī)定，(17)前者第6條明確規(guī)定平行進口車質(zhì)量追究的責(zé)任主體是試點企業(yè)及其在自貿(mào)區(qū)內(nèi)注冊的經(jīng)銷商，其應(yīng)當(dāng)依法履行缺陷產(chǎn)品的召回、質(zhì)量保障、售后服務(wù)、汽車三包等義務(wù)，并且不得進口舊車與非法改裝車，即便采用適當(dāng)?shù)姆桨赶|(zhì)量缺陷。后者則重點規(guī)定了平行進口汽車質(zhì)量服務(wù)相關(guān)方的責(zé)任，對平行進口車質(zhì)量擔(dān)保服務(wù)供應(yīng)商及售后服務(wù)企業(yè)提出了更高的要求：汽車進口商與經(jīng)銷商分別在進口環(huán)節(jié)和銷售環(huán)節(jié)對三包承擔(dān)責(zé)任，汽車零配件供應(yīng)商需提供具有“可追溯性”的零配件，平行進口車質(zhì)量擔(dān)保服務(wù)供應(yīng)商應(yīng)具備專業(yè)的質(zhì)保服務(wù)人員、專家鑒定團隊以及全國性的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和24小時服務(wù)專線。并要求作為責(zé)任主體的試點企業(yè)涉及產(chǎn)品召回、質(zhì)量保障、售后服務(wù)、家用汽車“三包”、平均燃料消耗量核算等具體的義務(wù)。但需注意的是，《缺陷汽車召回管理條例》及《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例實施辦法》所規(guī)定的缺陷產(chǎn)品召回主體與前述文件規(guī)定的責(zé)任主體卻不盡一致，即“對在中國境內(nèi)制造、出售的汽車產(chǎn)品存在缺陷的，由生產(chǎn)者負責(zé)召回，進口汽車產(chǎn)品存在缺陷的，由進口商負責(zé)召回”。(18)《促使生產(chǎn)者履行缺陷汽車產(chǎn)品召回責(zé)任——解讀〈缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例〉》，載人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/n/2012/1031/c83083-19445599.html，最后訪問日期：2017年8月6日?；谄囅M者的一般認(rèn)知，平行進口汽車的經(jīng)銷商在經(jīng)濟實力、風(fēng)險承受能力、技術(shù)服務(wù)權(quán)威性等方面均難以與供應(yīng)商相提并論，再加上相關(guān)法律制度有待健全，完全期望經(jīng)銷商承擔(dān)召回義務(wù)似乎并不現(xiàn)實。

因此，筆者認(rèn)為，制約我國平行進口汽車市場發(fā)展的首要因素當(dāng)屬立法上的空缺。諸如《平行進口汽車市場售后服務(wù)規(guī)范》等僅適用于中國汽車流通協(xié)會平行進口汽車聯(lián)盟內(nèi)相關(guān)企業(yè)，且該規(guī)范是一部沒有強制約束力的行業(yè)規(guī)范。此外，《商務(wù)部、工業(yè)和信息化部、公安部等關(guān)于促進平行進口試點的若干意見》等規(guī)范性文件大多屬于原則性的部門規(guī)章，難以為該行業(yè)的進一步發(fā)展保駕護航。雖然近年來各個平行進口汽車試點的相關(guān)配套設(shè)施都在不斷地完善，(19)在實踐中，以上海自貿(mào)區(qū)為例，平行進口汽車綜合維修中心將統(tǒng)一處理售后服務(wù)保障、消費者權(quán)益保障、零部件供應(yīng)保障和綜合服務(wù)管理等工作，且將對平行進口車的質(zhì)量實行可追溯到相關(guān)質(zhì)量責(zé)任主體的服務(wù)。同時，為了與維修中心相配套，自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)有零配件分撥倉庫，通過與大型零配件生產(chǎn)商之間的合作，建立了一個多品牌零配件供應(yīng)體系。但如果相關(guān)立法缺失，這些配套設(shè)施也難以充分發(fā)揮作用。

相比之下，日本關(guān)于平行進口汽車的基礎(chǔ)立法尤其值得我國借鑒學(xué)習(xí)。其在專利法、版權(quán)法、競爭法中均對平行進口汽車加以正名。例如，日本《禁止私人壟斷和維護公平交易法》第19條規(guī)定：“事業(yè)者不得采用不公正的交易方法?！辈⑶以诘?條第(9)款及公平交易委員會第15號通告界定的不公正的交易方法種類中明確指出干預(yù)競爭者交易活動包含阻止平行進口的情形。與此同時，其反壟斷相關(guān)的法律文件中亦不乏保障平行進口不受商標(biāo)權(quán)人及其代理商的不正當(dāng)限制的規(guī)定。不僅如此，由日本汽車公平交易協(xié)會制定的《關(guān)于流通領(lǐng)域交易行為的相關(guān)反壟斷法實施指南：汽車流通適用手冊》中亦明確規(guī)定：“汽車廠商不能妨礙進口商的平行進口行為，跨國汽車廠商在日本設(shè)立的總經(jīng)銷商應(yīng)為平行進口汽車提供售后服務(wù)?！贝送?，在消費者權(quán)益保護層面，日本《消費者保護基本法》中建立了完整的產(chǎn)品質(zhì)量保證和消費者權(quán)益保障機制，規(guī)定了產(chǎn)品召回等制度；其《產(chǎn)品責(zé)任法》規(guī)定因產(chǎn)品缺陷引起的損失，受害者可以直接向制造公司請求損害賠償。不難看出，如此多層次而又全方位的法律保護很大程度上提振了消費者對平行進口汽車的信心——不僅確保平行進口汽車的質(zhì)量，也免去了消費者的維權(quán)顧慮，保障了日本平行進口汽車市場的良性發(fā)展。

(二)汽車加價銷售問題

汽車加價銷售作為我國的一種特有現(xiàn)象，在國外則并不多見，譬如歐洲汽車主要采取的是“訂單式生產(chǎn)”機制，即汽車供應(yīng)商可根據(jù)購車者的需求及個性配置生產(chǎn)汽車。具言之，消費者從供應(yīng)商列出的配置清單中根據(jù)個人喜好進行自由選擇，供應(yīng)商則根據(jù)公平原則完成各個訂單，基本不會出現(xiàn)“不加價就無法給出提車期限”或者“加價才能按時提車”等違反誠實信用原則或商業(yè)道德的現(xiàn)象。訂單式生產(chǎn)意味著汽車生產(chǎn)環(huán)節(jié)與銷售環(huán)節(jié)實現(xiàn)了一體化，大大消解了汽車供應(yīng)商與經(jīng)銷商的庫存壓力，保證了資金平衡及優(yōu)化配置。目前，我國部分汽車生產(chǎn)廠家也開始嘗試汽車的訂單式生產(chǎn)，但面對龐大消費者群體及多元化需求，適用于訂單式生產(chǎn)方式的車型卻寥寥無幾。因此，在訂單式生產(chǎn)在我國尚未得到充分發(fā)展的情況下，不合時宜的銷售模式與車輛需求量的激增是加價銷售滋生的“溫床”，汽車生產(chǎn)商和經(jīng)銷商的不良獲利動機是“誘因”，非理性消費者的大量存在便是“催化劑”。(20)李邈：《熱銷車“加價門”真相調(diào)查》，載《華夏日報》2010年6月5日。以法理觀之，加價售車行為違反國家多項法律制度。

首先，汽車加價銷售違反競爭法，所涉及到的具體違法行為包括虛假宣傳、商業(yè)賄賂及非法搭售等。稱其虛假宣傳是因為經(jīng)銷商為造成部分車型供不應(yīng)求的市場假象，故意延長交貨時間，借此營造車源緊張的假象，從而慫恿消費者加價提車。一些4S店為了得到更多車源而向掌握指標(biāo)分配權(quán)的高管輸送利益的行為更是典型的商業(yè)賄賂。而以“按時提車”為誘因鼓動消費者購買內(nèi)飾配件或辦理汽車保險本質(zhì)上則是一種搭售行為。

其次，汽車加價銷售違反消費者權(quán)益保護法。我國《消費者權(quán)益保護法》第10條賦予消費者公平交易權(quán)，公平交易權(quán)要求經(jīng)營者提供產(chǎn)品或服務(wù)時做到質(zhì)量保障、價格合理、計量正確等具體義務(wù)，其核心在于使消費者購買的商品或接受的服務(wù)與之所交付價款相當(dāng)。而汽車經(jīng)銷商加價售車的行為，讓消費者承擔(dān)了本不該承擔(dān)的附加財富給付義務(wù)，(21)吳飛飛：《汽車加價銷售的違法性與法律規(guī)制路徑》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2014年第1期。破壞了汽車消費者與經(jīng)銷商之間的對價性公平，直接侵犯了消費者的公平交易權(quán)。

再次，汽車加價銷售違反稅法。在汽車買賣過程中，汽車經(jīng)銷商需要繳納稅率為17%的增值稅，而汽車消費者則需繳納稅率為10%的車輛購置稅。為了規(guī)避國家稅收、獲得額外的經(jīng)濟利潤，汽車經(jīng)銷商經(jīng)常在銷售緊俏暢銷車型時在汽車供應(yīng)商的建議零售價之上再行增加一定的額度，使其實際銷售價格遠遠高于供應(yīng)商的指導(dǎo)性價格，但其為購車者開具的購車發(fā)票的票面金額卻仍以供應(yīng)商提供的建議零售價為準(zhǔn)或者并未完全涵蓋其加價部分。對于加價部分汽車經(jīng)銷商通常有三種做法：(1)不開具任何憑證；(2)向購車者開具不具備任何稅收監(jiān)管意義的收據(jù)；(3)通過“裝飾費”“維修費”等名目開具發(fā)票。對于前兩種情況，加價款項沒有記載入購車款中，經(jīng)銷商將全部加價款項進行了藏匿，沒有留下任何稅務(wù)稽查的依據(jù)，此時，其行為實際上是對加價款增值稅的全額逃匿，造成針對該加價款項的經(jīng)銷商增值稅和購車者車輛購置稅的雙重流失；對于第三種情況，雖然開具了一定的發(fā)票，但是并非以購車發(fā)票的形式作出，即使經(jīng)銷商就該“裝飾費”“維修費”等名目計入其會計賬簿，按照增值稅的繳納要求依法繳稅，但其增值額實際上也有可能已被經(jīng)銷商人為減少，造成增值稅的部分流失，并造成該加價款項下車輛購置稅的流失。此外，更為嚴(yán)重的是，對于進口車和部分合資車而言，如果國內(nèi)的經(jīng)銷商與國外的生產(chǎn)商存在共謀的情況，則極有可能造成國家稅收向國外流失，影響我國的財政安全。

綜上所述，汽車加價銷售行為擾亂了正常的市場競爭秩序、侵犯了消費者的合法權(quán)益、導(dǎo)致了國家稅收的流失，對其進行規(guī)制刻不容緩。筆者認(rèn)為，基于我國目前訂單式生產(chǎn)模式尚在探索階段的客觀事實，以及《管理辦法》明確規(guī)定經(jīng)銷商明示汽車價格的基礎(chǔ)上，除了加大《管理辦法》及競爭法的執(zhí)法力度外，可以嘗試在汽車經(jīng)銷領(lǐng)域引入信用評價機制，并配套建設(shè)信息公開平臺，在保障消費者知情權(quán)的同時，提高其主動揭發(fā)舉報的積極性，以便更加迅速地發(fā)現(xiàn)并公開經(jīng)銷商的違法行為，也有助于執(zhí)法機關(guān)對違法行為加以及時介入和懲處。同時，全國性的信息公開平臺將有效保障消費者的知情權(quán)，降低消費者因信息偏在而權(quán)益受損的可能性，進一步保障消費者的公平交易權(quán)。經(jīng)銷商出于對自己商譽的維護，也會將服務(wù)理念向創(chuàng)新銷售模式、提升服務(wù)質(zhì)量、滿足消費者個性化需求等有利于汽車銷售市場“又好又快”發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。

(三)新能源汽車的地方保護問題

相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年國家累計出臺三十六項與新能源汽車(22)國務(wù)院于2012年6月28日頒布的《節(jié)能與新能源汽車發(fā)展戰(zhàn)略(2012-2020)》將新能源汽車定義為“采用新型動力系統(tǒng)，完全或主要依靠新型能源驅(qū)動的汽車，主要包括純電動汽車、插電式混合動力汽車及燃料電池汽車”。直接或間接相關(guān)的政策，(23)《〈2017年新能源汽車政策報告〉：中央36項政策引導(dǎo)新能源及智能網(wǎng)聯(lián)發(fā)展》，載第一電動網(wǎng)，http://www.d1ev.com/news/shichang/62822，最后訪問日期：2018年3月17日。《管理辦法》亦在第4條將新能源汽車銷售和售后服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)作為我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)階段任務(wù)之一。《管理辦法》從宏觀角度出發(fā)，旨在為新能源汽車的推廣掃清渠道上的障礙，但卻忽略了制約我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本政策性問題，即新能源汽車的地方保護問題。

地方保護是指地方政府為保護本地區(qū)企業(yè)和經(jīng)濟利益，濫用行政權(quán)力不當(dāng)干預(yù)外地企業(yè)與本地企業(yè)之間公平競爭的違法行為。地方保護實質(zhì)上是一種行政壟斷行為，體現(xiàn)為利益地方化?，F(xiàn)實中，新能源汽車的地方保護主要體現(xiàn)為地方政府為扶持本地新能源汽車企業(yè)，通過設(shè)置技術(shù)壁壘、產(chǎn)品目錄以及示范試點等手段，阻止外地新能源汽車進入本地市場，或者將投資建廠及采購本地零部件等條件作為外地車企進入本地市場的必要條件。例如，2014年北京市政府出臺并于次年修訂的《北京市示范應(yīng)用新能源小客車管理辦法(2015年修訂)》規(guī)定只對純電動汽車及燃料電池汽車進行補貼，而將另外一種國家重點扶持的電動汽車——插電式混合動力汽車(24)《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012—2020年)》關(guān)于技術(shù)路線的條款中明確提出：“當(dāng)前重點推進純電動汽車和插電式混合動力汽車產(chǎn)業(yè)化?！本苤T外。北京市的這一規(guī)定公然與國家新能源汽車政策相背離，實質(zhì)上構(gòu)成了一種以產(chǎn)品方案作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別對待行為，具有明顯的限制競爭性。

新能源汽車產(chǎn)業(yè)地方保護主義如此盛行，其原因在于分稅制改革制度使地方政府擁有了獨立的利益，各地方政府為提升本地財政收入，難免深陷以鄰為壑、不當(dāng)追求自身利益最大化的誘惑之中。尤其是近年來，在科技發(fā)展和綠色經(jīng)濟的背景下，尚處于發(fā)展初期的新能源汽車產(chǎn)業(yè)被國家提升到戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的高度，獲得了巨額的中央財政補貼，(25)據(jù)國務(wù)院發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2015年底，中央財政累計安排補助資金334.35億元；期間，新能源汽車?yán)塾嬌a(chǎn)49.7萬輛、銷售44萬輛，即：每生產(chǎn)一輛新能源汽車僅國家層面就提供約6.7萬元的補貼。而在實踐中，地方政府為了加速本地新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進程，在國家補貼的同時，還紛紛按照1∶1的比例進行二次補貼。各地方政府出于政績的考量會想方設(shè)法地幫助本地新能源車企提高銷量從而盡可能多地獲得中央財政補貼，以便本地新能源車企為地方創(chuàng)造更可觀的收入。此外，各地方政府也會按照中央財政同期補貼標(biāo)準(zhǔn)的一定比例給予新能源車企地方財政補貼，地方補貼的財政資金主要來自地方財政收入，地方財政補貼的實施實際上對地方政府的公共財富進行了再分配，使得地方政府的公共財富轉(zhuǎn)移到本地競爭性企業(yè)手中。(26)王鳳翔、陳柳欽：《地方政府為本地競爭性企業(yè)提供財政補貼的理性思考》，載《經(jīng)濟研究參考》2006年第33期。因此，這種國家、地方兩級補貼的巨額補貼政策不僅對新能源汽車行業(yè)地方保護的盛行起到了推波助瀾的作用，而且還會誘發(fā)行業(yè)內(nèi)“騙補”等違法行為。值得一提的是，現(xiàn)實中，巨額的財政補貼并沒有完全起到激勵新能源車企提高核心技術(shù)的作用，反而事與愿違：部分新能源車企參股租賃公司，“自產(chǎn)自銷”以獲得中央和地方的雙重補貼；在獲取相關(guān)補貼后拆解倒賣電池、輪胎等不能進行唯一性追溯的零配件；利用新能源電池成本占比較高且易于拆裝的特性，“多采購整車，少采購電池”，將一組電池用于多輛新能源汽車，重復(fù)申請財政補貼；等等。

顯然，上述制度漏洞及其引發(fā)的行業(yè)亂象輕則侵害消費者的基本權(quán)益，降低資源配置的效率；重則導(dǎo)致該行業(yè)內(nèi)競爭機制失衡，進而阻礙國家新能源汽車戰(zhàn)略的推進。為解決我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)所面臨的階段性困境，完善購銷環(huán)節(jié)的補貼退制度，將補貼用于新能源技術(shù)的自主研發(fā)以及配套充電設(shè)施的建設(shè)乃是當(dāng)務(wù)之急。因此，財政部、科技部等四部委于2018年2月12日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整完善新能源汽車推廣應(yīng)用財政補貼政策的通知》，其明令禁止地方保護主義，(27)《通知》規(guī)定各地方政府不得采取任何形式的地方保護措施，包括但不限于設(shè)置地方目錄或備案、限制補貼資金發(fā)放、對新能源汽車進行重復(fù)檢測、要求生產(chǎn)企業(yè)在本地設(shè)廠、要求整車企業(yè)采購本地零部件等措施。同時降低了中央財政補貼總額、提高了補貼門檻、細化了補貼標(biāo)準(zhǔn)，并引導(dǎo)地方置購補貼資金進入充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等更應(yīng)由國家進行投資經(jīng)營的領(lǐng)域。此舉顯示出監(jiān)管層逐漸放開干預(yù)之手，將新能源汽車行業(yè)交還給市場的決心，這將使競爭機制的積極影響得以在該行業(yè)內(nèi)充分發(fā)揮。但該部門規(guī)章因缺乏強制性而受到某些地方政府的輕視，例如，上海市于2018年2月22日頒布的《關(guān)于2018年度上海市鼓勵購買和使用新能源汽車相關(guān)操作流程的通知》無視前者對列入《汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》的新能源汽車產(chǎn)品一視同仁的基本要求，巧立產(chǎn)品目錄，并美其名曰此舉“符合本市管理規(guī)定”，實際上則構(gòu)成了對本地新能源車企的地方保護。

因此，應(yīng)嚴(yán)格按照《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》對各地方政府制定的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策進行公平競爭審查，以此從源頭上遏制地方保護之風(fēng)。該意見要求各行政管理部門在出臺規(guī)范性文件時必須審查其是否具有排除、限制競爭的效果，并明確列舉了政府行為的“十八不得”與“四個例外”。但是部分地方政府卻圍繞例外規(guī)定中的第三項做起新能源汽車準(zhǔn)入門檻的文章，即以“節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境”作為地方產(chǎn)品目錄的出臺理由。雖然，按例外規(guī)定實施的政策將受到逐年評估，評估主體卻依舊是該政策的制定機關(guān)，這不免引起外界的質(zhì)疑。所以，筆者期望公平競爭審查制度的合法地位得以盡快確認(rèn)，并在此基礎(chǔ)上建立第三方審查機制，進而引進獨立、專業(yè)、客觀的第三方審查機構(gòu)，從而遏制地方政府基于地方保護為目的的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件的出臺，以便從根源上有效解決新能源汽車的地方保護問題。

結(jié) 語

“不破不立”，《管理辦法》的出臺宣告了《品牌辦法》時代的結(jié)束，較之《品牌辦法》，《管理辦法》在取消單一品牌授權(quán)模式、改善汽車經(jīng)銷商經(jīng)營環(huán)境、加強與反壟斷法的銜接等方面可圈可點，對我國汽車銷售市場改革的努力和決心不可謂不小。在新秀登場、熱烈歡呼之余，也應(yīng)正視《管理辦法》實施中所存在的“非授權(quán)經(jīng)銷商的車源獲取、經(jīng)銷商加價售車以及新能源汽車的地方保護”等問題，并提出因應(yīng)之策，通過制度的不斷修正和完善，形成一部經(jīng)得起歷史檢驗的制度，為實現(xiàn)“汽車強國”的目標(biāo)再接再厲。