高曉露，馬 駿

（大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026）

隨著2018年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）以及2019年《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》）的相繼出臺，近年來，一種有著新型稱謂的訴訟——生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟引起人們的廣泛關(guān)注。學(xué)界對其起訴主體、受案范圍、訴訟規(guī)則、與相關(guān)訴訟的關(guān)系等問題均進行了深入的研究，結(jié)出了豐碩的成果。然而，關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)為何，一直是爭論的焦點問題之一，各家眾說紛紜。學(xué)理上的爭論表明了制度建設(shè)的不足，也導(dǎo)致了司法實踐中的困境。厘清該問題直接關(guān)系到我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的整體建構(gòu)與法律功能的發(fā)揮，對助力環(huán)境司法改革、構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系均具有重要的理論和實踐意義。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)的理論爭議及評析

總體而言，目前學(xué)界關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)討論，主要存在以下五種觀點，即“國益訴訟說”“私益訴訟說”“公益訴訟說”“公私交錯訴訟說”“特殊的環(huán)境民事公益訴訟說”。以呂忠梅教授為代表的“國益訴訟說”認(rèn)為，省級、市地級政府及相關(guān)部門基于法律授權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，是在行使國有自然資源資產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，是代表國家以所有權(quán)人身份提起的國家利益訴訟[1]。持“私益訴訟說”觀點的學(xué)者認(rèn)為，因自然資源國家所有權(quán)具備私權(quán)屬性，故以其為理論基礎(chǔ)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于私益訴訟[2]?！肮浇诲e訴訟說”同樣以自然資源國家所有權(quán)為出發(fā)點，但其認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所保護的利益兼具公益和私益的雙重屬性。其維護公共福祉的公益性與保障自然資源有效利用的私益性決定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種公私交錯的特殊類型的訴訟[3]。

盡管上述觀點各異，但它們均基于自然資源國家所有權(quán)理論而建立。筆者認(rèn)為，將其作為認(rèn)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)的理論基礎(chǔ)至少存在如下問題難以解釋。首先，自然資源國家所有權(quán)理論模糊了我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的。國家建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的在于保護生態(tài)環(huán)境，而不是保護自然資源國家所有權(quán)。自然資源與生態(tài)環(huán)境二者并非內(nèi)涵和外延相同的概念，自然資源重在強調(diào)經(jīng)濟價值和經(jīng)濟功能，而生態(tài)環(huán)境重在強調(diào)生態(tài)價值和生態(tài)功能。根據(jù)《改革方案》的規(guī)定，“生態(tài)環(huán)境損害”是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、土壤等環(huán)境要素和生物要素的不利改變及其構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。由此可見，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的主要目的在于保護環(huán)境要素、生物要素及其構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能，而非國家所有的自然資源的經(jīng)濟價值。其次，自然資源國家所有權(quán)理論不當(dāng)限縮了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍。根據(jù)憲法第九條第一款和物權(quán)法第四十六至四十八條規(guī)定可知，自然資源除了國家擁有所有權(quán)之外，集體也擁有部分自然資源的所有權(quán)。國家所有自然資源資產(chǎn)的保護可以由行政機關(guān)以自然資源國家所有權(quán)遭受侵害為由通過提起訴訟的方式進行，那么集體所有的自然資源遭受了侵害該以何為由進行救濟？將國家所有的自然資源和集體所有的自然資源進行區(qū)別對待，導(dǎo)致現(xiàn)實中大量的集體所有自然資源遭受破壞的現(xiàn)象無法得到有效救濟。再次，《改革方案》將大氣環(huán)境要素也納入其中，而大氣環(huán)境要素并不能成為自然資源國家所有權(quán)的客體。據(jù)此，在發(fā)生空氣污染事故時，行政機關(guān)難以通過自然資源國家所有權(quán)對空氣污染者提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。最后，退一步說，即使“自然資源國家所有權(quán)”能夠作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的理論基礎(chǔ)，行使該訴權(quán)的主體也不必然是省級、市地級政府及其指定的部門、機構(gòu)?！秶鴦?wù)院機構(gòu)改革方案》規(guī)定，由新組建的自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。根據(jù)這一制度安排，理應(yīng)由各級自然資源管理部門作為賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟[4]。

與上述基于自然資源國家所有權(quán)理論的學(xué)說不同，“特殊的環(huán)境民事訴訟說”跳出固有的自然資源國家所有權(quán)理論框架，以憲法第九條第二款、第二十六條第一款為立足點，從憲法的高度和法律秩序的整體角度加以審視，認(rèn)為我國憲法已經(jīng)確立了國家的環(huán)境保護義務(wù)，具有“國家目標(biāo)條款”的規(guī)范效力[5]，應(yīng)將其作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的理論基礎(chǔ)。該學(xué)說認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有原告為行政機關(guān)、憲法層面的國家環(huán)境保護義務(wù)為理論基礎(chǔ)以及以填補生態(tài)環(huán)境損害和維護環(huán)境公共利益為價值取向和最終目標(biāo)等三方面的特殊性，所以將其界定為一種特殊的環(huán)境民事訴訟[6]。但是，此種說法顯得含糊其辭，因為環(huán)境民事訴訟包含私益訴訟和公益訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于特殊的環(huán)境民事私益訴訟，還是特殊的環(huán)境民事公益訴訟，抑或是獨立的第三類訴訟，該類觀點并未予以明確。不僅如此，特殊的環(huán)境民事訴訟究竟特殊在何處，此說所指的起訴主體、理論基礎(chǔ)和價值取向這三類“特殊”完全可以在現(xiàn)有的訴訟體制框架內(nèi)得以解釋，故可將其歸入現(xiàn)有的訴訟類型進行分析。

基于訴訟目的而建立的“公益訴訟說”則認(rèn)為，判斷訴訟的性質(zhì)，主要取決于訴訟的目的。如果訴訟救濟的利益主要體現(xiàn)為公共利益，那么訴訟就屬于公益訴訟。顯而易見，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟主要是針對環(huán)境資源的生態(tài)功能減損、生態(tài)價值損害所進行的救濟，無論是資源的產(chǎn)權(quán)，還是生態(tài)功能的損害，它們都涉及環(huán)境公共利益。另外，作為“公益訴訟說”分支的“特殊的環(huán)境民事公益訴訟說”認(rèn)為，在訴訟目的、訴訟請求與原因行為方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟基本相同，但二者在起訴主體、適用范圍及前置程序方面存在不同之處，因而其將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟定性為特殊的環(huán)境民事公益訴訟[7]。

綜上，本文大體贊同“公益訴訟說”，但是認(rèn)為該種說法太過寬泛，沒有明確其民事訴訟的性質(zhì)。至于其分支觀點——“特殊的環(huán)境民事公益訴訟說”，本文也不完全贊同。因為，僅僅依據(jù)二者的起訴主體、適用范圍等方面的不同，就得出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是特殊的環(huán)境民事公益訴訟，在學(xué)理上解釋不通。因為，訴訟可以依據(jù)其所維護的利益不同分為“公益訴訟”“私益訴訟”和“國益訴訟”。根據(jù)被訴主體是民事主體還是行政主體，可以將“公益訴訟”進一步分為“民事公益訴訟”和“行政公益訴訟”。根據(jù)我國民事訴訟法第五十五條的規(guī)定，當(dāng)“民事公益訴訟”適用于生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域時，即為“環(huán)境民事公益訴訟”。因此，環(huán)境民事公益訴訟并無所謂的普通和特殊之分。不僅如此，該觀點也與我國現(xiàn)有的立法規(guī)定存在沖突。根據(jù)我國民事訴訟法和環(huán)境保護法的規(guī)定，目前，有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的主體包括法律規(guī)定的機關(guān)、社會組織以及檢察機關(guān)。其中，法律規(guī)定的社會組織已經(jīng)被環(huán)境保護法第五十八條予以明確，檢察機關(guān)的訴權(quán)已被修改之后的民事訴訟法第五十五條第二款確認(rèn)，唯有“法律規(guī)定的機關(guān)”尚無法律明確規(guī)定。但是，并不能因此就認(rèn)定由賠償權(quán)利人提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有特殊性，完全可以將賠償權(quán)利人納入“法律規(guī)定的機關(guān)”范疇進行解釋。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)認(rèn)定

由《改革方案》對生態(tài)環(huán)境損害的界定以及《若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定可知，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的目的在于修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害，維護環(huán)境公共利益。因此，在性質(zhì)上應(yīng)認(rèn)定為環(huán)境民事公益訴訟。

首先，從訴訟保護的利益層面分析，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是為了保護環(huán)境公共利益。如前文《改革方案》對“生態(tài)環(huán)境損害”的概念界定可知，雖然環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為在形式上均直接指向自然環(huán)境，但最終不僅可能引發(fā)對“環(huán)境”本身的損害，如大氣污染、水污染等情形，也有可能通過“人—環(huán)境—人”的互動關(guān)系造成對“人”的損害，即造成公益與私益兩種不同性質(zhì)權(quán)益的損害[8]。因環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為導(dǎo)致的私益損害可以通過普通的環(huán)境侵權(quán)訴訟予以救濟，故《改革方案》和《若干規(guī)定》在其適用范圍中排除了對人身及財產(chǎn)損害的救濟，僅僅保護因?qū)嵤┥鷳B(tài)環(huán)境損害行為而受損的環(huán)境公共利益。同時，根據(jù)《若干規(guī)定》第一條規(guī)定可提起訴訟的三種情形也可以看出，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟專門針對突發(fā)且重大的環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件，旨在保護生態(tài)環(huán)境本身，其目的與環(huán)境民事公益訴訟保護環(huán)境公共利益一致。

其次，從勝訴利益的歸屬層面來看，根據(jù)《若干規(guī)定》第十二至十四條的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害的賠償方式有兩種。一是受損生態(tài)環(huán)境可修復(fù)的，由賠償義務(wù)人進行修復(fù)。在賠償義務(wù)人拒絕履行修復(fù)義務(wù)時，由行政機關(guān)委托第三方進行修復(fù)，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用由賠償義務(wù)人承擔(dān)。二是受損生態(tài)環(huán)境無法修復(fù)或者無法完全修復(fù)的，賠償義務(wù)人需支付生態(tài)環(huán)境損害賠償金，如生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損害賠償資金。根據(jù)2020年3月國務(wù)院財政部頒布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金包括在生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)或者無法完全修復(fù)以及賠償義務(wù)人不履行義務(wù)或者不完全履行義務(wù)的情況下，由造成損害的賠償義務(wù)人主動繳納或者按照磋商達成的賠償協(xié)議、法院生效判決繳納的資金。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金作為政府非稅收入，統(tǒng)籌用于在損害結(jié)果發(fā)生地開展的生態(tài)環(huán)境修復(fù)相關(guān)工作。此外，很多地方已出臺的類似規(guī)范性文件，如《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》以及《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》，也有相同的規(guī)定。可見，無論是對受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，還是生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理及使用，其目的無不是為了公眾提供美好的生態(tài)環(huán)境。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟勝訴之利益最終由全民共享。

最后，從訴訟規(guī)則來看，《若干規(guī)定》中的一部分規(guī)則直接參照了環(huán)境民事公益訴訟，如管轄（第三條）、生效刑事判決認(rèn)定事實在民事訴訟中無需舉證（第八條）、達成協(xié)議的司法確認(rèn)與申請強制執(zhí)行（第二十條、第二十一條）等。由于《若干規(guī)定》只有23條，并未能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的所有問題進行全面規(guī)定，故其在第二十二條釋明人民法院在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的審理過程中，遇到《若干規(guī)定》所未涵蓋的情形，可參照適用《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》）。該條規(guī)定也進一步印證了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于環(huán)境民事公益訴訟。此外，根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟解釋》以及《若干規(guī)定》可知，環(huán)境民事公益訴訟的受案范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，這恰恰說明前者是包含后者的?；蛘哒f，前者可以解決后者所欲解決之問題[9]。

三、立法回應(yīng)

通過上述分析可知，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質(zhì)上仍為環(huán)境民事公益訴訟，為了實現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟制度體系內(nèi)的邏輯自洽，必須完善相關(guān)立法及配套措施，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的環(huán)境民事公益訴訟法律制度。

首先，修改《中華人民共和國環(huán)境保護法》。在我國現(xiàn)有的法律體系中，有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟的法律效力等級的立法包括民事訴訟法和環(huán)境保護法。對于民事訴訟法第五十五條第一款所規(guī)定的可提起環(huán)境民事公益訴訟的“法律規(guī)定的機關(guān)”，其他相關(guān)部門法并未對其予以明確和細(xì)化。需要注意的是，根據(jù)我國立法法第八條的規(guī)定可知，訴訟制度的創(chuàng)設(shè)屬于我國法律的絕對保留事項，必須由全國人大及其常委會通過法律的形式加以明確。目前，施行的作為規(guī)范性文件的《改革方案》，抑或是作為司法解釋的《若干規(guī)定》，均是一種以政策為導(dǎo)向的先試先行，亟需通過立法予以明確，為其運行提供法律依據(jù)。

從目前我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的方向來看，賦予省、地、市級人民政府及相關(guān)部門以起訴主體資格不僅具有法理基礎(chǔ)，也具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實必要性。其一，從環(huán)境公共信托理論的角度看，大氣、水、土壤、森林等環(huán)境要素以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)作為公共財產(chǎn)，政府作為受托人，接受全體人民的委托，擔(dān)負(fù)起維護環(huán)境公共利益的職責(zé)，間接享有“訴的利益”，能夠作為適格的起訴主體。其二，生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的沖突愈發(fā)嚴(yán)重，要協(xié)調(diào)二者沖突，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境效益和經(jīng)濟效益的和諧統(tǒng)一，僅靠私主體之間本身的協(xié)商處理難以實現(xiàn)，需要公權(quán)力的政府積極參與。其三，2014年修訂之后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，在眾多條款均規(guī)定了人民政府及生態(tài)環(huán)境主管部門在保護和改善環(huán)境、防治污染等方面的職責(zé)。因此，省、地、市級人民政府及相關(guān)部門針對生態(tài)環(huán)境損害行為提起訴訟亦屬于履行監(jiān)管職責(zé)的應(yīng)有之義。

據(jù)此，被譽為我國環(huán)境法律體系基本法的《中華人民共和國環(huán)境保護法》理應(yīng)承擔(dān)起這樣的重任?！度舾梢?guī)定》中三種可提起訴訟的情形是以結(jié)果為導(dǎo)向，與一般的環(huán)境污染和生態(tài)破壞是累積疊加緩慢發(fā)生的情況不同。也就是說，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適用范圍既不同于檢察機關(guān)提起的檢察民事公益訴訟，又區(qū)別于社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟。因此，在修改環(huán)境保護法時，可以在環(huán)境保護法第五十八條增加1款作為第二款，具體表述為：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其指定的負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)，可以向人民法院提起訴訟。”那么，在規(guī)范層面上，為省、地、市級人民政府及其指定的部門、機構(gòu)對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為提起訴訟提供了法律依據(jù)。同時，也使民事訴訟法第五十五條第一款中的“法律規(guī)定的機關(guān)”在環(huán)境立法中得到明確與細(xì)化。

其次，整合完善相關(guān)司法解釋。目前，我國與環(huán)境民事訴訟有關(guān)的司法解釋共有三個：一是最高人民法院發(fā)布的《環(huán)境民事公益訴訟解釋》，該解釋專門針對社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的情形做了具體規(guī)定；二是最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》），《檢察公益訴訟解釋》對檢察機關(guān)作為公益訴訟起訴人提起公益訴訟進行了具體規(guī)定；三是《若干規(guī)定》。三個司法解釋各自為政，三類起訴主體“齊頭并進”，盡管《若干規(guī)定》第十七條、第十八條明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和環(huán)境民事公益訴訟案件的銜接。但是，其確立的銜接辦法僅僅是一種不完全的銜接模式[10]，尚未形成相互協(xié)調(diào)一致的制度體系。

在上述的三個司法解釋中，由于《檢察公益訴訟解釋》包含民事公益訴訟和行政公益訴訟兩方面的內(nèi)容，且檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中僅處于補充性起訴主體的地位。因此，可考慮保持《檢察公益訴訟解釋》不變，而將《環(huán)境民事公益訴訟解釋》和《若干規(guī)定》進行整合，合二為一。基于《環(huán)境民事公益訴訟解釋》中的大部分規(guī)則可以直接適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，因而在對二者進行整合時，可以《環(huán)境民事公益訴訟解釋》為基礎(chǔ)，增加少量專門適用于設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其指定的負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)作為起訴主體的特殊規(guī)則。尤其要對這兩類主體的起訴順位進行厘清，以最大限度地發(fā)揮各主體在環(huán)境民事公益訴訟中的作用。

基于我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建立的目的，兩類主體的起訴順位應(yīng)根據(jù)不同的案件類型予以確定。針對《若干規(guī)定》第一條規(guī)定的三類突發(fā)、重大的環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件，應(yīng)采用行政機關(guān)優(yōu)先，社會組織次之的順位模式。因為這三類突發(fā)、重大的環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件，往往會涉及較多復(fù)雜性、特殊性及專業(yè)性的問題，而政府和相關(guān)行政機關(guān)在專業(yè)知識、人員、技術(shù)以及協(xié)調(diào)能力等方面均具有社會組織所不具有的優(yōu)勢，社會組織可以更高效地對生態(tài)環(huán)境損害進行救濟。除此之外的其他類別的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的案件，可采用社會組織優(yōu)先，行政機關(guān)次之的順位模式。根據(jù)環(huán)境保護法第五十八條可以看出，環(huán)境保護法對社會組織作為環(huán)境民事公益訴訟的適格原告作出了相對嚴(yán)格的要求。維護公共利益不僅是社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍，而且社會組織需要實際從事環(huán)境保護公益活動。從目前的司法實踐來看，由社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件呈現(xiàn)出地域范圍不斷擴展、受保護環(huán)境公益更加寬泛的特點。據(jù)最高人民法院2019年3月2日發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判2017-2018》，截至2018年12月，社會組織已在全國29個省、自治區(qū)、直轄市提起了環(huán)境公益訴訟案件，案件類型涉及大氣、水、土壤等，呈現(xiàn)出多樣化的特點。設(shè)置此種情形下社會組織優(yōu)先提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的做法，可以充分調(diào)動其維護環(huán)境公共利益的積極性，有效遏制環(huán)境侵害行為的發(fā)生。