唐守東

（天津市人民檢察院第一分院，天津 300101）

檢察公益訴訟是將檢察職能與公益訴訟有機(jī)結(jié)合的一項(xiàng)新的訴訟制度。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有重要意義。一方面充分體現(xiàn)了公益司法保護(hù)的層次性和專門性，有利于合理配置公共資源，優(yōu)化公共利益的司法保護(hù)機(jī)制。另一方面充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能優(yōu)勢[1]，有利于促進(jìn)法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。在現(xiàn)行體制下，檢察機(jī)關(guān)由于具有相對的獨(dú)立性、較強(qiáng)的取證能力、專業(yè)化的隊(duì)伍建設(shè)等優(yōu)勢，尤其是作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的屬性和職能定位，所以比其他適格主體更具有公共利益司法保護(hù)的天然優(yōu)勢，可以在公共利益司法保護(hù)方面發(fā)揮更大的價(jià)值和作用，成為公益保護(hù)的“最后防線”[2]。由此可見，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度優(yōu)勢和實(shí)踐優(yōu)勢突出，如果在立法的指引下規(guī)范開展，將會煥發(fā)出巨大的生機(jī)和活力，為公共利益保駕護(hù)航。

2015年以來，檢察公益訴訟制度開始蓬勃發(fā)展，經(jīng)過前期試點(diǎn)①2015年7月1日，第十二屆全國人大常委會第十五次會議授權(quán)最高人民檢察院在13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的部分市級與基層檢察院開展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)工作。，《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的修改和推廣實(shí)踐，檢察公益訴訟規(guī)范建設(shè)已完成了基礎(chǔ)架構(gòu)，但仍有很多訴訟與訴前相關(guān)機(jī)制需要規(guī)范建構(gòu)。對于檢察公益訴訟而言，這些機(jī)制的“不明確”“不規(guī)范”以及“空泛化”將造成具體規(guī)范上的索引漏洞。中共十九屆四中全會決定指明了當(dāng)前公益訴訟的發(fā)展方向和著力點(diǎn)，即在實(shí)踐層面要拓展范圍，在制度建設(shè)層面要完善相關(guān)訴訟制度②參見《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)為維護(hù)客觀法律秩序而提起訴訟，但制度規(guī)范的粗疏與缺漏限制了檢察公益訴訟制度的功能發(fā)揮。比如，檢察公益訴訟庭前會議制度，該項(xiàng)制度對于檢察公益訴訟實(shí)踐，尤其是庭審程序?qū)嵺`具有重要的作用和意義。鑒于庭前會議制度的目的在于實(shí)現(xiàn)庭審集中審理，提升庭審效率和庭審質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)庭審實(shí)質(zhì)化，而考慮到檢察公益訴訟的復(fù)雜性和專門性，因此有必要在檢察公益訴訟制度中確立該項(xiàng)制度并制定相應(yīng)的制度規(guī)范。本文立足于檢察公益訴訟的實(shí)踐探索與現(xiàn)實(shí)考察，通過研究檢察公益訴訟庭前會議制度構(gòu)建的正當(dāng)性基礎(chǔ)、檢察公益訴訟庭前會議的案件適用范圍及相應(yīng)程序適用規(guī)范，以期對檢察公益訴訟制度的完善有所裨益。

一、檢察公益訴訟庭前會議制度構(gòu)建的正當(dāng)性基礎(chǔ)

（一）構(gòu)建檢察公益訴訟庭前會議制度的重要性

檢察公益訴訟的本質(zhì)是對公益的司法保護(hù)，司法注重的是公開公正和程序參與，因而通過檢察公益訴訟形成的社會治理網(wǎng)絡(luò)從程序角度看應(yīng)該是以審判程序?yàn)橹行牡腫3]。以審判為中心要求庭審實(shí)質(zhì)化，而公益訴訟的庭前會議制度能夠通過程序性事項(xiàng)的處理、專業(yè)性問題初步解決、證據(jù)開示與爭點(diǎn)歸納，提升庭審效率和庭審質(zhì)量，促進(jìn)公益訴訟審判的庭審實(shí)質(zhì)化。正可謂，庭前會議是庭前準(zhǔn)備程序的核心和關(guān)鍵。檢察公益訴訟庭前會議制度概莫能外，其對于促進(jìn)庭審程序的流暢、優(yōu)質(zhì)、高效，實(shí)現(xiàn)訴訟公正意義重大[4]。

毋庸置疑，實(shí)踐中很多公益訴訟案件在訴前程序基本上就能得以解決，不會延伸到庭審程序，但能夠延伸到庭審程序的公益訴訟案件必定為案情疑難復(fù)雜、存在較大爭議或者社會關(guān)注度高的案件，恰恰需要庭前會議制度作為重要程序構(gòu)成要素來發(fā)揮其應(yīng)有作用。例如，2019年1月至10月，全國檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件10 1285件，辦理訴前程序案件8 3913件，提起訴訟3 381件[5]。雖然提起訴訟程序的案件僅占所有公益訴訟案件的3.3%，但這些案件在訴前程序未予徹底解決也說明了案件的疑難性、復(fù)雜性，因此更需要通過召開庭前會議的方式初步解決一些程序性事項(xiàng)和專門性問題，通過證據(jù)開示和爭點(diǎn)歸納，提高庭審效率，促進(jìn)庭審的規(guī)范化和實(shí)質(zhì)化。另一方面，庭前會議制度也具有相應(yīng)的調(diào)解功能，公益訴訟的提起源于現(xiàn)實(shí)中存在影響社會穩(wěn)定的因素，而調(diào)解是最有利于社會穩(wěn)定的糾紛解決方式[6]。通過庭前會議促進(jìn)公益訴訟案件尤其是民事公益訴訟案件的調(diào)解，能夠節(jié)約司法資源，盡快落實(shí)訴訟請求，盡快恢復(fù)被侵害的社會公共利益，充分體現(xiàn)了恢復(fù)性司法的理念。

（二）構(gòu)建檢察公益訴訟庭前會議制度的必要性與可行性

從涉法領(lǐng)域來看，公益訴訟案件不同于單純的民事、刑事訴訟案件，其往往涉及刑事、行政、民事等眾多法域。由于這些法域相互之間并無普適性，加之公益訴訟缺乏規(guī)范層面的指引，涉及公益的案件常常是徑行在各自法域提起訴訟。除此之外，還會出現(xiàn)行政處罰、刑事處罰與民事訴訟相互交織適用的情形。因?yàn)槿狈b密的制度安排和程序設(shè)計(jì)，公益訴訟在各法域的交織略顯混亂，例如，行政公益訴訟需要適用行政訴訟程序，民事公益訴訟需要適用民事訴訟程序，刑事附帶民事公益訴訟卻要適用刑事訴訟程序。因此，制定一部公益訴訟程序規(guī)范實(shí)有必要，而考慮到庭前會議制度之于庭審程序的重要功能，需要在程序規(guī)范中明確公益訴訟庭前會議制度，以發(fā)揮該項(xiàng)制度的最大價(jià)值，促進(jìn)檢察公益訴訟制度的規(guī)范化發(fā)展。

與當(dāng)前公益訴訟如火如荼開展不相稱的是，關(guān)于公益訴訟程序的制度供給和學(xué)術(shù)研究相對不足。雖然2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合通過了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“兩高”《檢察公益訴訟解釋》），明確了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴訟身份和權(quán)利義務(wù)，完善了檢察公益訴訟的訴前程序，細(xì)化了檢察公益訴訟案件的受理、審判和執(zhí)行程序，但并未對公益訴訟庭前會議制度作出任何規(guī)定。另一方面，在學(xué)術(shù)研究上，當(dāng)前關(guān)于檢察公益訴訟的研究集中在檢察公益訴訟的性質(zhì)、范圍、角色定位及訴前程序上，而對訴訟程序尤其是庭審程序的研究付之闕如。最高人民法院于2016年發(fā)布的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第六條與第十四條分別規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟與行政公益訴訟，訴訟權(quán)利義務(wù)參照民事訴訟法與行政訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。但是，上述規(guī)定僅是原則性的參照規(guī)定，并不能為檢察公益訴訟的庭審實(shí)踐提供借鑒，毋寧說公益訴訟的庭前會議制度了。因此，檢察公益訴訟訴訟程序的疏漏和庭前會議程序規(guī)程付諸闕如導(dǎo)致了庭前會議制度在公益訴訟中供給不足，難以發(fā)揮其價(jià)值功能。筆者認(rèn)為，檢察公益訴訟庭前會議制度構(gòu)建的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第一百八十七條第二款規(guī)定了刑事訴訟中的庭前會議制度①《刑事訴訟法》第一百八十七條第二款規(guī)定：“在開庭以前，審判人員可以召集公訴人、當(dāng)事人和辯護(hù)人、訴訟代理人，對回避、出庭證人名單、非法證據(jù)排除等與審判相關(guān)的問題，了解情況，聽取意見?！?，2018年開始施行的《人民法院辦理刑事案件庭前會議規(guī)程（試行）》（以下簡稱《刑事案件庭前會議規(guī)程》）詳細(xì)規(guī)定了刑事案件庭前會議的功能、適用范圍、基本規(guī)程、主要內(nèi)容以及與庭審的銜接方式等。我國《民事訴訟法》第一百三十三條②《民事訴訟法》第一百三十三條規(guī)定：“人民法院對受理的案件，分別情形，予以處理：（一）當(dāng)事人沒有爭議，符合督促程序規(guī)定條件的，可以轉(zhuǎn)入督促程序；（二）開庭前可以調(diào)解的，采取調(diào)解方式及時(shí)解決糾紛；（三）根據(jù)案件情況，確定適用簡易程序或者普通程序；（四）需要開庭審理的，通過要求當(dāng)事人交換證據(jù)等方式，明確爭議焦點(diǎn)?！币约?015年開始施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百二十五條③《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百二十五條規(guī)定：“根據(jù)案件具體情況，庭前會議可以包括下列內(nèi)容：（一）明確原告的訴訟請求和被告的答辯意見；（二）審查處理當(dāng)事人增加、變更訴訟請求的申請和提出的反訴，以及第三人提出的與本案有關(guān)的訴訟請求；（三）根據(jù)當(dāng)事人的申請決定調(diào)查收集證據(jù)，委托鑒定，要求當(dāng)事人提供證據(jù)，進(jìn)行勘驗(yàn)，進(jìn)行證據(jù)保全；（四）組織交換證據(jù)；（五）歸納爭議焦點(diǎn)；（六）進(jìn)行調(diào)解。”規(guī)定了民事案件庭審的庭前會議制度。我國《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋對行政訴訟案件法庭審理是否可以召開庭前會議并沒有作出相關(guān)規(guī)定，雖然《行政訴訟法》可以使用《民事訴訟法》的程序規(guī)定，但其中并不包含庭前會議程序。另外，雖然刑事訴訟程序及民事訴訟程序都確立了庭前會議制度，但兩種訴訟程序的庭前會議制度并不能順延到公益訴訟案件，畢竟公益訴訟案件不同于單獨(dú)的刑事訴訟案件或者民事訴訟案件，正如有的觀點(diǎn)認(rèn)為，民事公益訴訟從制度基礎(chǔ)、機(jī)理等方面完全不同于傳統(tǒng)的普通民事訴訟[7]。因此，為使公益訴訟程序規(guī)范運(yùn)行，有必要明確公益訴訟庭前會議制度。

其次，檢察公益訴訟制度的專業(yè)性和特殊性決定了其應(yīng)當(dāng)構(gòu)建庭前會議制度。其專業(yè)性表現(xiàn)在公益訴訟會涉及到專門問題的解決，比如環(huán)境公益訴訟專門性問題涉及相關(guān)環(huán)境科學(xué)的技術(shù)知識，需要在庭審前針對訴訟專門性事實(shí)進(jìn)行初步認(rèn)定。食品藥品安全公益訴訟會涉及到食品藥品的成分、含量以及鑒定問題。這些問題放在庭審程序中予以解決會影響庭審的流暢性，而且也利于提高訴訟效率。另外，公益訴訟的特殊性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：涉法領(lǐng)域的廣泛性，法律后果的復(fù)合性，訴訟程序的特殊性。其中，關(guān)于涉法領(lǐng)域的廣泛性，筆者在上文中已提到，此處不再贅述。關(guān)于法律后果的復(fù)合型主要表現(xiàn)在公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式上，大的方面包括民事、刑事、行政等不同法律責(zé)任，小的方面以環(huán)境民事公益訴訟為例，包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等多種責(zé)任承擔(dān)方式。公益訴訟程序的特殊性表現(xiàn)在既包括前置程序又包括訴訟程序，既包括督促起訴、支持起訴又包括提起訴訟。有鑒于此，為使公益訴訟法庭審理不因程序性問題而頻繁中斷和耗費(fèi)過多時(shí)間，節(jié)約訴訟成本，突出庭審程序重點(diǎn)，保證庭審有序進(jìn)行，檢察公益訴訟的庭前會議制度的構(gòu)建勢在必行。

最后，從保障公益訴訟當(dāng)事人公正審判權(quán)的角度考慮，也應(yīng)當(dāng)構(gòu)建檢察公益訴訟庭前會議制度。在檢察公益訴訟中，雖然檢察機(jī)關(guān)是公益訴訟起訴人，但鑒于其作為權(quán)力機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性，這種訴訟構(gòu)造會使公益訴訟被告感覺到訴訟程序有違公正之嫌，使其存在消極畏難情緒。通過公益訴訟庭前會議的召開，尤其是證據(jù)開示、歸納爭點(diǎn)等內(nèi)容，能夠打消被告疑慮，保障訴訟當(dāng)事人尤其是公益訴訟案件被告的公正審判權(quán)。

綜上，筆者認(rèn)為，庭前會議的目的在于解決與審判有關(guān)的程序性事項(xiàng)，提升庭審效率和庭審質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)庭審實(shí)質(zhì)化。鑒于檢察公益訴訟在涉法領(lǐng)域、訴訟目的、訴訟范圍、訴訟構(gòu)造上的特殊性以及訴訟內(nèi)容上的專門性，決定其不能單純按照刑事訴訟法或者民事訴訟法中庭前會議的程序規(guī)定而針對公益訴訟案件召開庭前會議，而是應(yīng)建立適合公益訴訟案件的特殊的庭前會議程序規(guī)程。

二、檢察公益訴訟庭前會議實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)考察

公益訴訟作為一個(gè)新生事物，在先期試點(diǎn)期間，很多案件都召開了庭前會議，比較突出和集中的是檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件。關(guān)于行政公益訴訟案件，從實(shí)踐情況來看，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在庭前會議中通常能在誠實(shí)互信、公平公正、充分溝通的基礎(chǔ)上，陳述案件事實(shí)，解決程序性爭議，對行政機(jī)關(guān)是否依法履職等核心問題交換意見，庭前會議的召開有利于過濾不當(dāng)訴求，明確庭審焦點(diǎn)問題[8]。關(guān)于民事公益訴訟案件，很多案件通過召開庭前會議進(jìn)行程序性事項(xiàng)處理、證據(jù)展示和焦點(diǎn)整理，保障了訴訟當(dāng)事人的權(quán)利，提升了庭審審判的質(zhì)量和效率。針對刑事附帶民事公益訴訟，通過召開庭前會議，由法院主持對附帶民事公益訴訟部分進(jìn)行調(diào)解，構(gòu)建先行調(diào)解制度，更具有制度特色[9]。當(dāng)前有學(xué)者研究了環(huán)境公益訴訟庭前專家會議制度[10]，筆者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟庭前專家會議制度的重心在專家會議制度，局限于環(huán)境公益訴訟，并非屬于公益訴訟庭前會議制度的范圍，而且專家會議制度與庭前會議在適用情形、法律基礎(chǔ)和解決問題方面都存在差異。因此，庭前專家會議制度并不能替代公益訴訟庭前會議制度。

從實(shí)踐探索來看，雖然當(dāng)前并無檢察公益訴訟庭前會議的制度規(guī)范，但一些地區(qū)法檢在辦理公益訴訟案件中已開始探索檢察公益訴訟的庭前會議制度。例如，江蘇南京環(huán)境資源法庭審理的“特大非法捕撈長江鰻魚苗公益訴訟案”①2018年上半年，丁某等34人違反水產(chǎn)資源保護(hù)法規(guī)，單獨(dú)或結(jié)伙，在長江干流水域使用網(wǎng)目尺寸小于3毫米“絕戶網(wǎng)”等禁用漁具，非法捕撈鰻魚苗。2018年1至4月，王某等19人明知道鰻魚苗是他人非法捕撈所得，仍通過隱蔽的方式，統(tǒng)一價(jià)格收購、統(tǒng)一對外出售鰻魚苗。2019年7月15日，泰州市檢察院以王某等59人實(shí)施非法捕撈、販賣、收購長江鰻魚苗行為，破壞長江生態(tài)資源，損害社會公共利益為由，向南京中院提起民事公益訴訟，請求各被告承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，索賠總額超過900萬元。2019年10月24日下午，南京環(huán)境資源法庭在靖江市人民法院對該案進(jìn)行一審宣判。王某等13人對其非法買賣11萬余條鰻魚苗所造成的生態(tài)資源損失承擔(dān)連帶賠償責(zé)任850余萬元；其他收購者、捕撈者對其參與非法買賣或捕撈的鰻魚苗數(shù)量，承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任或與直接收購者承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。就召開了庭前會議，在庭前會議中，各方當(dāng)事人包括檢察機(jī)關(guān)圍繞案件所涉及的證據(jù)進(jìn)行充分的舉證和質(zhì)證，并對案件所涉及的部分事項(xiàng)發(fā)表辯論意見。四川攀枝花市東區(qū)人民法院就區(qū)人民檢察院起訴的一起失火行為造成的林木資源損失向東區(qū)法院提起附帶民事公益訴訟案中召開了庭前會議，在庭前會議中進(jìn)行了證據(jù)展示、焦點(diǎn)整理等事項(xiàng)。江西九江永修法院就九江市首例行政公益訴訟案件召開庭前會議，該案也是九江市檢察機(jī)關(guān)提起的首例行政公益訴訟案件，在庭前會議中進(jìn)行了案件證據(jù)質(zhì)證、爭議焦點(diǎn)總結(jié)等事項(xiàng)。天津市人民檢察院第二分院起訴的天津某污水處理有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛公益訴訟一案，通過召開庭前會議，明確了案件爭議的焦點(diǎn)，充分保障了被告訴訟權(quán)利，法院就程序問題聽取了雙方的意見，并組織雙方進(jìn)行了證據(jù)交換，為下一步庭審工作做準(zhǔn)備。福建莆田涵江區(qū)法院針對一起刑事附帶民事公益訴訟案件召開庭前會議，在庭前會議中承辦法官重點(diǎn)圍繞案件證據(jù)展示及控辯雙方爭議焦點(diǎn)等問題，組織控辯雙方交換意見，并達(dá)成附帶民事公益訴訟部分的初步調(diào)解意見。

除了關(guān)于個(gè)案的報(bào)道以外，有的地區(qū)還制定了相應(yīng)的檢察公益訴訟工作規(guī)范，在規(guī)范中涉及到了公益訴訟庭前會議制度。例如，江蘇連云港市中級人民法院和市檢察院聯(lián)合出臺《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作共同推進(jìn)公益訴訟工作的意見》，通過完善案件對接程序、建立庭前會議制度、加強(qiáng)執(zhí)行工作等，共同推進(jìn)公益訴訟②參見2018年度江蘇全省法院環(huán)境資源審判工作白皮書，來源于江蘇高院2019年5月24日微信公眾號。。岳陽市人民檢察院、岳陽市中級人民法院聯(lián)合出臺《關(guān)于辦理檢察公益訴訟案件的意見》，規(guī)定了公益訴訟案件根據(jù)案情需要，可以召開庭前會議，組織證據(jù)交換，歸納爭議焦點(diǎn)，規(guī)范庭審程序。

由此可見，很多公益訴訟案件尤其是檢察公益訴訟案件通過召開庭前會議解決程序性事項(xiàng)和專門問題、證據(jù)開示和爭點(diǎn)整理，提升了庭審質(zhì)量和效率。雖然檢察公益訴訟庭前會議制度在實(shí)踐探索中發(fā)揮了一定作用，但經(jīng)實(shí)證考察發(fā)現(xiàn)，檢察公益訴訟庭前會議的實(shí)踐探索暴露出以下問題。第一，庭前會議適用案件類型不均衡。檢察公益訴訟庭前會議的召開在案件類型上呈現(xiàn)出以刑附民公益訴訟案件為主的局面，鮮有行政公益訴訟案件及其他類型民事公益訴訟案件召開庭前會議，這也反映了公益訴訟庭前會議召開的不均衡現(xiàn)象。第二，庭前會議案件適用范圍不統(tǒng)一，召開庭前會議的案件沒有任何標(biāo)準(zhǔn)，有的是普通案件，有的僅是該地區(qū)的首例公益訴訟案件，有的是社會影響大的公益訴訟案件，對于哪些案件應(yīng)當(dāng)召開庭前會議并沒有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。第三，庭前會議運(yùn)行流程不規(guī)范。由于缺乏相應(yīng)的公益訴訟庭前會議程序規(guī)程，一些公益訴訟案件的庭前會議中試圖進(jìn)行庭審程序應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的程序，這使得庭前會議功能“溢出”，有違庭前會議制度的初衷，還有可能會對庭審造成不良影響，反而阻礙了訴訟效率的提升。畢竟庭前會議的主要目的是為庭審做準(zhǔn)備，確保集中審理的實(shí)現(xiàn)[11]。有鑒于此，構(gòu)建檢察公益訴訟庭前會議制度，必須明確檢察公益訴訟庭前會議制度的案件適用范圍，然后“兩高”可以在《檢察公益訴訟解釋》的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的檢察公益訴訟庭前會議程序規(guī)程，為公益訴訟案件的規(guī)范化辦理提供制度支撐。

三、檢察公益訴訟適用庭前會議的案件范圍

確定檢察公益訴訟庭前會議適用的案件范圍是制定公益訴訟庭前會議規(guī)程的前提和基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，考慮到檢察公益訴訟案件的特殊性，從庭前會議制度的功能定位出發(fā)，結(jié)合實(shí)踐，其適用范圍應(yīng)當(dāng)包括以下幾類。

第一，證據(jù)材料較多，涉及專業(yè)性問題，案情復(fù)雜的公益訴訟案件。很多公益訴訟案件都涉及到鑒定問題，而鑒定問題屬于專業(yè)性問題，而且這類案件圍繞鑒定以及損害后果的證據(jù)材料也相對較多。例如，環(huán)境污染公益訴訟案件，該類案件專業(yè)性較強(qiáng)，常常涉及土壤污染、非法排污、因果關(guān)系、環(huán)境修復(fù)等大量的技術(shù)問題。再如，食品安全領(lǐng)域的公益訴訟案件涉及到對涉案食品成分、含量等的專業(yè)檢測。這類問題需要通過庭前會議制度對技術(shù)性專業(yè)性問題做一個(gè)初步處理，解決鑒定等專業(yè)性問題過度占用庭審資源的問題，將庭審重點(diǎn)放在事實(shí)與證據(jù)的分析論證上面，確保法庭能夠集中持續(xù)審理，提高庭審質(zhì)量和效率。

第二，社會影響大，輿論廣泛關(guān)注的公益訴訟案件。例如，上文提到的江蘇“特大非法捕撈長江鰻魚苗公益訴訟案”，該案牽涉到長江水生生物資源的保護(hù)問題，對于凈化水域生態(tài)環(huán)境、維持長江生態(tài)系統(tǒng)平衡具有關(guān)鍵作用，可見其影響范圍極大。該案也被中央電視臺、人民日報(bào)等眾多全國性媒體持續(xù)報(bào)道。對于此類案件召開庭前會議能夠及時(shí)回應(yīng)社會關(guān)切，而且通過庭前會議了解輿情信息，可對將來辦案過程中的“維穩(wěn)”風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前評估預(yù)測，確保庭審順利進(jìn)行，在確保程序公正的同時(shí)充分發(fā)揮庭審的法制宣傳和教育功能。

第三，案件雙方對事實(shí)證據(jù)存在較大爭議的公益訴訟案件。該類案件往往比較復(fù)雜，當(dāng)事人提出的申請或者異議可能導(dǎo)致庭審中斷的案件，而且庭審的事實(shí)、證據(jù)調(diào)查工作量較大，有必要召開庭前會議整理歸納事實(shí)、證據(jù)爭點(diǎn)。例如在行政公益訴訟案件中，對于行政機(jī)關(guān)是否充分履行法定職責(zé)這一問題如何進(jìn)行判斷，作為起訴人的檢察機(jī)關(guān)和作為被告的行政機(jī)關(guān)往往會存在較大爭議，雙方會通過證據(jù)展示論證己方觀點(diǎn)①例如，有的學(xué)者對檢察機(jī)關(guān)一審敗訴的行政公益訴訟案件進(jìn)行實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對于行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的判斷標(biāo)準(zhǔn)上存在較大爭議。具體參見滕艷軍：《檢察機(jī)關(guān)一審敗訴行政公益訴訟案件實(shí)證研究》，《社會治理》，2019年第9期，第78頁。。這類案件通過庭前會議程序進(jìn)一步歸納爭議焦點(diǎn)，明確庭審重點(diǎn)，能夠化繁為簡，化零為整，為后續(xù)案件庭審程序的便捷、流暢提供保障。

第四，民事公益訴訟（包含刑事附帶民事公益訴訟）調(diào)解的案件。調(diào)解制度在多元化矛盾糾紛解決機(jī)制之中具有重要優(yōu)勢，其對于矛盾糾紛解決、社會關(guān)系修復(fù)都具有重要作用。調(diào)解也是公益訴訟案件尤其是民事公益訴訟案件的一項(xiàng)有效解決方式。例如，2015年1月7日開始施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十五條②《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十五條規(guī)定：“環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者自行達(dá)成和解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容公告，公告期間不少于三十日。公告期滿后，人民法院審查認(rèn)為調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議的內(nèi)容不損害社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解書。當(dāng)事人以達(dá)成和解協(xié)議為由申請撤訴的，不予準(zhǔn)許。調(diào)解書應(yīng)當(dāng)寫明訴訟請求、案件的基本事實(shí)和協(xié)議內(nèi)容，并應(yīng)當(dāng)公開?！本驼J(rèn)可了調(diào)解可以作為該類公益訴訟案件的一種結(jié)案方式。正如有的論者所認(rèn)為的，調(diào)解是解決民事糾紛的重要方式，如果達(dá)成調(diào)解能夠達(dá)到與判決同樣的保護(hù)社會公益的效果，那么也就應(yīng)當(dāng)允許運(yùn)用調(diào)解的方式解決民事公益訴訟案件[12]?，F(xiàn)行《刑事訴訟法》第一百零一條第二款①《刑事訴訟法》第一百零一條第二款規(guī)定：“如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟?！奔啊皟筛摺薄稒z察公益訴訟解釋》第二十條②“兩高”《檢察公益訴訟解釋》第二十條規(guī)定：“人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時(shí)，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理。人民檢察院提起的刑事附帶民事公益訴訟案件由審理刑事案件的人民法院管轄。”確立了檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟制度。刑事附帶民事公益訴訟案件從訴訟請求、審理程序上來看，應(yīng)當(dāng)作為一種民事公益訴訟類型，具有民事公益訴訟的特征，如果通過調(diào)解能使損害減到最低或處于最優(yōu)修復(fù)方案時(shí)，便可以進(jìn)行調(diào)解[13]。誠如斯言，附帶民事公益訴訟屬于民事訴訟的范疇，而通過和解與調(diào)解的方式解決民事糾紛，既是案件分流的需要，又有利于節(jié)約司法資源[14]。

公益訴訟調(diào)解案件可以在庭前會議中解決，這樣既能妥善化解糾紛，提高訴訟效率，又能盡快恢復(fù)被侵害的社會公共利益。例如，針對消費(fèi)公益訴訟或環(huán)境公益訴訟案件專業(yè)性、技術(shù)性和公益性的特點(diǎn)，應(yīng)在厘清案件所涉專門性問題和事實(shí)的基礎(chǔ)之上進(jìn)行合理化調(diào)解，將調(diào)解環(huán)節(jié)置于庭前會議中，能夠盡快落實(shí)訴訟請求，盡快恢復(fù)被侵害的社會公益和社會關(guān)系。例如，深圳市中級人民法院就針對一起消費(fèi)公益訴訟案件在庭前會議中進(jìn)行了調(diào)解③2016年1月至3月，廣東省市場監(jiān)督管理局在執(zhí)法檢查過程中，發(fā)現(xiàn)某餐飲公司銷售的海鮮產(chǎn)品含有毒有害物質(zhì)。廣東省消費(fèi)者委員會認(rèn)為某餐飲公司的行為侵害了眾多消費(fèi)者的權(quán)益，向深圳市中級人民法院提起消費(fèi)民事公益訴訟。深圳市人民檢察院支持廣東省消費(fèi)者委員會提起該公益訴訟。案件進(jìn)入訴訟階段，在庭前會議中，餐飲公司向廣東省消費(fèi)者委員會表達(dá)了調(diào)解意愿，并申請法院組織調(diào)解。經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議：某餐飲公司在中國消費(fèi)者報(bào)、南方日報(bào)、深圳特區(qū)報(bào)上刊登公開道歉聲明，向消費(fèi)者致歉；某餐飲公司在協(xié)議生效之日起十五日內(nèi)自愿提供價(jià)值195900元的檢測試劑，用于深圳市海鮮市場中有關(guān)海鮮產(chǎn)品中氯霉素指標(biāo)的檢測等保護(hù)消費(fèi)者食品安全事宜；對涉案有毒有害商品消費(fèi)者繼續(xù)承擔(dān)賠償責(zé)任等。參見肖波、沈炬：《將懲罰性賠償金換為等額檢測試劑 深圳中院成功調(diào)解一涉食品安全消費(fèi)公益訴訟案》，人民法院報(bào)，2020-03-15（01）。。實(shí)踐中也存在刑事附帶民事公益訴訟的調(diào)解④江蘇鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)就針對一起刑事附帶民事公益訴訟進(jìn)行調(diào)解，在合議庭的主持下，經(jīng)過調(diào)解，被告朱某等7人同意在調(diào)解書生效之日起三十日內(nèi)自行對破壞的鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)辛豐鎮(zhèn)大王山礦山生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，恢復(fù)原狀，并需經(jīng)相關(guān)部門驗(yàn)收合格，若被告不能在期限內(nèi)履行恢復(fù)原狀義務(wù)，或未通過相關(guān)部門的驗(yàn)收需另行支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理費(fèi)46.88285萬元。參見齊獻(xiàn)利、封云：《丹徒一刑事附帶民事公益訴訟案當(dāng)庭調(diào)解》，江蘇法制報(bào)，2018-06-07（A05）。。

綜上，通過發(fā)揮檢察公益訴訟庭前會議的程序處理、專門問題解決、證據(jù)開示、爭點(diǎn)歸納、庭前調(diào)解等功能實(shí)現(xiàn)庭審的集中化審理，保障案件開庭審理的連貫、流暢與充實(shí)。檢察公益訴訟庭前會議既是為后續(xù)法庭集中審理做準(zhǔn)備，又具有相對的獨(dú)立性，既有事務(wù)性準(zhǔn)備比如程序事項(xiàng)處理、爭議焦點(diǎn)歸納，又有實(shí)體性準(zhǔn)備比如案件調(diào)解等。通過明確公益訴訟庭前會議的案件適用范圍，能夠促進(jìn)庭前會議的功能發(fā)揮，強(qiáng)化庭審中心地位，充實(shí)庭審，提高訴訟效率，提升庭審質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)庭審實(shí)質(zhì)化。

四、檢察公益訴訟庭前會議的程序構(gòu)建

檢察公益訴訟庭前會議既然作為檢察公益訴訟案件審判活動的重要組成部分，就應(yīng)有明確的程序性規(guī)定，以確保庭前會議的規(guī)范運(yùn)行。檢察公益訴訟庭前會議的程序性規(guī)范，應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容。

（一）明確庭前會議啟動方式

鑒于召開庭前會議需要耗費(fèi)一定的司法資源，為實(shí)現(xiàn)訴訟公正與效率的平衡，考慮到庭前會議的效率價(jià)值，有必要根據(jù)案件的不同情況，準(zhǔn)確把握庭前會議的啟動條件。筆者認(rèn)為，對于檢察公益訴訟案件庭前會議的啟動可以規(guī)定為依職權(quán)啟動與依申請啟動相結(jié)合的方式，具體為法院依職權(quán)啟動為主，訴訟當(dāng)事人以申請啟動為輔。易言之，在賦予法官啟動庭前會議裁量權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)尊重當(dāng)事人的程序選擇權(quán)。其中，符合庭前會議范圍的，法院可以依職權(quán)啟動，檢察機(jī)關(guān)（公益訴訟起訴人）及公益訴訟被告可以依申請啟動庭前會議程序。雙方申請召開庭前會議的，不會導(dǎo)致庭前會議的必然召開，人民法院對控辯雙方的申請要經(jīng)過審查，認(rèn)為有必要的則召開庭前會議，沒有必要的則無需召開，但決定不召開庭前會議的，應(yīng)當(dāng)告知申請人不予召開庭前會議的理由。

（二）規(guī)范庭前會議流程

首先，庭前會議的主持者應(yīng)根據(jù)案件情況初步確定庭前會議議題和議程，并對程序性問題進(jìn)行處理，比如管轄權(quán)異議及回避申請等程序要求。其次，雙向開示證據(jù)及證據(jù)異議，歸納證據(jù)爭議焦點(diǎn)，這一步驟也可以稱為“證據(jù)整理”。鑒于有的公益訴訟案件證據(jù)資料較多，案情復(fù)雜，通過書面的證據(jù)交換難以實(shí)現(xiàn)庭前會議所能達(dá)到的功效。再次，明確庭審中是否申請證人、鑒定人、專家輔助人出庭解決專門性問題，避免在庭審中提出而阻斷庭審的集中性和連貫性。最后，制定庭審方案，明確案件爭點(diǎn)。這里的爭點(diǎn)應(yīng)當(dāng)包括法律爭點(diǎn)、事實(shí)爭點(diǎn)和證據(jù)爭點(diǎn)。比如，在行政公益訴訟案件中被訴行政機(jī)關(guān)是否屬于“不履行法定職責(zé)”，在民事公益訴訟中賠償金的數(shù)額及計(jì)算方式等。

除了程序性問題之外，在這一環(huán)節(jié)對能夠調(diào)解的公益訴訟案件可以在庭前會議中進(jìn)行調(diào)解。經(jīng)過庭前會議后，雙方當(dāng)事人對案件事實(shí)、證據(jù)及法律適用都有了更深層次的了解，在雙方的互動協(xié)商中證據(jù)愈加充分，爭點(diǎn)愈加明確。雙方對案件結(jié)果也會有比較清晰的預(yù)測，更容易促進(jìn)調(diào)解的達(dá)成。在刑事附帶民事公益訴訟案件中，通過庭前會議進(jìn)行調(diào)解，達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)作為被告人刑事部分定罪量刑的一個(gè)考量因素，這樣也能促進(jìn)被告人積極采取修復(fù)措施，承擔(dān)民事責(zé)任，盡快修復(fù)被損害的社會關(guān)系。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人，應(yīng)該以維護(hù)社會公共利益為基本宗旨，對于公益訴訟中的調(diào)解受制于公益的特殊性，必須受到一定限制，只有調(diào)解能使損害減到最低或處于最優(yōu)修復(fù)方案時(shí)才可以進(jìn)行，否則檢察機(jī)關(guān)放棄權(quán)益的行為就違背公益訴訟本身的目的[15]。另外，在公益訴訟庭前會議中達(dá)成和解的，應(yīng)當(dāng)在確保調(diào)解效力的基礎(chǔ)上，在司法文本上應(yīng)該采取調(diào)解書形式，明確調(diào)解書的效力以及不履行調(diào)解協(xié)議的救濟(jì)途徑，并且最終方案需要向社會公開，接受輿論或社會的監(jiān)督。

（三）厘清庭前會議結(jié)果的效力

當(dāng)前刑事訴訟庭前會議和民事訴訟庭前會議的主要目的只是為了“了解情況和聽取意見”，相應(yīng)的法律及司法解釋并未規(guī)定庭前會議的效力，這種針對庭前會議效力的模糊性規(guī)定直接導(dǎo)致了庭前會議的效力存在較大爭議[16]。雖然《刑事案件庭前會議規(guī)程》第二十五條明確了控辯雙方在庭前會議中就有關(guān)事項(xiàng)達(dá)成一致意見，在庭審中反悔的，除有正當(dāng)理由外，法庭一般不再進(jìn)行處理。但是，該規(guī)定仍然較為模糊，對“正當(dāng)理由”的解讀觀點(diǎn)也不統(tǒng)一，缺乏可操作性而且此處關(guān)于庭前會議的效力僅適用于刑事訴訟案件，并不能映射到所有的公益訴訟案件中。

筆者認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)檢察公益訴訟庭前會議的價(jià)值功能，公益訴訟案件庭前會議的召開應(yīng)當(dāng)具有二維效力，即實(shí)質(zhì)與形式的二維效力，也就是“處理決定+筆錄記載”的效力。具體言之，在召開的庭前會議結(jié)束后，針對處理結(jié)果需要形成決定或記載于筆錄，成為后續(xù)庭審程序的重要依據(jù)。對程序性請求與程序性爭議事項(xiàng)，庭前會議應(yīng)當(dāng)盡可能作出決定。比如，管轄權(quán)異議、申請證人、鑒定人、專家輔助人出庭等，對證據(jù)及事實(shí)爭點(diǎn)的整理應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確寫入筆錄，比如爭議焦點(diǎn)的歸納，等等。庭前會議形成的決定或者筆錄對法庭審理程序應(yīng)具有嚴(yán)格的約束力，以彰顯訴訟效率及司法的權(quán)威。通過庭前會議的已決事項(xiàng)在法庭審理中再次提出訴訟請求的，除有新證據(jù)或新情況外，法官應(yīng)說明決定的內(nèi)容和具體理由，并繼續(xù)法庭審理。作為公益訴訟起訴人的檢察機(jī)關(guān)及被告都應(yīng)當(dāng)遵守庭前會議所形成的決定。法院在庭審中應(yīng)當(dāng)宣讀庭前會議報(bào)告，確定庭前會議處理事項(xiàng)的拘束力并為接下來的庭審環(huán)節(jié)提供便利，促進(jìn)庭審的流暢與高效。

管中窺豹，可見一斑。庭前會議程序雖然是整個(gè)訴訟程序的一個(gè)小的組成部分，但是其功能發(fā)揮卻對案件的公正、高效審結(jié)具有重要作用。作為具有中國特色的檢察制度和訴訟制度有機(jī)結(jié)合體的檢察公益訴訟，當(dāng)前正處于穩(wěn)定發(fā)展階段，通過規(guī)范構(gòu)建檢察公益訴訟的庭前會議制度將進(jìn)一步促進(jìn)檢察公益訴訟程序規(guī)范化、制度化和體系化，進(jìn)而更好地保護(hù)社會公益，充分履行檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。