楊肅昌 何 眉

(蘭州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，蘭州 730000)

提要： 參與式預(yù)算是我國(guó)實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實(shí)踐。自參與式預(yù)算作為一種探索性表達(dá)伊始，形式各異的參與式預(yù)算實(shí)踐便在中國(guó)大地上生根生長(zhǎng)，取得顯著成效并不斷發(fā)展。參與式預(yù)算在我國(guó)尚處于初級(jí)階段，其所蘊(yùn)含的政治經(jīng)濟(jì)價(jià)值未能有效釋放和凸顯，以致社會(huì)各界對(duì)參與式預(yù)算的存在價(jià)值及可行性邊界的認(rèn)識(shí)存有偏倚，影響了參與式預(yù)算的實(shí)踐效果和持續(xù)深入。文章從社會(huì)價(jià)值、民主價(jià)值和當(dāng)代價(jià)值三個(gè)維度重新審視了參與式預(yù)算的存在價(jià)值，并在此基礎(chǔ)上延伸性討論了參與式預(yù)算的可行性邊界，以期為參與式預(yù)算在我國(guó)獲得進(jìn)一步發(fā)展找尋路徑。

一、引 言

參與式預(yù)算是我國(guó)實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實(shí)踐?？v觀參與式預(yù)算的發(fā)展歷程，1989年由巴西的阿雷格里市首次推行，旨在將被政策制定排斥在外的社會(huì)群體納入預(yù)算制定中來(lái)，試圖改變公共資源長(zhǎng)期被中上階層占用的不平等現(xiàn)象，幫助弱勢(shì)群體獲得更多的社會(huì)資源。巴西這種以參與預(yù)算分配的方式維護(hù)公民基本權(quán)利的做法得到了聯(lián)合國(guó)及世界銀行等國(guó)際組織的認(rèn)可和支持，一些歐美、亞非國(guó)家也紛紛效仿，參與式預(yù)算呈蓬勃發(fā)展之勢(shì)。2005年，浙江省溫嶺市將已經(jīng)在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展較為成熟的民主懇談制度與基層的人民代表大會(huì)制度相融合，讓公民參與到預(yù)算的編制、審查、監(jiān)督過(guò)程中，這是參與式預(yù)算在我國(guó)的最早實(shí)踐。從此，參與式預(yù)算開(kāi)始在我國(guó)大地上生根發(fā)芽。廣東、黑龍江、江蘇等地先后開(kāi)展參與式預(yù)算實(shí)踐，并根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)對(duì)公民的參與方式與組織模式進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。參與式預(yù)算將原本封閉的預(yù)算世界開(kāi)放給公眾，讓公民能夠通過(guò)懇談、協(xié)商、投票等方式參與預(yù)算的實(shí)際編制過(guò)程中，并對(duì)預(yù)算資金的使用和項(xiàng)目進(jìn)展進(jìn)行審查、跟蹤和監(jiān)督，提高了公共財(cái)政資金的透明度和公眾的滿意度，開(kāi)拓了基層民主和預(yù)算民主的發(fā)展新空間，體現(xiàn)了參與式預(yù)算“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”的優(yōu)勢(shì)及特點(diǎn)。

梳理現(xiàn)有關(guān)于我國(guó)參與式預(yù)算的文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者對(duì)參與式預(yù)算的研究集中在具體內(nèi)容和實(shí)踐模式兩個(gè)方面，主要探討了參與式預(yù)算的不同運(yùn)作模式，以及在各地的實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)及成效，尤其凸顯了參與式預(yù)算在提高資源配置效率、開(kāi)拓基層民主和提高預(yù)算透明度等方面的特殊功能。亦有學(xué)者將研究靶向于參與式預(yù)算運(yùn)行過(guò)程中面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究對(duì)于參與式預(yù)算的基本內(nèi)容、實(shí)踐模式及面臨的挑戰(zhàn)做了較為細(xì)致的剖析，然而，已有文獻(xiàn)在最為基礎(chǔ)的一些理論命題方面尚未達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，即參與式預(yù)算的存在價(jià)值和意義何在？參與式預(yù)算的可行性邊界何在？如何延伸這一邊界？針對(duì)上述問(wèn)題，本文從社會(huì)價(jià)值、民主價(jià)值和當(dāng)代價(jià)值三重視閾出發(fā)審視參與式預(yù)算的存在價(jià)值，并從地方政府財(cái)力水平、公民參與能力邊界、制度層級(jí)邊界、地方政府主要負(fù)責(zé)人權(quán)力邊界等角度探討參與式預(yù)算的可行性邊界，以期為參與式預(yù)算在我國(guó)的進(jìn)一步發(fā)展探明方向。

二、對(duì)參與式預(yù)算價(jià)值的兩派爭(zhēng)論

作為一種治理創(chuàng)新實(shí)踐，近年來(lái)，參與式預(yù)算引起了學(xué)界的高度關(guān)注和熱烈討論，但其在我國(guó)尚處于初級(jí)發(fā)展階段，所蘊(yùn)含的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值未能有效釋放和凸顯，社會(huì)各界對(duì)參與式預(yù)算的存在價(jià)值及可行性邊界的認(rèn)識(shí)仍存有爭(zhēng)論。部分學(xué)者對(duì)我國(guó)參與式預(yù)算實(shí)踐的價(jià)值給予了高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為其價(jià)值主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：國(guó)家治理現(xiàn)代化、民主建設(shè)、公共財(cái)政建設(shè)。一些學(xué)者認(rèn)為參與式預(yù)算無(wú)疑是一種立足國(guó)情又富有探索精神的實(shí)踐，是我國(guó)基層治理的創(chuàng)新和努力方向。作為參與式預(yù)算在我國(guó)的最早嘗試，溫嶺的參與式預(yù)算實(shí)踐重構(gòu)了公共預(yù)算的邏輯，實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府權(quán)力的制衡和政治生態(tài)環(huán)境的重構(gòu)[1]，是“協(xié)商民主”的典型案例，是實(shí)現(xiàn)公民參與公共事務(wù)治理的有效途徑。溫嶺的參與式預(yù)算試驗(yàn)形成了公民意愿表達(dá)與政府公信力提升的雙贏局面，能夠有效培育公民的自主治理能力[2]。更進(jìn)一步地，參與式預(yù)算實(shí)踐將中國(guó)基層治理過(guò)程中的封閉式治理轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)放式治理[3]，使國(guó)家能夠民主地分配公共資源、創(chuàng)造財(cái)富并實(shí)現(xiàn)善治，以此為基礎(chǔ)增強(qiáng)地方政府的稅收能力，提升財(cái)政資金使用效益[4]。一些學(xué)者從民主建設(shè)的角度開(kāi)展研究，認(rèn)為參與式預(yù)算是具有中國(guó)特色的基層民主參與實(shí)驗(yàn)，是我國(guó)走得最遠(yuǎn)的基層民主改革。首先，參與式預(yù)算實(shí)踐通過(guò)公民和公共權(quán)威的對(duì)話溝通，促使參與者真實(shí)表達(dá)各自的偏好，理解并尊重他人的意圖和想法，并最終達(dá)成一致；其次，破解了我國(guó)基層民主建設(shè)中“投完票就走人”的困境，激發(fā)了公民的參與熱情，提高了參與能力，有力推動(dòng)了基層民主發(fā)展；再次，參與式預(yù)算將民主決策嵌入了預(yù)算編制過(guò)程，拓展了民主的渠道，深化了民主的內(nèi)涵，推動(dòng)了公共財(cái)政資源的優(yōu)化配置，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主、推進(jìn)社會(huì)主義民主的重要路徑。一些學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，參與式預(yù)算在公共財(cái)政建設(shè)方面有著重要意義。申建林、譚詩(shī)贊從財(cái)政監(jiān)督的角度開(kāi)展研究，發(fā)現(xiàn)參與式預(yù)算可以約束政府的行政行為，防止或減少財(cái)政資金投向的隨意性，能夠有效削減行政支出，控制政府債務(wù)[5]。趙早早通過(guò)對(duì)溫嶺市、焦作市、無(wú)錫市參與式預(yù)算案例的分析，發(fā)現(xiàn)參與式預(yù)算是提高財(cái)政預(yù)算透明度的有力舉措[6]。從預(yù)算編制角度看，參與式預(yù)算的實(shí)行需要財(cái)政部門提供翔實(shí)的預(yù)決算信息，財(cái)政部門相應(yīng)地提高對(duì)預(yù)算單位預(yù)算編制的要求，促使預(yù)算成為更加專業(yè)、細(xì)致、清晰的高質(zhì)量預(yù)算。

盡管如此，仍有諸多學(xué)者對(duì)參與式預(yù)算的價(jià)值和意義存有質(zhì)疑，并從不同角度出發(fā)尋求佐證，主要聚焦于對(duì)參與式預(yù)算的有效性、實(shí)踐條件兩個(gè)方面的探討。就參與式預(yù)算的有效性而言，朱圣明認(rèn)為，參與式預(yù)算的象征意義大于實(shí)際效果[7]，因?yàn)閰⑴c式預(yù)算要求成熟理性的公民，如果無(wú)法滿足這個(gè)條件，那么參與不一定會(huì)促進(jìn)預(yù)算的公平和效率。羅文劍、呂華認(rèn)為，政府是一個(gè)獨(dú)立的利益主體，因此它可能傾向于保護(hù)或隱瞞一部分的財(cái)政信息，或者縮小參與項(xiàng)目范圍，以達(dá)到規(guī)避監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)的目的，使得參與的實(shí)際效果受到限制[8]。龍?zhí)⑽閯琢林赋?，開(kāi)展參與式預(yù)算實(shí)踐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，居民受教育程度較高，但我國(guó)大部分鄉(xiāng)村地區(qū)的居民受教育程度不高，已有的參與式預(yù)算實(shí)踐只有示范意義，并無(wú)效仿可能[9]。馬蔡琛、李紅梅認(rèn)為，參與式預(yù)算的中國(guó)實(shí)踐主要源于個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)的支持和一些學(xué)者的推動(dòng)，這種起源具有較大的偶然性，如果出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)調(diào)整，可能會(huì)“人亡政息”[10]。就參與式預(yù)算的實(shí)踐條件而言，張慶才提出，參與式預(yù)算的開(kāi)展需要滿足兩個(gè)條件：一是政府主要領(lǐng)導(dǎo)和其他決策者推進(jìn)政治改革的意志；二是明晰的、有效的規(guī)則[11]。張緊跟認(rèn)為，參與式預(yù)算的開(kāi)展需要具備一些要件：公民社會(huì)行動(dòng)者要能全面深入地理解規(guī)則，并具備討論和批評(píng)地方政府決策的能力和技巧；具有負(fù)擔(dān)參與式預(yù)算開(kāi)展而無(wú)需依附于地方財(cái)政的能力；吸納大量人員并且能夠組織有效集體行動(dòng)的能力[4]，目前這些條件并不滿足。此外，我國(guó)雖已開(kāi)展了不少參與式預(yù)算實(shí)踐，但這種實(shí)踐并未被納入正式制度規(guī)范中，缺乏制度保障，穩(wěn)定性和可持續(xù)性較差[12]。從已開(kāi)展的實(shí)踐來(lái)看，村干部、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者群體文化水平較高，普遍更加關(guān)心公共事務(wù)，他們是主要參與者，而占人口大多數(shù)的村民和社區(qū)居民并沒(méi)有參與和政府的對(duì)話討論中，這種參與并沒(méi)有體現(xiàn)出參與式預(yù)算的實(shí)質(zhì)，意義是非常有限的[13]。

上述研究成果為本文的順利開(kāi)展奠定了良好的理論基礎(chǔ)，有助于厘清當(dāng)前學(xué)界關(guān)于參與式預(yù)算的爭(zhēng)論方向，有益于明晰參與式預(yù)算的運(yùn)行邊界和下一步的努力方向。參與式預(yù)算在實(shí)踐中體現(xiàn)了其優(yōu)越性，但運(yùn)行過(guò)程中存在的一些問(wèn)題也在逐步凸顯，關(guān)于其存在意義及價(jià)值的問(wèn)題引發(fā)了社會(huì)各界的高度關(guān)注和熱烈討論。當(dāng)前，我國(guó)正處于全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期，對(duì)參與式預(yù)算實(shí)踐價(jià)值的進(jìn)一步探討和厘清，可為后來(lái)者提供更為細(xì)致的研究方向和理論參考，同時(shí)也可為下一步治理模式的創(chuàng)新提供支撐和借鑒。那么，參與式預(yù)算的價(jià)值在哪里? 是否能在一段較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)存在? 今后將如何發(fā)展? 這是本文重點(diǎn)討論的問(wèn)題。

三、參與式預(yù)算的價(jià)值審視

(一)社會(huì)價(jià)值

1.開(kāi)啟了中國(guó)基層公共預(yù)算改革的先河

公共預(yù)算是“用眾人之財(cái)，辦眾人之事”，眾人之事就應(yīng)讓眾人知曉、由眾人議定、受眾人監(jiān)督[14]。但是長(zhǎng)期以來(lái)，人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算的審議和監(jiān)督權(quán)力受制于有限的預(yù)算審議時(shí)間，缺少科學(xué)的程序和方法，對(duì)于政府預(yù)算幾乎只能“被動(dòng)批準(zhǔn)”而無(wú)法提供有效的審議，也無(wú)從實(shí)現(xiàn)有效的過(guò)程監(jiān)督。預(yù)算實(shí)際上成了政府職能部門內(nèi)部的“政府預(yù)算”，而不是真正意義上的現(xiàn)代“公共預(yù)算”[15]。參與式預(yù)算將普通公民納入全部或部分項(xiàng)目資金分配的討論中，并對(duì)財(cái)政資金的使用進(jìn)行審議與監(jiān)督，使財(cái)政資金更好地滿足公眾需求，促使預(yù)算更加民主、公平和公開(kāi)。如溫嶺新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算模式通過(guò)細(xì)化預(yù)算，人大代表質(zhì)詢、審議與修改預(yù)算草案，人大代表團(tuán)審核預(yù)算，設(shè)置財(cái)經(jīng)小組等一系列舉措，確保了人大可以充分行使對(duì)重大事項(xiàng)的監(jiān)督權(quán)，在推動(dòng)人大職能作用的充分發(fā)揮中起到了特殊作用。通過(guò)一系列創(chuàng)新和變革，提高了預(yù)算的透明度和參與性，樹(shù)立了對(duì)公民利益至關(guān)重要的一切都該讓公民知曉并參與的思想。因此，參與式預(yù)算改革不僅僅是當(dāng)?shù)鼗鶎诱A(yù)算本身的改革，它在為我國(guó)基層公共預(yù)算改革探路，并為之積累經(jīng)驗(yàn)，是我國(guó)基層預(yù)算改革的一個(gè)新起點(diǎn)。

2.優(yōu)化公共預(yù)算資源的配置

公共預(yù)算要解決的一個(gè)核心問(wèn)題是：把資金配置給項(xiàng)目A還是項(xiàng)目B？這一問(wèn)題的本質(zhì)是預(yù)算的優(yōu)化配置[16]。正如著名預(yù)算專家艾倫·?？?(Allen Schick)所定義的：“預(yù)算能力必須包括的一個(gè)基本內(nèi)容是，在每個(gè)時(shí)期都能夠?qū)⑾∪钡呢?cái)政資源配置到公民最希望解決的問(wèn)題上”。隨著改革開(kāi)放40多年來(lái)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)由利益平均向多元化發(fā)展、由利益相對(duì)穩(wěn)定向多變化轉(zhuǎn)變、由利益結(jié)構(gòu)的單一性向多樣性轉(zhuǎn)變，公民對(duì)生活質(zhì)量、福利水平和生活環(huán)境等的要求也相應(yīng)增加，希望社會(huì)提供的公共產(chǎn)品能夠更加豐富、充分、優(yōu)質(zhì)。但目前，公共預(yù)算的制定和實(shí)施是政府資源配置的主要方式，由決策者、財(cái)政專家或政府職能部門通過(guò)公共預(yù)算進(jìn)行資源分配，引入非市場(chǎng)機(jī)制提供公共產(chǎn)品及服務(wù)。這種模式產(chǎn)生的直接結(jié)果是公共預(yù)算的決策主體與受益主體相分離，使當(dāng)前公共資源配置方式在價(jià)值高度多元甚至價(jià)值沖突的共同體中無(wú)法滿足社會(huì)的多元需求。在財(cái)政資金的分配過(guò)程中，很多資金沒(méi)有用在公眾最關(guān)心的領(lǐng)域，資源錯(cuò)配導(dǎo)致使用效率低下。要實(shí)現(xiàn)公共投資的效率，首先要了解居民的最迫切需求，其次要將居民差異化和多樣性的偏好有效集結(jié)起來(lái)，其核心是居民偏好的有效表達(dá)和集中[17]。參與式預(yù)算可以有效解決這一信息不對(duì)稱問(wèn)題。通過(guò)讓公民自由地表達(dá)偏好、充分的溝通與協(xié)商，將他們的偏好盡可能地統(tǒng)一起來(lái)，從而保障公共財(cái)政資源的高效率配置和實(shí)現(xiàn)“以民為本”的目的。

3.促進(jìn)公民學(xué)習(xí)和培育公共精神

公共財(cái)政的本質(zhì)是公民讓渡一部分私有財(cái)產(chǎn)歸政府管理，政府為公民提供公共服務(wù)，本質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系。作為委托人，公民有權(quán)參與預(yù)算決策，并對(duì)預(yù)算方案的制定、預(yù)算運(yùn)行以及預(yù)算結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤。但是，公民普遍缺乏參與政府事務(wù)的積極性，加之財(cái)政預(yù)算自帶高“專業(yè)性”，是普通公民參與預(yù)算的一種“天然屏障”，突破這道屏障，是助力公共預(yù)算體現(xiàn)民意的關(guān)鍵選擇。盧梭認(rèn)為，公民個(gè)人參與的實(shí)踐越頻繁，越有能力參與；而通過(guò)參與過(guò)程所集聚起來(lái)的實(shí)踐成效能為參與制度提供更有力的保障[18]。讓財(cái)政預(yù)算從“廟堂”走向“草莽”，唯一的路徑是不斷加強(qiáng)對(duì)公民參與預(yù)算的教育和實(shí)踐。參與式預(yù)算能夠吸納廣泛、直接的公民參與，讓公民在基層的參與決策中關(guān)注集體問(wèn)題、產(chǎn)生參與興趣、獲得參與經(jīng)驗(yàn)、鍛煉參與能力，從而克服對(duì)政治的冷漠，形成共同的責(zé)任感。我國(guó)已開(kāi)展的一些參與式預(yù)算實(shí)踐在這方面取得了很好的效果。參與式預(yù)算在促進(jìn)公共學(xué)習(xí)和培養(yǎng)公共精神方面所體現(xiàn)出的價(jià)值，正如巴伯所言，對(duì)參與的體驗(yàn)被參與所激勵(lì)著，民主孕育著民主[19]。

(二)民主價(jià)值

1.開(kāi)拓了基層民主發(fā)展的新空間

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心，發(fā)展基層民主是人民當(dāng)家作主的有效途徑。就制度擘畫(huà)而言，城市居民自治與農(nóng)村村民自治是我國(guó)基層民主制度的構(gòu)筑基石。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著地方政府的財(cái)政收入不斷提高，納稅人公共需求的日益多元化和民主權(quán)利意識(shí)與日俱增，使得當(dāng)前基層民主的發(fā)展陷入了成長(zhǎng)困境。面對(duì)以上問(wèn)題，參與式預(yù)算積極迎合時(shí)代要求，設(shè)計(jì)了民主規(guī)則和民主程序以保證公民的直接參與權(quán)，豐富了公民的政治社會(huì)生活，培育了民主素養(yǎng)、民主意識(shí)等積極民主所需要的公民品質(zhì)，落實(shí)了民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政的基本要求。通過(guò)民主形式的創(chuàng)新和民主內(nèi)容的拓展，揭示了中國(guó)基層制度改革和變遷的一個(gè)重要方向。與經(jīng)濟(jì)層面相比，參與式預(yù)算為基層民主的發(fā)展探尋了新的生長(zhǎng)空間，意義更為深遠(yuǎn)。

2.參與式預(yù)算是財(cái)政民主的應(yīng)有之義

發(fā)展社會(huì)主義民主是黨和國(guó)家孜孜以求的執(zhí)政目標(biāo)，財(cái)政民主是社會(huì)主義民主的重要內(nèi)容。從財(cái)政的發(fā)展歷程看，財(cái)政的公共性與政府的正當(dāng)性密切相關(guān)。公民的納稅意愿是一個(gè)國(guó)家民主制度發(fā)展的基礎(chǔ)，也是對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主治理的本質(zhì)[13]，抓住了財(cái)政也就抓住了政治民主的引擎。對(duì)于現(xiàn)代民主國(guó)家來(lái)說(shuō)，財(cái)政的本質(zhì)在于公民自愿拿出部分財(cái)產(chǎn)助力國(guó)家滿足公民的基本需求。政府作為代理人，承擔(dān)著公共受托責(zé)任，財(cái)政就是政府用眾人之財(cái)辦眾人之事。若要保證財(cái)政資金取之于民、用之于民，真正滿足公民所需，使人民有獲得感，就得征求公民之見(jiàn)。因此，只有公民充分地參與預(yù)算決策過(guò)程，預(yù)算才能真正體現(xiàn)公民意愿，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主。從這個(gè)角度看，我國(guó)的預(yù)算權(quán)力過(guò)度集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)與部門手中，過(guò)程不透明，內(nèi)容不公開(kāi)，公民缺乏對(duì)預(yù)算體系的監(jiān)督渠道，人大也并未真正起到監(jiān)督作用，這使得財(cái)政的民主性受到挑戰(zhàn)，影響了公共部門的權(quán)威性。參與式預(yù)算在政府預(yù)算決策過(guò)程中拓寬了公民的參與渠道，將全部或部分財(cái)政資金的預(yù)算編制交由公民懇談、審核、決定和監(jiān)督，使財(cái)政資金真正體現(xiàn)民意。我國(guó)溫嶺、順德、上海、無(wú)錫等地的參與式預(yù)算實(shí)踐也證明，參與式預(yù)算能更好地體現(xiàn)財(cái)政的公共性，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主的重要路徑，順應(yīng)了財(cái)政民主的發(fā)展趨勢(shì)。

(三)當(dāng)代價(jià)值

1.有效提高基層政府的治理效能

基層治理是國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)和有機(jī)組成部分?；鶎邮且磺欣碚摰某霭l(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是推動(dòng)上情下達(dá)、下情上達(dá)的關(guān)鍵一環(huán)。人民對(duì)國(guó)家和政府的認(rèn)識(shí)主要來(lái)自他們與基層政權(quán)的互動(dòng)，國(guó)家政策有賴于基層政權(quán)的貫徹落實(shí)[20]。中共第十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：“健全充滿活力的基層群眾自治制度”“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)國(guó)家安全”。參與式預(yù)算充分體現(xiàn)了人民群眾在國(guó)家治理中的主體地位，它將我國(guó)的基層治理從封閉式轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)放式，通過(guò)完善公民參與基層治理的制度化渠道，將普通公民納入部分或全部財(cái)政預(yù)算的制定過(guò)程，打破了預(yù)算決策權(quán)或決定權(quán)由政府官員壟斷的舊模式，激發(fā)了群眾參與基層治理的內(nèi)在動(dòng)力，通過(guò)切實(shí)有效的參與，公民偏好、政策制訂和預(yù)算資源分配之間關(guān)系更為健全，決策的民主化、科學(xué)化程度大大提升，有效減少因決策失誤帶來(lái)的成本浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)決策的經(jīng)濟(jì)化。公民親自參與預(yù)算并擁有一些決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督機(jī)制為政治腐敗裝上了一道“防火墻”，將使地方政府更加有為、有效，從而大大提高地方治理績(jī)效。

2.促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整

我國(guó)政府管理系統(tǒng)的主要特征之一是各地官員以GDP競(jìng)爭(zhēng)為主要內(nèi)容的晉升錦標(biāo)賽。為了追求GDP的高增長(zhǎng)，地方政府成為典型的“生產(chǎn)型政府”，借助體制權(quán)能，在財(cái)政支出方面更偏向于投資生產(chǎn)性公共物品，擠占其他非生產(chǎn)性但與公民福利密切相關(guān)的民生支出。這種偏好在短期內(nèi)能夠發(fā)揮促進(jìn)生產(chǎn)和發(fā)展、快速提高GDP和地方政府財(cái)政收入的神奇功能，但也會(huì)帶來(lái)一些負(fù)面產(chǎn)品，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡就是其中最突出的問(wèn)題，長(zhǎng)此以往，必將影響公共服務(wù)的供給質(zhì)量，降低人民群眾的獲得感和幸福感。體制機(jī)制問(wèn)題導(dǎo)致結(jié)構(gòu)失衡，調(diào)整結(jié)構(gòu)必須首先進(jìn)行體制機(jī)制改革。當(dāng)務(wù)之急是將生產(chǎn)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣藏?cái)政型政府，更加關(guān)注如何將公共收入用于公共目的，以及該地區(qū)的公民如何得到公平的待遇。公共財(cái)政型政府面對(duì)的一個(gè)基本問(wèn)題是如何在多樣的目標(biāo)下有效取舍，選出公眾最需要、最能滿足公眾期待的方向。參與式預(yù)算的開(kāi)展可以為公民提供制度和渠道，讓大家就自己關(guān)心的利益和公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商和辯論，這種對(duì)預(yù)算決策過(guò)程的實(shí)質(zhì)性參與，可以促使政府轉(zhuǎn)變財(cái)政資金的使用方向，提供惠及更多公眾的公共服務(wù)，從而有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整[21]。

3.與全面開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理改革相輔相成

黨的十九大報(bào)告明確提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。全面開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理改革，有利于提高地方政府管理公共事務(wù)、配置公共資源和提供公共服務(wù)的綜合能力，對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變及服務(wù)型政府的建立意義重大[22]。可以看出，參與式預(yù)算與預(yù)算績(jī)效管理雖是預(yù)算管理中的兩個(gè)不同范疇，但其核心要義均是確保預(yù)算資金可以增進(jìn)人民福祉。就參與式預(yù)算與預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)系而言，若要提高財(cái)政資金的使用績(jī)效，首先要把好“投向關(guān)”，保證投入方向符合公民公共需要和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。參與式預(yù)算機(jī)制能夠真實(shí)地反映轄區(qū)內(nèi)居民的公共需求，地方政府可以有效發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)，保證資金投向確是公民需要的項(xiàng)目，從而為提高項(xiàng)目資金的績(jī)效奠定良好基礎(chǔ)。同時(shí)，參與式預(yù)算可將預(yù)算績(jī)效管理納入工具箱，預(yù)算績(jī)效管理要求在預(yù)算申請(qǐng)階段列出長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃與年度績(jī)效目標(biāo)，有利于更好地進(jìn)行項(xiàng)目篩查，從而保證了預(yù)算資金使用的合理性和合法性。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)也可使政府和公民了解到公共支出取得的階段性及最終效果，并作為下一年度預(yù)算分配的參考，使得“好鋼用在刀刃上”。

四、對(duì)于可行性邊界的一些討論

參與式預(yù)算從溫嶺的民主懇談開(kāi)端存續(xù)至今，必然有其存在的特殊價(jià)值和意義，但需要重點(diǎn)考慮的一個(gè)問(wèn)題是：我國(guó)其它地區(qū)是否可以借鑒、推廣參與式預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐呢？新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯認(rèn)為制度是一種“博弈規(guī)則”，他把博弈規(guī)則分為正式規(guī)則(財(cái)產(chǎn)權(quán)、憲法、契約)和非正式的規(guī)則(規(guī)范和慣例)，并強(qiáng)調(diào)，即使從其他地方引入了好的正式規(guī)則，如果當(dāng)?shù)胤钦揭?guī)則難以改變，新的正式規(guī)則與現(xiàn)有非正式規(guī)則將不可避免地產(chǎn)生沖突，因此，新規(guī)則可能無(wú)法有效發(fā)揮其原始功能。[23]參與式預(yù)算作為一個(gè)外來(lái)制度，其未來(lái)的存續(xù)，既取決于其自身的完善和發(fā)展，亦取決于借鑒它所需要的發(fā)展條件及其可行性邊界。對(duì)于參與式預(yù)算的可行性邊界，學(xué)界已有一些相關(guān)探討，但觀點(diǎn)不夠系統(tǒng)、也不夠全面。因此，本文將對(duì)進(jìn)一步建設(shè)與發(fā)展參與式預(yù)算的可能性做出較為詳細(xì)的分析。

(一)財(cái)政困難并不必然會(huì)限制參與式預(yù)算的實(shí)施

梳理我國(guó)已有的參與式預(yù)算實(shí)踐可發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)參與式預(yù)算在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地方實(shí)施，但我國(guó)不同地區(qū)的財(cái)政收入規(guī)模差異較大，如在東部沿海地區(qū)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年財(cái)政收入可達(dá)幾億元甚至數(shù)十億元，而西部地區(qū)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)則只有幾十萬(wàn)元的水平[24]。因此，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政困難是地方政府參與式預(yù)算擴(kuò)展的重要挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)不具備開(kāi)展參與式預(yù)算的條件。我國(guó)早期的參與式預(yù)算實(shí)踐主要集中在江浙地區(qū)，這些地區(qū)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高，財(cái)政充裕為地方領(lǐng)導(dǎo)人提供了更大的政治空間，讓他們可以將公民的偏好納入預(yù)算制定過(guò)程，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府在有限的收入下，必須首先確保自己能夠繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，富裕地區(qū)的公民民主意識(shí)更強(qiáng)，而且大多數(shù)財(cái)政收入主要來(lái)源于企業(yè)稅收，因此公民更加關(guān)注財(cái)政支出行為，地方政府的財(cái)政收入越多，面臨的公眾壓力就越大。政府開(kāi)始意識(shí)到要想用好財(cái)政資金，提高公眾的滿意度，就需要在預(yù)算環(huán)節(jié)充分吸收公民參與，這是參與式預(yù)算在經(jīng)濟(jì)富裕地區(qū)最先開(kāi)展的重要因素。基于以上分析，有學(xué)者認(rèn)為，目前參與式預(yù)算活動(dòng)對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)不是必需品，而是“奢侈品”。還有學(xué)者認(rèn)為，擁有充足的資金是開(kāi)展參與式預(yù)算實(shí)踐的一個(gè)重要條件，因?yàn)樗尮衩鎸?duì)的選擇更加多樣，政府可自由支配的財(cái)政資金越多，公民對(duì)選擇新的公共項(xiàng)目的影響就越大。而在我國(guó)的一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是這些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力緊張，收支矛盾突出，很多地方是“吃飯財(cái)政”甚至是“負(fù)債財(cái)政”[24]，在這樣的財(cái)力狀況下開(kāi)展參與式預(yù)算難以想象。但是，近幾年出現(xiàn)的四川省巴中市白廟鄉(xiāng)參與式預(yù)算以及云南省鹽津縣的“群眾參與預(yù)算”模式，有力地證明了財(cái)政困難地區(qū)不僅可以開(kāi)展參與式預(yù)算，而且可以取得顯著成效。以云南省鹽津縣為例，鹽津縣是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，財(cái)政自給率較低。2012 年，鹽津縣的廟壩鎮(zhèn)和豆沙鎮(zhèn)作為云南省參與式預(yù)算的改革試點(diǎn)，開(kāi)展了富有鹽津特色的嘗試并取得了很好的效果，97.3%的受訪議事員(公民代表)認(rèn)為參與式預(yù)算的開(kāi)展更好地滿足了公民需求，92.2%的受訪議事員認(rèn)為公民能夠?qū)嵸|(zhì)性參與到政府的政策決策中，最突出的是，有98.1%的受訪議事員對(duì)這種基層民主形式非常滿意。這在一定程度上證明了，財(cái)政困難并不必然會(huì)限制參與式預(yù)算的實(shí)施。正如馬駿所言，如果像鹽津這樣的國(guó)家級(jí)貧困縣都能夠成功地實(shí)行公民參與預(yù)算，那么還有什么地方不可以呢？

(二)參與式預(yù)算的開(kāi)展不受公眾參與能力的限制

公民是否具備參與能力在學(xué)術(shù)界一直存在爭(zhēng)論。參與式預(yù)算的核心價(jià)值在于通過(guò)預(yù)算參與實(shí)現(xiàn)預(yù)算的公共性、民主性、科學(xué)性和法制性。參與式預(yù)算的發(fā)展與公民的參與熱情、參與人數(shù)和參與能力密切相關(guān)。有學(xué)者提出，普通公民對(duì)政治和公民參與沒(méi)有什么興趣。美國(guó)學(xué)者喬萬(wàn)尼·薩托利在《民主新論》一書(shū)中寫(xiě)道：公民對(duì)很多事情都沒(méi)有意見(jiàn)，他們有的只是說(shuō)不清道不明的感覺(jué)和情緒的變化[25]。有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著影響了公民的參與能力，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的公民受教育程度較高、參與能力更強(qiáng)，因此，這些實(shí)踐只有示范意義，無(wú)法被經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)借鑒。也有學(xué)者指出，預(yù)算的專業(yè)性和復(fù)雜性是參與的主要障礙。公共預(yù)算的專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，參與人需要具備一定的財(cái)稅基礎(chǔ)知識(shí)，因此，精英民主理論一直強(qiáng)調(diào)，除了少數(shù)精英代表外，普通公民素質(zhì)差異大、尚不具備預(yù)算參與能力。盡管精英民主理論和學(xué)界對(duì)公民的政治參與能力極不信任，但是精英民主理論的關(guān)鍵是選舉，如果將公民參與只局限于訴諸“政治精英”而否認(rèn)大眾的參與理性，其實(shí)也就難以證實(shí)通過(guò)大眾選舉出的政治精英的合法性，其實(shí)質(zhì)是對(duì)民主主義基本立場(chǎng)、核心價(jià)值的背棄[26]?？梢?jiàn)，公民參與可能存在態(tài)度冷漠、參與能力不足以及參與規(guī)模的局限等問(wèn)題，但這只能表明公民在預(yù)算參與過(guò)程中所遇到的困難和阻礙，并不能成為限制或否定公民參與權(quán)力的充分理由。較高層級(jí)的預(yù)算通常涉及一些大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，老百姓恐怕難以看懂，但是落實(shí)到基層，問(wèn)題就需要具體化，并且與千千萬(wàn)萬(wàn)百姓的日常生活息息相關(guān)，城市或農(nóng)村居民應(yīng)該有能力把握。一些學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，公民的參與能力可以得到有效提高。阿爾蒙德和維巴在《公民文化：五個(gè)國(guó)家的政治態(tài)度和民主制度》一書(shū)中寫(xiě)道，政治效能與政治參與之間存在著正相關(guān)關(guān)系：通過(guò)政治參與，公民可以提高政治能力，弱化與權(quán)力中心的疏離，增強(qiáng)對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注，最終政治效能感也得到增強(qiáng)[27]。佩特曼指出，參與活動(dòng)的效果具有累積性，隨著參與領(lǐng)域的增多和參與程度的加深，公民在政治效能感方面的能力會(huì)逐步提高，參與能力也會(huì)隨之提升[28]。因此，參與體現(xiàn)了一種教育功能，在參與的過(guò)程中，公民的個(gè)體品質(zhì)會(huì)受到培育和發(fā)展，這正是民主制度所需的。公民所受到的鍛煉越多，參與能力就越強(qiáng)，參與制度就可以持續(xù)下去。

(三)制度層級(jí)并無(wú)顯著影響

從中國(guó)參與式預(yù)算已有的實(shí)踐來(lái)看，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)這三個(gè)層級(jí)均有過(guò)成功開(kāi)展參與式預(yù)算的先例。然而，迄今社會(huì)各界對(duì)參與式預(yù)算的參與層級(jí)限度并沒(méi)有一致的意見(jiàn)。學(xué)界對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的看法大致有以下三類：第一，城市中公民對(duì)權(quán)利的維護(hù)意識(shí)以及參與能力都比鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民強(qiáng)，出于這個(gè)原因，參與式預(yù)算較適合在市級(jí)實(shí)施。第二，認(rèn)為公共預(yù)算項(xiàng)目與人們的利益關(guān)系越直接，就越適合進(jìn)行參與式預(yù)算。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道是最適合實(shí)施參與式預(yù)算的層級(jí)。第三，從財(cái)政收入構(gòu)成對(duì)參與式預(yù)算的影響來(lái)看，市縣財(cái)政收入主要是稅收收入，收入較穩(wěn)定，最適合開(kāi)展參與式預(yù)算。

參與民主主義認(rèn)為基層領(lǐng)域與公民生活的聯(lián)系最直接、最密切，這個(gè)領(lǐng)域的公民直接參與可以促進(jìn)個(gè)人能力的提高。譬如，巴伯認(rèn)為參與式民主應(yīng)該在街道、職場(chǎng)、鄰里等層面展開(kāi)。麥克弗森認(rèn)為“金字塔體制”是參與式民主開(kāi)展的理想模型，金字塔的底層最適宜開(kāi)展直接民主，這個(gè)底層就是地方社區(qū)、工廠等與人民生活密切相關(guān)的領(lǐng)域。在當(dāng)代社會(huì)，個(gè)人如果有機(jī)會(huì)直接參與與自己密切相關(guān)的事務(wù)的決策，他才能實(shí)現(xiàn)對(duì)自己生活的把控。更為重要的是，所在層級(jí)越低，公民參與的機(jī)會(huì)越多，參與也更為深入。因此，在社區(qū)、工作場(chǎng)所或地方層次上，公民在一次次的參與中將有機(jī)會(huì)了解公共事務(wù)，學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)，參與熱情和參與能力也會(huì)逐漸提高。財(cái)政預(yù)算水平越高，與公眾的直接相關(guān)度越低，從這個(gè)角度來(lái)看，中央財(cái)政顯然不適合實(shí)施參與式預(yù)算。此外，從財(cái)政收入的構(gòu)成來(lái)看，縣級(jí)政府的財(cái)政支出自主權(quán)較大，而且收入以稅收為主，這種收入相對(duì)穩(wěn)定，保證了參與式預(yù)算的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的主要組成部分是非稅收入和預(yù)算補(bǔ)助收入，其中占比最大的是非稅收入中的政府性基金收入，這種收入來(lái)源變動(dòng)較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)開(kāi)展參與式預(yù)算會(huì)受到這種不穩(wěn)定性的影響，出現(xiàn)連續(xù)性差和不可持續(xù)問(wèn)題?？上驳氖?，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，隨著參與式預(yù)算的持續(xù)開(kāi)展，民眾越來(lái)越深入地了解政府的財(cái)政狀況，了解公共資金用于何處，這些都使得民眾更加信任政府，私人機(jī)構(gòu)也更加愿意向政府提供捐助。例如，在云南省鹽津縣實(shí)行參與式預(yù)算的村鎮(zhèn)，對(duì)于一些群眾議事員提出的群眾熱切期盼但又存在資金困難的項(xiàng)目，群眾自愿通過(guò)出勞出資的方式籌集資金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在項(xiàng)目總投資中，群眾自籌資金部分占比最低的為9.79%，有些地方高達(dá)31.67%[3]?？梢?jiàn)各個(gè)層級(jí)在開(kāi)展參與式預(yù)算中各有優(yōu)勢(shì)和不足，但只要組織得宜，制度設(shè)置合理，層級(jí)并不是限制參與式預(yù)算開(kāi)展的絕對(duì)因素。不同的層級(jí)可因地制宜，在實(shí)踐中做相應(yīng)的調(diào)整。在財(cái)政收入不穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以組織公民參與討論以公共服務(wù)和公共建設(shè)項(xiàng)目支出為重點(diǎn)的預(yù)算，而不是將所有項(xiàng)目納入?yún)⑴c式預(yù)算的范疇?？h市的參與式預(yù)算可以嘗試通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道，將線上參與和現(xiàn)場(chǎng)參與相結(jié)合，重點(diǎn)討論那些與公民利益高度相關(guān)且專業(yè)性較低的公共項(xiàng)目和公共服務(wù)。與其他層級(jí)相比，預(yù)算公開(kāi)和對(duì)預(yù)算的監(jiān)督與審查也許是當(dāng)前縣市以上層級(jí)政府預(yù)算更需要做的事情。

(四)權(quán)力主體的執(zhí)政理念是決定性因素

梳理我國(guó)各地參與式預(yù)算的開(kāi)展情況，可以看出，當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)的支持和授權(quán)是開(kāi)展參與式預(yù)算的前提條件。在溫嶺的參與式預(yù)算中，當(dāng)時(shí)開(kāi)展實(shí)踐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書(shū)記，包括時(shí)任市宣傳部理論科的科長(zhǎng)，都扮演著關(guān)鍵角色。與此相類似的還有南昌市西湖區(qū)的參與式預(yù)算實(shí)踐。2017年，西湖區(qū)民政局向區(qū)政府申請(qǐng)?jiān)谀掀纸值篮蛷V潤(rùn)門街道的21個(gè)社區(qū)開(kāi)展參與式預(yù)算改革項(xiàng)目試點(diǎn)，申請(qǐng)得到了區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)的支持和充分的授權(quán)，為公民的自由參與提供了條件。有學(xué)者認(rèn)為，政府行政首長(zhǎng)和其他決策者具有推進(jìn)政治改革的明確的政治意志是參與式預(yù)算得以開(kāi)展的首要條件。在西方，社會(huì)參與者參與財(cái)政決策通常被視為憲政和民主治理的開(kāi)端。財(cái)政危機(jī)導(dǎo)致尋求財(cái)政收入的君主制國(guó)家順從公民的政策偏好，以換取更大的納稅意愿。因此，在巴西等開(kāi)展了參與式預(yù)算的國(guó)家，參與式預(yù)算的開(kāi)展要么是由于政黨有選舉的需要，要么來(lái)自社會(huì)組織的努力和推動(dòng)。在我國(guó)，情況是不同的，預(yù)算的制定通常由政府領(lǐng)導(dǎo)人主導(dǎo)。在我國(guó)的傳統(tǒng)政治文化中，政府與人民的界限涇渭分明，非政府組織力量較為薄弱，對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行具有監(jiān)督權(quán)的各級(jí)人大組織有時(shí)也起不到實(shí)質(zhì)性作用，僅僅是“橡皮圖章”，這無(wú)疑增加了參與式預(yù)算實(shí)施的難度。地方政府領(lǐng)導(dǎo)人是否支持、是否愿意讓渡一部分的預(yù)算權(quán)力，直接決定了參與式預(yù)算是否能夠開(kāi)展?？紤]到地方政府領(lǐng)導(dǎo)人在主導(dǎo)財(cái)政決策過(guò)程時(shí)可以獲得兩種利益，他們?cè)敢庵鲃?dòng)讓渡預(yù)算權(quán)力的選擇令人費(fèi)解。首先，他們可以利用財(cái)政資源為自己取得政治成就，從而獲得晉升?！皶x升錦標(biāo)賽”使得地方政府領(lǐng)導(dǎo)更傾向于對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，財(cái)政資源提供了給上級(jí)留下深刻印象的工具。其次，地方政府傾向于把更多的錢花在基礎(chǔ)設(shè)施上，而把較少的錢花在人力資本服務(wù)和公共服務(wù)上，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施更容易被高層官員看到。從另一個(gè)角度來(lái)看，參與式預(yù)算制度在一定程度上形成了對(duì)政府官員權(quán)力和行為的限制，而任何一種公共權(quán)力都傾向于自然地排除制約和監(jiān)督。因此，并無(wú)充分激勵(lì)促使地方黨政領(lǐng)導(dǎo)選擇讓渡部分預(yù)算權(quán)力，讓公民通過(guò)充分的參與去決定財(cái)政資源的配置。

分析已有的參與式預(yù)算實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)支持參與式預(yù)算的動(dòng)機(jī)主要有以下幾種：一是再次當(dāng)選；二是提高其在部門或區(qū)域的口碑和影響力；三是切實(shí)提高公共資源的配置效率，更好地滿足公民所需；四是為債務(wù)危機(jī)或者資金使用合法性等現(xiàn)實(shí)所迫。在我國(guó)現(xiàn)有的體制機(jī)制下，后三種是地方官員的主要?jiǎng)訖C(jī)，但是目前這種動(dòng)機(jī)的形成并不是普遍的。而且我國(guó)的地方黨政官員調(diào)動(dòng)頻繁，一個(gè)支持參與式預(yù)算的官員調(diào)走之后，他的繼任者可能并沒(méi)有以上這些動(dòng)機(jī)，致使“人走政息”的情況出現(xiàn)，如無(wú)錫市的參與式預(yù)算案例中，當(dāng)支持參與式預(yù)算的主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整崗位后，當(dāng)?shù)貐⑴c式預(yù)算的影響力和改革速度很快變小和降低。加強(qiáng)公民參與意味著賦予人民決策權(quán)和對(duì)政府官員的問(wèn)責(zé)權(quán)，然而在當(dāng)前的政治生態(tài)中，這種權(quán)力在很大程度上來(lái)自政府官員的自愿賦予甚至是“恩賜”。如果公民沒(méi)有決定官員仕途的話語(yǔ)權(quán)，他們的政治參與就沒(méi)有強(qiáng)有力的制度保障。因此，就我國(guó)發(fā)展實(shí)際來(lái)講，推進(jìn)公民有效參與公共預(yù)算的制訂過(guò)程和監(jiān)督過(guò)程，不是簡(jiǎn)單的技術(shù)問(wèn)題，而是一項(xiàng)涉及政治和行政管理體制全面改革的系統(tǒng)工程。

五、總結(jié)與討論

改革開(kāi)放四十余載，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，從根本上改變了我國(guó)的管理體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)。國(guó)家治理體系和治理能力面臨新要求和新挑戰(zhàn)，同時(shí)要求重構(gòu)基層民主治理模式和預(yù)算管理體制。在此語(yǔ)境下，參與式預(yù)算作為一種新的治理模式和民主形式應(yīng)時(shí)而生，在實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化和預(yù)算體制機(jī)制創(chuàng)新中的功能與價(jià)值不斷凸顯。本文從社會(huì)價(jià)值、民主價(jià)值和當(dāng)代價(jià)值三重視閾出發(fā)審視參與式預(yù)算的存在價(jià)值，并從地方政府財(cái)力水平、公民參與能力邊界、制度層級(jí)邊界、地方政府主要負(fù)責(zé)人權(quán)力邊界等角度探討參與式預(yù)算的可行性邊界。 首先，從價(jià)值審視的角度看，參與式預(yù)算實(shí)踐改變了公共政策的制定方式和資源的分配結(jié)構(gòu)。參與式預(yù)算運(yùn)行的理論邏輯與實(shí)踐邏輯在于，通過(guò)形式各異的渠道和手段將公民納入公共政策制定過(guò)程，賦予公民參與政策制定的機(jī)會(huì)和權(quán)力，公共資源分配向長(zhǎng)期處于基層治理的邊緣化群體不斷傾斜，提高了公共資源的配置效率和基層治理效能，開(kāi)拓了基層民主和預(yù)算民主發(fā)展的新空間，彌補(bǔ)了現(xiàn)有公共預(yù)算體制的漏洞與不足，是預(yù)算體制的發(fā)展與創(chuàng)新。誠(chéng)然，參與式預(yù)算在我國(guó)尚處于初步探索階段，是否具有以制度形式肯定的必要性有待實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)，但就基層治理方式創(chuàng)新來(lái)講，仍具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。其次，參與式預(yù)算推行的關(guān)鍵在于權(quán)力主體的執(zhí)政理念，而不在于是否具備開(kāi)展條件。作為一種基層治理的管理創(chuàng)新，國(guó)家體制機(jī)制、權(quán)力主體的執(zhí)政理念、各利益主體的參與態(tài)度以及公民的民主性，都會(huì)對(duì)參與式預(yù)算的有效開(kāi)展產(chǎn)生重要影響。就我國(guó)的參與式預(yù)算實(shí)踐而言，推行的最大挑戰(zhàn)在于激發(fā)權(quán)利主體的積極性和創(chuàng)造性，有序引導(dǎo)公民將參與預(yù)算作為一種自覺(jué)行為，并深深嵌入基層治理全過(guò)程，構(gòu)建起真正意義上的公共財(cái)政和公共空間。最后，應(yīng)逐步推動(dòng)參與式預(yù)算實(shí)現(xiàn)制度化、民主化和常態(tài)化。需借鑒國(guó)外參與式預(yù)算的成功經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)做法，完善相關(guān)環(huán)節(jié)的規(guī)則和程序設(shè)計(jì)，明確參與式預(yù)算的價(jià)值和地位?？梢灶A(yù)判的是，通過(guò)自上而下的政策引導(dǎo)和自下而上的實(shí)踐檢視，參與式預(yù)算推行的條件將得到進(jìn)一步優(yōu)化和滿足，有望在我國(guó)廣袤的土地上根系深扎，取得斐然成績(jī)并獲得進(jìn)一步發(fā)展。