藍(lán)蔚青

提 要：城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和未來社區(qū)建設(shè)在內(nèi)的城市有機(jī)更新是全面建成小康社會(huì)之后滿足人民群眾對(duì)高品質(zhì)生活追求的必要舉措，也是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，撬動(dòng)內(nèi)需的有力杠桿，擴(kuò)大投資的有效領(lǐng)域。這是“十四五”期間城市建設(shè)、城市發(fā)展、城市運(yùn)行和城市治理的重點(diǎn)和亮點(diǎn)，不僅能直接拉動(dòng)住宅建設(shè)裝修、家具家電生產(chǎn)和城市配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，而且能為都市工業(yè)和服務(wù)業(yè)特別是社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供穩(wěn)定需求和合適空間，發(fā)揮增就業(yè)、穩(wěn)增長、優(yōu)環(huán)境、惠民生等多重功能，更是習(xí)近平總書記提出的“人民城市人民建、人民城市為人民”重要理念的體現(xiàn)，因此，這也不僅是民生工程、發(fā)展工程，而且是社會(huì)治理工程。

2020年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），要求按照黨中央、國務(wù)院決策部署，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，推動(dòng)惠民生擴(kuò)內(nèi)需，推進(jìn)城市更新和開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。2019年3月，浙江印發(fā)了未來社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作方案的通知，要求以人為核心，融合先進(jìn)文化和前沿科技，系統(tǒng)推進(jìn)民生改善、產(chǎn)業(yè)培育、投資拉動(dòng)和管理轉(zhuǎn)型，引領(lǐng)高品質(zhì)生活方式革新，打造有歸屬感、舒適感和未來感的新型城市功能單元，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。這兩大工程都以滿足人民群眾對(duì)美好生活的實(shí)際需要為根本目標(biāo)，從提高居住質(zhì)量入手，輻射廣泛領(lǐng)域，前者著眼于存量，后者統(tǒng)籌考慮存量和增量，體現(xiàn)了城市發(fā)展從量的擴(kuò)張向質(zhì)的提高轉(zhuǎn)型的歷史性要求，遵循了“以人民為中心”“美好環(huán)境與幸福生活共同締造”和“有機(jī)更新”等城市發(fā)展的正確理念。

一、老舊小區(qū)改造重在社會(huì)治理

老舊小區(qū)綜合改造提升，不僅能夠使安全居住的老舊住宅和小區(qū)空間得到充分利用，降低城市改造的成本，而且通過政府資助，補(bǔ)齊硬件短板，整合利用現(xiàn)有資源，使中低收入群體也能以較低成本享受高品質(zhì)生活。這一決策抓住了人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，著眼于滿足人民群眾最緊迫的生活需求，引起老舊小區(qū)居民的高度關(guān)注，要求納入改造提升的呼聲非常強(qiáng)烈。廣大群眾從中體會(huì)到黨和政府改善民生的決心，對(duì)這項(xiàng)工作有很強(qiáng)的認(rèn)同感和很高的支持度。

同時(shí)必須充分看到，老舊小區(qū)改造涉及大量現(xiàn)住民，居民之間以及租客和業(yè)主之間存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系和不同的利益訴求，會(huì)面臨種種鄰避現(xiàn)象和歷史遺留問題，還常常牽一發(fā)動(dòng)全身，不少迫切需要解決的實(shí)際問題尚無法可循，無章可依，或者受制于其他方面的政策和規(guī)定。加裝電梯、增加停車場(chǎng)地和設(shè)施、設(shè)置某些公共服務(wù)場(chǎng)所等等都會(huì)碰到這些問題。國辦《意見》明確規(guī)定建立改造資金政府與居民、社會(huì)力量合理共擔(dān)機(jī)制，遵循誰受益、誰出資原則，基礎(chǔ)類改造由政府資金重點(diǎn)支持，完善改造部分由居民出資，提升類改造鼓勵(lì)社會(huì)力量參與。對(duì)于各方資金的來源，也開通了多個(gè)渠道并給予政策支持。因此，老舊小區(qū)改造的難點(diǎn)不是缺少資金，而是在具體方案的制定和實(shí)施中，如何統(tǒng)一利益相關(guān)方的意見，解決改造的需要同某些現(xiàn)行政策和管理制度的矛盾，以及改造完成后能否持續(xù)有效運(yùn)行維護(hù)的問題。國辦《意見》要求建立健全政府統(tǒng)籌、條塊協(xié)作、各部門齊抓共管的專門工作機(jī)制；利用“互聯(lián)網(wǎng)+共建共治共享”等線上線下手段，開展多種形式的基層協(xié)商，主動(dòng)了解居民訴求，促進(jìn)居民形成共識(shí)；明確項(xiàng)目實(shí)施主體，推進(jìn)項(xiàng)目有序?qū)嵤?，完善小區(qū)長效管理機(jī)制。有關(guān)部委強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造不是“從上往下”的指令性工程，居民是改造主體，要建立居民參與機(jī)制，要“從下往上”地生成改造項(xiàng)目，本小區(qū)居民同意改造后經(jīng)地方上報(bào)申請(qǐng)才納入改造范圍，①參見《城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造明確施工圖》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年7月22日。這些都需要完善社會(huì)治理。

不少老舊小區(qū)原來是單位宿舍或按行業(yè)、系統(tǒng)建立的職工新村，往往鄰居就是同事同行，雜居的老舊小區(qū)在福利房一房難求的時(shí)代居民也很少搬遷。所以它們?cè)?jīng)屬于城市中的熟人社會(huì)，憑借感情和習(xí)俗，守望相助，協(xié)調(diào)關(guān)系，開展居民自治。隨著城市化和住房商品化的推進(jìn)，大規(guī)模的人口遷徙改變了老舊小區(qū)的居民結(jié)構(gòu)，使之在一定程度上變成一個(gè)缺乏認(rèn)同感的陌生人社會(huì)，不少鄰里之間長期不交往甚至不相識(shí)，租客缺乏歸屬感，不利于在日常生活中互相關(guān)心，互相幫助，溝通協(xié)商，和諧相處，也給居民的自我服務(wù)、自我教育、自我管理、自我監(jiān)督增加了難度，導(dǎo)致城市基層社會(huì)的凝聚力有所弱化，老舊小區(qū)改造則為此提供了一個(gè)重要契機(jī)。如果在切實(shí)改善家居生活物質(zhì)條件的同時(shí)，把小區(qū)改造作為一項(xiàng)重要的社會(huì)工程來抓，堅(jiān)持以人為本，完善制度設(shè)計(jì)，重視軟件建設(shè)和社會(huì)環(huán)境的改造提升，著力在小區(qū)改造過程中和完成后完善協(xié)商民主和基層治理，促進(jìn)社會(huì)共同體建設(shè)，推動(dòng)小區(qū)的服務(wù)功能、文化特色、基層治理、和諧關(guān)系大提升，對(duì)于更好發(fā)揮住宅小區(qū)作為公共服務(wù)和基層治理重要平臺(tái)的作用至關(guān)重要。

早在2004年，杭州就開始實(shí)施庭院改善、背街小巷改善和物業(yè)管理改善等工程，對(duì)老舊小區(qū)改造先行探索。杭州實(shí)施“民主民生戰(zhàn)略”，積極探索建立“以民主促民生”的工作機(jī)制，實(shí)行問情于民、問需于民、問計(jì)于民、問績(jī)于民，落實(shí)人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，不僅有助于分清各項(xiàng)改善訴求的輕重緩急，找準(zhǔn)改善目標(biāo)，選好途徑方法，落實(shí)監(jiān)督措施，保障改善成效，為民生問題得到符合民意的有效解決提供體制機(jī)制保障，而且為吸引廣大群眾關(guān)心和參與城市建設(shè)和城市治理找到了合適的載體、便捷的渠道和熟悉的話題，有效地提高了人民群眾民主參與和民主監(jiān)督的主動(dòng)性、積極性、普及性，使之獲得成就感，在日常生活中不斷促進(jìn)公民意識(shí)的增強(qiáng)和政治素質(zhì)的提高。這項(xiàng)成功經(jīng)驗(yàn)在《求是》雜志發(fā)表后，在全國產(chǎn)生很大影響，不少地區(qū)紛紛學(xué)習(xí)效仿。2019年開始的杭州老舊小區(qū)綜合改造提升受益面更廣，力度更大，質(zhì)量更高，對(duì)社會(huì)建設(shè)更加重視。杭州強(qiáng)調(diào)居民的主體地位，堅(jiān)持共建共享共治，引導(dǎo)居民全程參與規(guī)劃設(shè)計(jì)、改造建設(shè)和監(jiān)督管理，明確規(guī)定變“政府送餐”為“居民點(diǎn)菜”，由居民決定“改不改”“改什么”“怎么改”“如何管”，因地制宜編制“一小區(qū)一方案”，按照“先民生后提升、先功能后景觀”的原則，重點(diǎn)解決居民生活的痛點(diǎn)、難點(diǎn)和堵點(diǎn)，組織多種方案比選，充分征求本社區(qū)居民意見，根據(jù)民意完善改造方案。這些理念、思路和工作方法，在老舊小區(qū)改造中具有推廣價(jià)值。

改造方案的編制需要在本小區(qū)居民中開展大量的民主協(xié)商，改造提升過程需要民主監(jiān)督，改造提升的成果也需要有長效治理機(jī)制來保持。因此，建立和完善老舊小區(qū)的治理架構(gòu)和機(jī)制是實(shí)施老舊小區(qū)改造的基礎(chǔ)性工作。不少老舊小區(qū)沒有業(yè)委會(huì)和物業(yè)管理企業(yè)，作為改造主體的小區(qū)居民缺乏自身的溝通協(xié)商平臺(tái)和操作平臺(tái)，大大增加了上一層面的社區(qū)機(jī)構(gòu)的工作負(fù)擔(dān)。一些街道和社區(qū)把建立規(guī)范的業(yè)委會(huì)或準(zhǔn)物業(yè)組織作為實(shí)施老舊小區(qū)綜合改造提升工程的前提，并使之成為完善老舊小區(qū)社會(huì)治理的抓手。由小區(qū)的物業(yè)管理委員會(huì)組織業(yè)主討論工程的具體目標(biāo)和實(shí)施方案，并作為申請(qǐng)主體，在方案通過后向街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）提出綜合改造提升申請(qǐng)，在實(shí)施方案被批準(zhǔn)后通過招標(biāo)選定施工單位，在施工過程中組織民主監(jiān)督，在竣工后組織驗(yàn)收，并代表全體業(yè)主聘請(qǐng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)和專業(yè)化社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)提供小區(qū)的公共服務(wù)和日常管理。硬件建設(shè)與軟件建設(shè)緊密結(jié)合相互促進(jìn)，使老舊小區(qū)建設(shè)不僅是民生工程，而且成為社會(huì)治理工程。

同時(shí)，老舊小區(qū)改造也應(yīng)成為提高公民政治素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)共同體建設(shè)的重要實(shí)踐。由于不少居民的社會(huì)責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)、自治意識(shí)、協(xié)商意識(shí)、公共意識(shí)還跟不上社會(huì)現(xiàn)代化的步伐，遇到問題依賴政府，解決不好埋怨政府，利益訴求不同時(shí)固執(zhí)己見，缺乏換位思考和互諒互讓精神，難以形成共識(shí)，導(dǎo)致“多數(shù)綁架少數(shù)”和“少數(shù)綁架多數(shù)”的現(xiàn)象易發(fā)。老舊小區(qū)改造事關(guān)切身利益，居民關(guān)注和參與的熱情較高，對(duì)涉及的問題也比較熟悉，對(duì)利益關(guān)系一目了然，參與不需要很多專業(yè)知識(shí)，方式便捷，容易做到廣泛參與，實(shí)現(xiàn)經(jīng)?；⑸罨?；參與的成效直接彰顯，便于檢查監(jiān)督，也容易產(chǎn)生成就感、歸屬感和幸福感，日積月累可以有效地提高居民群眾的社會(huì)責(zé)任意識(shí)和參與水平。通過這種日常生活中的民主參與，不僅使陌生的鄰居變成熟人，而且大家都逐漸學(xué)會(huì)用民主的方式、按民主的程序表達(dá)自己的意愿和訴求，學(xué)會(huì)不同的利益相關(guān)方之間的溝通協(xié)調(diào)和談判協(xié)商，學(xué)會(huì)在維護(hù)自己合法權(quán)益的同時(shí)尊重他人的合法權(quán)益，確立服從多數(shù)和保護(hù)少數(shù)的意識(shí)，同時(shí)也學(xué)會(huì)對(duì)政府工作的民主監(jiān)督。因此，組織、引導(dǎo)、規(guī)范老舊小區(qū)改造的民主參與，是一項(xiàng)在實(shí)踐中提高公民政治素質(zhì)，促進(jìn)小區(qū)社會(huì)共同體建設(shè)的社會(huì)工程。

社會(huì)共同體建設(shè)不僅需要觀念提升和制度建設(shè)，而且需要配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，搭建公共生活的硬件平臺(tái)。老舊小區(qū)往往缺乏公共活動(dòng)空間，使居民參與治理和鄰里交往面臨場(chǎng)所困難。老舊小區(qū)改造應(yīng)盡可能通過微改造、插花式征遷、收購等挖掘空間潛力，合理增設(shè)居家養(yǎng)老、托幼服務(wù)、小區(qū)食堂、文化教育、健身活動(dòng)、休閑社交等公用場(chǎng)所，并注重相關(guān)功能的有機(jī)結(jié)合，提高公共場(chǎng)所的利用效率。一些地方由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）牽頭，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼，整合利用老舊小區(qū)周邊的碎片化土地，統(tǒng)籌相鄰小區(qū)的資源，利用轄區(qū)內(nèi)行政事業(yè)單位和國有企業(yè)的閑置房屋和有條件共享的場(chǎng)所，幫助老舊小區(qū)解決難題。同時(shí)充分利用現(xiàn)有的微信公眾號(hào)、微信群等社交工具，搭建聯(lián)通社區(qū)、小區(qū)以及進(jìn)入社區(qū)的專業(yè)化社會(huì)機(jī)構(gòu)的居民參與基層治理的線上平臺(tái)，加強(qiáng)公共服務(wù)和基層治理的信息發(fā)布，建立點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的溝通渠道，為居民的求助、參與和批評(píng)監(jiān)督提供便捷的技術(shù)手段。

二、未來社區(qū)建設(shè)離不開治理現(xiàn)代化

在大規(guī)模生產(chǎn)占主體地位的工業(yè)化時(shí)代，城市社區(qū)只是居住功能單元，最多承載一些低層次的零部件加工業(yè)和生活服務(wù)業(yè)。隨著各種大城市病的滋長蔓延積累，改造傳統(tǒng)的大城市結(jié)構(gòu)成為市民追求美好生活的迫切要求。新冠肺炎疫情的傳播途徑，更是令人震驚地顯示出人群高密度集聚、大規(guī)模流動(dòng)對(duì)人類健康帶來的巨大安全風(fēng)險(xiǎn)，迫使人們進(jìn)一步優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)布局。同時(shí)，隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展、廣泛應(yīng)用和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的興起，大城市和都市圈內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)特別是軌道交通的逐步完善，小規(guī)模、分散化、網(wǎng)絡(luò)化、生態(tài)化的生產(chǎn)和交換蓬勃發(fā)展，職住兼顧、經(jīng)濟(jì)文化生活融合、環(huán)境優(yōu)美的新型城鄉(xiāng)功能單元成為人們的追求。規(guī)模適中并能夠全面提供高品質(zhì)的生活服務(wù)和工作服務(wù)、環(huán)境優(yōu)美、生活舒適的宜居社區(qū)，成為居民的理想棲居場(chǎng)所，也是城市間激烈爭(zhēng)奪高素質(zhì)人才之所在。

未來社區(qū)是以人本化、生態(tài)化、數(shù)字化為價(jià)值導(dǎo)向的新型城市功能單元。它圍繞社區(qū)全生活鏈服務(wù)需求，通過改造更新或規(guī)劃新建，促進(jìn)城市發(fā)展向高效運(yùn)營轉(zhuǎn)型，社區(qū)管理向智慧共治轉(zhuǎn)型，生活方式向綠色共享轉(zhuǎn)型。它不僅整體推進(jìn)民生改善、滿足社區(qū)所有居民的美好生活向往，而且在社區(qū)內(nèi)提供良好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間，培育現(xiàn)代生產(chǎn)服務(wù)業(yè)和生活服務(wù)業(yè)；不僅促使新產(chǎn)品新技術(shù)在樓宇、設(shè)施和社區(qū)治理中的應(yīng)用，有效拉動(dòng)消費(fèi)和投資，而且推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)；不僅吸引并留住來自五湖四海的人才，而且促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。它對(duì)于推動(dòng)城市發(fā)展模式向新的生產(chǎn)方式、新的生活方式、新的交易方式、新的治理方式迭代具有重要意義。

未來社區(qū)是科學(xué)技術(shù)與人文精神的有機(jī)結(jié)合。它不僅需要大量應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，而且是一個(gè)細(xì)致復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。它不僅需要硬件投入，還需要軟件投入；不僅需要有形建設(shè)，還需要無形建設(shè)，包括更新觀念、制定制度、建立關(guān)系、培養(yǎng)人才等等。其中的設(shè)施建設(shè)和應(yīng)用軟件的開發(fā)都需要根據(jù)“十四五”期間的財(cái)力量力而行，而社會(huì)建設(shè)方面應(yīng)該而且可以盡力而為。未來社區(qū)的鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、建筑、交通、低碳、服務(wù)和治理九大場(chǎng)景，都在不同程度上具有社會(huì)治理的內(nèi)涵。

未來鄰里場(chǎng)景把未來社區(qū)定位為城市文化公園，要求以城市鄉(xiāng)愁記憶和社區(qū)歷史文脈為基礎(chǔ)營造特色鄰里文化，以和合文化為引領(lǐng)，堅(jiān)持人文多樣性、包容性和差異性，弘揚(yáng)誠信守約、共享互助、公益環(huán)保的社區(qū)精神，打造鄰里互助生活共同體，為居民提供放心安全的服務(wù)，形成遠(yuǎn)親不如近鄰的鄰里氛圍。為此不僅需要規(guī)劃便于和促進(jìn)鄰里交往的公共活動(dòng)空間，而且需要制定鄰里公約，建立鄰里社群，發(fā)展社區(qū)組織，開展多樣化的、有群眾基礎(chǔ)的民俗節(jié)慶、文藝表演、親子互動(dòng)等活動(dòng)，構(gòu)建鄰里貢獻(xiàn)積分機(jī)制和信用評(píng)價(jià)體系，注重發(fā)揮居民中居家辦公人員、自由職業(yè)者、志愿者及退休專業(yè)人員等群體的特長優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)居民自我組織、自我管理、自我協(xié)商、自我監(jiān)督，增強(qiáng)社區(qū)的親和力和認(rèn)同感，重建守望相助的熟人社會(huì)。

未來教育場(chǎng)景要求把未來社區(qū)建設(shè)為覆蓋全生命周期的重要教育場(chǎng)所，營造終身學(xué)習(xí)的環(huán)境。它首先把實(shí)現(xiàn)幼兒托育全覆蓋作為剛需，不僅要求高質(zhì)量配置托兒服務(wù)設(shè)施，重點(diǎn)發(fā)展普惠性公辦托育機(jī)構(gòu)，而且倡導(dǎo)探索適應(yīng)多樣化需求的多元化托育模式，提供高質(zhì)量、可信賴的托育服務(wù)。在普通基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，要求打造社區(qū)青少年線上線下聯(lián)動(dòng)的學(xué)習(xí)交流平臺(tái)，打通優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)社區(qū)的渠道，集成素質(zhì)拓展、興趣活動(dòng)等多種類型教育服務(wù)。在繼續(xù)教育領(lǐng)域，要求建設(shè)社區(qū)鄰里共享學(xué)堂、共享圖書館等，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)人才資源的作用，搭建人人為師的共享學(xué)習(xí)平臺(tái)，探索建立社區(qū)全民互動(dòng)的知識(shí)技能共享交流機(jī)制，豐富教育培訓(xùn)內(nèi)涵，使未來社區(qū)成為學(xué)習(xí)型社會(huì)充滿活力的細(xì)胞。

未來健康場(chǎng)景在推廣應(yīng)用智能健身設(shè)施和終端，配置多樣化養(yǎng)老場(chǎng)所的同時(shí)，把重點(diǎn)放在機(jī)制上，要求圍繞實(shí)現(xiàn)全民康養(yǎng)目標(biāo)，促進(jìn)基本健康服務(wù)和居家養(yǎng)老助殘服務(wù)全覆蓋。舉措有建立全生命周期健康電子檔案系統(tǒng)，促進(jìn)健康大數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，探索社區(qū)健康管理線上到線下模式；完善家庭醫(yī)生簽約服務(wù)機(jī)制，探索城市醫(yī)院與社區(qū)醫(yī)院合作合營，構(gòu)建名醫(yī)名院零距離服務(wù)機(jī)制，通過遠(yuǎn)程診療、人工智能診斷等方式，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源普惠共享；普及養(yǎng)生知識(shí)，創(chuàng)新社區(qū)健身服務(wù)模式，支持“互聯(lián)網(wǎng)+護(hù)理服務(wù)”等模式應(yīng)用。這些機(jī)制為未來社區(qū)建成全民康養(yǎng)服務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

未來創(chuàng)業(yè)場(chǎng)景是未來社區(qū)的一大特色。職住融合的未來社區(qū)內(nèi)適于發(fā)展以產(chǎn)品設(shè)計(jì)、技術(shù)開發(fā)、加工制造、營銷管理和技術(shù)服務(wù)為主體，勞動(dòng)密集型、技術(shù)密集型、研究開發(fā)型和環(huán)境友好型的都市工業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，因而需要“三生融合”，建設(shè)全方位配套的辦公和生活設(shè)施，提供共享空間和共享服務(wù)。這就需要社區(qū)統(tǒng)籌兼顧，依托社區(qū)智慧平臺(tái)，提供專業(yè)化的服務(wù)，形成供需零距離對(duì)接，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源全面共享，激發(fā)共享經(jīng)濟(jì)潛能。同時(shí)，以便捷周到的服務(wù)和優(yōu)惠的政策招才引智，吸引優(yōu)秀人才安家落戶，使人才成為未來社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的主要依靠。

未來服務(wù)場(chǎng)景以“平臺(tái)＋管家”的物業(yè)服務(wù)模式實(shí)現(xiàn)物業(yè)服務(wù)的專業(yè)化和規(guī)范化，通過合理配備并落實(shí)物業(yè)經(jīng)營用房獲取收入來支撐居民基本物業(yè)服務(wù)免費(fèi)，破解物業(yè)費(fèi)收取這一治理難題。未來服務(wù)場(chǎng)景要求創(chuàng)新社區(qū)商業(yè)供給和遴選培育機(jī)制，精選各類商業(yè)和服務(wù)配套最優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商在社區(qū)推廣，形成品牌，建立多層次、高性價(jià)比的便民惠民社區(qū)商業(yè)服務(wù)圈，應(yīng)用智能技術(shù)建設(shè)無盲區(qū)、零延時(shí)的社區(qū)安防預(yù)警和應(yīng)急救援系統(tǒng)。居民對(duì)提高生活品質(zhì)的這些最基本要求，通過治理機(jī)制和相關(guān)技術(shù)設(shè)施的完善，將能得到更好的滿足。

未來治理場(chǎng)景要求構(gòu)建黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基層治理體系，完善黨建帶基層群團(tuán)組織建設(shè)的制度，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)更好引領(lǐng)基層各類組織、廣大群眾積極參與基層治理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)閉環(huán)管理。倡導(dǎo)居民志愿參與的自治方式，構(gòu)建社區(qū)基金會(huì)、社區(qū)議事會(huì)、社區(qū)客廳等自治載體和空間，推舉有聲望、貢獻(xiàn)積分高的居民作為代表，健全民意表達(dá)、志愿參與、協(xié)商議事等機(jī)制。搭建社區(qū)數(shù)字化管理和智能服務(wù)平臺(tái)，建立社區(qū)民情信息庫，同時(shí)強(qiáng)化基層事務(wù)統(tǒng)籌管理，促進(jìn)線下多個(gè)基層治理平臺(tái)的融合，優(yōu)化再造流程，有效推進(jìn)基層服務(wù)與治理現(xiàn)代化。這些舉措將進(jìn)一步完善基層自治制度。

未來建筑、交通、低碳三大場(chǎng)景提出了統(tǒng)籌兼顧的設(shè)施建設(shè)要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，目標(biāo)都是提高生活質(zhì)量，優(yōu)化社會(huì)功能，提高運(yùn)行效率，改善生態(tài)環(huán)境和景觀風(fēng)貌。如未來建筑場(chǎng)景要求方便建設(shè)和改造、方便生活和工作、方便人車出行、方便城市公共服務(wù)設(shè)施接入和運(yùn)維，提高空間利用率和靈活性，提高規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理、服務(wù)的數(shù)字化智能化水平，兼顧幾代人的不同需要，注重人性化和個(gè)性化，展示社區(qū)的獨(dú)特藝術(shù)風(fēng)貌和歷史文化底蘊(yùn)。未來交通場(chǎng)景對(duì)人流車流物流的暢通便捷提出了時(shí)間定量要求，倡導(dǎo)低碳出行，力求無縫銜接，消除交通沖突和人為障礙。未來低碳場(chǎng)景全面體現(xiàn)節(jié)能節(jié)水減排的環(huán)保要求，構(gòu)建和完善分類分級(jí)資源循環(huán)利用系統(tǒng)，發(fā)展一體化、智能化的綜合能源服務(wù)和建筑產(chǎn)能儲(chǔ)能。這些要求，都需要通過完善社會(huì)治理來實(shí)現(xiàn)。

三、完善多元多層的基層治理架構(gòu)

目前，社區(qū)規(guī)模普遍達(dá)到3000-5000戶或一個(gè)平方公里左右，往往包括多個(gè)住宅小區(qū)。小區(qū)成為居民重要的公共生活空間，產(chǎn)生大量的公共事務(wù)和與居住相聯(lián)系的公共服務(wù)需求。同一社區(qū)的不同住宅小區(qū)之間則往往缺乏共同的公共生活基礎(chǔ)和議題。住宅小區(qū)客觀上已成為城市基層治理的基礎(chǔ)層面，小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)在一定程度上已經(jīng)成為居民自治的一個(gè)平臺(tái)。

新建商品房小區(qū)普遍建立了業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)，其性質(zhì)也屬于自治組織，但其成員是業(yè)主而非居民，在出租率較高的小區(qū)，業(yè)主與居民之間存在較大錯(cuò)位。業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)及其選聘的物業(yè)服務(wù)企業(yè)的職責(zé)限于物業(yè)管理。盡管也包括管理小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生和秩序以及調(diào)解居民之間在居住生活中發(fā)生的矛盾，但并不承擔(dān)小區(qū)治理的全面責(zé)任，以致小區(qū)缺乏有效的居民自治。而且不少小區(qū)業(yè)委會(huì)力量不強(qiáng)，工作不夠規(guī)范，資金管理和重大事項(xiàng)決定透明度不高，業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司之間、業(yè)委會(huì)與部分居民之間以及業(yè)委會(huì)內(nèi)部矛盾頻發(fā)且相互交織，業(yè)委會(huì)開展工作難、改選難，物業(yè)服務(wù)企業(yè)選聘解聘難，物業(yè)服務(wù)費(fèi)收取難與物業(yè)服務(wù)不到位形成惡性循環(huán)，甚至使小區(qū)的管理和公共服務(wù)陷于癱瘓。有些城區(qū)與物業(yè)相關(guān)的信訪量約占信訪總量的三分之一。老舊小區(qū)則普遍沒有業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)，缺乏專業(yè)化的物業(yè)服務(wù)。這是當(dāng)前城市基層治理和公共服務(wù)面臨的突出問題。社區(qū)的公共服務(wù)和社會(huì)治理面臨來自上級(jí)部門考核和居民日常生活訴求的雙重壓力，而且這兩方面的要求不時(shí)出現(xiàn)錯(cuò)位，從而使社區(qū)工作者捉襟見肘，工作非常繁忙而居民的知曉度、認(rèn)可度卻不高。因此，建立和完善住宅小區(qū)的治理架構(gòu)和機(jī)制，加強(qiáng)小區(qū)的社會(huì)共同體建設(shè)，強(qiáng)化其在公共服務(wù)和基層治理中的作用，是老舊小區(qū)改造的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是建設(shè)未來社區(qū)不容忽視的一個(gè)問題。

近年來，杭州積極探索構(gòu)建“黨建引領(lǐng)，居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)三方協(xié)同”模式，從實(shí)際出發(fā)推動(dòng)黨的組織、力量和工作覆蓋業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司，明晰三方職責(zé)定位和議事規(guī)則、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等常態(tài)機(jī)制，明確程序要求。社區(qū)黨委加強(qiáng)了對(duì)業(yè)委會(huì)選舉的指導(dǎo)把關(guān)，提高候選人中黨員比例。社區(qū)黨組織和居委會(huì)加強(qiáng)對(duì)業(yè)委會(huì)工作的指導(dǎo)監(jiān)督，倡導(dǎo)交叉任職，有的還組建小區(qū)監(jiān)事會(huì)對(duì)業(yè)委會(huì)日常工作進(jìn)行監(jiān)督，有效破解了小區(qū)治理難題?？梢赃@次老舊小區(qū)改造為契機(jī)，在城市新老住宅小區(qū)普遍建立業(yè)委會(huì)（某些方面還不符合業(yè)委會(huì)制度規(guī)定的可稱為小區(qū)管理委員會(huì)），租房戶比重較大的小區(qū)業(yè)委會(huì)中要有長租戶代表（但不參加涉及產(chǎn)權(quán)比重的投票），業(yè)委會(huì)成員必須以本小區(qū)作為第一居所，其中黨員必須占一定比重。把業(yè)委會(huì)明確定位為住宅小區(qū)的居民自治組織，為業(yè)委會(huì)制定規(guī)范的權(quán)力清單和責(zé)任清單，通過培訓(xùn)提高委員的履職能力。小區(qū)公共事務(wù)由業(yè)委會(huì)討論決定，重大事項(xiàng)由業(yè)委會(huì)或居委會(huì)召集業(yè)主和居民代表會(huì)議協(xié)商決定。日常管理服務(wù)由業(yè)委會(huì)聘請(qǐng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)和專業(yè)性社會(huì)組織承擔(dān)，擴(kuò)大規(guī)模效應(yīng)，規(guī)范評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提高服務(wù)質(zhì)量，降低服務(wù)成本。對(duì)物業(yè)費(fèi)難以收支平衡的老舊小區(qū)，可繼續(xù)由財(cái)政給予一定補(bǔ)助。這樣的“社區(qū)—小區(qū)”雙層自治機(jī)制，不僅能及時(shí)解決小區(qū)服務(wù)和治理中碰到的問題，滿足居民居住生活的日常需求，而且能明顯減輕社區(qū)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作負(fù)擔(dān)，提高社區(qū)工作質(zhì)量，更好發(fā)揮其在黨和政府與居民群眾之間的紐帶作用。社區(qū)的公共服務(wù)平臺(tái)也可通過“一網(wǎng)通辦”延伸終端，把部分事項(xiàng)委托給小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的辦事平臺(tái)，做到“就近辦”。

社區(qū)一級(jí)基層組織具有兩重性。一方面，隨著市場(chǎng)化改革的不斷深化，大量的社會(huì)管理、公共服務(wù)職能從單位橫向轉(zhuǎn)移到社區(qū)；隨著基本公共服務(wù)的普及化、標(biāo)準(zhǔn)化，以及社會(huì)治理日益規(guī)范化、精細(xì)化，政府的公共服務(wù)和社會(huì)管理不斷向社區(qū)縱向延伸，社區(qū)承擔(dān)政府委托的任務(wù)迅速增加，成為政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的底層平臺(tái)。這都不可避免地導(dǎo)致社區(qū)工作的專職化、職業(yè)化，社區(qū)工作者實(shí)際上成為政府雇員，要完成政府各部門下達(dá)的任務(wù)并接受它們的考核，薪酬來自政府購買服務(wù)。因此黨政部門下達(dá)任務(wù)和考核他們時(shí)理直氣壯，造成“上面千條線，下面一根針”。另一方面，按照我國的基本政治制度，居委會(huì)屬于基層自治組織，直接面對(duì)廣大居民群眾。但上述趨勢(shì)造成社區(qū)居委會(huì)行政化，自治性質(zhì)和功能弱化。社區(qū)工作者專職化和居委會(huì)成員本土化，符合社區(qū)基層組織面臨的雙重要求。只有處理好這雙重職能的關(guān)系，才能處理好社區(qū)組織對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)和向本社區(qū)居民負(fù)責(zé)的關(guān)系，“規(guī)定動(dòng)作”和“自選動(dòng)作”的關(guān)系，保證社區(qū)工作者能以主要精力為居民群眾服務(wù)。

要處理好社區(qū)雙重職能的關(guān)系，必須堅(jiān)持社區(qū)黨委對(duì)社區(qū)各類組織和各項(xiàng)工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮所屬小區(qū)業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)黨員負(fù)責(zé)人以及轄區(qū)各類單位黨建資源的作用。通過建立回執(zhí)制度落實(shí)在職黨員向社區(qū)黨組織報(bào)到的要求，并促使其積極支持和參與社區(qū)和小區(qū)的重要工作；鼓勵(lì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休黨員和常住的外來退休黨員把黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到社區(qū)，至少也要向社區(qū)黨組織報(bào)到。建立“兩代表一委員”聯(lián)系其所居住社區(qū)的制度。

社區(qū)居委會(huì)作為居民自治組織的議事機(jī)構(gòu)，可由有威望的居民代表和有經(jīng)驗(yàn)的專職社區(qū)工作者混合組成，社區(qū)內(nèi)各小區(qū)的業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)人參與或列席。由專職社工組成的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為居民自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社區(qū)層面的日常管理和公共服務(wù)。物業(yè)公司的管家可以兼任網(wǎng)格員。城市居民中人才資源豐富，“鄉(xiāng)賢”比農(nóng)村社區(qū)多得多，還有不少來自外地的退休公務(wù)員和專業(yè)人士隨子女居住。可聘請(qǐng)其中的賢能熱心人士組成社區(qū)咨詢組織，發(fā)揮各自專長，為社區(qū)治理出謀獻(xiàn)策，提供資源。支持和推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，鼓勵(lì)它們跨小區(qū)乃至跨社區(qū)開展活動(dòng)，提供志愿服務(wù)和專業(yè)服務(wù)。

在基層政權(quán)組織這個(gè)更高層面上，要完善城市街道體制機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持?！吨腥A人民共和國城市街道辦事處組織條例》廢止后，街道的職責(zé)權(quán)限缺乏法律法規(guī)依據(jù)，依法行政面臨困境。建議盡快制訂新的條例?？上扔墒∈腥舜笤诔鞘猩鐣?huì)治理地方性法規(guī)規(guī)章中明確街道的職責(zé)職權(quán)。制定“最多跑一次”改革到位后街道和社區(qū)的權(quán)責(zé)清單，避免上級(jí)部門以屬地化之名，把應(yīng)盡職責(zé)特別是需要執(zhí)法權(quán)的工作推卸給街道社區(qū)，為真正落實(shí)社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度提供法制保障。同時(shí)，根據(jù)責(zé)任清單向街道和社區(qū)提供足夠的財(cái)力支持，增強(qiáng)其向社會(huì)力量購買服務(wù)的能力，保障街道和社區(qū)落實(shí)居民需求導(dǎo)向，有更多精力為居民排憂解難，多做能切實(shí)增強(qiáng)老百姓獲得感、幸福感、安全感的雪中送炭的“自選動(dòng)作”。根據(jù)權(quán)責(zé)清單合理核定街道人員編制，根據(jù)“最多跑一次”改革帶來的職責(zé)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)編制和人員向街道轉(zhuǎn)移，在此基礎(chǔ)上嚴(yán)格控制街道借用社區(qū)工作人員。

現(xiàn)行考核督查機(jī)制層層向下傳遞壓力，對(duì)部門有很強(qiáng)的鞭策作用，同時(shí)也導(dǎo)致它們競(jìng)相把社區(qū)作為展示部門工作落實(shí)落地的窗口，爭(zhēng)奪在社區(qū)工作中所占份額，擔(dān)心稍一松勁就會(huì)被兄弟部門擠向邊緣?，F(xiàn)在社會(huì)治理和公共服務(wù)日益規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化，這是非常必要的。但不少部門追求領(lǐng)導(dǎo)檢查工作時(shí)的可感知度和成效的觀賞性，重過程、輕結(jié)果、輕績(jī)效。對(duì)程序的要求過細(xì)，每一步都要求做到位并留痕，熱衷于不能解決實(shí)際問題的“創(chuàng)新”，助長形式主義。這些都極大地加重了社區(qū)負(fù)擔(dān)，甚至造成為證明自己而干活時(shí)間大量擠占為居民服務(wù)的時(shí)間。誠然，上級(jí)指令絕大多數(shù)也是為了給老百姓辦好事、辦實(shí)事，但由于信息傳遞環(huán)節(jié)多，各個(gè)街道社區(qū)情況不同，這些指令是否契合居民需要還有待于實(shí)踐檢驗(yàn)。因此，黨政各部門應(yīng)該給街道社區(qū)更多的機(jī)動(dòng)余地和從本地實(shí)際出發(fā)創(chuàng)造性地開展工作的權(quán)力，讓街道社區(qū)能有更多的精力和資源用于滿足服務(wù)對(duì)象的迫切需求?；鶎又卫砗凸卜?wù)精細(xì)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的重點(diǎn)應(yīng)該放在目標(biāo)上，剔除非必要的過程性要素，允許因地制宜，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新，百花爭(zhēng)艷。確定目標(biāo)要實(shí)事求是，使絕大多數(shù)社區(qū)經(jīng)過努力能夠達(dá)到，不搞拍腦袋、一刀切、層層加碼的定量指標(biāo)和迫使基層搞強(qiáng)迫命令的過急時(shí)限?？朔块T布置工作各行其是的管理碎片化現(xiàn)象，對(duì)于基層執(zhí)行中普遍反映的相關(guān)部門對(duì)同一事項(xiàng)的要求相互沖突、不同部門甚至同一部門不同處室頻頻要求基層填寫雷同的統(tǒng)計(jì)報(bào)表等問題，要秉持整體政府的理念協(xié)調(diào)解決。同時(shí)，在考評(píng)市、區(qū)各部門工作時(shí)要擴(kuò)大街道和社區(qū)的發(fā)言權(quán)，這樣才能鞏固減負(fù)成效。

目前，社區(qū)治理缺少自己的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)?？h域?qū)用孢M(jìn)行不少積極探索，浙江在這方面走在前列，例如龍游縣建立覆蓋城鄉(xiāng)基層的“龍游通＋全民網(wǎng)絡(luò)”信息化服務(wù)管理平臺(tái)，不僅將自行開發(fā)的“村情通”服務(wù)模塊連接浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，而且整合部門APP和微信公眾號(hào)服務(wù)功能，納入各種民生事項(xiàng)；不僅提供在線服務(wù)、求助預(yù)約、投訴咨詢，用數(shù)據(jù)共享代替各種證明，讓居民少跑不跑，而且通過社區(qū)模塊發(fā)布社區(qū)信息，公開社區(qū)工作情況，為群眾提供曝光身邊問題、反映意見建議、評(píng)議監(jiān)督、民主協(xié)商的渠道，力求人人會(huì)用，戶戶關(guān)注；建立監(jiān)管后臺(tái)，加強(qiáng)在線監(jiān)測(cè)、研判分析、考核激勵(lì)，督促基層的黨員和工作人員更好履行職責(zé)，社區(qū)無權(quán)解決的問題逐級(jí)分流上報(bào)?？赏茝V這些成功經(jīng)驗(yàn)，為落實(shí)群眾對(duì)社區(qū)工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)提供技術(shù)支撐。條件不夠的地方可先建社區(qū)微信公眾平臺(tái)或微信群。社區(qū)工作者不僅要指導(dǎo)和幫助居民網(wǎng)上辦、掌上辦，而且要負(fù)責(zé)采集核實(shí)、及時(shí)更新社區(qū)民情數(shù)據(jù)，善于利用線上平臺(tái)溝通各方，調(diào)查民情民需，引導(dǎo)居民參與社區(qū)公共事務(wù)。