陳文源

鴉片戰(zhàn)爭以后，由于澳門的政治地位長期懸而未決，澳葡當(dāng)局以少數(shù)族裔管治一個以華人為主的港口城市，面臨種種的挑戰(zhàn)。而葡人巧妙地接受“承充”這種模式，不僅使財稅得以快速增長，而且減少了在殖民管治過程中與華人發(fā)生直接的沖突，可以說，承充制度在近代澳門社會轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮了獨特的作用。也正因為如此，大凡涉及近代澳門經(jīng)濟的論著，均對“承充”有所評述，其中研究最為深入的有胡根《澳門近代博彩業(yè)史》、張廷茂《晚清澳門番攤賭博專營研究》、趙利峰《尷尬圖存：澳門博彩業(yè)的建立、興起與發(fā)展(1847—1911)》、林廣志《澳門之魂：晚清澳門華商與華人社會研究》、趙新良《轉(zhuǎn)型時期澳葡政府財政的演變與發(fā)展(1844-1888)》等，這些著作對于澳門承充制度的起源、發(fā)展以及在澳門近代經(jīng)貿(mào)發(fā)展中的表現(xiàn)進(jìn)行了較為深入的探討，對深化澳門近代史研究作出了貢獻(xiàn)。然而也不難看出，上述著作大多重點討論承充制度在博彩業(yè)與商品貿(mào)易中的實施情況，主要揭示“承充”對澳門財政“增收”與華人富商崛起的影響，而對承充制度在市政管理與公共服務(wù)方面的作用關(guān)注不夠，缺乏從宏觀視角探討這一制度對于近代澳門社會治理的影響，因此仍然有更深入探討的空間。筆者不揣淺陋，談?wù)剬Υ藛栴}的再思考。

一、澳門實施承充制度的緣起

承充制度是指政府在事先約定的基礎(chǔ)上，通過競投的方式將某些商貿(mào)、娛樂、服務(wù)項目的經(jīng)辦權(quán)授予承辦人。關(guān)于澳門實施承充制度的緣起，有學(xué)者認(rèn)為是1847年澳葡當(dāng)局為獲得穩(wěn)定的財政收入而引進(jìn)的全新的經(jīng)濟制度。這種提法很值得商榷?！俺谐洹耙辉~較早出現(xiàn)在宋代《景定建康志》卷41《田賦志二》，所謂“名之曰承充而未嘗任責(zé)者有之，名之曰宜充而家業(yè)已罄者有之”。起初或許更強調(diào)“承擔(dān)”“負(fù)責(zé)”之義，但后來逐漸發(fā)展為具有契約精神的“承包”之意，具有一定的排他性質(zhì)，并得到律法的保護(hù)。如《明會典》卷135《刑部十·私充牙行埠頭》規(guī)定：“凡城市鄉(xiāng)村諸色牙行及船埠頭，并選有抵業(yè)人戶充應(yīng)，官給印信文簿，附寫客商舡戶住貫、姓名、路引字號、物貨數(shù)目，每月赴官查照。私充者杖六十，所得牙錢入官；官牙埠頭容隱者笞五十，革去?！笨疾旃糯袊?jīng)貿(mào)活動中，從鹽引制度到行商制度，均具有壟斷性經(jīng)營的意涵。據(jù)清朝廣州十三行的相關(guān)規(guī)則，廣東政府招商承充由官府特許經(jīng)營對外貿(mào)易業(yè)務(wù)，規(guī)定外國商人必須按商貨類型，分別至相應(yīng)商行投行買賣。而商行則負(fù)責(zé)到粵海關(guān)繳納進(jìn)出口船鈔與貨稅，并且代理官府和外商的交涉事宜。而從澳門葡人經(jīng)營貿(mào)易的傳統(tǒng)來看，壟斷性經(jīng)營也有跡可尋。在澳門開埠前后，葡人在遠(yuǎn)東的貿(mào)易即進(jìn)行了王室專營制度，并將專營權(quán)有條件地賜予貴族或有軍功者承辦。在16世紀(jì)末、17世紀(jì)初，部分獲得航線專營權(quán)者也曾以競投的方式，將其承包給澳門的富商經(jīng)營。馬六甲被荷蘭控制以后，葡人也曾對東南亞檀香木等個別高利潤商品進(jìn)行專營?？梢钥隙?，承充專營在葡人、華人的傳統(tǒng)經(jīng)濟活動中并不罕見。因此，也有學(xué)者認(rèn)為，澳門承充制度，既與古代葡萄牙人在進(jìn)行海外殖民貿(mào)易過程中形成的專營壟斷傳統(tǒng)一脈相承，也深受清朝壟斷對外貿(mào)易的廣州貿(mào)易體制及其行商制度的影響。

澳葡當(dāng)局在宣布“自由港”政策后，仍然選擇具有壟斷性的“承充”經(jīng)營方式，有其獨特的社會背景。1845年11月30日，葡萄牙政府為了對澳門實行殖民統(tǒng)治，擅自宣布澳門為“自由港”，之后裁撤海關(guān)，取消關(guān)稅。為了適應(yīng)澳門社會轉(zhuǎn)型的要求，澳葡當(dāng)局必須建立新的財稅制度。1846年1月，澳門總督彼亞度(José Gregório Pegado)指令議事公局進(jìn)行人口登記，責(zé)令所有基督徒、葡萄牙人以及外國人繳納地產(chǎn)什一稅及公鈔代替以前的關(guān)稅收入，以滿足公共資金需求。但是這一行政指令收效甚微。同年4月21日，亞馬留(Joao Ferreira do Amaral)出任澳門總督，被賦予“徹底改革傳統(tǒng)上被認(rèn)為是澳門經(jīng)濟生活支柱的體系”，其主要任務(wù)是“為當(dāng)?shù)氐亩悇?wù)部門帶去適應(yīng)澳門近來新變化的指令”。因此，他上任后，即刻著手建構(gòu)政府財政的新體制，7月17日正式頒布《稅收法案》 ,, ,1846-07-16,Vol.1,No.28. ，以法令的形式規(guī)范居澳人士的納稅義務(wù)。這種做法幾乎受到所有的居澳華人與部分葡人(包括議事會成員)的反對。7月20日，66名葡人聯(lián)名上書，請求廢除《稅收法案》，恢復(fù)關(guān)稅，減輕居民負(fù)擔(dān)。8月22日，又有部分居澳葡人上書葡萄牙女王，請求撤銷1845年頒布的《澳門貿(mào)易章程》，恢復(fù)澳門海關(guān)設(shè)置，以抵制新的財稅法案。但這些請求均遭受葡萄牙政府拒絕，相反葡萄牙政府還要求澳葡當(dāng)局堅持執(zhí)行相關(guān)法令。 ,, or,1847-03-06,Vol.2,No.9. 據(jù)《澳門的中國海關(guān)》記載：“澳門居民為了不給自己的家庭和企業(yè)加重負(fù)擔(dān)，居民們對稅收總是抗?fàn)幉恢??！?span id="syggg00" class="footnote_content" id="1b6badff7378c77bfdfb278abc05190a" style="display: none;">A Marques Pereira: , Macau: Typographia de J.da Silva, 1870, p.53. 引自趙新良《轉(zhuǎn)型時期澳葡政府財政的演變與發(fā)展(1844—1888)》，第129頁。更有甚者，1846年10月8日，進(jìn)泊澳門的華人船主為抗拒當(dāng)局的船舶稅，進(jìn)行武裝抗?fàn)帯?span id="syggg00" class="footnote_content" id="85f926845dd89ee8a6afec54bc2ba7ed" style="display: none;"> ,, ,1847-03-27,Vol.2,No.12. 雖然澳葡當(dāng)局實施武力鎮(zhèn)壓，很快平息了此次事件，但是在葡萄牙政府試圖將澳門殖民化過程中發(fā)生這樣的社會動亂事件是前所未有，兼之清朝廣東政府對澳門政策采取強硬態(tài)度。在這種情勢下，有華商愿意承攬相關(guān)業(yè)務(wù)，一方面為落實新稅法找到一個突破口，另一方面又可以避免政府在征稅過程中與市民接觸，減少社會沖突的可能性。澳葡當(dāng)局巧妙地以最難控制的日常消費品作為試點，1848年初即實行豬肉、牛肉的承充專營。

在考察近代澳門實行承充制度的早期資料時，一些細(xì)節(jié)資料令筆者特別關(guān)注，一是《澳門憲報》1888年3月21日第11號附報公布“1887—1888年度澳門帝汶省財政收入預(yù)算表”中，在“中式彩票”專營項目下注明：“應(yīng)華人的請求，于1847年1月，由澳葡總督批準(zhǔn)設(shè)置。”二是“自實行專營權(quán)以來番攤招投成交價格表”中，明確1849年、1850年番攤專營權(quán)以非競投方式，由澳門總督直接授權(quán)華人經(jīng)營，1851年后才以公開競投的方式發(fā)放專營權(quán)。從這些訊息中可以進(jìn)行合理的推斷，近代澳葡當(dāng)局實施承充專營的方式，極可能是經(jīng)由華商建議，澳葡當(dāng)局考慮到當(dāng)時的社會環(huán)境而決定采納這種有悖自由原則的經(jīng)營模式。

1849年3月5日，亞馬留強行封閉粵海關(guān)澳門關(guān)部行臺，驅(qū)逐清朝官員與員丁，廣東政府則采取反制措施，鼓勵駐澳的福、潮 、嘉各棧商遷移黃埔港?；洶恼膶剐袆蛹觿≈趁裾c華人社會的對立情緒，社會秩序動蕩不安。為應(yīng)對這場危機，澳葡當(dāng)局?jǐn)U大承充專營的范圍，將番攤、鴉片、食鹽、魚欄生意等項目發(fā)包給華人經(jīng)營，如此，不僅可以確保新稅法案的實施與業(yè)務(wù)擴展，增加政府的財稅收入，同時也能在一定程度上吸引部分華商留守澳門。

二、承充制度的發(fā)展與完善

1848年2月9日，亞馬留總督首次在《澳門憲報》刊登豬肉、牛肉承充公告，以及附載相關(guān)的合同條款與肉品售價表。這標(biāo)志著澳葡當(dāng)局在新型社會形態(tài)下開始采取獨特的財政管理模式。隨后，承充的項目逐漸增加，1849年開始招人承投白鴿票，1951年又增加了鹽與鴉片熟膏等。

從現(xiàn)在掌握的檔案資料來看，早期主要由公物會所授權(quán)的理事官主理競投承充的相關(guān)事宜，競投程序較為簡單。首先是政府在《憲報》刊登公告，公告內(nèi)容包括承充項目、承辦項目的規(guī)則、競投的時間與地點、競價方式等；其次是以明喊方式，由“出高價并遵規(guī)條者”，準(zhǔn)其承充。據(jù)早期承充合同的檔案顯示，承充合同的內(nèi)容大致可歸納為以下七個方面：

1.項目經(jīng)營的空間區(qū)域。一般情況澳門半島與離島分別承充。

2.項目經(jīng)營的期限。早期大多以一年為限，后來展限為兩年或更長。

3.承充規(guī)銀的支付方式與保障。一般半年預(yù)付一次，也有按月或季度預(yù)付。但均必須有“殷實之擔(dān)保人”。

4.項目經(jīng)營的價格約定。一般按政府的指導(dǎo)價執(zhí)行，也有規(guī)定“隨行就市”。

5.承充人的權(quán)利及義務(wù)。一方面，承充人享有壟斷性的經(jīng)營，另一方面承充人必須保證按照合同規(guī)定提供社會服務(wù)。

6.政府對于侵害承充人利益的行為，視情節(jié)的嚴(yán)重程度給予“罰款”甚至“監(jiān)禁”的處罰。

總的來說，承充制度的試行并沒有太多的波折，相反，承充專營競價有明顯的提升，其對財政的貢獻(xiàn)相當(dāng)明顯。如豬肉承充價在1847—1848年度為720兩白銀，至1848—1849年度提高為1 821兩，增長2.5倍。牛肉在1847—1848年度僅為167兩白銀，至1848—1849年度提高為671兩，增長4倍之多。這些成功使澳葡當(dāng)局更有信心擴大承充制度的適用范圍。19世紀(jì)50年代以后，隨著承充專營項目的增加，競投價格的快速提高，承充專營權(quán)收入在政府財政收入中的占比越來越突出(參見表1)。

表1 1850—1863年度澳葡當(dāng)局承充收入與財政總收入比較表(24)本表依據(jù)趙新良《轉(zhuǎn)型時期澳葡政府財政的演變和發(fā)展(1844—1888)》表3-30“澳門省公共財政收入比較表(1850—1863年度)”統(tǒng)計而成。 (單位：帕塔卡)

澳葡當(dāng)局實施承充制度之所以獲得如此大的成功，也有其特殊的社會背景。葡萄牙檔案館所藏《一八七○年屆議會立法會提交的海事及海外部部長的報告》認(rèn)為，19世紀(jì)50年代，兩廣地區(qū)大規(guī)模的、持續(xù)的社會動亂，“為澳門帶來了資金與就業(yè)”。隨后中英、中法之間爆發(fā)了第二次鴉片戰(zhàn)爭，“為澳門城帶來了更多的人員及現(xiàn)金，人口從三萬五千人激增到八萬人。收入從五萬升至二十五萬。”加以“豬仔”買賣的盛行，“不僅為它帶來了大量的資金，而且刺激了財務(wù)部門拍賣的專營化的價格。”

經(jīng)過二十年的實踐，承充專營為澳葡當(dāng)局的財政收入帶來持續(xù)的、快速的增長。進(jìn)入19世紀(jì)70年代后，承充制度的發(fā)展更加全面與完善。一方面，“承充”的范圍得到較大的拓展，不僅繼續(xù)應(yīng)用于營利性的商業(yè)經(jīng)營，而且更廣泛地拓展到政府的社會治理層面，諸如市政建設(shè)、公共服務(wù)、規(guī)銀征收、政府物資的采辦等，澳葡當(dāng)局以發(fā)包的形式將這些業(yè)務(wù)由個人或機構(gòu)承攬，使政府以較少的財政支出實現(xiàn)社會治理。另一方面，承充競投的規(guī)則也進(jìn)一步規(guī)范。1876年5月20日，澳葡當(dāng)局公物會公布《競投總則》，規(guī)定了競投人的資格審定、擔(dān)保人與物的有效性審查、擔(dān)保物的處理方式等。通過以法規(guī)形式規(guī)范競投的程序，確保競投公正、有效，也從根本上保障政府財政收入的增長與支出的合理性。

1877年番攤經(jīng)營權(quán)競投確定后，8月13日，澳葡當(dāng)局在《憲報》刊出公告，取消了這一次競投結(jié)果，并以領(lǐng)牌經(jīng)營代替承充專營，稱“自9月12日起，本殖民地番攤賭館及紙牌館規(guī)銀之征收，不再以專營權(quán)競投方式進(jìn)行?！薄叭魏稳私钥稍诠飼?guī)定的地點并按照公物會所訂章程開設(shè)番攤賭館和紙牌館?！边@是澳門實行承充專營以來影響最大的事件，究其原因，本年番攤的競投價相較上年度減少三分之一，倒退回十年前的水平，這與澳門的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r極不相稱。政府懷疑有大財團操控“圍標(biāo)”，《第77號總督訓(xùn)令》稱：“那些獨能憑借自己的意志利用壟斷的大資本家施展計策的結(jié)果，那些勢力雄厚的資本家極力施展計策迫使其他競投者放棄，將他們排斥出去，從而獲得了自己的專營權(quán)?！狈瑪倢嵭蓄I(lǐng)牌經(jīng)營后，實際上并沒有影響其他項目的承充經(jīng)營。但是，澳葡當(dāng)局實施番攤領(lǐng)牌經(jīng)營后，并沒有達(dá)到預(yù)期的效果。經(jīng)過三年的實踐，公物會官員認(rèn)為“照舊領(lǐng)牌不如承充競?cè)≡鲆娓唷?，于是?880年，澳葡當(dāng)局決定恢復(fù)對番攤的承充專營。但為避免1877年“圍標(biāo)”事件再次發(fā)生，澳葡當(dāng)局對于大宗生意承充權(quán)的最終競價確定方式進(jìn)行修訂，如1881年競投圍姓生意時規(guī)定：“如有出價至高、未合本公會憲意者，即權(quán)宜不準(zhǔn)其承充亦得?！币簿褪钦f，競價的結(jié)果不僅是最高價，而且必須讓公物會認(rèn)為符合市場預(yù)期，才準(zhǔn)予承充。

1887年，中葡簽訂《和好通商條約》，確立葡萄牙對澳門享有“永居管理”的權(quán)利，葡萄牙政府對澳門行政體制進(jìn)行較大程度的改革，其中財政權(quán)改革至為重要。1888年12月20日，葡萄牙政府頒令撤銷澳門公物會，設(shè)立“國課衙門”(Reparti??o de Fazenda Provincial)，直接隸屬于海事及海外部，并受澳門總督直接監(jiān)督。1889年起大宗生意項目的專營權(quán)必須經(jīng)由葡國中央政府核準(zhǔn)。為規(guī)范澳門地捫省稅收專營承充程序，1891年，葡國王室敕令，要求澳門成立一個專門委員會，監(jiān)督競投過程與最終簽訂合同，該委員會由總督任主席，成員有律政司、督理國課官。

為了更全面地掌控澳門的財政，1901年10月3日，葡萄牙王室透過海事與海外部頒布《海外省國課管理總章程》，其中第六章《論競投承充國課》，主要分兩條進(jìn)行論述。第156條規(guī)定“競投委員會”的組織構(gòu)成與職責(zé)。第157條共分14款，主要內(nèi)容包括：第一，競投項目公示事項必須完整，如日期、時間、地點；標(biāo)書的擔(dān)保要求；承充的條件與條款；合同擔(dān)保銀與期限；標(biāo)書格式及提交標(biāo)書的時限。并特別聲明：“如果標(biāo)書沒有按照既定規(guī)則書寫，或者競投人在準(zhǔn)予承充后拒絕完成擔(dān)保簽約程序，則其壓票銀歸國課所有?！?第二，競投日期訂在“現(xiàn)行合同期滿前6個月”。第三，競投底價的確定方式與喊價形式(暗票、明喊)的選用。第四，開標(biāo)程序與出標(biāo)后合同簽訂的相關(guān)手續(xù)。最終合同應(yīng)由“競投委員會成員、承充人和證人簽字畫押”。第五，關(guān)于擔(dān)保銀或擔(dān)保物的合法性與有效性的審查程序。其中有一款內(nèi)容是對習(xí)慣做法進(jìn)行了明顯的修訂，此次章程特別規(guī)定“國課承充合同不接受保人擔(dān)保”。第六，規(guī)定競投項目流標(biāo)之后再競投的處理方式。一般情況，在公告后三十天以明喊方式再次競投，“如所出至高價合意即準(zhǔn)承充”。如第二次競投仍然不成功，只要有意承充者出價，總督認(rèn)為“合宜”，即可準(zhǔn)予承充。可以說，此次有關(guān)競投規(guī)則的修訂，乃是以往經(jīng)驗的集大成者，首先，它使項目競投的管理更為規(guī)范，保證項目合同的有效性、合法性；其次，最大限度地保障殖民政府的財政收入。

澳門承充制度之所以成功，除了當(dāng)時特殊的社會環(huán)境外，另有一個不為人所注意的重要因素就是，澳葡當(dāng)局將所有的承充合同視為政府“則例”，任何公共機構(gòu)與個人不得違反。早在1869年12月1日，葡萄牙王室即頒布敕令規(guī)定，只要王室政府沒有下達(dá)相反的命令，“該公物會所簽立的合同條款對所有的人具有法律的強制性”。1884年，議事公局向各闈姓館額外征收“公局公鈔”，承充人向公物會控訴。公物會調(diào)查后認(rèn)定，議事公局向承充人抽餉違犯“國例”，最終“飭令議事公局將向各闈姓館抽收公鈔之定款銷廢”。此后，議事公局反復(fù)爭取，于1889年5月，澳門公會才做出裁決，同意在番攤、豬肉承充規(guī)銀中抽稅2%，“用于市政組織發(fā)展公共教育”。但這一規(guī)定必須作為競投條件向投標(biāo)者說明，并成為承充合同的條款之一。隨后，這一競投條件也逐步適用于魚欄、鹽貨、白鴿票、鴉片熟膏、火水，料半酒、火藥硝磺等項目。

在處理各種承充糾紛中，合同條款成為裁決依據(jù)。1878年，鴉片煙膏承充人向華政衙門指控有人未經(jīng)許可私自出售鴉片熟膏，但理事官納薩雷特(José Julio dos Santos Nazareth)拒不依約處罰。為此，澳門總督、按察司與華政衙門理事官發(fā)生了激烈的爭論，并將案件上訴至里斯本。最后葡萄牙王室做出最終裁決，認(rèn)為“凡公物會酌定事宜，理事官應(yīng)行遵照。乃該理事官越分擅將公物會酌定事宜檢核合例與否，此更屬非其所宜，該理事官未有奉命上居公物會之職。又查估議國課例載，準(zhǔn)承充熟洋煙在案，自應(yīng)設(shè)法保護(hù)以資成事，而該理事官不允辦理，實違估議國課之例。”并給予理事官納薩雷特撤職停俸的處分。然而，此事之后，理事官違例裁示的情況仍時有發(fā)生，激起眾多承充人的不滿。1882年，承充人馮成、何桂、陳六、何德昌、黎才、林含蓮、胡袞臣、盧九、何連旺等聯(lián)名上稟公物會，控訴“遇有人違犯承充合同各款”，而華政衙門理事官的處理“屢次阻礙承充之益”。為此，澳門總督專門頒布章程，規(guī)定：“凡有公物會所立承充合同，并國家規(guī)餉之合同，所有禁止各款，并定刑定罰各款，倘有關(guān)涉外人，應(yīng)在本澳憲報頒行?！币粤⒎ǖ男问奖Ｕ铣谐浜贤臋?quán)威性。在澳葡當(dāng)局看來，所有承充合同乃依照國家律法而簽訂的契約，理當(dāng)?shù)玫椒傻谋Ｗo(hù)，任何機構(gòu)與個人不得以任何借口予以侵蝕。

三、承充專營與澳葡當(dāng)局的財政管理

葡萄牙政府宣布在澳門實行“自由港”政策以后，關(guān)稅取消，澳葡當(dāng)局的財政生態(tài)面臨重大的轉(zhuǎn)型。為了適應(yīng)新的形勢，澳葡當(dāng)局制定了新的稅收法則，以什一稅及其他附加稅代替原有的關(guān)稅，卻普遍遭受市民的抗拒。1848年，澳葡當(dāng)局為了落實新稅法，首先以市民日常消費品豬肉、牛肉為突破口，實行承充專營。豬肉、牛肉乃市民日常消費品，商販均是小本經(jīng)營，流通渠道多元，流動性強，政府征稅較為困難。澳葡當(dāng)局通過承充專營的模式，委托熟悉業(yè)務(wù)的華商統(tǒng)一經(jīng)營，既可保障政府的財稅收入，又能穩(wěn)定市場秩序，這對轉(zhuǎn)型時期的澳門社會治理起了積極的作用。1849年，粵澳政府交惡，澳門華商動態(tài)不甚明朗，澳葡當(dāng)局將專營項目逐漸擴展，將與華人生活、習(xí)俗密切相關(guān)的白鴿票、鹽貨與鴉片熟膏等項目競投出讓經(jīng)營權(quán)，這不但可以吸引部分華商留守澳門，也能擴大政府財政稅基，深化新稅制的推廣，為政府財政轉(zhuǎn)型打下穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

由于葡萄牙國力衰弱，澳門的政治地位遲遲無法確定，澳葡當(dāng)局缺乏合法性與權(quán)威性，因此，僅靠少數(shù)的葡人管治一個以華人為主的社會，確實不易。在這種情況下，澳葡當(dāng)局通過承充專營的模式，以代理人管理復(fù)雜的華人社會，從而達(dá)到“以華治華”的目的，這是無奈的，卻是有效的選擇。19世紀(jì)50年代，中國內(nèi)地政治動蕩，大量移民攜資遷徙澳門，推高了承充專營權(quán)的競價，也為澳葡當(dāng)局財稅“增收”提供機遇，澳葡當(dāng)局也適時地將承充專營推廣至大多商業(yè)活動中。至19世紀(jì)80年代后，幾乎所有澳門的具備一定規(guī)模的商貿(mào)、娛樂活動均實行承充專營，如白鴿票、番攤、闈姓、山票、鴉片、魚欄、牡蠣養(yǎng)殖、火水、硝磺、料半酒、東洋車等。因此，承充專營的收入一直占政府財政年度總收入的大多數(shù)(參見表2)。

表2 1872—1873年度至1892—1893年度承充收入與政府財政總收入比較表(37)本表據(jù)“1872—1873年度至1885—1886年度澳門國課專營承充收入”“1872—1873年度至1884—1885年度澳門國課非專營承充項目收入表”“1886—1887年度至1892—1893年度澳門實征歲入統(tǒng)計表”三表綜合整理而成。參見張廷茂：《晚清澳門番攤賭博澳門專營研究》“文獻(xiàn)輯錄43、44、51”，第183—184、186、195—196頁。(單位：厘士)

鑒于澳門社會治理生態(tài)的特殊性以及承充專營的便利性，澳葡當(dāng)局的財政部門不僅在營收性項目上實行承充專營，還將這一管理模式推廣至政府經(jīng)常性開支項目，如市政建設(shè)、政府物資采辦、公共服務(wù)領(lǐng)域等，保證政府以較合理的支出進(jìn)行必要的公共建設(shè)，并為社會提供日常的服務(wù)。

在市政建設(shè)方面。早在1871年即將西洋墳地修建工程以競投的方式判給“取價至底者”承辦。1872年又將城市綠化工程判給華人柯亞恩承辦，要求“在澳內(nèi)自關(guān)閘至媽閣止所有山上山下各處”，種植松樹30 000棵。此后諸如兵營、炮臺、教堂、街市、城市道路、排水溝渠等的修建與維護(hù)，均以同樣的方式判給承包商承辦。

在政府采購方面。從19世紀(jì)70年代初起，澳葡當(dāng)局各部門將幾乎所需的所有物資發(fā)包給承辦商。這些物資大的如防務(wù)的艦船、軍火，小的如辦公所需的筆、墨、掃把等。茲從《澳門憲報》中摘錄幾則告示，以觀其大概。如1879年為巡捕兵配備武裝，“招人承辦英國砵鐸轉(zhuǎn)動對面笑槍(British Bull-dog)三百枝”。又如1879年3月8日，管理軍器公物公所官馬的士奉公物會指示，招人承辦的物資就有：“阻旗繩、生菜油、瀉油、木油、吧麻油、機器所用棉花、筆嘴、西洋旗、高身及矮身木桶、牛生油、煤炭油、草繩、麻繩仔、咖地肥(Cardiff)煤炭、裝垃圾大小竹籮、馬腳鐵釘、白灰、玻璃杯、木桶仔、帆線、馬甲鐵、沙魚皮、粗帆布、蠟青繩、胡麻油、紙煤、火水、更香、唐紙、來路(Eupopa)紙、白鐵杓、擔(dān)桿、幼火藥、粗火藥、快木來路槳、唐槳、明咓喇(Bengala)番欖、墨水、燈芯、綿繩、來路(Eupopa)擦刀磚、黑色油、白色油、綠色油、魚油燭、揶皮掃、竹掃?！?880年5月15日招人承接“所用燃街燈之件物”，計有“木燈柱壹百條、柱上橫鐵五十條、燈八十個、燈心管一千五百個、玻璃鑲銅嘴油管八十個”。1896年6月20日“招人明投承辦本澳各兵卡、兵房，各綠衣營、各炮臺、各營監(jiān)房、驛務(wù)館、電報館、德律風(fēng)館、白鴿巢花園內(nèi)屋、犯人監(jiān)房、二龍喉兵營所用之山水、井水，以一年為期”?？梢哉f，當(dāng)時政府所需的所有物資，均是通過招投程序由商人代辦。

在公共服務(wù)方面，現(xiàn)于財政廳檔案中找到最早的公共服務(wù)承包合同是，1871年起澳門市政管理部門招人承充“澳門城廂內(nèi)外各處街燈”的維護(hù)與夜間點燃服務(wù)。此外，澳葡當(dāng)局機關(guān)、教堂與兵營的夜間照明均以承充方式，由承包商承攬。1872年澳葡當(dāng)局又開始將城市垃圾處理、公廁管理以及糞料收貯與外運等城市衛(wèi)生服務(wù)讓華人沈亞洪承充。后來將垃圾處理、公廁管理以及糞料收貯與外運等服務(wù)分包出投，以一年或三年為期。1881年9月17日大西洋澳門管理育嬰堂公會招人承辦“育嬰堂屬下圣辣法厄爾(S. Raphael)醫(yī)院內(nèi)病人食物及供圣人辣匝綠(S. Lazaro)瘋院內(nèi)瘋?cè)耸澄铩?。此外，兵營士兵、監(jiān)獄犯人之伙食，大多也是由承包商承辦。

在這些市政建設(shè)與公共服務(wù)項目承投中，政府部門在承投章程中明確承充項目所要達(dá)到的規(guī)格與品質(zhì)，同時大多以出價至低者準(zhǔn)予承充，使得政府能以較少的支出，維持較好的社會服務(wù)。值得注意的是，在垃圾處理、公廁管理以及糞料收貯與外運等服務(wù)中，政府不僅無需任何財政投入，而且每年還有一定的規(guī)銀收入，如1872年沈亞洪承充澳門的垃圾、糞料處理與公廁管理，依照合同，必須每年支付承充規(guī)銀4080元。

此外，從現(xiàn)存檔案來看，澳葡當(dāng)局還曾將部分市政管理權(quán)以承充方式出投。19世紀(jì)70年代初，由于日用消費品如牛肉、豬肉、鹽貨、鮮魚生意的壟斷經(jīng)營弊端明顯，為市民所詬病，澳葡當(dāng)局不得不改變管理規(guī)則，對上述商品實行自由買賣，無須領(lǐng)牌，但政府將征收規(guī)銀的事務(wù)招人承辦，個體經(jīng)營者必須向承充人繳納一定數(shù)額的規(guī)銀。又如，政府于1899年將雀仔園街市公局的賣菜亭暗票出投，“招人承充抽收租銀”。諸如此類，澳葡當(dāng)局把一些需要投入較多人力財力、收益不高而且容易與華人產(chǎn)生摩擦的市政管理權(quán)，以承充的方式由華人代理，以減少族群的沖突。由上可知，承充制度不僅確保了澳葡當(dāng)局新稅法得以落實，而且在財政管理上發(fā)揮了積極的作用。

四、澳門承充制度的社會影響與評介

近代澳葡當(dāng)局實施承充制度，起初只是為了解決市民對新稅制的抗拒問題，主要在商貿(mào)與娛樂經(jīng)營活動中實施，后來發(fā)展到政府社會治理的諸多方面，對近代澳門的財政管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。可以肯定，澳葡當(dāng)局通過承充代理人的方式，對于推動澳門新稅制的落實，以及促使澳門財政制度的轉(zhuǎn)型，無疑是積極有效的。但是，長期以來學(xué)界將澳門的承充制度僅僅理解為經(jīng)濟活動中的“包稅制”，認(rèn)為其阻礙了澳門的貿(mào)易發(fā)展與繁榮，因此，多持負(fù)面的評價。

毫無疑問，壟斷式經(jīng)營與自由貿(mào)易之精神背道而馳，承充制度對澳門商貿(mào)活動所產(chǎn)生的負(fù)面影響，早在19世紀(jì)60年代末已經(jīng)顯現(xiàn)，一方面在一定程度上削弱了商業(yè)競爭力，另一方面承充者的不良行為引發(fā)社會的不滿情緒。當(dāng)時澳葡當(dāng)局為了響應(yīng)市民的訴求，不得不改變豬肉、牛肉、鹽貨等民生消費商品的承充經(jīng)營方式，恢復(fù)個體自由買賣，只是將“收納規(guī)銀”的行政業(yè)務(wù)招人承充。1878年番攤招投過程中遭遇“圍標(biāo)”事件，使政府財政蒙受較大損失，澳葡當(dāng)局深刻感受到承充代理人的消極影響，一度取消了這一承充項目。但承充制度的高效與便利對澳門的財政與社會管理影響很大，三年后，澳葡當(dāng)局不得不恢復(fù)番攤的承充經(jīng)營模式，而且不斷增加承充項目，如煤油、火藥、料半酒等。在一些表征來看，這一制度嚴(yán)重地?fù)p害了澳門的進(jìn)出口貿(mào)易，如拱北海關(guān)的貿(mào)易報告稱：“1894年澳門實行煤油專賣，使得華船的進(jìn)出口貨運量劇減，嚴(yán)重?fù)p害澳門的繁榮?！?同年因火藥招商承充，“價貴于往昔不止十分之一，各工獲利較少，相率去而之他，即發(fā)賣爆竹之巨店亦遷往內(nèi)地”。1904年，澳門華商群體向澳葡當(dāng)局提交陳情書，稱“澳門凡大幫生意，悉屬招人承充壟斷，以致別項生意年年漸覺衰疲，而從前在澳開設(shè)之各鋪店，現(xiàn)大半遷往別埠貿(mào)易，乃緣省垣、香港二埠所有生意向無承充，以故各商趨之若鶩”?！爸劣谌沼盟柚铮炔豢闪钊顺谐?，一經(jīng)獨承，不惟客商旅于澳者日見其少，而澳內(nèi)銀錢亦覺短絀?！惫氨标P(guān)稅務(wù)司柯而樂(Francis A. Carl)曾評論說，專賣制度“壓制競爭這一貿(mào)易之魂?！币虼?，有學(xué)者認(rèn)為，在導(dǎo)致近代澳門貿(mào)易地位下降的各項內(nèi)因當(dāng)中，最不引人注意卻又最為關(guān)鍵的因素是，澳葡當(dāng)局呆板惰滯的治澳作風(fēng)，“使得進(jìn)入近代的澳門貿(mào)易仍然局限在包稅專賣制度的窠臼之中，以致始終未能借助西方資本主義的自由競爭精神，煥發(fā)出飛躍發(fā)展的競爭活力?！?/p>

誠然，承充制度對近代澳門商品貿(mào)易產(chǎn)生了一定的消極影響，但是，將近代澳門貿(mào)易衰落的主要原因歸咎于承充制度，卻是值得商榷的。第一，從自然條件來看，鄰近的香港有天然的深水港，可以停泊大型的商舶，而近代澳門航道滯塞嚴(yán)重，浚河工程因粵澳政府的爭拗無法進(jìn)行，影響了大型商舶進(jìn)出，澳門的大宗商品必須經(jīng)由香港轉(zhuǎn)口分銷而來，其傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)口貿(mào)易優(yōu)勢已經(jīng)蕩然無存。第二，歷史上澳門貿(mào)易之繁榮乃得益于中國王朝的海禁政策，只要中國王朝對外政策稍加開放，澳門貿(mào)易即受嚴(yán)重的沖擊。1757年，清政府曾試圖將澳門作為外商貿(mào)易的集散地，但葡方因國力衰弱，擔(dān)心澳門會被其他列強所把控，故而“短視”地予以拒絕，清政府不得不向其他外商開放黃埔港。從那時起，澳門只是作為廣州港的輔助外港而存在，其對外貿(mào)易再也沒有復(fù)興的跡象。第三，中葡關(guān)于澳門地位的談判持續(xù)20余年；和約簽訂后界址紛爭不斷，粵澳政府的對抗始終沒有解決，而澳門經(jīng)濟形勢之好壞很大程度上受制于廣東地方政府的政策，可以說，近代澳門貿(mào)易的政治生態(tài)并不理想。第四，澳葡政府通過承充制度使得財政“增收”與“節(jié)支”均達(dá)到良好狀態(tài)，財政盈余持續(xù)增長，但是澳葡政府將這些盈余的大部分上繳中央政府，只有“百分之一劃歸澳門市政廳”，使得澳門貿(mào)易的相關(guān)配套設(shè)施嚴(yán)重滯后。相反，香港開埠后經(jīng)過二三十年的建設(shè)，香港的貿(mào)易生態(tài)鏈日益成熟，商人前往香港貿(mào)易更加便利。因此，無論從自然條件，還是營商環(huán)境，澳門均無法與鄰近的香港相比，即使實行自由貿(mào)易，恐怕也難以重現(xiàn)昔日繁榮的景象。

澳葡當(dāng)局在宣布自由貿(mào)易政策以后，又選擇承充制度這一種管理模式，除了特殊的政治生態(tài)外，在社會結(jié)構(gòu)方面，鴉片戰(zhàn)爭以后，居澳華人人口占據(jù)絕大多數(shù)，因觀念與習(xí)俗的差異，葡人以少數(shù)族裔管治一個華人社會，在沒有獲得完全的主權(quán)與治權(quán)的情況下，實屬不易。葡方通過規(guī)則的約定，授權(quán)代理人對經(jīng)貿(mào)、娛樂以及公共事務(wù)進(jìn)行管理，這在一定程度上將華葡族群之間的潛在矛盾轉(zhuǎn)為華人內(nèi)部消解。歷史已經(jīng)證明這種治理模式是最有效、最便利的，至少近代澳門沒有發(fā)生過激烈的社會動蕩。

從各類招投承充項目章程可以看出，澳葡當(dāng)局在規(guī)范合同的內(nèi)容時，不僅考慮政府財稅收支、承充商的合理利潤，還兼顧社會商業(yè)倫理，對承充項目的質(zhì)量與溢價有明確的規(guī)定。通過更深層次的思考，筆者認(rèn)為，社會對承充制度的反對，并非完全是反對承充制度的本身，而是在較大的程度上反對政府的新稅制。因為在1845年前，澳葡政府的財政來源主要是關(guān)稅，不存在什一稅及其他附加稅。自由港政策實施以后，葡萄牙政府為加強澳門的殖民統(tǒng)治，必須建立健全的社會治理體系，新的財稅制度勢在必行，這必然增加市民的生活與經(jīng)營成本。1846年船主武裝抗?fàn)幣c1892年全澳罷市事件，其矛頭均直指新稅制。其中1892年因料半酒招投承充而引發(fā)的罷市事件，其聲勢之大，“為澳門開埠三百多年來所未有”，究其起因，關(guān)鍵在于“盛傳從此以后，所有生活必需品均需一一征稅”。這對商販與市民來說都將是一種壓力，從而引發(fā)全社會的強烈反響。因此，與其說市民反對承充制度，不如說是反對新稅制更為貼切。

回顧近代澳門歷史，葡裔人口不足10%，卻管理一個復(fù)雜的華人社會，澳葡當(dāng)局在地緣政治上并不占優(yōu)，能確保澳門社會基本沒有較大的動蕩，筆者以為，承充制度的作用應(yīng)該得到公允的評介。首先，承充制度的實施，使澳門殖民政府的財政轉(zhuǎn)型得以逐步實現(xiàn)，在“增收”與“節(jié)支”兩個方面均獲得較大的成功，確保政府的財政能穩(wěn)健地發(fā)展，以支持殖民政府的正常運作。其次，通過這套制度，澳葡當(dāng)局扮演社會管理規(guī)則的制訂者、監(jiān)督者的角色，而承充人則負(fù)責(zé)具體事務(wù)的經(jīng)營與管理。政府通過合同的約定，規(guī)范與監(jiān)督承充人的行為，維護(hù)社會基本秩序，從某種意義上可以說是一種殖民體制下的華葡共治。它可以減少殖民政府與居澳華人的直接接觸，壓低殖民統(tǒng)治者與當(dāng)?shù)匕傩諞_突的可能性。更為重要的是，通過這種制度，建立起“小政府”管理“大社會”的管治模式。

如上所述，在近代自由思潮日趨盛行的情況下，澳葡當(dāng)局在特殊的政治、社會生態(tài)中實行承充制度，乃是無奈的選擇，它對澳門的商貿(mào)發(fā)展有一定的消極影響，但考慮到近代澳門的政治與現(xiàn)實，不能不說，這是澳門得以持續(xù)發(fā)展的最合適的治理模式。