龐學(xué)光

全國(guó)人大常委會(huì)于2010年6月開(kāi)展的第一次專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，開(kāi)創(chuàng)了專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)工作的歷史先河。之后，為數(shù)眾多的地方人大常委會(huì)陸續(xù)開(kāi)展了專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的實(shí)踐探索。時(shí)至今日，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)已經(jīng)呈現(xiàn)出遍地開(kāi)花之勢(shì)，正在逐漸走向常態(tài)化。

人大常委會(huì)的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)是詢(xún)問(wèn)的一種拓展和延伸方式。詢(xún)問(wèn)，作為憲法和法律賦予人大代表和人大常委會(huì)組成人員的一項(xiàng)重要權(quán)利，是指人大代表和人大常委會(huì)組成人員在人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)會(huì)議上審議報(bào)告和議案時(shí)，對(duì)工作和文件等內(nèi)容不了解或了解不夠清楚時(shí)，要求本級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)就有關(guān)問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明的一種監(jiān)督形式。專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)作為對(duì)詢(xún)問(wèn)制度的探索創(chuàng)新之舉，也屬于詢(xún)問(wèn)的范疇，它是人大常委會(huì)有計(jì)劃、有組織、有重點(diǎn)地就監(jiān)督對(duì)象某一方面的工作開(kāi)展的專(zhuān)門(mén)詢(xún)問(wèn)活動(dòng)。專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)是圍繞某一特定的主題而進(jìn)行的，無(wú)論是“問(wèn)”還是“答”都更具針對(duì)性 ，在問(wèn)題的關(guān)注度和回答的集中度、剖析問(wèn)題的廣度和深度等方面較一般的詢(xún)問(wèn)更勝一籌。正因如此，它能使議題的審議更為深入，能夠更為有效地督促監(jiān)督對(duì)象加強(qiáng)和改進(jìn)相關(guān)工作。

然而，任何工作要取得理想的效果都是有條件的，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)當(dāng)然也不能例外。專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)要真正取得監(jiān)督實(shí)效，就必須認(rèn)真抓好三個(gè)主要環(huán)節(jié)，一是詢(xún)問(wèn)前的細(xì)致準(zhǔn)備，二是詢(xún)問(wèn)現(xiàn)場(chǎng)的精心組織，三是詢(xún)問(wèn)后的跟蹤督辦。上述三個(gè)環(huán)節(jié)又可分別稱(chēng)為準(zhǔn)備環(huán)節(jié)、實(shí)施環(huán)節(jié)和督辦環(huán)節(jié)，它們之間密切關(guān)聯(lián)，缺一不可。其中，第二個(gè)環(huán)節(jié)是專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)區(qū)別于其他議題審議的重要環(huán)節(jié)，也是專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)能否取得監(jiān)督實(shí)效的關(guān)鍵所在。因此，開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)必須高度重視并不斷完善這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實(shí)提高現(xiàn)場(chǎng)詢(xún)問(wèn)的質(zhì)量和效果。

第一，要正確理解和把握“寓支持于監(jiān)督之中”。在不少地方人大常委會(huì)的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)過(guò)程中，詢(xún)問(wèn)者常常不能發(fā)出有“辣味”的聲音，甚至有人根本就不想在專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)聲，擔(dān)心把握不好提問(wèn)的尺度而讓?xiě)?yīng)詢(xún)?nèi)穗y堪，從而影響彼此之間的關(guān)系。究其原因，主要在于一些人大常委會(huì)組成人員對(duì)于自身?yè)?dān)負(fù)的監(jiān)督職能以及人大與其監(jiān)督對(duì)象之間的關(guān)系，至今仍然存在著模糊的甚至是錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，“多些換位思考，少些批評(píng)挑剔”這一貌似正確的理由，一直在左右著不少地方人大常委會(huì)組成人員的監(jiān)督思維，“寓支持于監(jiān)督之中”成了他們怕影響所謂的各種關(guān)系的借口。這種認(rèn)識(shí)和態(tài)度，事實(shí)上是對(duì)憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職能的誤解或曲解。

正確理解和把握監(jiān)督和支持的關(guān)系，是有效開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的重要前提。所謂人大監(jiān)督，是指各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)為全面保證國(guó)家法律的實(shí)施和維護(hù)人民的根本利益，代表人民的意志，運(yùn)用國(guó)家權(quán)力，依照法定形式和程序，對(duì)由它產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)（包括行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)）的工作和憲法、法律的實(shí)施進(jìn)行檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理的行為。我們不能把監(jiān)督等同于支持，因?yàn)樵谟嘘P(guān)人大監(jiān)督的法律文本中，從來(lái)也沒(méi)有把監(jiān)督解釋成支持或者把支持解釋成監(jiān)督的依據(jù)。而且，監(jiān)督和支持是兩個(gè)內(nèi)涵和外延都根本不同的概念。支持是指對(duì)對(duì)方的鼓勵(lì)和幫助，而監(jiān)督則是指監(jiān)督者控制被監(jiān)督者，使之按照既定的方向和軌道工作。然而，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督不是支持，并不意味著監(jiān)督排斥支持。眾所周知，我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和作為其監(jiān)督對(duì)象的各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)雖然職責(zé)分工不同，但其目標(biāo)是完全一致的，即都是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下依法獨(dú)立負(fù)責(zé)地履行職責(zé)，協(xié)調(diào)一致地開(kāi)展工作，共同建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義。由此所決定，人大對(duì)其監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)督，既是一種制約，又是一種支持和促進(jìn)。我們常說(shuō)的“寓支持于監(jiān)督之中”，正是一個(gè)在此意義上的嚴(yán)肅命題。

人大的監(jiān)督權(quán)是法定的，過(guò)于強(qiáng)調(diào)支持而忽視甚至放棄監(jiān)督，是一種失職行為，是不作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)。人大及其常委會(huì)必須把監(jiān)督放在首要的位置，不斷強(qiáng)化監(jiān)督的剛性，凸顯監(jiān)督的合法權(quán)威性。對(duì)此，每一位人大常委會(huì)組成人員及其監(jiān)督對(duì)象都必須有清晰的認(rèn)識(shí)。而且，僅有清醒的認(rèn)識(shí)還不夠，還必須將此認(rèn)識(shí)體現(xiàn)于準(zhǔn)確地把握和處理監(jiān)督者與被監(jiān)督者關(guān)系的行動(dòng)之中。只有如此，人大常委會(huì)組成人員才能在開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)時(shí)敢于直面問(wèn)題，勇于觸及矛盾，才會(huì)讓被監(jiān)督者坦然應(yīng)答提問(wèn)者的提問(wèn)，虛心接受詢(xún)問(wèn)者提出的意見(jiàn)和建議，并最終促成問(wèn)題的解決，進(jìn)而真正樹(shù)立起人大及其常委會(huì)的應(yīng)有權(quán)威。

第二，要努力彰顯專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的本質(zhì)特點(diǎn)。在舉行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)時(shí)，詢(xún)問(wèn)人想提什么問(wèn)題就提什么問(wèn)題，在被詢(xún)問(wèn)人對(duì)詢(xún)問(wèn)的具體內(nèi)容一無(wú)所知的情況下即問(wèn)即答，這是專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的最起碼的常識(shí)。然而，有的地方人大常委會(huì)在組織專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)時(shí)，每每熱衷于事先設(shè)計(jì)好提問(wèn)的問(wèn)題，交由被監(jiān)督者提前做好“答卷”，再在常委會(huì)會(huì)議上原封不動(dòng)地“背答案”，甚至“讀答案”。這種“開(kāi)卷考試”式的“善意”安排，讓本應(yīng)充分彰顯人大監(jiān)督特質(zhì)的莊嚴(yán)的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)變成了堂而皇之的走過(guò)場(chǎng) ，從而使專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)應(yīng)有的監(jiān)督力度大打折扣，嚴(yán)重背離了專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)制度設(shè)計(jì)的初衷。要避免專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)走過(guò)場(chǎng)，就必須以“閉卷考試”式的問(wèn)答替代“開(kāi)卷考試”式的問(wèn)答?！伴]卷考試”式的問(wèn)答，不僅能夠充分彰顯專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的本質(zhì)特點(diǎn)，而且還可以檢驗(yàn)被監(jiān)督者對(duì)相關(guān)法律法規(guī)、自身工作的熟悉程度，以及其綜合素質(zhì)和履職表現(xiàn)，從而有利于人大常委會(huì)對(duì)其任命的工作人員進(jìn)行任后監(jiān)督。

彰顯自身本質(zhì)特點(diǎn)的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)還必須能夠“問(wèn)”到關(guān)鍵處，“問(wèn)”得有分量。然而，有的地方人大常委會(huì)在開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)時(shí)，無(wú)論是提問(wèn)者的“問(wèn)”，還是應(yīng)答者的“答”，都存在“兩多兩少”現(xiàn)象，即談成績(jī)的多，談不足的少;官話(huà)套話(huà)多，真言諍言少。這種現(xiàn)象在提問(wèn)者一方體現(xiàn)得尤為明顯，其結(jié)果自然是導(dǎo)致專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)浮于表面，提出的審議意見(jiàn)也必然缺乏應(yīng)有的深度和力度。

專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)要真正“問(wèn)”出監(jiān)督實(shí)效，就必須合理設(shè)“問(wèn)”并嚴(yán)肅發(fā)“問(wèn)”?！皢?wèn)”的合理性標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是充分體現(xiàn)出“精”“深”“專(zhuān)”等特點(diǎn)。所謂“精”，是指問(wèn)題的設(shè)計(jì)要精益求精，不必面面俱到。所謂“深”，是指提出的問(wèn)題要切中要害和實(shí)質(zhì)，以免被詢(xún)問(wèn)者簡(jiǎn)單應(yīng)付甚或消極應(yīng)付。所謂“專(zhuān)”，就是要求提問(wèn)者所提的問(wèn)題必須具有緊扣既定議題的針對(duì)性，不能涉及與既定議題無(wú)關(guān)的內(nèi)容。

第三，要重視現(xiàn)場(chǎng)詢(xún)問(wèn)的時(shí)間控制。時(shí)間是影響專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)效果的一個(gè)重要因素。合理的時(shí)間控制，既能保證充分的提問(wèn)與應(yīng)答，又能避免問(wèn)答的拖沓與敷衍;不僅能讓盡可能多的與會(huì)人員有發(fā)言的機(jī)會(huì)，而且還能倒逼與會(huì)人員提高發(fā)言的針對(duì)性和質(zhì)量，有效遏制假話(huà)、大話(huà)、空話(huà)和套話(huà)。在專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)現(xiàn)場(chǎng)的時(shí)間控制上應(yīng)注意以下兩點(diǎn)。其一，要確保充足的詢(xún)問(wèn)時(shí)間。一般說(shuō)來(lái)，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的議題都是較為重大而復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題或人民群眾高度關(guān)注的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，倘若詢(xún)問(wèn)時(shí)間過(guò)于短促，就很難問(wèn)深問(wèn)透、答深答透，從而也就難免敷衍了事。從已有的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)來(lái)看，在組織形式上主要有兩種，一是將專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)議題作為人大常委會(huì)會(huì)議議題之一開(kāi)展詢(xún)問(wèn)，二是將專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)議題作為唯一的議題設(shè)專(zhuān)場(chǎng)進(jìn)行詢(xún)問(wèn)。二者孰優(yōu)孰劣，實(shí)難一言以蔽之。一般說(shuō)來(lái)，究竟采取何種組織形式，應(yīng)該依據(jù)議題的大小和問(wèn)題的多少來(lái)確定。但是，不論采取何種組織形式，都必須確保充足的詢(xún)問(wèn)時(shí)間。其二，要明確要求限時(shí)發(fā)言。關(guān)于審議發(fā)言的時(shí)限，全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則就有明確規(guī)定：“在全體會(huì)議上的發(fā)言，不超過(guò)十分鐘;在聯(lián)組會(huì)議和分組會(huì)議上，第一次發(fā)言不超過(guò)十五分鐘，第二次對(duì)同一問(wèn)題的發(fā)言不超過(guò)十分鐘。事先提出要求，經(jīng)會(huì)議主持人同意的，可以延長(zhǎng)時(shí)間?！庇纱丝梢?jiàn)，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)限時(shí)發(fā)言不僅十分必要，而且也有章可循。

第四，要強(qiáng)化專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的公開(kāi)性和透明度。強(qiáng)化專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的公開(kāi)性和透明度，既是專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)回應(yīng)人民群眾關(guān)切的客觀(guān)要求，也是人大及其常委會(huì)接受人民群眾對(duì)其監(jiān)督工作進(jìn)行監(jiān)督、避免專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)流于形式的有效措施。

梳理全國(guó)各地人大常委會(huì)的實(shí)踐探索成果可以發(fā)現(xiàn)，在增強(qiáng)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的公開(kāi)性和透明度方面已有如下積極嘗試。一是邀請(qǐng)非人大常委會(huì)組成人員的人大代表和群眾代表到現(xiàn)場(chǎng)列席專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。在此方面，有的人大常委會(huì)只邀請(qǐng)人大代表和群眾列席會(huì)議，但不允許他們參與詢(xún)問(wèn)。例如，福州市人大常委會(huì)要求，開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)時(shí)，“人大代表和經(jīng)過(guò)申請(qǐng)的群眾可以列席會(huì)議，但不能進(jìn)行詢(xún)問(wèn)”。有的人大常委會(huì)則不僅邀請(qǐng)人大代表和群眾列席會(huì)議，而且還允許他們參與詢(xún)問(wèn)。例如，馬鞍山市人大常委會(huì)規(guī)定，舉行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)時(shí)，受邀列席的人大代表和群眾可以以詢(xún)問(wèn)人的身份隨機(jī)提問(wèn)。應(yīng)當(dāng)肯定，邀請(qǐng)人大代表和群眾列席會(huì)議，是增強(qiáng)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的公開(kāi)性和透明度的重要方式之一。至于列席人員可否參與專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，可另當(dāng)別論。二是將詢(xún)問(wèn)過(guò)程向社會(huì)公開(kāi)。例如，《吉林省人大常委會(huì)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)辦法（試行）》第二十一條就明確規(guī)定：“省人大常委會(huì)辦公廳協(xié)調(diào)安排新聞媒體做好專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的宣傳報(bào)道工作。新聞媒體根據(jù)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)工作方案的安排……對(duì)現(xiàn)場(chǎng)詢(xún)問(wèn)可以進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直播、電視直播或者錄播?！睋?jù)有關(guān)報(bào)道顯示，上述有益的嘗試都收到了預(yù)料之中的良好效果。正因如此，這些嘗試頗值得認(rèn)真加以總結(jié)和完善，并在總結(jié)和完善的基礎(chǔ)上予以復(fù)制或推廣。

（作者系天津市和平區(qū)人大常委會(huì)副主任）