何曉明 余文斌

法規(guī)草案起草是立法工作的重要環(huán)節(jié)，很大程度上決定著立法質(zhì)量的高低。近年來(lái)，浙江省人大及杭州、寧波、紹興、舟山等市人大積極探索推行法規(guī)草案起草“雙組長(zhǎng)”制，取得了積極成效，并形成了較為規(guī)范有效的運(yùn)行模式，對(duì)完善立法起草工作機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)立法起草工作，提高立法工作效率和質(zhì)量，具有較強(qiáng)的實(shí)踐價(jià)值。

一、“雙組長(zhǎng)”制的含義和運(yùn)行模式

（一）“雙組長(zhǎng)”制的含義

法規(guī)草案起草“雙組長(zhǎng)”制是指人大常委會(huì)分工聯(lián)系的副主任和政府分管負(fù)責(zé)人共同擔(dān)任立法起草小組組長(zhǎng)，全程組織推進(jìn)重要法規(guī)草案起草工作，協(xié)調(diào)解決法規(guī)草案重要制度設(shè)計(jì)和重大問(wèn)題的立法起草制度。法規(guī)草案起草“雙組長(zhǎng)”制是地方立法起草制度的探索與創(chuàng)新，對(duì)此需要把握好以下幾個(gè)方面。一是關(guān)于實(shí)施主體。實(shí)施主體為“雙組長(zhǎng)”，其共同作為起草工作進(jìn)度和工作質(zhì)量的第一責(zé)任人。二是關(guān)于適用范圍。并不是所有法規(guī)項(xiàng)目都需要實(shí)行“雙組長(zhǎng)”制，需綜合考慮法規(guī)難易程度、社會(huì)影響、重要性等，部分重要法規(guī)項(xiàng)目才實(shí)行“雙組長(zhǎng)”制。三是關(guān)于實(shí)施階段。做好法規(guī)草案起草是制度設(shè)立的主要目的，起草階段是“雙組長(zhǎng)”發(fā)揮作用的主要環(huán)節(jié)。因此，“雙組長(zhǎng)”全程負(fù)責(zé)組織推進(jìn)法規(guī)草案起草工作，確保法規(guī)草案按時(shí)提請(qǐng)人大常委會(huì)會(huì)議審議。同時(shí)，在法規(guī)審議和法規(guī)實(shí)施階段，“雙組長(zhǎng)”仍需發(fā)揮作用。

（二）“雙組長(zhǎng)”制的運(yùn)行模式

1.關(guān)于法規(guī)項(xiàng)目確定。一是確定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)實(shí)施“雙組長(zhǎng)”制的法規(guī)項(xiàng)目要進(jìn)行可行性和必要性論證，符合涉及部門(mén)多、社會(huì)影響面廣、關(guān)注度高、立法難度大等標(biāo)準(zhǔn)的重要法規(guī)項(xiàng)目實(shí)行“雙組長(zhǎng)”制。二是確定時(shí)間和載體。人大常委會(huì)在謀劃年度立法計(jì)劃時(shí)，同步考慮實(shí)行“雙組長(zhǎng)”制的具體法規(guī)項(xiàng)目，在年初出臺(tái)的年度立法計(jì)劃及其實(shí)施方案中予以明確。

2.關(guān)于組成人員。除人大常委會(huì)分工聯(lián)系的副主任和政府分管負(fù)責(zé)人共同擔(dān)任法規(guī)草案起草小組“雙組長(zhǎng)”外，起草小組可以設(shè)副組長(zhǎng)、組員和聯(lián)絡(luò)員，日常工作由副組長(zhǎng)具體負(fù)責(zé)。同時(shí)，起草小組可以邀請(qǐng)人大代表、立法專(zhuān)家作為組員全程參與立法起草工作，構(gòu)建“‘雙組長(zhǎng)、立法工作者、實(shí)務(wù)工作者、人大代表、專(zhuān)家學(xué)者”相結(jié)合的立法起草小組。

3.關(guān)于履職形式?！半p組長(zhǎng)”可以通過(guò)召開(kāi)起草小組全體會(huì)議、協(xié)調(diào)會(huì)議、聽(tīng)取專(zhuān)題匯報(bào)、開(kāi)展聯(lián)合調(diào)研考察等多種形式履行職責(zé)。以起草小組全體會(huì)議為例，起草小組成立后，“雙組長(zhǎng)”需主持召開(kāi)立法起草小組第一次全體會(huì)議，聽(tīng)取起草部門(mén)關(guān)于法規(guī)草案起草思路、框架內(nèi)容、調(diào)研方案、時(shí)間進(jìn)度安排等情況的匯報(bào)，協(xié)調(diào)解決起草工作中的重大問(wèn)題。在法規(guī)草案審議通過(guò)后，“雙組長(zhǎng)”主持召開(kāi)起草小組全體會(huì)議，部署推進(jìn)法規(guī)的貫徹實(shí)施工作?！半p組長(zhǎng)”認(rèn)為必要，還可以臨時(shí)召集起草小組全體會(huì)議。

4.關(guān)于“雙組長(zhǎng)”的職責(zé)。“雙組長(zhǎng)”作為實(shí)施主體和第一責(zé)任人，承擔(dān)著以下職責(zé)，一是在起草過(guò)程中，“雙組長(zhǎng)”應(yīng)當(dāng)共同推動(dòng)法規(guī)重要制度設(shè)計(jì)和重大問(wèn)題得到及時(shí)協(xié)調(diào)解決，促進(jìn)各方達(dá)成共識(shí)，保障起草工作順利有序推進(jìn)，將重大利益調(diào)整和爭(zhēng)議問(wèn)題解決在提請(qǐng)人大常委會(huì)會(huì)議審議之前。二是在人大常委會(huì)審議修改過(guò)程中，對(duì)個(gè)別仍有爭(zhēng)議的重要問(wèn)題需要協(xié)調(diào)解決的，“雙組長(zhǎng)”應(yīng)當(dāng)繼續(xù)協(xié)調(diào)解決。三是法規(guī)通過(guò)后，“雙組長(zhǎng)”應(yīng)當(dāng)重視法規(guī)貫徹實(shí)施工作，督促實(shí)施部門(mén)按照規(guī)定及時(shí)出臺(tái)法規(guī)配套規(guī)范性文件，必要時(shí)聽(tīng)取實(shí)施部門(mén)專(zhuān)題匯報(bào)，研究解決法規(guī)實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題。

二、推行“雙組長(zhǎng)”制的實(shí)踐價(jià)值

（一）有利于統(tǒng)一思想，夯實(shí)起草工作基礎(chǔ)

實(shí)行法規(guī)草案起草“雙組長(zhǎng)”制，充分體現(xiàn)了人大和政府對(duì)立法起草工作的重視，起草工作人員配備和物質(zhì)保障得到夯實(shí)和強(qiáng)化。實(shí)踐中，起草小組副組長(zhǎng)一般由政府副秘書(shū)長(zhǎng)和人大相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、政府法制機(jī)構(gòu)、法規(guī)草案起草部門(mén)主要負(fù)責(zé)人或分管負(fù)責(zé)人擔(dān)任，組員一般由人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)、法規(guī)草案起草部門(mén)分管負(fù)責(zé)人擔(dān)任。同時(shí)，在法規(guī)草案起草過(guò)程中，“雙組長(zhǎng)”多次主持召開(kāi)起草小組全體會(huì)議、協(xié)調(diào)會(huì)議，帶隊(duì)進(jìn)行考察調(diào)研，對(duì)法規(guī)草案起草工作作出具體部署，提出明確要求，有利于提高參與起草部門(mén)和工作人員對(duì)起草工作的認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一起草工作思想。

（二）有利于及時(shí)協(xié)調(diào)化解問(wèn)題，保障起草工作順利推進(jìn)

在立法起草過(guò)程中，對(duì)于管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)保障等涉及重大體制機(jī)制和重大利益調(diào)整的，往往協(xié)調(diào)難度較大，容易造成起草工作停滯，影響起草工作順利推進(jìn)。而設(shè)立“雙組長(zhǎng)”制的初衷在于通過(guò)“雙組長(zhǎng)”加強(qiáng)法規(guī)草案起草工作的組織協(xié)調(diào)，推動(dòng)矛盾問(wèn)題的及時(shí)協(xié)調(diào)化解。在“雙組長(zhǎng)”制起草模式下，由人大常委會(huì)分工聯(lián)系的副主任和政府分管負(fù)責(zé)人“出面”與相關(guān)部門(mén)進(jìn)行溝通，聯(lián)絡(luò)員統(tǒng)籌做好協(xié)調(diào)保障工作，體制機(jī)制更順暢，協(xié)調(diào)力度加大，矛盾問(wèn)題更容易化解，立法工作效率明顯提升。

（三）有利于發(fā)揮各方智慧，形成立法工作合力

立法工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)部門(mén)和領(lǐng)域，需要發(fā)動(dòng)各方力量、發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，形成工作合力。在“雙組長(zhǎng)”制起草模式下，人大相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、政府法制機(jī)構(gòu)、政府起草部門(mén)、人大代表、專(zhuān)家等各方參與立法的積極性、主動(dòng)性被充分調(diào)動(dòng)，各方資源和優(yōu)勢(shì)被充分整合，各擔(dān)其責(zé)、深入對(duì)接、協(xié)同配合，全程深度參與立法起草工作，形成常態(tài)化的聯(lián)系合作機(jī)制和互補(bǔ)互促的法規(guī)草案起草局面，匯聚成強(qiáng)大的立法工作合力。

（四）有利于發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，提高法規(guī)草案起草質(zhì)量

按照立法程序，對(duì)于政府提請(qǐng)的法規(guī)項(xiàng)目，政府以議案形式提交人大常委會(huì)后，再由相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行初次審議，相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)才真正參與到立法進(jìn)程中。這容易造成人大立法主導(dǎo)作用在起草環(huán)節(jié)難以有效發(fā)揮，政府部門(mén)作為主要立法起草者，實(shí)踐中容易造成過(guò)多部門(mén)利益被寫(xiě)入法規(guī)中。立法起草是人大主導(dǎo)立法的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。實(shí)行法規(guī)草案起草“雙組長(zhǎng)”制，人大相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提前介入并全程參與法規(guī)草案起草工作，可以強(qiáng)化人大對(duì)法規(guī)起草進(jìn)度和內(nèi)容的把控力度，切實(shí)發(fā)揮人大在法規(guī)草案起草環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用，最大程度避免不正常因素對(duì)起草工作的影響，保證法規(guī)草案起草質(zhì)量。

（五）有利于法規(guī)貫徹實(shí)施，推動(dòng)法規(guī)落地生根

法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。“雙組長(zhǎng)”在組織推進(jìn)法規(guī)草案起草工作的同時(shí)，需同步考慮法規(guī)出臺(tái)后的實(shí)施問(wèn)題。在法規(guī)審議通過(guò)后，“雙組長(zhǎng)”通過(guò)部署報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體宣傳，主持召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)、貫徹實(shí)施座談會(huì)等，讓群眾知曉法規(guī)，在全社會(huì)營(yíng)造良好的貫徹實(shí)施氛圍。通過(guò)聽(tīng)取實(shí)施部門(mén)法規(guī)實(shí)施情況專(zhuān)題匯報(bào)、執(zhí)法檢查等，及時(shí)研究解決法規(guī)實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題，推動(dòng)法規(guī)在實(shí)踐中落地生根。

（六）有利于抓住立法工作重點(diǎn)，切實(shí)發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用

實(shí)行“雙組長(zhǎng)”制的法規(guī)項(xiàng)目為涉及部門(mén)多、社會(huì)影響面廣、關(guān)注度高、立法難度大的重要法規(guī)項(xiàng)目，這些重要法規(guī)項(xiàng)目往往是圍繞中心服務(wù)大局的重要立法，是服務(wù)改革發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域立法，是引領(lǐng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的探索性、標(biāo)志性、創(chuàng)制性立法。在這些重要法規(guī)項(xiàng)目起草時(shí)推行“雙組長(zhǎng)”制，著力提高重要法規(guī)項(xiàng)目的起草質(zhì)量，地方立法工作也就牽住了“牛鼻子”，有利于地方立法更好緊扣中心服務(wù)大局，切實(shí)發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用，有利于實(shí)現(xiàn)立法與改革決策更好銜接，使地方立法更好聚焦地方改革發(fā)展需要，更好解決地方實(shí)際問(wèn)題，有利于地方在高質(zhì)量立法上繼續(xù)發(fā)揮先行和示范作用。

三、推行“雙組長(zhǎng)”制的啟示

（一）改進(jìn)立法起草是做好地方立法工作的基礎(chǔ)

實(shí)踐中，起草部門(mén)在起草法規(guī)草案時(shí)，習(xí)慣于照搬上位法規(guī)定，法規(guī)草案重復(fù)上位法條文多，結(jié)合地方實(shí)際少，特色性不夠，實(shí)效性不足，且結(jié)構(gòu)上貪大求全，導(dǎo)致法規(guī)草案離精準(zhǔn)化、精干化、精細(xì)化的目標(biāo)存在較大差距。法規(guī)草案起草對(duì)于確保立法質(zhì)量發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。法規(guī)草案起草質(zhì)量不高，嚴(yán)重影響了地方立法整體質(zhì)量提升?？梢哉f(shuō)，起草質(zhì)量不高是立法質(zhì)量不高的重要源頭所在。為此，創(chuàng)新立法起草工作機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)立法起草工作已成為提高地方立法質(zhì)量的當(dāng)務(wù)之急，迫切需要通過(guò)創(chuàng)新和完善法規(guī)草案起草體制機(jī)制予以破解。

（二）遵循和把握立法規(guī)律是做好地方立法工作的前提

科學(xué)立法的核心在于立法遵循和把握客觀規(guī)律，要求立法堅(jiān)持科學(xué)的立法體制、實(shí)行科學(xué)的立法機(jī)制、運(yùn)用科學(xué)的立法方式方法。“雙組長(zhǎng)”制起草模式優(yōu)化了法規(guī)草案起草體制機(jī)制，創(chuàng)新了起草工作方式方法，抓住了法規(guī)草案起草工作關(guān)鍵，是遵循和把握立法起草工作規(guī)律基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新。目前，除浙江省外，上海市、張家口市、唐山市、衡水市、煙臺(tái)市等地也都在探索“雙組長(zhǎng)”制起草模式，“雙組長(zhǎng)”制已成為各地加強(qiáng)和改進(jìn)立法起草工作的重要抓手，成為提高地方立法質(zhì)量和效率的有效途徑。

（三）創(chuàng)新立法體制機(jī)制是做好地方立法工作的動(dòng)力

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，也是加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的動(dòng)力所在。通過(guò)“雙組長(zhǎng)”制起草模式的創(chuàng)新，立法思想統(tǒng)一了，組織協(xié)調(diào)加強(qiáng)了，工作推進(jìn)順利了，立法質(zhì)量提升了，這充分說(shuō)明創(chuàng)新立法體制機(jī)制對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作具有重要價(jià)值作用。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，立法面臨的任務(wù)越來(lái)越重，要求越來(lái)越高，難度越來(lái)越大，節(jié)奏越來(lái)越快，一些舊的立法體制機(jī)制已不能很好地適應(yīng)新形勢(shì)下地方立法工作的需要，迫切需要我們結(jié)合新形勢(shì)新任務(wù)新要求，創(chuàng)新立項(xiàng)、起草、調(diào)研、論證、評(píng)估、審議等各階段各環(huán)節(jié)立法工作機(jī)制，保障地方立法與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展。

（四）堅(jiān)持科學(xué)立法工作格局是做好地方立法工作的保障

在“雙組長(zhǎng)”制起草模式下，人大主導(dǎo)作用在起草環(huán)節(jié)得到有效彰顯，政府在立法起草中依托作用得到有效發(fā)揮，人大代表、專(zhuān)家等各方參與立法工作得到有效保障，更重要的是，“雙組長(zhǎng)”制堅(jiān)持了黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)行“雙組長(zhǎng)”制的法規(guī)項(xiàng)目一般為重要法規(guī)項(xiàng)目，需要報(bào)黨委進(jìn)行審定。即使不屬于報(bào)黨委審定項(xiàng)目，在“雙組長(zhǎng)”的把關(guān)和要求下，立法工作中遇到重大問(wèn)題也會(huì)及時(shí)向黨委請(qǐng)示報(bào)告，參與起草部門(mén)及其工作人員也會(huì)更加自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，在起草法規(guī)草案時(shí)也會(huì)更加自覺(jué)貫徹黨委的決策部署和意圖，從法律和制度上保證黨的路線、方針、政策的貫徹落實(shí)。

（五）提高立法質(zhì)量是做好地方立法工作的根本

立法質(zhì)量是地方立法的生命線，探索創(chuàng)新“雙組長(zhǎng)”制起草模式的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于提高立法質(zhì)量。通過(guò)完善立法起草機(jī)制，加強(qiáng)起草工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加大起草工作人力和物力投入，有效發(fā)揮人大主導(dǎo)作用和各方合力，提高法規(guī)草案起草質(zhì)量，進(jìn)而推動(dòng)地方立法整體質(zhì)量的提升。良法是善治之前提，如果立法先天不足，存在質(zhì)量問(wèn)題，執(zhí)法、司法、守法就不可避免地會(huì)出問(wèn)題。因此，地方立法工作要緊緊抓住立法質(zhì)量這個(gè)根本，立良善之法、管用之法，以高質(zhì)量地方立法引領(lǐng)、保障和推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：浙江省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)）