劉錦森

根據(jù)憲法“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，立法法確立了統(tǒng)一的、分層次的立法體制，這主要是為了使我們的法律既能通行全國(guó)，又能適應(yīng)各地方不同情況的需要。2015年3月立法法修改后，賦予立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)數(shù)量由49個(gè)增加到314個(gè)（含30個(gè)自治州），增加了5.4倍。報(bào)批的地方性法規(guī)數(shù)量在增加的同時(shí)，也給對(duì)報(bào)批的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查批準(zhǔn)的省、自治區(qū)人大常委會(huì)及其法制工作機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及其法制工作機(jī)構(gòu)”）增加了數(shù)倍的工作量。由于報(bào)批法規(guī)數(shù)量的數(shù)倍增漲與法制工作機(jī)構(gòu)審查人員定數(shù)形成較大反差，于是，有的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)批的地方性法規(guī)的數(shù)量作出了限制性規(guī)定，如，規(guī)定每一個(gè)設(shè)區(qū)的市或自治州的人大常委會(huì)每年報(bào)批的地方性法規(guī)的數(shù)量不超過(guò)2件，等等。筆者認(rèn)為，這種做法既無(wú)法滿(mǎn)足報(bào)批機(jī)關(guān)本行政區(qū)域的立法需求，也不符合現(xiàn)實(shí)情況，更明顯的是有悖于憲法、法律的有關(guān)規(guī)定。

一、限制報(bào)批地方性法規(guī)的數(shù)量與憲法、法律的規(guī)定相悖

首先，看看立法法的規(guī)定。立法法第七十二條第二款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！痹摋l第五款規(guī)定：“自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以依照本條第二款的規(guī)定行使設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的職權(quán)?！绷⒎ǚǖ谄呤l還規(guī)定，設(shè)區(qū)的市和自治州制定的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人大常委會(huì)對(duì)報(bào)批的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。省、自治區(qū)人大常委會(huì)在對(duì)報(bào)批的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定。

從立法法的上述規(guī)定看，很難找到限制設(shè)區(qū)的市和自治區(qū)州制定并報(bào)批地方性法規(guī)數(shù)量的規(guī)定和其他任何有關(guān)數(shù)量限制的前置性規(guī)定。根據(jù)公權(quán)力的行使按照“法無(wú)授權(quán)不可為”的法理分析，既然立法法并沒(méi)有對(duì)報(bào)批的地方性法規(guī)的數(shù)量作出限制性規(guī)定，那么，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的審查工作機(jī)構(gòu)便無(wú)權(quán)擅自作出這樣的限制性規(guī)定。

其次，看看法定程序。對(duì)報(bào)批的地方性法規(guī)的數(shù)量作出限制性規(guī)定的，只是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)。作為人大常委會(huì)一個(gè)對(duì)報(bào)批的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查的工作機(jī)構(gòu)，其職責(zé)只是根據(jù)法律的規(guī)定和常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)的分工，對(duì)報(bào)批的地方性法規(guī)在工作層面進(jìn)行合法性審查后提出審查意見(jiàn)，然后依法按程序分別向法制委員會(huì)、主任會(huì)議、人大常委會(huì)會(huì)議提交審查報(bào)告，作出必要的說(shuō)明。也就是說(shuō)在對(duì)報(bào)批的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查時(shí)，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)只能提出肯定或否定的審查意見(jiàn)或建議，并無(wú)權(quán)作出任何決定。至于是否批準(zhǔn)還是退回報(bào)批機(jī)關(guān)處理，只能由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)依法按程序作出決定。由此，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)對(duì)報(bào)批的地方性法規(guī)的數(shù)量作出限制性規(guī)定。

最后，看看憲法的規(guī)定。憲法第一百條第二款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行?！?由此看來(lái)，設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會(huì)依法制定的地方性法規(guī)不僅僅是立法法、地方組織法等授予的立法權(quán)，而且還是一項(xiàng)憲法權(quán)力。憲法是我國(guó)的根本大法，具有最高的法律地位和效力，神圣不可侵犯，只能?chē)?yán)格遵守執(zhí)行。特別是從憲法的規(guī)定中，我們也沒(méi)有發(fā)現(xiàn)對(duì)報(bào)批的地方性法規(guī)的數(shù)量有限制的規(guī)定。同公權(quán)力“法無(wú)授權(quán)不可為”之法定原則一樣，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)對(duì)報(bào)批的地方性法規(guī)的數(shù)量作出限制性規(guī)定，即使是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)也仍然無(wú)權(quán)對(duì)報(bào)批的地方性法規(guī)的數(shù)量作出限制性規(guī)定。

對(duì)于制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的原則，立法法對(duì)憲法和地方組織法的規(guī)定進(jìn)行了重申，最重要的有三點(diǎn)。一是必須是有權(quán)機(jī)關(guān)依法按程序制定，也就是說(shuō)制定地方性法規(guī)的有權(quán)主體只能是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和其常設(shè)機(jī)關(guān)并且必須依照法定的程序制定。二是地方性法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)適應(yīng)地方的實(shí)際情況，就是說(shuō)地方性法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)針對(duì)問(wèn)題立法，能解決實(shí)際問(wèn)題，體現(xiàn)地方特色。三是地方性法規(guī)不得與上位法相抵觸，也就是說(shuō)地方性法規(guī)只能限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，不得超越上位法的規(guī)定。由此看來(lái)，設(shè)區(qū)的市和自治州的地方立法權(quán)，只能由本級(jí)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在法定事項(xiàng)和權(quán)限范圍內(nèi)按程序行使，其他任何國(guó)家機(jī)關(guān)都不可行使地方立法權(quán)。由此，不容置疑，對(duì)報(bào)批的地方性法規(guī)的數(shù)量作出限制，就是對(duì)設(shè)區(qū)的市和自治州的人大及其常委會(huì)的立法權(quán)作出限制，這既違反憲法法律的規(guī)定，也不能滿(mǎn)足設(shè)區(qū)的市、自治州人大及其常委會(huì)行使地方立法權(quán)的實(shí)際需要。最后結(jié)論就是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和其審查工作機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)限定報(bào)批機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)的數(shù)量。

二、設(shè)區(qū)的市、自治州人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)重視做好的工作

立法法修改前，我國(guó)共有49個(gè)較大的市享有地方性法規(guī)制定權(quán)，還有235個(gè)其他設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)沒(méi)有地方立法權(quán)。也就是說(shuō)，這235個(gè)其他設(shè)區(qū)的市從來(lái)沒(méi)有接觸過(guò)地方立法工作，對(duì)它們來(lái)說(shuō)，立法就是一片空白，就是一個(gè)盲區(qū)，更無(wú)從談起立法經(jīng)驗(yàn)，一切得從零開(kāi)始。由此，設(shè)區(qū)的市、自治州人大常委會(huì)及其報(bào)批工作機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)報(bào)批機(jī)關(guān)及其報(bào)批工作機(jī)構(gòu)），一定要從提高政治站位、加強(qiáng)政治業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、熟知政策規(guī)定、了解立法基本常識(shí)、注重立法人才選拔等方面入手，以彌補(bǔ)“先天不足”。

首先，政治站位精準(zhǔn)，不得偏離方向。立法是一項(xiàng)非常重要的政治活動(dòng)，也是一項(xiàng)非常重要的政治工作，必須提高政治站位，深刻領(lǐng)會(huì)立法工作中的政治屬性，從講政治的高度重視地方立法工作。一是堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。要確保地方立法工作的政治方向，堅(jiān)持在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展立法工作，報(bào)批機(jī)關(guān)黨組要向同級(jí)黨委多請(qǐng)示、多匯報(bào)，依靠同級(jí)黨委的支持開(kāi)展好地方立法工作。二是編制人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃和制訂常委會(huì)年度立法計(jì)劃，要切實(shí)貫徹同級(jí)黨委的意圖，緊緊圍繞同級(jí)黨委的政策規(guī)定、中心工作來(lái)謀劃、來(lái)確定、來(lái)推動(dòng)。三是制定地方性法規(guī)和作出法規(guī)性決議決定，要認(rèn)真貫徹執(zhí)行同級(jí)黨委的工作部署、重大決策、重要決定，使地方性法規(guī)響應(yīng)黨委的工作安排，體現(xiàn)黨委的決策精神，符合黨委的決定要求。四是重要立法工作、重大立法事項(xiàng)、重點(diǎn)立法項(xiàng)目，要及時(shí)按程序向同級(jí)黨委匯報(bào)，聽(tīng)從黨委的要求、服從黨委的安排，按照黨委的決定、指示、批示精神不折不扣地執(zhí)行。五是立法工作中，凡不能實(shí)現(xiàn)同級(jí)黨委意圖，不符合黨委工作安排和不能滿(mǎn)足黨委要求的，要及時(shí)改變工作思路，修正工作方向，調(diào)整工作計(jì)劃，確保與黨委同心同德、同行同向、同步同調(diào)。

其次，重視學(xué)習(xí)研究，及時(shí)彌補(bǔ)不足。立法學(xué)是法學(xué)中的一門(mén)重要學(xué)科，地方立法涉及面很寬泛，主要涉及法學(xué)基本原理、立法學(xué)、語(yǔ)言文字學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政法學(xué)、哲學(xué)、邏輯學(xué)、社會(huì)科學(xué)等，不下一番苦功夫，不可能勝任立法工作。對(duì)此，一是必須在系統(tǒng)受過(guò)法學(xué)專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)的前提下，要對(duì)立法學(xué)進(jìn)行一番努力的學(xué)習(xí)、積極的探索、認(rèn)真的研究和深入的思考，探尋地方立法的規(guī)律，尋找立法學(xué)與地方立法實(shí)踐的關(guān)系。二是要重視學(xué)習(xí)和研究與立法相關(guān)的法律法規(guī)和立法相關(guān)知識(shí)，重視對(duì)立法法的學(xué)習(xí)和研究，搞清楚弄明白立法法的立法背景、基本原則、主要內(nèi)容、重要條款、具體規(guī)定等，在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等與地方立法密切相關(guān)的法律作一些比較深入細(xì)致的研究。三是積極探索依法立法、民主立法和科學(xué)立法的相互關(guān)系和實(shí)現(xiàn)路徑，逐步建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的科學(xué)立法格局，確保地方性法規(guī)的科學(xué)和民主含量。四是要主動(dòng)關(guān)心時(shí)事政治，了解某一個(gè)階段、某一個(gè)時(shí)期，我國(guó)和本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)、走向，主動(dòng)多學(xué)習(xí)和掌握一些黨和國(guó)家及同級(jí)黨委、政府的政策規(guī)定，對(duì)與制定地方性法規(guī)有關(guān)的政策規(guī)定要深入了解并能熟練應(yīng)用。五是要重視理論與實(shí)踐相結(jié)合，一邊學(xué)習(xí)、一邊實(shí)踐，一邊思考、一邊琢磨，一邊研究、一邊嘗試，一邊探索、一邊提高，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)、取得成績(jī)、吸取教訓(xùn)、不斷提高。

再次，把握立法節(jié)奏，處好數(shù)質(zhì)關(guān)系。許多報(bào)批機(jī)關(guān)行使地方立法權(quán)的時(shí)間已三年多了，熱情很高、勁頭十足、干勁很大、積極主動(dòng)，但由于急于求成，出現(xiàn)了互相攀比的苗頭，分不清輕重緩急，忽視了法規(guī)數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系，無(wú)法保證報(bào)批地方性法規(guī)的質(zhì)量。改變這幾種現(xiàn)象，一是地方立法中一定要把握好立法節(jié)奏，分清輕重緩急，編制立法規(guī)劃和制訂立法計(jì)劃要有超前意識(shí)和前瞻性，樹(shù)立全局觀念和一盤(pán)棋的思想，按照輕重緩急安排立法項(xiàng)目的進(jìn)度。二是堅(jiān)持急需先立的原則，對(duì)重要和急需的立法項(xiàng)目制訂立法計(jì)劃時(shí)往前安排，次要和可緩的立法項(xiàng)目在制訂立法計(jì)劃時(shí)可往后挪，并且要掌好立法和報(bào)批的節(jié)奏。三是要考慮到批準(zhǔn)機(jī)關(guān)召開(kāi)常委會(huì)會(huì)議的規(guī)律和審查機(jī)構(gòu)工作人員數(shù)量有限的實(shí)際，堅(jiān)決克服年初法規(guī)數(shù)量近乎于零、年中法規(guī)數(shù)量蜂擁而上、年尾數(shù)量仍不見(jiàn)減少的現(xiàn)象。四是正確處理好法規(guī)數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系，制定和報(bào)批地方性法規(guī)，既不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)法規(guī)的數(shù)量而忽視法規(guī)的質(zhì)量，也不能因?yàn)楸ＷC法規(guī)的質(zhì)量而不考慮需求放棄數(shù)量。五是地方立法一定要堅(jiān)持以實(shí)際需要為原動(dòng)力和出發(fā)點(diǎn)，切忌不顧實(shí)際需要、不顧人力時(shí)間、不顧立法能力進(jìn)行盲目攀比，切不可熱情、激情、豪情有余，冷靜、理智、沉著不足。

第四，重視人才收攬，奠定立法基礎(chǔ)。立法是一項(xiàng)政治性、法律性、專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，要重視立法人才隊(duì)伍建設(shè)。一是按照政治站位高、法學(xué)基礎(chǔ)實(shí)、業(yè)務(wù)素質(zhì)強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)背景深、鉆研能力強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)選拔和培養(yǎng)一批專(zhuān)門(mén)的立法人才，要在現(xiàn)有人員編制定數(shù)的情況下，盡可能的選擇一些有法學(xué)專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)的人員充實(shí)立法隊(duì)伍，邊學(xué)習(xí)邊摸索、邊實(shí)踐邊提高。二是要重視立法專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)，主動(dòng)加強(qiáng)與縱向和橫向的聯(lián)系，學(xué)習(xí)批準(zhǔn)工作機(jī)構(gòu)和其他報(bào)批工作機(jī)構(gòu)的工作思路和立法經(jīng)驗(yàn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，為己所用，盡快提高報(bào)批法規(guī)的質(zhì)效。三是做好人才使用計(jì)劃，明確錄入和選調(diào)人才的標(biāo)準(zhǔn)和要求，及早進(jìn)行謀劃，爭(zhēng)取在三五年之內(nèi)建立起一支由法學(xué)專(zhuān)業(yè)層次高、年齡呈階梯狀、熱愛(ài)關(guān)心立法工作的同志參與的立法隊(duì)伍。四是重視建立一支由高校法學(xué)院師生、社科院法研所、黨委政研室、政府經(jīng)濟(jì)研究中心、黨校法學(xué)老師、司法機(jī)關(guān)法務(wù)工作者、法律事務(wù)所律師、行政執(zhí)法人員、社會(huì)工作者、重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者、基層法律工作者、人大代表和政協(xié)委員組成的立法咨詢(xún)專(zhuān)家?guī)?。五是?dāng)立法工作基本走向常態(tài)化后，可以考慮建立立法聯(lián)系點(diǎn)，與法學(xué)院校、社會(huì)科學(xué)、律師事務(wù)所等教學(xué)、研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作，共同研究起草法規(guī)案，并嘗試建立委托第三方起草等立法工作制度，使第三方的人力資源和智慧為地方立法所用，并在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提高立法質(zhì)效。

第五，嚴(yán)守法制統(tǒng)一，確保程序合法。報(bào)批機(jī)關(guān)在制定地方性法規(guī)、報(bào)批地方性法規(guī)時(shí)要嚴(yán)格按照法定的實(shí)體和程序執(zhí)行，以確保報(bào)批地方性法規(guī)的合憲法、合法性。一是報(bào)批機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持法制統(tǒng)一，按照立法法的規(guī)定在法定職權(quán)范圍內(nèi)行使地方立法權(quán)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。二是立法程序必須合法，從組建起草工作班子起草法規(guī)到調(diào)研論證、廣泛聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)，從召開(kāi)座談會(huì)聽(tīng)證會(huì)論證、反復(fù)論證修改到常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)、發(fā)布公告，無(wú)論是工作程序還是法定審議程序，一切都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律的要求和規(guī)定執(zhí)行。三是由人民代表大會(huì)審議通過(guò)并已報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)施行的地方性法規(guī)，如果在原地方性法規(guī)中沒(méi)有明確授權(quán)，其常委會(huì)不能對(duì)該原法規(guī)進(jìn)行修改或廢止，只能哪級(jí)通過(guò)哪級(jí)審議。四是報(bào)批的地方性法規(guī)按程序經(jīng)法制委會(huì)員統(tǒng)一審議后，同級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議不能作出與法制委員會(huì)審議意見(jiàn)不一致決定，特別是不能予以否定。五是凡已進(jìn)入法定的程序進(jìn)行審議的法規(guī)案，任何人都不能提出與法律規(guī)定不一致的要求，任何人都不能改變法定結(jié)果，切實(shí)堅(jiān)持好集體行使權(quán)力的法定原則。

第六，符合本地實(shí)際，滿(mǎn)足具體要求。地方立法必須符合本地的具體情況和實(shí)際需要，針對(duì)問(wèn)題立法，立法解決問(wèn)題，突出地方特色，使所立之法切實(shí)管用。一是要確保地方立法與本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)與環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)與傳承相適應(yīng)，特色明顯、地氣十足、便于操作、容易遵守。二是對(duì)同一事項(xiàng)的法規(guī)，堅(jiān)持求同存異，在共性中找出個(gè)性、在個(gè)性中突出特性，做到“人無(wú)我有、人有我特、人特我精”，確保地方性法規(guī)別具一格、與眾不同、獨(dú)樹(shù)一幟、唯我享有。三是地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)以及國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，各項(xiàng)規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性。四是對(duì)擬出臺(tái)的立法項(xiàng)目，要堅(jiān)持做到與同級(jí)黨委重大工作決策部署相一致、與政府主要工作和依法行政相適應(yīng)、與公民法人和其他組織的訴求相呼應(yīng)，確保能解決本地實(shí)際問(wèn)題和立一件成一件。五是法規(guī)調(diào)整各有關(guān)方面的社會(huì)關(guān)系要精準(zhǔn)到位，規(guī)范各有關(guān)方面的行為要明白無(wú)誤，使公民、法人和其他組織對(duì)已施行的地方性法規(guī)能夠自覺(jué)自愿遵守執(zhí)行，以促進(jìn)依法行政平穩(wěn)順暢，沒(méi)有阻力，以此提高地方性法規(guī)的可操作性。

三、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及其審查工作機(jī)構(gòu)需要面對(duì)的問(wèn)題

立法法修改后，新增235個(gè)設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)和法制工作機(jī)構(gòu)既無(wú)立法專(zhuān)業(yè)人員，更無(wú)立法經(jīng)驗(yàn)可談，雖然依法開(kāi)始行使地方立法權(quán)，但還處于探索起步階段。由此，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及其審查工作機(jī)構(gòu)工作人員，對(duì)報(bào)批機(jī)關(guān)及其報(bào)批工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做好耐心的立法輔導(dǎo)、專(zhuān)業(yè)的立法指導(dǎo)和明確的立法引導(dǎo)工作。

先說(shuō)立法輔導(dǎo)。由于報(bào)批機(jī)關(guān)及其法制工作機(jī)構(gòu)立法專(zhuān)業(yè)人員缺失、立法工作經(jīng)驗(yàn)欠缺，剛開(kāi)始接觸立法工作雖然熱情有余但底氣不足，雖然干勁有余但心力不足。在此狀況下，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及其法制工作機(jī)構(gòu)，就必須重視加強(qiáng)對(duì)報(bào)批機(jī)關(guān)組成人員及其報(bào)批機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)工作人員的培訓(xùn)。通過(guò)以會(huì)代訓(xùn)、專(zhuān)題講座、舉辦立法專(zhuān)題培訓(xùn)班和邀請(qǐng)其參加立法座談會(huì)、立法聽(tīng)證會(huì)、立法論證會(huì)以及組織參加立法調(diào)研、組成團(tuán)隊(duì)赴立法前沿省、直轄市人大常委會(huì)立法工作機(jī)構(gòu)實(shí)地學(xué)習(xí)、聽(tīng)取經(jīng)驗(yàn)介紹等形式，進(jìn)行強(qiáng)化培訓(xùn)輔導(dǎo)。通過(guò)培訓(xùn)輔導(dǎo)，使參加培訓(xùn)的人員了解一件地方性法規(guī)從組建起草班子到執(zhí)筆起草條例，從開(kāi)展調(diào)研論證到進(jìn)行首次修改，從廣泛征求意見(jiàn)到反復(fù)研究修改，從按程序提請(qǐng)人大常委會(huì)會(huì)議初審，到人大常委會(huì)法工委接手后根據(jù)常委會(huì)組成人員提出的修改意見(jiàn)、建議繼續(xù)修改，從再次調(diào)研論證、廣泛征求意見(jiàn)、反復(fù)研究修改到提請(qǐng)法制委統(tǒng)一審議，從提請(qǐng)主任會(huì)議決定到提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議再到法規(guī)通過(guò)、公布、施行等各個(gè)環(huán)節(jié)需要把握的工作重點(diǎn)和程序，幫助批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及其批準(zhǔn)工作機(jī)構(gòu)工作人員及時(shí)補(bǔ)上立法這一專(zhuān)業(yè)課，使其對(duì)地方立法工作有一個(gè)初步的認(rèn)識(shí)和了解。經(jīng)過(guò)多次重復(fù)的參與地方立法工作，逐步加深對(duì)立法工作程序和重點(diǎn)的認(rèn)識(shí)與理解。

再說(shuō)立法指導(dǎo)。立法指導(dǎo)要在報(bào)批機(jī)關(guān)及其法制工作機(jī)構(gòu)工作人員具備初步立法知識(shí)和掌握粗淺立法技術(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。具體來(lái)說(shuō)，就是從立法規(guī)劃的編制、年度立法計(jì)劃的制訂和立法項(xiàng)目的選擇等方面作進(jìn)一步指導(dǎo)。通過(guò)指導(dǎo)，給報(bào)批機(jī)關(guān)及其法制工作機(jī)構(gòu)工作人員，指明一種思維方式，提示一種工作啟迪，傳授一種工作方式，教會(huì)一種工作能力，使報(bào)批機(jī)關(guān)及其法制工作機(jī)構(gòu)工作人員了解和掌握編制立法規(guī)劃、制訂年度立法計(jì)劃、篩選具體立法項(xiàng)目、確定明確審議時(shí)間等基本原則、具體要求和注意事項(xiàng)等，并在實(shí)踐中學(xué)會(huì)具體應(yīng)用。如有必要，對(duì)某一件法規(guī)項(xiàng)目，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)工作人員可提前介入，共同參加報(bào)批機(jī)關(guān)及其法制工作機(jī)構(gòu)組織的調(diào)研論證、起草修改等工作，以確保報(bào)批后工作的連續(xù)性。但需提醒的是，報(bào)批機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)不能想當(dāng)然地認(rèn)為這就是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查的意見(jiàn)。因?yàn)榱⒎ǖ倪^(guò)程是一個(gè)發(fā)揮集體智慧、檢驗(yàn)法學(xué)知識(shí)、體現(xiàn)政策規(guī)定、展現(xiàn)歷練成果、顯示文化底蘊(yùn)的過(guò)程，提前介入報(bào)批機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)法規(guī)起草工作，只能由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)委派的人參加具體立法工作、傳授其經(jīng)驗(yàn)而已，更何況每個(gè)人對(duì)法規(guī)草案中同一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和理解在不同的時(shí)期也會(huì)出現(xiàn)差異。由此，報(bào)批地方性法規(guī)的合法性審查意見(jiàn)，只能以批準(zhǔn)機(jī)關(guān)通過(guò)法定程序并作出的批準(zhǔn)決定為準(zhǔn)。

后說(shuō)立法引導(dǎo)。批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及其法制工作機(jī)構(gòu)，通過(guò)對(duì)報(bào)批機(jī)關(guān)及其法制工作機(jī)構(gòu)的輔導(dǎo)、指導(dǎo)，使其了解一些基本的立法知識(shí)、掌握一些基本的立法技術(shù)、搞懂一些基本的立法程序、明確一些基本的立法要求后，就會(huì)獨(dú)立完成一件地方性法規(guī)從組織工作班子起草到提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議、通過(guò)等各個(gè)環(huán)節(jié)和程序的各項(xiàng)主要工作任務(wù)。此時(shí)，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及其法制工作機(jī)構(gòu)就要加強(qiáng)對(duì)報(bào)批機(jī)關(guān)及其法制工作機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)。這種引導(dǎo)主要體現(xiàn)在讓其了解批準(zhǔn)機(jī)關(guān)召開(kāi)常委會(huì)會(huì)議的規(guī)律、會(huì)議的時(shí)間、審議的議題，了解批準(zhǔn)工作機(jī)構(gòu)工作范圍、工作性質(zhì)、工作任務(wù)、工作要求等。使報(bào)批機(jī)關(guān)及其法制工作機(jī)構(gòu)不要僅僅局限在“我們是一級(jí)立法機(jī)關(guān)，我們有權(quán)制定法規(guī)，制定多少是我們的事，批不批是你們的事，即使不批也得有明確的法律依據(jù)和說(shuō)辭”等等，而是要了解批準(zhǔn)機(jī)關(guān)舉行常委會(huì)會(huì)議的時(shí)間、審議的議題、會(huì)議的程序等方面的要求，理解批準(zhǔn)機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)的難點(diǎn)在于人力和時(shí)間都很有限，為了確保法規(guī)的質(zhì)量，就必須認(rèn)真負(fù)責(zé)地進(jìn)行合法性審查工作。通過(guò)引導(dǎo)，使報(bào)批機(jī)關(guān)組成人員及其法制工作機(jī)構(gòu)工作人員的思維跟上立法法和其他有關(guān)法律法規(guī)的要求，把認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到批準(zhǔn)機(jī)關(guān)對(duì)立法工作的要求上來(lái)，促使報(bào)批機(jī)關(guān)及其法制工作機(jī)構(gòu)的能力提高到與地方立法要求相適應(yīng)、相一致上來(lái)，使報(bào)批機(jī)關(guān)組成人員及其法制工作機(jī)構(gòu)工作人員的行動(dòng)，統(tǒng)一到批準(zhǔn)機(jī)關(guān)對(duì)立法工作的總體安排上來(lái)。

四、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)與報(bào)批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通和互動(dòng)

一件報(bào)批的地方性法規(guī)能否得到順利批準(zhǔn)，不是報(bào)批機(jī)關(guān)按程序報(bào)、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)進(jìn)行合法性審查后按程序批準(zhǔn)那么簡(jiǎn)單。報(bào)批的法規(guī)要想取得較高的質(zhì)量和較好的效益，確保雙方都比較滿(mǎn)意，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)與報(bào)批機(jī)關(guān)加強(qiáng)溝通、聯(lián)系和互動(dòng)是一個(gè)必不可少的工作程序和環(huán)節(jié)。

一是報(bào)批機(jī)關(guān)對(duì)擬報(bào)批的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議或者常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)的至少兩個(gè)月前，由其法制工作機(jī)構(gòu)先與批準(zhǔn)機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作層面的聯(lián)系溝通，由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作層面的審查、研究、修改。在審查、研究、修改過(guò)程中認(rèn)為確有必要，可以赴報(bào)批機(jī)關(guān)所在地進(jìn)行立法調(diào)研，聽(tīng)取當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)方面的意見(jiàn)、建議。對(duì)地方性法規(guī)涉及專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)征求批準(zhǔn)機(jī)關(guān)有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者有關(guān)工作機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，以及本級(jí)有關(guān)部門(mén)、組織的意見(jiàn)、建議。地方性法規(guī)內(nèi)容涉及與報(bào)請(qǐng)機(jī)關(guān)相鄰行政區(qū)域范圍的事項(xiàng)，還應(yīng)當(dāng)征求相鄰行政區(qū)域有關(guān)部門(mén)、組織的意見(jiàn)。批準(zhǔn)機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)根據(jù)調(diào)研、審查的情況以及各方面提出的意見(jiàn)、建議，對(duì)擬報(bào)批的法規(guī)進(jìn)行研究，提出修改意見(jiàn)、建議，反饋報(bào)請(qǐng)機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)，由其研究處理，或者批準(zhǔn)機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)直接用修改對(duì)照文本反饋報(bào)請(qǐng)機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)，由其常委會(huì)審議時(shí)參閱。

二是擬報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)由本級(jí)人大或其常委會(huì)通過(guò)后，報(bào)批機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向批準(zhǔn)機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)提供地方性法規(guī)初稿及其說(shuō)明;制定該法規(guī)、條例的主要依據(jù)，相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和國(guó)家、本?。ㄗ灾螀^(qū)）有關(guān)的規(guī)范性文件;起草過(guò)程中對(duì)重大利益調(diào)整和分歧意見(jiàn)的協(xié)調(diào)處理情況;其他省、自治區(qū)設(shè)區(qū)的市、自治州相關(guān)立法情況及有關(guān)資料;地方性法規(guī)內(nèi)容如果涉及相鄰行政區(qū)域范圍的相關(guān)事項(xiàng)，事先溝通、協(xié)調(diào)情況;應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的其他重要問(wèn)題。

三是報(bào)批的地方性法規(guī)進(jìn)入法定程序后，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)批的地方性法規(guī)進(jìn)行具體審查、研究、修改時(shí)，報(bào)請(qǐng)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派人參加，介紹情況、回答問(wèn)題。報(bào)批的地方性法規(guī)，由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草合法性審查報(bào)告，由法制委員會(huì)進(jìn)行合法性審查，經(jīng)常委會(huì)主任會(huì)議決定，提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審查。法制委員會(huì)向全體會(huì)議提交審查報(bào)告，根據(jù)常委會(huì)會(huì)議審查情況，法制委員會(huì)向主任會(huì)議提出是否提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議表決的意見(jiàn)，由主任會(huì)議決定是否提交常委會(huì)會(huì)議表決。對(duì)報(bào)批的法規(guī)如有修改意見(jiàn)，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將修改意見(jiàn)書(shū)面通知報(bào)請(qǐng)機(jī)關(guān)，由報(bào)批機(jī)關(guān)按照批準(zhǔn)的修改意見(jiàn)修改后予以公布。對(duì)未予批準(zhǔn)的法規(guī)，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)辦事機(jī)構(gòu)書(shū)面通知報(bào)請(qǐng)機(jī)關(guān)時(shí)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明未予批準(zhǔn)的理由或依據(jù)。報(bào)請(qǐng)機(jī)關(guān)根據(jù)未予批準(zhǔn)的理由或依據(jù)，可以依法按程序修改后重新報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)。

（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)法工委）