李伯鈞

一、憲法、法律規(guī)定的人大議案處理辦法

人大議案是指具有法定提案權的國家機關或者機構、法定數(shù)量的人大代表提出的要求人大會議審議并作出決定的議事原案。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，人大議案一般有機關議案、代表議案之分。機關議案，比如在全國人大，大會主席團、人大常委會、人大各專門委員會、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院，可以向全國人大提出屬于全國人大職權范圍內(nèi)的議案，由主席團決定交各代表團審議，或者并交有關的專門委員會審議、提出報告，再由主席團審議決定提交大會表決;在地方人大，大會主席團、人大常委會、人大各專門委員會、本級人民政府，可以向本級人大提出屬于本級人大職權范圍內(nèi)的議案，由主席團決定提交人大會議審議，或者并交有關的專門委員會審議、提出報告，再由主席團審議決定提交大會表決。代表議案，比如在全國人大，一個代表團或者30名以上代表聯(lián)名，在地方人大，縣級10名以上代表聯(lián)名、鄉(xiāng)級5名以上代表聯(lián)名，可以向本級人大提出屬于本級人大職權范圍內(nèi)的議案，由主席團決定是否列入會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程。

由上可見對人大議案的處理，機關議案與代表議案有明顯的不同。對機關議案，主席團沒有否決權，必須決定列入會議議程或者提交人大會議審議，但可以有緩議權。對代表議案，則是由主席團決定是否列入大會議程，或者先交有關的專門委員會審議，提出是否列入大會議程的意見，再由主席團決定是否列入大會議程。這在程序上就是三種處理辦法：一是決定列入大會議程;二是決定不列入大會議程;三是決定先交有關的專門委員會審議，提出是否列入大會議程的意見，再由主席團決定是否列入大會議程。鄉(xiāng)級人大由于沒有專門委員會，代表議案處理只有前兩種辦法。

二、實踐中代表議案難以列入大會議程

現(xiàn)實中，機關議案一般都是由主席團決定列入大會議程或者提交人大會議審議，而代表議案則幾乎都不列入大會議程或者提交人大會議審議，列入人大常委會會議議程的也鳳毛麟角。

以全國人大為例，從1983年6月的六屆全國人大一次會議開始將代表提案分為代表議案或者代表建議、批評和意見以來到現(xiàn)在，全國人大代表提出的議案總數(shù)是兩萬件左右，其中大會主席團作為議案處理的是一萬多件（從2005年3月十屆全國人大三次會議開始全國人大代表議案不再轉(zhuǎn)作建議、批評和意見處理）。從作為議案處理的結果來看，全國人大代表提出的議案，幾乎沒有被列入人大會議議程、提交大會全體會議審議決定的情況。這些年每年在全國人大會議上大會秘書處向主席團提交的關于代表提出議案處理意見的報告里，中間都有這樣類似的一句話，意思是根據(jù)全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則和代表法的有關規(guī)定，大會秘書處加強與全國人大有關專門委員會的聯(lián)系，經(jīng)過認真分析研究，認為沒有需要列入本次大會審議的議案。大會秘書處建議將這些代表議案分別交由全國人大有關專門委員會審議，依法分別向全國人大常委會提出審議結果的報告，通過后印發(fā)下一次人大會議。

作為特例需要說明的，一是八屆全國人大二次會議審議了福建省袁啟彤等36名全國人大代表在一次會議上提出的關于授權廈門市人大及其常委會和廈門市政府分別制定法規(guī)和規(guī)章的議案（類似的議案此前曾經(jīng)提出過），并作出了相應的決定。二是八屆全國人大常委會九次會議將全國人大二次會議主席團交付法律委員會審議的廣東省代表團鄭耀棠等32名全國人大代表提出的“建議全國人大就1997年重組香港特別行政區(qū)立法機關及區(qū)域組織，終止英國政府在香港設立之政制架構作出決定”的議案列入會議議程，并作出了相應的決定。三是十屆全國人大常委會二十八次會議審議的民事訴訟法修正案草案，是全國人大常委會法工委受委員長會議委托以一份代表議案為基礎，并吸收其他各方面意見最終形成的。

地方各級人大的情況與全國人大的相似，代表大會會議上關于代表提出議案處理意見的報告，一般每年也都是有這句話，意思是大會秘書處綜合專門委員會或者議案審查委員會的意見，認為沒有需要列入本次大會會議審議的議案，會后交由有關方面繼續(xù)研究處理。在地方人大，代表提出的議案基本上沒有被大會列入議程的，有的多年來僅有一兩件，多數(shù)從來一件也沒有。例如在北京市，現(xiàn)在已經(jīng)是第十五屆人大，主要是在八屆時有幾件代表議案列入大會會議議程，由全體代表審議，會議作出了決議。在山西省，1983年以來，只是1990年3月在省七屆人大三次會議上，有一件代表議案被列入大會會議議程進行審議，并通過了一項決議。那些列入大會議程的代表議案，一般也是在大會召開前，由人大常委會組織或者發(fā)動代表在調(diào)查研究的基礎上提出來的，不是代表開會時臨時或者自發(fā)聯(lián)名動議提出來的，很多都應當說不同程度是組織行為或者具有組織行為的色彩。

三、代表議案難以列入大會議程的影響

人大列入大會議程的議案絕大多數(shù)是由有關國家機關或者機構提出的，這符合我國憲法關于國家機構的制度安排，符合實際需要。但長久以來各級人大幾乎所有的代表議案都未能列入大會議程進行審議，不能不說是一種缺憾。這在工作中導致出現(xiàn)一個十分矛盾的現(xiàn)象，一方面鼓勵代表提出議案，另一方面又幾乎都不能把代表議案列入大會議程，產(chǎn)生諸多尷尬，久而久之，代表議案失去了啟動會議審議程序的功能，已經(jīng)與代表建議、批評和意見的作用差不多了，產(chǎn)生諸多不良影響。

一是有違法律規(guī)定的代表議案的初衷和本意。議案只有議才有意義。人大議案是需要人大會議審議的提議文本，法律規(guī)定國家機關或者機構和人大代表這兩個渠道都可以提出議案，代表議案至少應當有列入大會議程的可能性。如果壓根兒就不考慮把代表議案列入大會議程，甚至連個補充作用都起不到，是不符合法律有關規(guī)定的原則和精神的。

二是挫傷代表依法履職的積極性。許多人大代表為了提出高質(zhì)量的議案，在會前付出了很大努力和艱苦勞動，做了大量調(diào)查研究和認真思考，動機是為了在人大會議上能夠?qū)徸h這些議案，促進人大及其常委會更好地行使憲法和法律賦予的職責，加強和改進人大有關工作。如果總是不把代表議案列入大會議程，一些代表會感到不理解或者困惑。

三是在社會上產(chǎn)生不利影響。憲法和法律賦予了人大代表依法提出議案的權利，這是人大代表代表人民的利益和意志依法參加行使國家權力的重要行為。人大會議上每年關于代表提出議案處理意見的報告都要在社會上公開，每次講的幾乎都是代表議案不列入大會議程，不僅影響了代表執(zhí)行職務的積極性和國家權力機關的權威性，也影響了人們對法律的尊嚴、對人大代表和對人大的正確認識。

四、代表議案為什么難以列入大會議程

第一，代表提出的議案質(zhì)量不高、不符合議案要求，或者所反映內(nèi)容已經(jīng)體現(xiàn)在有關國家機關或者機構議案、報告中。從前者看，主要是一些代表事先沒有經(jīng)過認真的調(diào)研和論證，議案的內(nèi)容超出了法律規(guī)定的本級人大的職權范圍，把本來屬于建議、批評和意見的搞成了議案，或者議案的案由、案據(jù)和方案等要素不全，議案提出超出了大會主席團規(guī)定的截止時間，特別是提出的時機不成熟缺乏可行性等。從后者看，就是代表議案涉及的本行政區(qū)域的全局的、根本的、長遠的重大事項，已經(jīng)或者基本上包含在有關國家機關或者機構提出的議案、報告中了，不需要再單獨立案了，這是最重要的一個原因。

第二，對代表議案重視、尊重得不夠。代表作為國家權力機關的組成人員，不僅在人大會議上對已經(jīng)列入議程的議案、報告或者其他議題有審議權，而且有提出議案并要求列入會議議程進行審議及作出決定的權利?，F(xiàn)在比較普遍的是代表議案辦理工作存在一定的隨意性、主觀性，不夠規(guī)范化。一些地方對代表議案持怕麻煩圖省事、有沒有無所謂甚至輕率的態(tài)度，不鼓勵代表提出議案。甚至多年的人大會議上都沒有代表議案;有的地方人大會議期間對代表議案的辦理就是幾個工作人員在那里忙活兒，有關機構并沒有認真加以對待和研究。從議案提出截止時間到審查完畢向主席團報告這段時間很短，也保證不了對代表議事原案科學性和可行性的論證。對沒有列入大會議程也沒有交辦的議案，不少地方?jīng)]有充分說明理由就直接改為建議、批評和意見。對此，一些地方的人大代表心里總是有些不愉快，工作人員也感到抱憾和惋惜，甚至有人講議案審查機構的自由裁量權過大、主席團的否決權或者擱置權過大。本來處理代表議案是人大會議上的一項重要工作，現(xiàn)在基本上都放在大會閉會期間再去研究“是否列入會議議程”，邏輯上也存在問題。

第三，代表所提議案受到大會會期的限制。人大的會議議程，例如縣級以上的人大，一般事先都是得到同級黨委認可的，以人大常委會通過并提出草案，由大會預備會議通過的，就是說是早已排定了的。由于大會日程安排緊湊，許多方面都希望人代會按原來的“設計”有序地進行，不想因代表議案列入會議議程影響大會進程，甚至有的還怕“節(jié)外生枝”，因為這可能給大會帶來不確定、不可控因素影響。主席團決定的代表議案的截止時間一般在人大會議的中后期，如果這時增加一項對代表議案進行審議的議程，不僅要改變整個會議的日程和節(jié)奏，還會帶來一系列的其他工作包括經(jīng)費、工作量的增加和變化，安排上的確有難處，大會組織者很難接受，實際上也不大可能，而不列入會議議程才是現(xiàn)實而又便于處理的辦法。

代表議案不能列入大會議程，與代表議案質(zhì)量有關，與人們的認識有關，與代表議案列入大會議程的標準和程序有關，也與人大主席團對代表議案的處置權有關，加之人大會議一般都是會期短、議題多等，成了一個綜合性的問題。

五、將代表議案適當列入大會議程的建議

憲法和法律既然規(guī)定了代表提出議案的權利，我們在實踐中就應當給予充分尊重并努力實現(xiàn)代表議案的作用，代表要用好提出議案權，有關方面要尊重代表提出議案權。盡管這些年人大代表議案的內(nèi)容事實上對人大或者其他國家機關制定工作規(guī)劃或者安排等提供了重要依據(jù)，但將代表議案適當列入大會議程，是發(fā)揮人大代表作為人大主體作用的客觀需要甚至是迫切需要，是最符合法律規(guī)定的處理方式，有必要性也有可行性。

一是代表在人大閉會期間也可以提出議案?，F(xiàn)有法律對代表聯(lián)名在什么時間可以提出議案，一些規(guī)定不是很一致。全國人大議事規(guī)則規(guī)定，全國人大代表聯(lián)名或者代表團可以在全國人大會議舉行前提出議案。但代表法、地方組織法對代表議案提出時間的規(guī)定，卻普遍被人們理解為代表在閉會期間不能提出議案。凡事預則立，不預則廢，從代表議案爭取上會、發(fā)揮其作用來說，應當是不僅僅在會議期間而且在閉會期間也允許代表提出議案。根據(jù)《中共全國人大常委會黨組關于進一步發(fā)揮全國人大代表作用加強全國人大常委會制度建設若干意見》的規(guī)定，符合議案基本條件、準備成熟的全國人大代表議案，也可以在大會閉會期間提出。全國人大專門委員會對條件成熟、能夠列入大會議程或者常委會議程的代表議案，應當建議列入會議議程。

二是適當放寬代表議案審查的時限。按照上面的建議，在人大常委會決定并公布人大會議召開時間之日起，有關議案審查機構就可以受理代表經(jīng)本級人大常委會向人大提交的議案，按照議案的要求初審并提出意見，再經(jīng)提出議案的代表修改后，報委員長會議或者主任會議審議、作出決定。兩種結果，一個是經(jīng)常委會會議審議后向大會提出審議意見，建議是否列入本次大會議程，將代表議案列入大會議程的草案提請人大會議預備會議審議決定。這樣可解決會議期間代表議案處理“急就章”的問題，避免出現(xiàn)中途將代表議案列入會議議程而改變會議日程的情況。另一個是不經(jīng)過常委會會議審議，連同人大會議召開后代表提出的議案一并轉(zhuǎn)交大會秘書處，由其向大會主席團提出處理意見的報告，由主席團決定是否列入本次會議議程。

三是有準備地選擇一兩件代表議案在人大會議上審議。至少可以考慮在每屆人大五年任期內(nèi)的會議上，嘗試將符合立案條件特別是與中心大局工作緊扣、人民群眾密切關注的相關的代表議案，抽出一兩件列入人大會議議程，提請全體代表審議，并在審議中補充和完善議案的內(nèi)容，必要時進行表決并作出決定。人大會議每次的會期一般是全國人大10天以上，省級的一周左右，市縣級的2～4天，鄉(xiāng)級的1～2天，會期都比較短、議題都比較多，若代表議案列入會議議程必須通盤考慮，包括審議時間的保證等。一般都要事先作出一些安排或者準備，把組織的行為與代表聯(lián)名的行為統(tǒng)一起來，保證發(fā)揮代表議案上會的作用。

四是地方人大先行先試然后全國人大再跟進。由于代表議案列入大會議程就啟動了會議的審議程序，使會議的議程和日程安排都要進行相應的調(diào)整，加大了會議組織工作的難度，會產(chǎn)生諸多影響。全國人大代表人數(shù)多，會議規(guī)模大，議事日程任何一點臨時變化都會牽一發(fā)而動全身。相比之下，地方人大代表人數(shù)較少，會議規(guī)模較小，會議的議程和日程安排變化調(diào)整在操作上相對容易些，一兩件代表議案若列入大會議程是有可能的。地方人大的這種先行先試，可以為由下而上促進或者整體推進這項工作積累經(jīng)驗。

早在二十世紀九十年代和二十一世紀初，山西大同、遼寧錦州、江蘇無錫等地人大就探索代表議案經(jīng)過有組織的準備直接上會。廣州市人大常委會自2011年以來探索代表議案呈報市委審定后，納入人大會議議程審議，并直接作出決議，交由政府組織實施，市人大常委會已先后監(jiān)督7個議案決議的落實，效果很好，實現(xiàn)了人大工作與黨政工作同向而行。2018年3月十三屆全國人大一次會議期間，全國人大代表、廣州市人大常委會主任陳建華審議發(fā)言時基于廣州的經(jīng)驗和做法，建議全國人大常委會抓住事關群眾切身利益的重大問題，協(xié)助不同領域和行業(yè)的代表提出若干個議案提交全國人大會議審議并作出決議，并交由政府組織實施，著力推動解決我國經(jīng)濟社會發(fā)展中若干領域帶有普遍性的突出問題。一些地方人大在這方面的做法和經(jīng)驗可以借鑒參考。

國外議會審議或者通過的議案或者法案，政府的公共議案或者法案占絕大多數(shù)，但也有一定數(shù)量的議員個人議案或者法案，其處理議案的一些安排和做法可以參考。

黨的十九屆四中全會決定，要求堅持和完善人民代表大會制度，健全人大議事規(guī)則。栗戰(zhàn)書委員長多次強調(diào)，認真辦理代表議案，進一步提升辦理實效，真正推動解決實際問題。代表議案適當列入人大會議議程，不能僅僅依靠思想的重視和自覺，更重要的是還要有制度保障，把這種可能制度化。是否可以考慮在制定或者修改人大議事規(guī)則時，增加規(guī)定，對符合法律和有關制度辦法且條件成熟、非常必要的代表議案，由人大會議預備會議審議決定列入會議議程，或者由主席團決定列入會議議程，或者主席團應當將代表議案處理情況的建議向大會報告由大會作出決定。

代表議案難以列入大會議程問題的解決，要依賴于我國政治體制改革的深化，人大會期制度的完善，人大代表議案提出和辦理工作的法制化，人大代表整體素質(zhì)的提高等，從根本上說要依賴于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進。這是一項長期而又艱巨的任務。

（作者系全國人大常委會代表資格審查委員會辦公室原主任、辦公廳聯(lián)絡局原巡視員）