●湯瑞豐

引言

根據(jù)全面深化改革的要求，2018年中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，其中涉及優(yōu)化審計署職責(zé)的內(nèi)容。要求改革審計管理體制，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，為整合審計監(jiān)督力量，減少職責(zé)交叉分散，避免重復(fù)檢查和監(jiān)督盲區(qū)，增強監(jiān)督效能，將國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職責(zé)劃入審計署，相應(yīng)對派出審計監(jiān)督力量進行整合優(yōu)化，構(gòu)建統(tǒng)一高效審計監(jiān)督體系，不再設(shè)立國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會。因此，隨著中央和地方機構(gòu)改革的完成，涉及國企國資改革內(nèi)容的監(jiān)事會改革也順利完成，其中國有企業(yè)不再設(shè)立國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的總體安排，必然對國資委職能定位改革和國有重點大型企業(yè)治理機制產(chǎn)生較大的現(xiàn)實影響。

但是，從法律角度上來看，結(jié)合公司法和國有資產(chǎn)管理相關(guān)法律法規(guī)要求，一方面，國企領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會職責(zé)并歸審計署后，并不一定意味著由審計署稱為履行出資人職責(zé)的機構(gòu)。另一方面，不再設(shè)立國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會，并不一定意味著國有重點大型企業(yè)在內(nèi)部公司治理上，不需設(shè)立“內(nèi)部監(jiān)事會”開展相應(yīng)的監(jiān)督管理。

一、文獻綜述

對于國有企業(yè)專職監(jiān)事制度的研究主要從國內(nèi)外比較、管理機制和法律幾個角度出發(fā)。其中，高明華認為我國目前的外派監(jiān)事會制度應(yīng)明確政府授權(quán)，著力對國有資產(chǎn)運營的正當性和合規(guī)性進行監(jiān)督；聘請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜易鳛楣姶?，提高監(jiān)督的中立性；明晰監(jiān)事會權(quán)責(zé)，大幅提升對監(jiān)督失職的問責(zé)力度和對監(jiān)督成效高的監(jiān)事的激勵力度；健全外部市場體系尤其是經(jīng)理人市場，強化國企代理人的市場評價機制和自我約束機制，與既有監(jiān)事會監(jiān)督機制形成有效補充；在監(jiān)事會內(nèi)部設(shè)置業(yè)務(wù)合規(guī)性監(jiān)督、財務(wù)合規(guī)性監(jiān)督、黨紀合規(guī)性監(jiān)督和公共利益監(jiān)督等專業(yè)化機構(gòu)，形成監(jiān)督合力；將監(jiān)督對象的違規(guī)率及其所在企業(yè)的長期績效作為監(jiān)督有效性的主要評價標準。蔣大興認為國有重點大型企業(yè)不設(shè)立監(jiān)事會，主要是指其不設(shè)立外派監(jiān)事會，并不影響其依照法律設(shè)立內(nèi)部監(jiān)事會進行國資監(jiān)管職能調(diào)整，國資委作為履行出資人職責(zé)的機構(gòu)，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整，應(yīng)考慮其履職效率，并遵循有助于提升規(guī)制效率、避免職能交叉等原則。趙大偉認為須由非專業(yè)監(jiān)督向?qū)I(yè)監(jiān)督轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)財務(wù)監(jiān)督和自我組織的專業(yè)化；須由回顧式監(jiān)督向展望式監(jiān)督轉(zhuǎn)變，通過增設(shè)董事會報告義務(wù)增加監(jiān)事會的監(jiān)督信息供給，通過增設(shè)公司重大事項同意保留權(quán)強化監(jiān)事會對公司經(jīng)營決策的影響力，通過增設(shè)監(jiān)事會的風(fēng)險控制監(jiān)督義務(wù)使監(jiān)事會與董事會共同防范公司經(jīng)營風(fēng)險；須由對立式監(jiān)督向合作式監(jiān)督轉(zhuǎn)變，在充分尊重董事會對公司經(jīng)營管理獨立領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過增設(shè)監(jiān)事會的協(xié)商權(quán)實現(xiàn)監(jiān)事會與董事會之間的良性互動，通過明確監(jiān)事會與董事會的連帶責(zé)任增強監(jiān)事履行監(jiān)督職責(zé)的敏感性，從而徹底扭轉(zhuǎn)我國公司監(jiān)事會監(jiān)督無力的局面。

上述文獻均對專職監(jiān)事履職和改革的內(nèi)容進行了相應(yīng)的論述，對持續(xù)深化專職監(jiān)事制度的改革方向提供了重要的基礎(chǔ)。

二、專職監(jiān)事會制度沿革和改革方向

在2000年以前，根據(jù)國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督管理相關(guān)法規(guī)的要求，國有企業(yè)外派監(jiān)事會的組成基本由諸如財政部門和國資部門等外部行政部門派員組成，其主要職能是負責(zé)財務(wù)監(jiān)督、人事任免和獎懲監(jiān)督等方面。而2000年出臺的《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》進一步對外部行政部門派出監(jiān)事會成員及其履職職責(zé)的內(nèi)容進行了細化和強化。進一步明確國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會由國務(wù)院派出，對國務(wù)院負責(zé)，代表國家對國有重點大型企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值狀況實施監(jiān)督。由國有企業(yè)監(jiān)事會管理機構(gòu)提出國務(wù)院派出監(jiān)事會的企業(yè)建議名單，再報國務(wù)院決定。這種行政性較強的監(jiān)事會產(chǎn)生和監(jiān)督的方式一直得到延續(xù)，而且其監(jiān)督內(nèi)容均以行政資源作后盾，以財務(wù)監(jiān)督為中心，基本沒有體現(xiàn)出市場機制導(dǎo)向下的法人治理理念。

基于上述分析，應(yīng)明確外派專職監(jiān)事會改革的基本走向。首先應(yīng)明確機構(gòu)改革中提到的撤銷外派監(jiān)事會是指國有企業(yè)不再設(shè)立由政府或國資委派出的外派監(jiān)事會，但并不意味著國有企業(yè)不依照法律規(guī)定設(shè)立內(nèi)部監(jiān)事會，履行國資監(jiān)管職能，這種制度性安排為國有企業(yè)在《公司法》指導(dǎo)下，通過市場化的法人治理機制設(shè)立內(nèi)部監(jiān)事會創(chuàng)造了有利的條件。改革前的外派監(jiān)事會由于其行政性較強的特點決定了其監(jiān)督管理相對獨立，但同時也凸顯了其過于行政化、更少關(guān)注企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營中的重大問題，特別是在事前、事中等重要的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)中發(fā)揮的作用相對較弱。因此，在這輪機構(gòu)改革后，各級國資委必然面臨著如何深化改革，進一步有效發(fā)揮出資人監(jiān)督管理職能的問題。結(jié)合建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟和全面深化改革的總體要求下，應(yīng)確定外派監(jiān)事會改革的基本原則，并根據(jù)基本原則開展相應(yīng)的外派監(jiān)事會改革。

三、專職監(jiān)事會改革的原則

專職監(jiān)事會的深入改革必須遵循市場化導(dǎo)向的法人治理理念，充分發(fā)揮股東賦予的監(jiān)督管理職責(zé)，開展日常監(jiān)督管理，有效發(fā)揮其監(jiān)管職能，切實做到為國有資產(chǎn)保值增值和依法合規(guī)履行相應(yīng)的監(jiān)督責(zé)任。因此應(yīng)按照以下原則推進外派專職監(jiān)事會的改革：

1.以市場導(dǎo)向下的法人治理理念為原則。市場導(dǎo)向下的法人治理理念是指以公司法和公司章程為基本依據(jù)推進國有企業(yè)專職監(jiān)事會改革。這既符合中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的市場化導(dǎo)向的要求，也從現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)方面要求國有企業(yè)逐步規(guī)范法人治理機制的完善和治理水平的提升。

2.以充分發(fā)揮監(jiān)督管理的獨立性為原則。監(jiān)督管理的獨立性是指外派專職監(jiān)事會依照公司法和公司章程開展工作，體現(xiàn)由出資人、實際控制人或股東派出、為其負責(zé)，依其監(jiān)管要求獨立開展監(jiān)督管理。這種獨立性必須得到強有力的保障，這是外派專職監(jiān)事會有效開展監(jiān)督管理的基礎(chǔ)。

3.以監(jiān)督管理的可行性為原則?？尚行允侵冈诨谑袌龌瘜?dǎo)向下的現(xiàn)代法人治理改革中，從外派專職監(jiān)事會職能改革中涉及的機構(gòu)設(shè)置、職能定位、人員派出、依法依規(guī)履職、評價和考核等角度來看，都應(yīng)具備可行性，都能夠在中央和地方國有企業(yè)中進行推行。

四、專職監(jiān)事會改革的建議

對國有企業(yè)而言，撤銷外派監(jiān)事會，并不代表取消國有企業(yè)的監(jiān)事會設(shè)置，只是表明國有企業(yè)要在市場化導(dǎo)向下進行公司治理的優(yōu)化和調(diào)整。從外派專職監(jiān)事會派出的角度來看，其改革應(yīng)根據(jù)國有企業(yè)的管理層級和市場化程度的不同而推行不同的改革方式。

（一）監(jiān)事會成員的外部化

從外派專職監(jiān)事會開展監(jiān)督管理三個基本原則來看，對于國有企業(yè)集團公司總部和市場化程度較高國有控制的上市公司而言，一般采用專職監(jiān)事外部化的方式進行相應(yīng)的改革較為妥當。第一，內(nèi)部監(jiān)事會的外部化，是指作為國有企業(yè)法定組成部門的監(jiān)事會，其內(nèi)部的監(jiān)事會成員除去法定的職工監(jiān)事外，主要成員應(yīng)由外部人員組成，以保持監(jiān)事會開展工作的獨立性。第二，內(nèi)部監(jiān)事會工作職業(yè)化。內(nèi)部監(jiān)事工作職業(yè)化是在市場化程度較高的國有及其控制企業(yè)中，可以聘請外部專業(yè)化程度較高的專業(yè)人士作為監(jiān)事會成員，開展專業(yè)化的監(jiān)督管理。第三，日常監(jiān)督常態(tài)化。針對監(jiān)事會重年度報告，輕日常監(jiān)督檢查和專項報告的現(xiàn)實情況，應(yīng)著重把監(jiān)督檢查的關(guān)口前移，從事后監(jiān)督逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，切實保障對國有資產(chǎn)的保值和增值的監(jiān)督管理成效。

（二）職監(jiān)事會成員的內(nèi)部化

對于國有企業(yè)集團二級管理企業(yè)及其以下層面，一般采用專職監(jiān)事內(nèi)部化的方式進行相應(yīng)的改革較為妥當。第一，從集團二級管理企業(yè)及其以下層面來看，依據(jù)公司法對于設(shè)立監(jiān)事會的規(guī)定，是讓國有企業(yè)監(jiān)事會監(jiān)督管理真正回到了現(xiàn)代法人治理機制的軌道上來，由二級及以下層級公司設(shè)立監(jiān)事會，由公司股東方按照公司章程的約定派出外派專職監(jiān)事成員，對股東負責(zé)，依法獨立地開展監(jiān)事會監(jiān)督管理。第二，內(nèi)部監(jiān)事會專業(yè)化。內(nèi)部監(jiān)事會專業(yè)化是指應(yīng)培養(yǎng)比較了解經(jīng)營、投資、財務(wù)和企業(yè)管理的高層次高級專業(yè)人才隊伍，開展監(jiān)事會的監(jiān)督管理。第三，日常監(jiān)督常態(tài)化。同樣地，針對監(jiān)事會之前重年度報告，輕日常監(jiān)督檢查和專項報告的現(xiàn)實情況，應(yīng)著重把監(jiān)督檢查的關(guān)口前移，從事后監(jiān)督逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，切實保障對國有資產(chǎn)的保值和增值的監(jiān)督管理成效。

（三）國有企業(yè)專職監(jiān)事監(jiān)督管理的內(nèi)容

根據(jù)公司法第五十三條對監(jiān)事會職權(quán)的相關(guān)規(guī)定，從目前的專職監(jiān)事會開展工作的實際情況中看，其主要從財務(wù)監(jiān)督檢查、違規(guī)或違法監(jiān)督檢查和經(jīng)營異常事項監(jiān)督檢查等幾個方面開展工作。但是這些基本職權(quán)對于如何直接體現(xiàn)出資人、實際控制人或股東對企業(yè)全面監(jiān)督管理的要求，深入建立科學(xué)合理的現(xiàn)代法人治理機制和體系是遠遠不夠的。還需要從樹立市場化導(dǎo)向的現(xiàn)代法人治理理念入手，思考如何進一步深化國有企業(yè)的法人治理體系的改革。

1.從國有企業(yè)董事會和監(jiān)事會的職能定位看。董事會和監(jiān)事會都是出資人、實際控制人或股東派出的對企業(yè)進行管理的機構(gòu)，都是對出資人、實際控制人或股東負責(zé)。但是它們的分工是不同的，董事會主要負責(zé)落實股東方的意志，對企業(yè)行使領(lǐng)導(dǎo)和決策的職權(quán)，而監(jiān)事會應(yīng)主要負責(zé)監(jiān)督董事會和經(jīng)營層是否按股東方的意志落實對國有企業(yè)的管理。從這個角度來說，公司法第五十三條對于監(jiān)事會職權(quán)的規(guī)定內(nèi)容是遠不滿足于現(xiàn)實的管理需要的，有必要進行修改和完善。

2.結(jié)合構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)法人治理體系的角度看。在下一步的改革中，可以采取修改完善公司法或者涉及中央、地方國有企業(yè)管理的法規(guī)，進一步明確監(jiān)事會除了履行現(xiàn)行的財務(wù)監(jiān)督檢查、違規(guī)或違法監(jiān)督檢查和經(jīng)營異常事項監(jiān)督檢查等職權(quán)外，還應(yīng)履行對董事會和經(jīng)營層在日常的經(jīng)營管理中落實股東方意志和戰(zhàn)略發(fā)展、年度重點經(jīng)營任務(wù)、重大項目實施推進、重大風(fēng)險事項等方面的監(jiān)督檢查職權(quán)內(nèi)容，逐步充實監(jiān)事會的管理職權(quán)，構(gòu)建起有效有力監(jiān)事會監(jiān)督體系。

3.在機構(gòu)改革方案出臺以后，國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會職能歸并到審計署，國有重點大型企業(yè)不再設(shè)立監(jiān)事會。外部監(jiān)事會取消主要是讓外部財務(wù)監(jiān)督職能劃歸審計署，不意味著國企的監(jiān)督職能全部回歸審計署。而是行政職權(quán)分離后的市場化導(dǎo)向改革，即監(jiān)事會從外設(shè)轉(zhuǎn)化為內(nèi)設(shè)，內(nèi)設(shè)后的專職監(jiān)事內(nèi)派和專職監(jiān)事外派具有較大的職能發(fā)揮的空間。

綜上所述，中央和國家機關(guān)機構(gòu)改革方案中提出的國有重點大型企業(yè)不再設(shè)立監(jiān)事會，應(yīng)從三個層面進行理解和推動專職監(jiān)事制度改革。一是在制度邏輯上僅應(yīng)理解為不再設(shè)立外派性質(zhì)的監(jiān)事會；二是并不意味著國有重點大型企業(yè)不設(shè)立監(jiān)事會；三是并不意味著中央和地方國有企業(yè)不按照公司法的要求對于二級及其以下層級的企業(yè)實施有效的專職監(jiān)事會管理。四是應(yīng)以現(xiàn)代法人治理理念推動專職監(jiān)事不斷完善和提升對董事會和經(jīng)營層的日常監(jiān)督管理，特別是要不斷充實對國有企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展、年度重點經(jīng)營任務(wù)、重大項目實施推進、重大風(fēng)險事項等方面的監(jiān)督檢查職權(quán)，凸顯專職監(jiān)事監(jiān)督管理的成效。

五、結(jié)論

中央和地方機構(gòu)改革方案中關(guān)于不再設(shè)立國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的規(guī)定，引發(fā)了國資國企監(jiān)督管理權(quán)力的分配和國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)改革的探討。改革提出的撤銷外派監(jiān)事會，并不代表取消國有企業(yè)的監(jiān)事會設(shè)置，只是表明國有企業(yè)要在市場化導(dǎo)向下進行公司治理的優(yōu)化和調(diào)整，國有企業(yè)仍然按照公司法規(guī)定設(shè)立監(jiān)事會，只是監(jiān)事會成員的派出需要根據(jù)國有企業(yè)的管理層級和市場化程度的不同而推行不同的改革方式。

從建立現(xiàn)代企業(yè)法人治理體系出發(fā)，應(yīng)從市場導(dǎo)向下的法人治理理念原則、充分發(fā)揮監(jiān)督管理的獨立性原則、監(jiān)督管理的可行性原則等三個原則出發(fā)對專職監(jiān)事制度進行改革和完善。這種改革方向是符合中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的市場化導(dǎo)向的要求的，為國有企業(yè)逐步規(guī)范的現(xiàn)代法人治理體系提供了指導(dǎo)。從改革內(nèi)容上看，根據(jù)國有企業(yè)的市場化程度和管理層級關(guān)系，國有企業(yè)集團公司總部和市場化程度較高國有控制的上市公司可以推行專職監(jiān)事會成員的外部化改革進行有效的監(jiān)督管理；國有企業(yè)集團二級管理企業(yè)及其以下層面企業(yè)可以推行專職監(jiān)事會成員的內(nèi)部化改革進行有效的監(jiān)督管理。

此外，為構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度管理體系，緊密結(jié)合國有企業(yè)經(jīng)營管理，進一步充實和有效發(fā)揮監(jiān)事會監(jiān)督管理職權(quán)。在下一步的專職監(jiān)事制度改革中，在持續(xù)履行現(xiàn)行的財務(wù)、違規(guī)、違法、經(jīng)營異常等監(jiān)督檢查職權(quán)外，應(yīng)進一步明確監(jiān)事會還應(yīng)履行對董事會和經(jīng)營層在日常的經(jīng)營管理中落實股東方意志和戰(zhàn)略發(fā)展、年度重點經(jīng)營任務(wù)、重大項目實施推進、重大風(fēng)險事項等方面的監(jiān)督檢查職權(quán)內(nèi)容，逐步充實監(jiān)事會的管理職權(quán)，構(gòu)建起有效有力監(jiān)事會監(jiān)督體系。