魏 彤

一、前言

監(jiān)獄是國(guó)家刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，履行著維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定、教育改造罪犯的重要職能。正如社會(huì)上存在著老年人、病人、殘疾人一樣，罪犯也有老病殘犯。老病殘犯作為監(jiān)獄中無(wú)法回避的一個(gè)特殊群體,如何對(duì)其進(jìn)行區(qū)別性關(guān)押、針對(duì)性改造、必要的醫(yī)療救治以及有效地與社區(qū)矯正工作銜接和社會(huì)回歸等，是監(jiān)獄管理需面對(duì)的實(shí)際問(wèn)題。隨著社會(huì)的文明進(jìn)步，我國(guó)監(jiān)獄老病殘犯問(wèn)題日益引起法學(xué)理論界和社會(huì)輿論的關(guān)注，老病殘犯收監(jiān)指標(biāo)、改造機(jī)制、醫(yī)療措施、刑罰執(zhí)行條件的法律依據(jù)不足或標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)滯后帶來(lái)的矛盾沖突越來(lái)越多，如何研究解決老病殘罪犯入獄及服刑中存在的突出問(wèn)題，確保這類人員的法律權(quán)益，已成為監(jiān)獄行刑工作的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)。

就國(guó)際社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀而言，1955年在日內(nèi)瓦召開(kāi)的第一屆聯(lián)合國(guó)預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會(huì)通過(guò)了《囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》，這是國(guó)際社會(huì)就司法領(lǐng)域保護(hù)囚犯基本權(quán)利的重要法律文件之一，該規(guī)則提出了一系列具有人道主義的基本理念；2006年第61屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)又通過(guò)了《殘疾人權(quán)利公約》，其相應(yīng)權(quán)利也同樣適用于殘疾罪犯；2009年4月13日，我國(guó)《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2009-2010年)》明確有“完善監(jiān)管立法，采取有效措施，保障被羈押者權(quán)利與人道待遇”的內(nèi)容；黨的十八屆四中全會(huì)決定也提出，要加強(qiáng)人權(quán)司法保障，構(gòu)建開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)光司法機(jī)制，推進(jìn)審判公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)、警務(wù)公開(kāi)、獄務(wù)公開(kāi)。這些都對(duì)監(jiān)獄老病殘犯管理工作提出了新的目標(biāo)和要求。監(jiān)獄行刑程序的規(guī)范有序、科學(xué)合理，既是做好監(jiān)獄工作的關(guān)鍵點(diǎn)，也是我國(guó)法治建設(shè)的重要領(lǐng)域和人權(quán)保障的展示平臺(tái)。因此，加強(qiáng)監(jiān)獄老病殘犯領(lǐng)域的理論研究，對(duì)于提升監(jiān)獄執(zhí)法水平，推動(dòng)監(jiān)獄管理的文明化、科學(xué)化建設(shè)，建立新型的社會(huì)主義現(xiàn)代化監(jiān)獄具有積極意義。

二、監(jiān)獄老病殘犯的界定

(一)解讀監(jiān)獄老病殘犯

看到“老病殘”這一名詞，顧名思義，就能聯(lián)想到老年人、有疾病的人和殘疾人，“老病殘犯”則是指“老病殘犯人”。筆者通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)的大量檢索，沒(méi)有找到當(dāng)今國(guó)際社會(huì)關(guān)于“老病殘犯”的整體性概念通說(shuō)和權(quán)威性解釋。我國(guó)法律對(duì)于“老病殘犯”也無(wú)明確的規(guī)范界定。因此，監(jiān)獄“老病殘犯”目前在實(shí)踐中只是一個(gè)相對(duì)概念，沒(méi)有絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。

“老病殘”雖經(jīng)常被連貫性提起，但實(shí)際上是相互不同的三類人，沒(méi)有統(tǒng)一性或通用性的標(biāo)準(zhǔn)。司法實(shí)踐中所稱的“老病殘犯”，只是對(duì)在監(jiān)獄中服刑的老年犯人、有疾病的犯人以及身體有殘疾的犯人的泛指。在司法現(xiàn)實(shí)中，還要根據(jù)各類犯人的特征和具體情況，科學(xué)和有針對(duì)性地制定判別標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范。

1.老年犯。從生物學(xué)的角度講，生命是一個(gè)循序漸進(jìn)的自然過(guò)程。所謂“老年”只是相對(duì)于“壯年”而言的，兩者之間并沒(méi)有明顯的界限，不同的地域、風(fēng)俗、文化都對(duì)“老年人”的定義造成影響。[1]《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》的適用對(duì)象是60周歲以上的中國(guó)公民?！秳趧?dòng)法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》(國(guó)發(fā)【1978】104號(hào))關(guān)于法定退休的年齡規(guī)定是“國(guó)家法定的企業(yè)職工退休年齡是男年滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲”。而“老年犯”的年齡標(biāo)準(zhǔn)，則至今尚無(wú)法律規(guī)定或社會(huì)共識(shí)，不像承擔(dān)刑事責(zé)任的年齡由刑法規(guī)定，如《中華人民共和國(guó)刑法》第17條規(guī)定：“已滿十六周歲的人犯罪，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任”。也不同于兒童的概念，1989年《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》第1條即規(guī)定：“為本公約之目的，兒童系指18歲以下的任何人，除非對(duì)其適用之法律規(guī)定成年年齡低于18歲”。

“老年”作為生活中的一個(gè)模糊概念，生理年齡是主要指標(biāo)，但同時(shí)還與一個(gè)人的健康狀況、性格特點(diǎn)有關(guān)?！袄稀笔桥c“少”或“幼”相對(duì)應(yīng)的一個(gè)詞，其字面含義是“年歲大”[2]756。我國(guó)古代根據(jù)中國(guó)人的成長(zhǎng)過(guò)程和生理特點(diǎn)，以十年為單元，將人生大致分為九個(gè)階段。據(jù)《禮記·禮上第一》記載：“人生十年曰幼，學(xué)；二十曰弱，冠；三十曰壯，有室；四十曰強(qiáng)，而仕；五十曰艾，服官政；六十曰耆，指使；七十曰老，而傳；八十九十曰耄，七年曰悼。悼與耄，雖有罪，不加刑焉。百年曰期頤”,是把70歲稱為老的。 2013年1月1日，聯(lián)合國(guó)世界衛(wèi)生組織(World Health Organization—WHO)確定新的年齡分段：44歲以下為青年人，45歲至59歲為中年人，60歲至74歲為年輕老人，75歲至89歲為老年人，90歲及以上為長(zhǎng)壽老人。[3]這是聯(lián)合國(guó)世界衛(wèi)生組織經(jīng)過(guò)對(duì)全球人體素質(zhì)和平均壽命進(jìn)行測(cè)定，對(duì)年齡劃分標(biāo)準(zhǔn)作出的新規(guī)定，該規(guī)定將人的一生分為五個(gè)年齡段。而該組織1994年以前對(duì)人口問(wèn)題通過(guò)的劃分標(biāo)準(zhǔn)則是三個(gè)年齡段：0至14歲為少兒；15歲至64歲為勞動(dòng)力人口；64歲以上為老年人。

如同我國(guó)對(duì)男女的退休年齡規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)有所不同一樣，老年犯又因男女有所差異，男性犯人年齡是以60歲、65歲、70歲為準(zhǔn)？女性犯人是以55歲、60歲、65歲為準(zhǔn)？各地掌握標(biāo)準(zhǔn)不同，這涉及各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、生活水平所帶來(lái)的人均壽命情況差異。以江蘇省2010年制定的《江蘇省監(jiān)獄老病殘罪犯管理辦法》(蘇司規(guī)【2010】1號(hào))為例，其規(guī)定的老年罪犯是指男性年滿60周歲以上(含本數(shù))、女性年滿55周歲(含本數(shù))的罪犯。就全國(guó)范圍而言，2010-2013年期間，老年犯約以男性60歲、女性55歲為準(zhǔn)。隨著人口壽命具有普遍延長(zhǎng)的趨勢(shì)發(fā)展，人們的平均年齡有所延長(zhǎng)已是不爭(zhēng)事實(shí)，且我國(guó)社會(huì)關(guān)于退休年齡的延長(zhǎng)的討論熱烈。老年犯的年齡標(biāo)準(zhǔn)隨之提高、動(dòng)態(tài)變化也在情理之中?？紤]到女性雖然由于生理原因，她們?cè)隗w力上不如男性，在工作上通常允許其退休年齡早于男性，但現(xiàn)實(shí)中女性壽命普遍較長(zhǎng)。能否以女性可比男性早退休進(jìn)而把她們就看成老年人，有必要在司法實(shí)踐中詳加研究論證。

2.病犯?！安》浮笔怯刹∪恕⒎溉藘蓚€(gè)概念綜合而來(lái)的，兼具病人和犯人兩方面特征。關(guān)于“犯人”的概念，是由法律所規(guī)定了的，其內(nèi)容是明確和具體的；而“病人”的概念則無(wú)法律的準(zhǔn)確闡釋。因此，“病犯”概念的不確定性，主要是緣于“病人”概念的不確定性。我國(guó)社會(huì)生活中關(guān)于“病”的理解是“生理上或心理上發(fā)生的不正常狀態(tài)”[2]92。關(guān)于“病人”的解讀則是“生病的人；受治療的人”[2]93。就現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境而言，完全不具有可操作性。例如，受工作勞累、社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)壓力、環(huán)境因素的影響，很多社會(huì)公民處于“亞健康”已成為新常態(tài)，不少人都在體檢時(shí)被告知身體健康指標(biāo)不合格，實(shí)際已有“病”或稱之為“病人”。對(duì)此，自由的社會(huì)人則可以獨(dú)立、自主地決定自己是否已有病、是否要看病。但對(duì)于監(jiān)獄罪犯來(lái)說(shuō)，他們卻不能依據(jù)其主觀感受，自主認(rèn)為自己是否已成“病犯”。鑒于此，對(duì)普通“病人”的概念理解不宜簡(jiǎn)單地適用于“犯人”，將其視為“病犯”的。社會(huì)自由人中“病人”與罪犯中的“病人”缺乏概念的通用性、匹配性，不能簡(jiǎn)單進(jìn)行概念疊加或置換。社會(huì)自然人的“病人”概念內(nèi)含小、外延大、適用范圍廣；罪犯中的“病人”概念則內(nèi)含大、外延小、適用范圍窄。對(duì)于“病犯”范圍的界定，主要是對(duì)“病”的范圍和鑒定標(biāo)準(zhǔn)、鑒定程序的規(guī)定，并隨著法律文明和司法人權(quán)進(jìn)步以及監(jiān)獄治療條件的改善而處于不斷擴(kuò)大之中。目前，司法實(shí)務(wù)界對(duì)“病犯”概念的通常理解是指患有嚴(yán)重疾病或者慢性疾病，久治不愈，不能正常參加學(xué)習(xí)和勞動(dòng)改造的罪犯(1)參見(jiàn)2010年12月14日《江蘇省監(jiān)獄老病殘罪犯管理辦法》(蘇司規(guī)【2010】1號(hào))第五條。。

病犯除了少數(shù)與性別有關(guān)的疾病外，男女犯人對(duì)于病犯的性別要求并不強(qiáng)。但病犯卻存在著病的種類方面的差別，如身體疾病和精神疾病，外科病和內(nèi)科病，急性病和慢性病，傳染病和非傳染病，等等。此外，同樣是內(nèi)科病，又可細(xì)分為結(jié)核病、肝病等，外科病又因而有別。所以，正如社會(huì)上的自然人可以有多少種類的病，監(jiān)獄的犯人在理論上也會(huì)有這些病；社會(huì)上的醫(yī)院有多少器械和治療方法，監(jiān)獄病犯理論上也有權(quán)利得到這些治療手段。由此，就要引發(fā)對(duì)犯人患病的鑒定標(biāo)準(zhǔn)、治療方案和途徑、監(jiān)管和改造考核標(biāo)準(zhǔn)等一系列問(wèn)題。每一項(xiàng)問(wèn)題都應(yīng)具備科學(xué)的判定標(biāo)準(zhǔn)、保障措施以及動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制、監(jiān)督和糾錯(cuò)體系。

3.殘犯。如同“病犯”是“病人”和“罪犯”二者概念的綜合一樣，“殘犯”則是“殘疾人”和“罪犯”兩個(gè)概念的綜合。“殘犯”兼具“殘疾人”和“罪犯”兩方面特征。相對(duì)于“病犯”而言，“殘犯”的概念界定和標(biāo)準(zhǔn)判定要比“病犯”容易些。首先是《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》對(duì)殘疾人進(jìn)行了范圍規(guī)定，具有明確的鑒定標(biāo)準(zhǔn)和鑒定程序；同時(shí)，國(guó)務(wù)院《殘疾人教育條例》，衛(wèi)生部(今國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì))、公安部、中國(guó)殘聯(lián)聯(lián)合下發(fā)的《右下肢、雙下肢殘疾人駕駛機(jī)動(dòng)車身體條件規(guī)定》等，也對(duì)殘疾人的殘疾類型、殘疾級(jí)別進(jìn)行了列舉式、覆蓋式規(guī)定。因此，由于“殘疾人”的概念是清晰、具體的，“犯人”的概念也是明確的，“殘犯”概念、范圍等就較易界定?！皻埛浮钡墓芾硎苤朴诒O(jiān)獄物質(zhì)條件較多，而非同與“病犯”，受制于主觀和一些不確定因素。“病犯”似乎成為監(jiān)獄管理中的難點(diǎn)。

“殘疾”的通說(shuō)是“肢體、器官或其功能方面的缺陷”[2]119。與之相對(duì)的是，殘疾罪犯也就是指在生理、心理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織器官功能喪失或者不正常，不能正常參加學(xué)習(xí)和勞動(dòng)改造的罪犯。根據(jù)殘犯肢體、器官功能喪失程度，還可再細(xì)分為肢體殘缺、器官功能部分失去、完全失去等多種情形。殘犯的殘疾多數(shù)是服刑前就有的，少部分是服刑期間致殘的。對(duì)于服刑期間致殘的服刑人員，有的是勞動(dòng)期間因工致殘、因意外事故致殘，還有的是為逃避勞動(dòng)自傷致殘、為逃避勞動(dòng)偽裝殘疾等惡劣情形。

(二)開(kāi)展監(jiān)獄老病殘問(wèn)題研究的價(jià)值和意義

1.是科學(xué)開(kāi)展監(jiān)管工作的客觀需要

(1)監(jiān)獄面臨“老病殘犯”的諸多問(wèn)題亟待解決

1)老病殘犯數(shù)量與監(jiān)獄管理和改造成效密切相關(guān)。監(jiān)禁率和監(jiān)獄人口數(shù)量對(duì)于監(jiān)禁機(jī)構(gòu)內(nèi)服刑人員疾病的醫(yī)學(xué)處置、管理和執(zhí)行變更具有總體性和持續(xù)性的影響，不僅涉及監(jiān)獄資源、矯正成效等問(wèn)題，還直接反映了監(jiān)獄服刑人員患病的總體情況和發(fā)展態(tài)勢(shì)，疾病傳播的高危因素、年齡、刑期等對(duì)監(jiān)獄的管理和執(zhí)行的變更具有復(fù)雜的影響。在我國(guó)目前以監(jiān)禁刑為主、非監(jiān)禁刑適用很少、暫予監(jiān)外執(zhí)行條件比較嚴(yán)格的背景下，勢(shì)必導(dǎo)致大量年老、患病和生活、勞動(dòng)能力有缺陷的服刑人員長(zhǎng)期滯留監(jiān)獄。

2)監(jiān)獄老病殘犯的患病情況突出。服刑人員肝炎、肺結(jié)核等病毒感染的高發(fā)等是世界各國(guó)監(jiān)獄面臨的普遍問(wèn)題。同時(shí)，老病殘犯諸多慢性疾病、復(fù)雜疾病、傳染性疾病已經(jīng)成為我國(guó)監(jiān)獄行刑實(shí)踐中的突出問(wèn)題。

3)當(dāng)前我國(guó)監(jiān)獄面臨的實(shí)際問(wèn)題和困難突出。主要問(wèn)題和困難包括以下方面：一是我國(guó)監(jiān)獄在疾病防治方面的相關(guān)法律法規(guī)缺失，很多工作缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，尤其對(duì)傳染性疾病的防治和處置依據(jù)不明確；二是對(duì)患病和生活不能自理服刑人員的管理的難度非常大，不接受教育、抗拒改造、自暴自棄的情況比較突出；三是在服刑期間病犯死亡的現(xiàn)象不可避免，更為嚴(yán)重的是監(jiān)獄機(jī)關(guān)的法律責(zé)任不明確，精神包袱非常沉重；四是監(jiān)獄服刑人員的醫(yī)療衛(wèi)生保障體制不完善，監(jiān)獄衛(wèi)生資源缺乏，服刑人員的基本醫(yī)療費(fèi)用難以保障；五是民警和醫(yī)務(wù)人員的壓力大，缺乏高危作業(yè)、職業(yè)暴露防護(hù)和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等方面的保障機(jī)制；六是持續(xù)激增的高昂的醫(yī)療費(fèi)用；七是監(jiān)獄機(jī)關(guān)在老病殘犯于服刑期間死亡時(shí)不可避免地要面對(duì)家屬的誤解、敵意和糾纏。

(2)有利于完善老病殘犯執(zhí)行方面的法律規(guī)范

隨著我國(guó)公共衛(wèi)生狀況、違法犯罪特點(diǎn)的變化和法制建設(shè)進(jìn)程步伐的加快，我國(guó)監(jiān)獄老病殘犯行刑實(shí)踐在當(dāng)前呈現(xiàn)和面臨許多突出問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題，在法律依據(jù)和刑罰執(zhí)行實(shí)踐中的表現(xiàn)尤為突出，在立法和司法方面存在許多亟待解決的問(wèn)題。

監(jiān)獄老病殘犯的疾病處置和執(zhí)行變更等問(wèn)題缺乏立法規(guī)定和可靠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支撐，這一點(diǎn)在我國(guó)現(xiàn)行刑事政策和刑罰執(zhí)行實(shí)踐的背景下日益凸顯緊迫。

2.有利于促進(jìn)老病殘犯回歸社會(huì)和預(yù)防司法腐敗

(1)有利于促進(jìn)老病殘犯回歸社會(huì)

監(jiān)獄在罪犯服刑過(guò)程中既要保障監(jiān)獄安全穩(wěn)定，又要保障服刑人員的基本權(quán)利，還要依法合規(guī)，將新時(shí)期 “依法治監(jiān)”落到實(shí)處。

老病殘犯的最終歸途是社會(huì)。老病殘犯除了依法通過(guò)減刑、假釋、保外就醫(yī)等暫予監(jiān)外執(zhí)行途徑進(jìn)入社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)、刑滿釋放、病亡等出監(jiān)外，多數(shù)老病殘犯仍然要經(jīng)過(guò)服刑、醫(yī)療、教育等逐步回到社會(huì)中。

(2)有利于避免減刑假釋保外就醫(yī)中的司法腐敗

有效遏制違規(guī)違法辦理老病殘犯減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行的現(xiàn)象，讓符合條件的老病殘犯合法減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行，才能真正落實(shí)讓老病殘犯回歸社會(huì)。

3.是構(gòu)建科學(xué)高效刑罰執(zhí)行體制的具體要求

加強(qiáng)老病殘犯理論研究和法制建設(shè)，有利于推進(jìn)監(jiān)獄工作的法制化、常態(tài)化、規(guī)范化，構(gòu)建科學(xué)、高效、寬嚴(yán)相濟(jì)刑罰體系，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

本文試圖從刑罰執(zhí)行新常態(tài)下監(jiān)獄老病殘犯分類管理教育、日?？己?、醫(yī)療救治、減刑、假釋、保外就醫(yī)等面臨的新問(wèn)題入手，結(jié)合老病殘犯的社區(qū)矯正、安置幫教等環(huán)節(jié)，對(duì)老病殘犯的現(xiàn)狀及相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析和科學(xué)探索，以期為我國(guó)老病殘犯管理教育刑罰執(zhí)行工作提供參考。

三、我國(guó)監(jiān)獄老病殘犯制度發(fā)展

(一)我國(guó)監(jiān)獄行刑制度發(fā)展的歷史沿革

具有中國(guó)特色的監(jiān)獄制度是隨著中華人民共和國(guó)的成立一同建立起來(lái)的，長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于打擊和懲罰犯罪、保護(hù)人民、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)安定秩序發(fā)揮了重要作用。在我國(guó)1981年8月召開(kāi)的第8次勞改工作會(huì)議上，重申了繼續(xù)執(zhí)行“改造第一、生產(chǎn)第二”的勞改工作方針，并于1983年將改造罪犯機(jī)關(guān)移交司法行政部門管理，理順了偵查、檢察、法院、執(zhí)行機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合的刑事法律關(guān)系。1989年，司法部制定了《關(guān)于對(duì)罪犯實(shí)施分押分管分教的試行意見(jiàn)》，這是中國(guó)監(jiān)獄行刑和改造罪犯工作的新起點(diǎn)。1990年司法部、最高人民檢察院、公安部印發(fā)的《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》(司發(fā)【1990】247號(hào))，以及2003年4月2日司法部發(fā)布的《監(jiān)獄提請(qǐng)減刑假釋工作程序規(guī)定》(司法部令第77號(hào))，成為我國(guó)監(jiān)獄減刑假釋保外就醫(yī)的重要依據(jù)。尤其是《監(jiān)獄提請(qǐng)減刑假釋工作程序規(guī)定》，是我國(guó)第一次對(duì)監(jiān)獄罪犯行刑工作進(jìn)行的系統(tǒng)性程序規(guī)定，是全國(guó)各級(jí)司法行政部門開(kāi)展減刑假釋工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，多年來(lái)曾對(duì)我國(guó)促進(jìn)監(jiān)獄罪犯教育改造、穩(wěn)定監(jiān)管秩序發(fā)揮了積極作用。

隨著社會(huì)發(fā)展，一方面是監(jiān)獄犯人人數(shù)不斷增加，監(jiān)管成本持續(xù)提高，截至2015年11月，全國(guó)監(jiān)獄已達(dá)718所，在押犯總量高達(dá)164萬(wàn)人以上；另一方面是社會(huì)刑罰理念的進(jìn)步，與監(jiān)獄監(jiān)禁矯正相對(duì)應(yīng)的非監(jiān)禁型矯正—社區(qū)矯正制度日漸興起。社區(qū)矯正制度的產(chǎn)生和發(fā)展，既減輕了監(jiān)獄的監(jiān)管壓力，可以為國(guó)家騰出手來(lái)監(jiān)管罪大惡極的罪犯；也有利于符合條件的輕型罪犯等在社區(qū)接受改造，使其不脫離家庭和社會(huì)，提高其社會(huì)適應(yīng)力和生存技能，最終實(shí)現(xiàn)真正的社會(huì)回歸，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。為此，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部于2012年10月印發(fā)了《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》(或簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)。2014年10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委又印發(fā)了《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》(司發(fā)通【2014】112號(hào))，對(duì)《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》(司發(fā)【1990】247號(hào))予以廢止的同時(shí)，對(duì)老病殘犯的保外就醫(yī)等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。

(二)我國(guó)老病殘犯管理法律政策體系梳理

我國(guó)關(guān)于老病殘犯的法律法規(guī)規(guī)定內(nèi)容較少、且相對(duì)分散，沒(méi)有專門規(guī)定老病殘犯權(quán)利或管理制度的法律法規(guī)。作為最為重要的《監(jiān)獄法》，我國(guó)1994年《監(jiān)獄法》第17條規(guī)定對(duì)“有嚴(yán)重疾病需要保外就醫(yī)的”可以暫不收監(jiān)；2012年對(duì)《監(jiān)獄法》修訂后，也只是在第17條規(guī)定符合刑事訴訟法“有嚴(yán)重疾病需要保外就醫(yī)的”“生活不能自理，適用暫予監(jiān)外執(zhí)行不致危害社會(huì)的”情形，經(jīng)批準(zhǔn)給予暫予監(jiān)外執(zhí)行。新舊《監(jiān)獄法》在監(jiān)獄罪犯分押分管、生活衛(wèi)生、教育改造、考核獎(jiǎng)懲、減刑假釋等環(huán)節(jié)中均未針對(duì)“老病殘犯”作出規(guī)定，不能不說(shuō)是立法遺憾。此外，我國(guó)關(guān)于老病殘犯的內(nèi)容規(guī)定雖在一些不同層級(jí)的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件有所涉及，但基于我國(guó)缺乏統(tǒng)一規(guī)定老病殘的犯法律法規(guī)，關(guān)于監(jiān)獄老病殘罪犯認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)各地監(jiān)獄沒(méi)有一致的標(biāo)準(zhǔn)。各地都是結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，根據(jù)其規(guī)范性文件開(kāi)展老病殘罪犯鑒定和管理工作，規(guī)范依據(jù)效力不高，可操作性不強(qiáng)是其特征。下面對(duì)我國(guó)關(guān)于老病殘犯的相關(guān)法律政策規(guī)定進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)單梳理。

1.中華人民共和國(guó)成立初期至2005年期間的法律政策關(guān)于老病殘犯的規(guī)定

1954年9月，國(guó)務(wù)院(時(shí)稱“政務(wù)院”)發(fā)布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)改造條例》,規(guī)定了“年齡在五十五歲以上或者身體殘廢”罪犯的“取保監(jiān)外執(zhí)行”等事宜。

1979年4月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部發(fā)布的《關(guān)于清理老弱病殘犯和精神病犯的聯(lián)合通知》(【79】法辦研字第6號(hào))規(guī)定了“老弱病殘犯”的監(jiān)外就醫(yī)、監(jiān)外執(zhí)行和“精神病罪犯”的處理問(wèn)題。

1983年12月，司法部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于將一部分刑滿和解除勞教的暫留人員放回社會(huì)的通知》規(guī)定：對(duì)于刑滿和解除勞教的暫留人員中的“年老、病殘人員”優(yōu)先考慮“盡快放回社會(huì)”。

1989年8月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部發(fā)布的《關(guān)于依法加強(qiáng)對(duì)管制、剝奪政治權(quán)利、緩刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯監(jiān)督考察工作的通知》中，僅有“監(jiān)外罪犯確因醫(yī)病、探親等特殊情況需要離開(kāi)所在地域到本縣、市以外地方的，必須經(jīng)過(guò)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；離開(kāi)居住地到本縣、市內(nèi)其他地方的，由具體負(fù)責(zé)監(jiān)督考察的執(zhí)行單位批準(zhǔn)”之規(guī)定，其余內(nèi)容均未涉及老病殘犯。

1990年12月，司法部、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)的《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》(司發(fā)【1990】247號(hào))雖在第二條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)涉及“病犯”內(nèi)容，第三項(xiàng)涉及“殘犯”內(nèi)容、第四項(xiàng)涉及“老年病犯”內(nèi)容，但對(duì)“老年犯”沒(méi)有作出年齡規(guī)定。同時(shí)，這是針對(duì)保外就醫(yī)列出的疾病傷殘范圍，并非適用于在監(jiān)病殘犯的日常管理。司法部發(fā)布的《關(guān)于計(jì)分考核獎(jiǎng)罰罪犯的規(guī)定》第18條僅有“罪犯在保外就醫(yī)、入監(jiān)教育和出監(jiān)教育以及住院治療期間，不納入百分考核范圍。老、病、殘犯人基本喪失勞動(dòng)能力的，主要考核思想改造表現(xiàn)”的原則規(guī)定，并無(wú)相應(yīng)的具體標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，實(shí)踐中對(duì)老病殘犯的激勵(lì)作用甚微。

1994年12月，在我國(guó)頒布《監(jiān)獄法》之前，規(guī)定老病殘罪犯的工作依據(jù)多為規(guī)章和政策，缺乏法律層面的依據(jù)。我國(guó)1994年《監(jiān)獄法》在第三章第一節(jié)“收監(jiān)”部分，規(guī)范了服刑人員入獄的入口問(wèn)題?！侗O(jiān)獄法》第17條第一款、第二款規(guī)定，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)對(duì)交付執(zhí)行刑罰的罪犯進(jìn)行身體檢查。經(jīng)檢查，被判處無(wú)期徒刑、有期徒刑的罪犯有下列情形之一的，可以暫不收監(jiān)：(一)有嚴(yán)重疾病需要保外就醫(yī)的；(二)懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女。采取的是將病犯排除在監(jiān)獄之外的做法。

1995年2月，《公安機(jī)關(guān)對(duì)被管制、剝奪政治權(quán)利、緩刑、假釋、保外就醫(yī)罪犯的監(jiān)督管理規(guī)定》(公安部令【第23號(hào)】)是從對(duì)保外就醫(yī)罪犯進(jìn)行監(jiān)管的角度予以規(guī)定的，沒(méi)有對(duì)老病殘犯給予考察松懈或權(quán)利特別維護(hù)之處。

1997年5月，公安部發(fā)布的《關(guān)于認(rèn)真做好罪犯保外就醫(yī)工作的通知》(公通字【1997】29號(hào))也是規(guī)定對(duì)保外就醫(yī)罪犯的嚴(yán)格要求，不是關(guān)于罪犯保外就醫(yī)期間的生活照顧、考核標(biāo)準(zhǔn)掌握或刑罰措施變更。一般而言，由于罪犯保外就醫(yī)期間脫離了監(jiān)獄的計(jì)分考核程序，往往在減刑假釋申報(bào)方面處于不利地位。

1997年10月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》(法釋【1997】6號(hào))第10條“刑法第八十一條第一款規(guī)定的‘不致再危害社會(huì)’，是指罪犯在刑罰執(zhí)行期間一貫表現(xiàn)好，確已具備本規(guī)定第一條第(一)項(xiàng)所列情形，不致違法、重新犯罪的，或者是老年、身體有殘疾(不含自傷致殘)，并喪失作案能力的”之規(guī)定，以及第14條“對(duì)老年和身體殘疾(不含自傷致殘)罪犯的減刑、假釋，應(yīng)當(dāng)主要注重悔罪的實(shí)際表現(xiàn)。對(duì)除刑法第八十一條第二款規(guī)定的情形之外，有悔罪表現(xiàn)，喪失作案能力或者生活不能自理，且假釋后生活確有著落的老殘犯，可以依法予以假釋”之規(guī)定內(nèi)容，對(duì)老病殘犯減刑假釋是一個(gè)相對(duì)明確的標(biāo)準(zhǔn)，具有進(jìn)步意義。

2005年3月，中央政法委下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)保外就醫(yī)工作的通知》(政法【2005】11號(hào))，明確提出“監(jiān)獄不得以健康原因拒收罪犯”的要求。由此，看守所就將原本《監(jiān)獄法》規(guī)定不得收監(jiān)的罪犯均投送監(jiān)獄，導(dǎo)致各地監(jiān)獄老病殘罪犯的人數(shù)急劇增長(zhǎng)。這項(xiàng)《通知》突破《監(jiān)獄法》規(guī)定，打開(kāi)了老病殘犯進(jìn)入監(jiān)獄的入口。

2.《刑法修正案(八)》頒布以來(lái)至《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》實(shí)施的老病殘犯規(guī)定內(nèi)容

2011年5月1日施行的《刑法修正案(八)》對(duì)刑罰結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，使罪犯平均最低服刑期限延長(zhǎng)，特別是以往到了服刑周期可以釋放的死緩、無(wú)期徒刑的罪犯，在新刑法施行后，與重刑犯增加相伴的是長(zhǎng)刑犯比重上升，增大了監(jiān)獄老病殘犯的來(lái)源人群基數(shù)。

2012年3月1日，我國(guó)實(shí)施《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)?！秾?shí)施辦法》只是在第20條規(guī)定“對(duì)保外就醫(yī)的社區(qū)矯正人員，司法所應(yīng)當(dāng)定期與其治療醫(yī)院溝通聯(lián)系，及時(shí)掌握其身體狀況及疾病治療、復(fù)查結(jié)果等情況，并根據(jù)需要向批準(zhǔn)、決定機(jī)關(guān)或者有關(guān)監(jiān)獄、看守所反饋情況”，這也是對(duì)病犯的義務(wù)性要求，其余沒(méi)有提到老病殘犯的社區(qū)矯正特點(diǎn)。倒是第33條對(duì)未成年人的社區(qū)矯正，提出了“應(yīng)當(dāng)遵循教育、感化、挽救的方針”之原則，并規(guī)定了具體實(shí)施步驟。

2012年7月1日施行的《最高人民法院關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》(法釋【2012】2號(hào))第15條關(guān)于“辦理假釋案件，判斷‘沒(méi)有再犯罪的危險(xiǎn)’，除符合刑法第八十一條規(guī)定的情形外，還應(yīng)根據(jù)犯罪的具體情節(jié)、原判刑罰情況，在刑罰執(zhí)行中的一貫表現(xiàn)，罪犯的年齡、身體狀況、性格特征，假釋后生活來(lái)源以及監(jiān)管條件等因素綜合考慮”之規(guī)定，以及第20條“老年、身體殘疾(不含自傷致殘)、患嚴(yán)重疾病罪犯的減刑、假釋，應(yīng)當(dāng)主要注重悔罪的實(shí)際表現(xiàn)；基本喪失勞動(dòng)能力、生活難以自理的老年、身體殘疾、患嚴(yán)重疾病的罪犯，能夠認(rèn)真遵守法律法規(guī)及監(jiān)規(guī)，接受教育改造，應(yīng)視為確有悔改表現(xiàn)，減刑的幅度可以適當(dāng)放寬，起始時(shí)間、間隔時(shí)間可以相應(yīng)縮短。假釋后生活確有著落的，除法律和本解釋規(guī)定不得假釋的情形外，可以依法假釋”之規(guī)定。其相對(duì)于1997年10月的《關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》沒(méi)有多大變化，有些內(nèi)容相比前者更為原則化，不利于監(jiān)獄對(duì)老病殘犯減刑假釋申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)的掌握。

2013年1月1日，我國(guó)實(shí)施了新的《刑事訴訟法》。新《刑事訴訟法》將原由看守所關(guān)押的余刑三個(gè)月以上罪犯，改為由監(jiān)獄執(zhí)行刑罰，短刑犯持續(xù)增加。對(duì)于減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范，給監(jiān)獄老病殘犯的教育矯正等帶來(lái)更大難度。

2013年1月1日，我國(guó)實(shí)施了修正后的《監(jiān)獄法》。此次《監(jiān)獄法》修正案，共修改了七條。全文包含總則、監(jiān)獄、刑罰的執(zhí)行、獄政管理、對(duì)罪犯的教育改造、對(duì)未成年犯的教育改造、附則共七章、七十八條。修改后的《監(jiān)獄法》第17條規(guī)定：“罪犯被交付執(zhí)行刑罰，符合本法第十六條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以收監(jiān)。罪犯收監(jiān)后，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行身體檢查。經(jīng)檢查，對(duì)于具有暫予監(jiān)外執(zhí)行情形的，監(jiān)獄可以提出書(shū)面意見(jiàn)，報(bào)省級(jí)以上監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。這一規(guī)定解決了長(zhǎng)期以來(lái)監(jiān)獄對(duì)老病殘犯必須強(qiáng)制收監(jiān)的問(wèn)題，降低了監(jiān)獄老病殘犯增量，部分堵塞病犯等不經(jīng)治療直接涌入監(jiān)獄的漏洞，是一次老病殘犯管理制度上的立法進(jìn)步。

中央政法委2014年1月21日發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行 切實(shí)防止司法腐敗的意見(jiàn)》(中政委【2014】5號(hào))，所規(guī)定的是“對(duì)職務(wù)犯罪、破壞金融管理秩序和金融詐騙犯罪、組織(領(lǐng)導(dǎo)、參加、包庇、縱容)黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪等罪犯(以下簡(jiǎn)稱三類罪犯)減刑、假釋，必須從嚴(yán)把握法律規(guī)定的‘確有悔改表現(xiàn)’、‘立功表現(xiàn)’、‘重大立功表現(xiàn)’的標(biāo)準(zhǔn)”問(wèn)題，目的是解決社會(huì)反映強(qiáng)烈的“有權(quán)人”“有錢人”被判刑后減刑快、假釋及暫予監(jiān)外執(zhí)行比例高、實(shí)際服刑時(shí)間偏短等現(xiàn)象，以確保司法公正，提高司法公信力，并未就老病殘犯進(jìn)行規(guī)定。

2014年6月1日施行的《最高人民法院關(guān)于減刑、假釋案件審理程序的規(guī)定》(法釋【2014】5號(hào))僅在第2條提到“人民法院審理假釋案件，還應(yīng)綜合考慮罪犯的年齡、身體狀況、性格特征、假釋后生活來(lái)源以及監(jiān)管條件等影響再犯罪的因素”。該內(nèi)容沒(méi)有涉及照顧老病殘犯的硬性條件，卻可能因老病殘犯就業(yè)能力較弱導(dǎo)致的“假釋后生活來(lái)源”問(wèn)題而限制對(duì)其假釋。

2014年7月21日施行的《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規(guī)定》，沒(méi)有提及老病殘犯內(nèi)容。

2014年10月，司法部2014年修訂《監(jiān)獄提請(qǐng)減刑假釋工作程序規(guī)定》(司法部令第130號(hào))規(guī)定罪犯減刑假釋需由罪犯所在監(jiān)區(qū)提供“罪犯計(jì)分考核明細(xì)表、評(píng)審鑒定表、獎(jiǎng)懲審批表；罪犯確有悔改或者立功、重大立功表現(xiàn)的具體事實(shí)及書(shū)面證明材料”，對(duì)于老病殘犯進(jìn)行專門規(guī)定，上述所提供材料內(nèi)容也不利于老病殘犯，因?yàn)槔喜埛甘荏w力所限，計(jì)分考核得分低，立功機(jī)會(huì)少，確有悔改無(wú)法體現(xiàn)。

3.《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》關(guān)于老病殘犯的規(guī)定及其作用

按照中央司法體制改革的要求， 2014年12月1日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委聯(lián)合頒發(fā)了《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》(司發(fā)通【2014】112號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)。《規(guī)定》包括34條，將《保外就醫(yī)嚴(yán)重疾病范圍》作為附件，并廢止了《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》，此項(xiàng)司法解釋性質(zhì)的規(guī)范對(duì)于對(duì)老病殘犯的暫予監(jiān)外執(zhí)行給予了眾多明確規(guī)定，是一個(gè)重大的法治進(jìn)步?！兑?guī)定》頒行，解決了長(zhǎng)期困擾監(jiān)獄老病殘犯暫予監(jiān)外執(zhí)行中的主體、鑒定、病情病種、程序、監(jiān)督等一系列矛盾滯后空缺問(wèn)題。合理確定“疾病”“傷殘”的范圍，改進(jìn)認(rèn)定程序，為監(jiān)外執(zhí)行設(shè)立了標(biāo)準(zhǔn)，且在《規(guī)定》第七條規(guī)定有“對(duì)未成年罪犯、六十五周歲以上的罪犯、殘疾人罪犯，適用前款規(guī)定可以適度從寬”的內(nèi)容，類似于對(duì)老年犯年齡標(biāo)準(zhǔn)的變相規(guī)定。

(1)《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》的頒行具有進(jìn)步意義

1)黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確要求“完善刑罰執(zhí)行制度”，這是對(duì)修改后刑事訴訟法和中央政法委關(guān)于嚴(yán)格掌握有關(guān)罪犯適用暫予監(jiān)外執(zhí)行的條件和程序要求的具體落實(shí)。

2)《規(guī)定》針對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行實(shí)踐中存在的問(wèn)題，進(jìn)一步嚴(yán)格了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、程序和責(zé)任，強(qiáng)化了法律監(jiān)督，完善了體制機(jī)制。

3)《規(guī)定》對(duì)《保外就醫(yī)嚴(yán)重疾病范圍》進(jìn)行了全面修訂，依法、科學(xué)地劃定保外就醫(yī)嚴(yán)重疾病范圍，規(guī)定了不得暫予監(jiān)外執(zhí)行的情形；對(duì)于在暫予監(jiān)外執(zhí)行期間因違法違規(guī)被收監(jiān)執(zhí)行或者因重新犯罪被判刑的罪犯，需要再次適用暫予監(jiān)外執(zhí)行的，要求從嚴(yán)審批；對(duì)累犯和故意殺人等八種嚴(yán)重暴力犯罪分子適用暫予監(jiān)外執(zhí)行實(shí)行執(zhí)行刑期的限制。

4)《規(guī)定》對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行的審批程序細(xì)化為提出(申請(qǐng))、審查提請(qǐng)(包括病情診斷、檢查和鑒別)和審批三個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)辦理時(shí)限都作出了明確規(guī)定。

5)《規(guī)定》明確了建立保證人制度，突出了保外就醫(yī)制度“保”的要求，明確了保證人的提出、保證人的條件和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)等。

(2)《規(guī)定》理順了“保外就醫(yī)范圍方面的法律沖突”

《監(jiān)獄法》第25條規(guī)定：“對(duì)于被判處無(wú)期徒刑、有期徒刑在監(jiān)內(nèi)服刑的罪犯，符合刑事訴訟法規(guī)定的監(jiān)外執(zhí)行條件的，可以暫予監(jiān)外執(zhí)行。”據(jù)此規(guī)定，監(jiān)獄暫予監(jiān)外執(zhí)行的對(duì)象是被判處無(wú)期徒刑或有期徒刑的罪犯。但據(jù)《刑事訴訟法》第254條“對(duì)于被判處有期徒刑或者拘役的罪犯，有下列情形之一的，可以暫予監(jiān)外執(zhí)行”的規(guī)定，監(jiān)獄暫予監(jiān)外執(zhí)行的對(duì)象只能是被判處有期徒刑的罪犯。法律之間的沖突導(dǎo)致監(jiān)獄執(zhí)行機(jī)關(guān)無(wú)所適從。盡管大多數(shù)監(jiān)獄是以《刑事訴訟法》規(guī)定的有期徒刑或者拘役的罪犯作為保外就醫(yī)的對(duì)象，但調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)一些監(jiān)獄讓無(wú)期徒刑罪犯保外就醫(yī)的情況，尤其是轉(zhuǎn)回罪犯原籍執(zhí)行保外就醫(yī)，引起全國(guó)執(zhí)法不平衡和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)混亂。在國(guó)家現(xiàn)有法律法規(guī)存在沖突的情況下，各省(自治區(qū)、直轄市)監(jiān)獄管理局以及各監(jiān)獄根據(jù)實(shí)際工作情況制定了相關(guān)的地方性規(guī)定。從實(shí)地調(diào)查情況看，有的地方性法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)嚴(yán)，有的地方法規(guī)過(guò)寬，在實(shí)際操作程序方面也是各行其是，形成了全國(guó)監(jiān)獄保外就醫(yī)標(biāo)準(zhǔn)不一，執(zhí)行上存在地域差異的現(xiàn)狀。《規(guī)定》則是在綜合多種情形下的科學(xué)考量，如《規(guī)定》的第五條和第七條在對(duì)無(wú)期徒刑罪犯一般排除適用暫予監(jiān)外執(zhí)行的同時(shí)，又對(duì)“懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女”給予例外，體現(xiàn)了對(duì)無(wú)辜胎兒、嬰兒的權(quán)益給予特殊保護(hù)；在對(duì)“累犯以及故意殺人、強(qiáng)奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險(xiǎn)物質(zhì)或者有組織的暴力性犯罪罪犯”的暫予監(jiān)外執(zhí)行附加嚴(yán)格的監(jiān)禁期限前提條件的同時(shí)，又對(duì)“六十五周歲以上的罪犯、殘疾人罪犯”適用暫予監(jiān)外的執(zhí)行控制標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)從寬。體現(xiàn)了立法的科學(xué)性、原則性、靈活性。

(3)《規(guī)定》相對(duì)于《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》的改變

1)《規(guī)定》結(jié)合形勢(shì)發(fā)展確定了新“罪名”和“病名”

2)《規(guī)定》對(duì)保外就醫(yī)適用對(duì)象的考察因素更加全面

3)《規(guī)定》對(duì)罪犯保外就醫(yī)的時(shí)限規(guī)定更為合理

4)取保人的法定責(zé)任規(guī)定仍待明確

總之，雖然中華人民共和國(guó)成立的半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，關(guān)于罪犯管理出臺(tái)了一系列法律、司法解釋、規(guī)章及相關(guān)政策，對(duì)于老病殘犯并未作出專門規(guī)定。甚至目前沒(méi)有“老病殘犯”的統(tǒng)一界定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)“老病殘犯”監(jiān)獄日常監(jiān)管進(jìn)行科學(xué)規(guī)范也處于空白。司法部2003《監(jiān)獄提請(qǐng)減刑假釋工作程序規(guī)定》(司法部令 第77號(hào))、司法部2014年《監(jiān)獄提請(qǐng)減刑假釋工作程序規(guī)定(2014年修訂)》(司法部令第130號(hào))也均未涉及“老病殘犯”問(wèn)題，未對(duì)老病殘犯在減刑、假釋程序和實(shí)體規(guī)定中有特殊照顧。法律修訂也是小修小補(bǔ)，缺乏前瞻性。這與重刑主義在社會(huì)各階層和民眾內(nèi)心根深蒂固不無(wú)關(guān)系，人們普遍崇信“殺人償命”“因果報(bào)應(yīng)”，認(rèn)為給予罪犯報(bào)復(fù)性懲罰天經(jīng)地義，也是犯罪人必須付出的代價(jià)。缺乏老病殘犯特殊的權(quán)利保護(hù)理念，甚至不注重罪犯合理權(quán)益具有一定的思維慣性和文化背景，對(duì)老病殘犯的權(quán)利理論研究不深及法律規(guī)定不全、不細(xì)也就在所難免。我國(guó)對(duì)于監(jiān)獄老病殘犯一直沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于老病殘犯的內(nèi)容規(guī)定需要從實(shí)體法、程序法、規(guī)定、意見(jiàn)、通知中查找，無(wú)法有效引用和得到社會(huì)重視。因此，我國(guó)監(jiān)獄老病殘罪犯的減刑假釋保外就醫(yī)現(xiàn)狀是與社會(huì)政治、文明進(jìn)步情況相關(guān)并受其制約的。老病殘犯權(quán)利保障水平作為罪犯權(quán)利維護(hù)的基本標(biāo)志，其規(guī)則和程序的缺失又往往通過(guò)減刑假釋保外就醫(yī)中的問(wèn)題反映出來(lái)，如把一些疾病較輕、甚至無(wú)疾病的罪犯保外就醫(yī)，甚至徇私枉法、“明保暗放”，致使一些罪犯逍遙法外。盡管我國(guó)監(jiān)獄系統(tǒng)多次專門開(kāi)展專項(xiàng)督查，有時(shí)還專項(xiàng)檢查前三年暫予監(jiān)外執(zhí)行情況，勞民傷財(cái)，效果卻大打折扣。究其根本，相關(guān)程序和標(biāo)準(zhǔn)缺失、不嚴(yán)、監(jiān)督乏力是主要原因。

四、我國(guó)監(jiān)獄老病殘犯存在問(wèn)題和原因分析

(一)我國(guó)監(jiān)獄老病殘犯現(xiàn)行醫(yī)療模式及其弊端

1.老病殘罪犯醫(yī)療費(fèi)支付現(xiàn)狀及其弊端

我國(guó)監(jiān)獄在押犯醫(yī)療費(fèi)用長(zhǎng)期實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療的實(shí)報(bào)實(shí)銷制度。在全國(guó)公費(fèi)醫(yī)療改革的大環(huán)境下，受主客觀環(huán)境影響，監(jiān)獄押犯醫(yī)療費(fèi)呈快速上漲趨勢(shì)，罪犯醫(yī)療費(fèi)增長(zhǎng)普遍高于國(guó)家財(cái)政撥款，給監(jiān)獄正常運(yùn)行帶來(lái)很大困難。如果遇到大病，動(dòng)輒幾萬(wàn)元，使監(jiān)獄無(wú)法承受。國(guó)家撥款是固定不變的，而罪犯醫(yī)療費(fèi)逐年上升，每年可能出現(xiàn)幾百萬(wàn)赤字，而這些赤字全靠財(cái)政支付是非常困難的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制下，監(jiān)獄仍依照舊的公費(fèi)醫(yī)療模式進(jìn)行，明顯和社會(huì)發(fā)展脫節(jié)。以老病殘醫(yī)療費(fèi)為例分析，究竟在全國(guó)監(jiān)獄系統(tǒng)占有多大的比例，雖然筆者沒(méi)能得到詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，但其弊病顯然可見(jiàn)。老病殘犯現(xiàn)行醫(yī)療費(fèi)支付模式的弊端主要有：

(1)老病殘押犯醫(yī)療費(fèi)用采取供給制帶來(lái)諸多副作用

健康權(quán)是一個(gè)人最基本的權(quán)利，《世界人權(quán)宣言》指出，人人享有人身安全和健康的權(quán)利。罪犯作為特殊人群，雖然受刑罰懲罰，但依然享有基本醫(yī)療服務(wù)的權(quán)利。對(duì)罪犯實(shí)行人道主義政策是我們黨和政府在教育改造罪犯中的一貫主張和要求。因此，對(duì)于罪犯獄內(nèi)權(quán)利維護(hù)較好。一些罪犯就在監(jiān)獄內(nèi)形成張口吃飯，伸手穿衣的習(xí)慣，不像在社會(huì)上為了生存而操勞和奔波，罪犯感到輕松，沒(méi)有壓力。對(duì)罪犯實(shí)施同等的公費(fèi)醫(yī)療制度，又會(huì)導(dǎo)致藥品浪費(fèi)現(xiàn)象，押犯清楚知道自己有醫(yī)療權(quán)利，不管有沒(méi)有病，只要提出求醫(yī)，監(jiān)獄干警就必須批準(zhǔn)。

(2)易引發(fā)犯罪或再犯罪

監(jiān)獄的醫(yī)療費(fèi)用保障水平方面如與社會(huì)相差過(guò)大，還會(huì)誘發(fā)另一種奇怪的現(xiàn)象：為讓“財(cái)政買單看病”而犯罪。如某監(jiān)獄的一服刑人員，其犯罪即因長(zhǎng)期患病，感覺(jué)無(wú)力承擔(dān)長(zhǎng)期的醫(yī)療費(fèi)用，實(shí)施公然盜竊，以圖進(jìn)入監(jiān)獄享受“全額醫(yī)療保障”。此外我們花大成本教育和改造罪犯，最終目的是使其能夠回歸社會(huì)，為社會(huì)所接納。如果罪犯回歸社會(huì)后發(fā)現(xiàn)來(lái)自生活醫(yī)療方面的壓力比在監(jiān)獄還要大時(shí)，有時(shí)會(huì)因醫(yī)療費(fèi)用承擔(dān)問(wèn)題增加再犯罪率。

2.監(jiān)獄疾病預(yù)防及控制模式及其弊端

疾病預(yù)防及控制機(jī)制關(guān)系到人民生命安危，我國(guó)的疾病預(yù)防與控制工作在經(jīng)歷了SARS、禽流感、豬鏈球菌、新冠肺炎的沖擊后，人們逐漸認(rèn)知和重視到疾病預(yù)防與控制對(duì)工作的重要性，珍愛(ài)生命、擁有健康日益成為人們的自覺(jué)選擇。而我國(guó)監(jiān)獄系統(tǒng)目前采取的對(duì)疾病預(yù)防、控制與社會(huì)隔離模式，對(duì)老病殘罪犯的健康保護(hù)具有不利影響。監(jiān)獄疾病預(yù)防與控制工作作為社會(huì)疾病預(yù)防與控制的有機(jī)組成部分，應(yīng)積極吸收當(dāng)今社會(huì)疾病預(yù)防與控制理念，將監(jiān)獄疾病預(yù)防與控制工作納入社會(huì)疾病預(yù)防與控制管理體系中，徹底消除由此帶來(lái)的監(jiān)管安全隱患。監(jiān)獄由于長(zhǎng)期的封閉式管理造成監(jiān)獄疾病預(yù)防與控制工作與社會(huì)的隔離模式，造成了醫(yī)務(wù)人員疾控知識(shí)欠缺、陳舊，監(jiān)獄防疫力量薄弱，體制僵化，日常管理不規(guī)范，監(jiān)控、報(bào)告、流調(diào)、處理程序與職責(zé)要求不清，信息交流渠道不暢，這些都體現(xiàn)了管理體制僵化現(xiàn)狀及相應(yīng)弊端。

(1)醫(yī)務(wù)力量薄弱

傳染病專業(yè)醫(yī)務(wù)人員匱乏，監(jiān)獄醫(yī)院缺乏相應(yīng)的傳染病醫(yī)療檢測(cè)設(shè)備和實(shí)驗(yàn)室條件，中心醫(yī)院無(wú)傳染科，如作為傳染病病犯集中關(guān)押的某直轄市某醫(yī)院尚未達(dá)到二級(jí)醫(yī)院標(biāo)準(zhǔn)，其他監(jiān)獄醫(yī)院在疾病預(yù)防與控制方面的醫(yī)務(wù)力量更顯不足。同時(shí)疾病預(yù)防與控制領(lǐng)域的突發(fā)因素較多，疾病的種類和傳播方式各異，單純依靠監(jiān)獄的醫(yī)務(wù)力量難以完成監(jiān)獄的疾病預(yù)防與控制工作。

(2)管理方式落后

曾經(jīng)我國(guó)監(jiān)獄疾病預(yù)防與控制管理相對(duì)松散。2003年非典之后，公共衛(wèi)生突發(fā)事件處置辦公室(原非典辦)的建立從管理上正式形成管理機(jī)制，統(tǒng)一了全系統(tǒng)公共衛(wèi)生管理。作為事后處置手段，公共衛(wèi)生突發(fā)事件處置機(jī)制覆蓋范圍和管理內(nèi)容有其局限性，而更為廣泛的監(jiān)獄疾病預(yù)防與控制管理仍然停留在之前系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)管理體制內(nèi)，此種管理與《監(jiān)獄法》《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》有諸多相悖之處，沒(méi)有將監(jiān)獄的疾病預(yù)防與控制，融入社會(huì)整體的疾病預(yù)防與控制的大的體系中。

(3)安全隱患較多

傳染病的發(fā)生與流行給監(jiān)獄帶來(lái)的損失和影響可想而知，監(jiān)獄是特殊人群的高度集中場(chǎng)所，疾病預(yù)防與控制的現(xiàn)狀和關(guān)押人員組成結(jié)構(gòu)讓監(jiān)獄感到如履薄冰，一旦出現(xiàn)檢查和控制不力時(shí)造成大面積疾病傳播危險(xiǎn)，沒(méi)有條件確診而延誤治療，醫(yī)療資源匱乏而出現(xiàn)疫情控制不力。

(4)醫(yī)患矛盾突出

醫(yī)患矛盾是監(jiān)獄當(dāng)前老病殘犯醫(yī)療中的突出問(wèn)題，每年的老病殘服刑人員和家屬來(lái)信反映最多的也是該問(wèn)題。在老病殘犯醫(yī)療實(shí)際工作中由于監(jiān)獄的醫(yī)療技術(shù)和手段有限，監(jiān)獄處理問(wèn)題的方式方法妥當(dāng)性不夠，監(jiān)獄的政策條條框框制約產(chǎn)生了諸多不和諧音符，造成了老病殘服刑人員與醫(yī)生之間、管理干警與醫(yī)生之間、患者家屬與監(jiān)獄醫(yī)院之間等多重矛盾。

(二)老病殘犯在監(jiān)獄監(jiān)管模式及其弊端

1.監(jiān)獄罪犯存在混合關(guān)押?jiǎn)栴}

(1)我國(guó)罪犯關(guān)押現(xiàn)狀

我國(guó)監(jiān)管中長(zhǎng)期存在混合關(guān)押?jiǎn)栴}，給監(jiān)管工作帶來(lái)一定的隱患。筆者前幾年前往某地監(jiān)獄系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)其某種特殊性傳染病罪犯仍屬于高度機(jī)密，處于與其他在押犯混押狀態(tài)，讓人聯(lián)想到20世紀(jì)90年代，多數(shù)監(jiān)獄還未將老病殘犯隔離出來(lái)的時(shí)期，那時(shí)條件有限，認(rèn)識(shí)有限，如今進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到混押存在隱患?；旌详P(guān)押無(wú)論是對(duì)老病殘犯本人，還是對(duì)干警和健康犯，都會(huì)產(chǎn)生不利影響，特別是對(duì)于本身抵抗力就較弱，處于弱勢(shì)群體的老病殘犯而言，混合關(guān)押易使老病殘罪犯受到“二次傷害”；病犯可能會(huì)把疾病傳染給健康罪犯、存在病犯間的疾病“交叉?zhèn)魅尽钡娘L(fēng)險(xiǎn)。實(shí)地調(diào)查的事實(shí)證明，老病殘犯中的老年犯、殘疾犯、精神病犯、傳染病犯與其他押犯混押的現(xiàn)實(shí)危害性不可輕視，增加了監(jiān)管難度，增大了監(jiān)管安全風(fēng)險(xiǎn)，不利于對(duì)老病殘犯的矯治。隨著行刑理念和監(jiān)管制度的不斷完善發(fā)展，老病殘犯分類收治是監(jiān)獄適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展新形勢(shì)的必然，監(jiān)獄押犯分類管理的形式和內(nèi)容應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)、日趨豐富，以充分發(fā)揮其對(duì)提高改造質(zhì)量的制度價(jià)值。

(2)罪犯混合關(guān)押違背監(jiān)管規(guī)律

1)分類關(guān)押罪犯是科學(xué)監(jiān)管的基本要求。分類收治和關(guān)押罪犯早已為國(guó)際社會(huì)所認(rèn)可和接受。我國(guó)監(jiān)獄管理法規(guī)也明確規(guī)定要對(duì)罪犯實(shí)行分類關(guān)押、分級(jí)管理制度，即：按照罪犯的年齡、性別等實(shí)行分開(kāi)關(guān)押；按罪犯的犯罪類型、刑罰種類、刑期、改造表現(xiàn)等為標(biāo)準(zhǔn)，在分開(kāi)關(guān)押的基礎(chǔ)上實(shí)行分別關(guān)押；在分開(kāi)關(guān)押、分別關(guān)押的基礎(chǔ)上根據(jù)不同類型罪犯的特點(diǎn)予以相應(yīng)的管束和處遇，稱分級(jí)管理。監(jiān)獄中某種特殊性傳染病、結(jié)核病、精神病和慢性病罪犯是監(jiān)禁環(huán)境下的一個(gè)特殊群體，與正常罪犯相比，具有顯著的特征：一是機(jī)體處于慢性病理狀態(tài)，如病毒攜帶、精神和行為異常、機(jī)體衰弱等。二是需要長(zhǎng)期藥物控制和特殊看護(hù)。三是成為獄內(nèi)一類特殊人群，或被特殊管理與關(guān)注，享有一些有別于其他罪犯的權(quán)利，或被邊緣化，遭受歧視和不公正待遇，成為獄內(nèi)弱勢(shì)人群。四是部分老病殘犯把疾病作為抗拒改造和躲避勞動(dòng)的借口，成為監(jiān)管中的棘手難題。在日常監(jiān)管中，老病殘犯或具有一定的潛在傳染性，或暴力攻擊性，甚至生命危險(xiǎn)性，構(gòu)成了新的安全隱患。顯然，對(duì)待這些老病殘犯，不能采取與對(duì)待其他普通罪犯相同的獄政管理、教育改造、勞動(dòng)改造方法和形式，必須要尋求和創(chuàng)造一種新的形式和環(huán)境，以適合老病殘犯的監(jiān)管改造，因此，分類收治應(yīng)運(yùn)而生。分類收押治療就是按照分類管理的要求，把具有相同病癥或特質(zhì)因素老病殘犯相對(duì)集中關(guān)押，利用比較專業(yè)化的醫(yī)療管教資源，針對(duì)病犯群體性、相似性的特征進(jìn)行統(tǒng)一治療、統(tǒng)一管理的活動(dòng)。分類收治堅(jiān)持監(jiān)管治療一致性與個(gè)別性、同一性與針對(duì)性相結(jié)合的原則，是對(duì)罪犯分類管理的一種特殊形式，實(shí)現(xiàn)治療與管理的統(tǒng)一。

2)分類收治是獄內(nèi)疾病防控的現(xiàn)實(shí)需要。由于社會(huì)新型疾病的不斷產(chǎn)生和服刑人員的構(gòu)成變化，某些傳染病已進(jìn)入快速播散期，傳染風(fēng)險(xiǎn)增大，耐藥性結(jié)核病死灰復(fù)燃。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，近三年來(lái)，某省獄內(nèi)患病率上升了70%以上；精神病和心理疾病患者呈現(xiàn)上升趨勢(shì)；罪犯死亡譜分析顯示慢性心腦血管疾病、非急性傳染病和腫瘤等慢性疾病是構(gòu)成死因的前三位。這些說(shuō)明，當(dāng)前獄內(nèi)疾病構(gòu)成已由急性傳染病和急性病癥為主向慢性傳染病、慢性疾病和精神心理疾病為主發(fā)展變化。同時(shí)，隨著監(jiān)獄布局調(diào)整和“三個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移”的實(shí)施，監(jiān)管在押犯經(jīng)歷了由室外到室內(nèi)、由分散到集中、由半開(kāi)放到全封閉的過(guò)程。集中和封閉使得各種感染性疾病相互傳播的概率在增大，同時(shí)誘發(fā)和加重心理、精神疾患。再者，獄內(nèi)押犯數(shù)量呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，特別是一些監(jiān)獄押犯中老病殘服刑人員比例占到了10%以上。當(dāng)前，獄內(nèi)疾病譜的變化和押犯構(gòu)成的新特點(diǎn)和新動(dòng)向，越來(lái)越引起監(jiān)獄管理者和醫(yī)療工作者的高度重視，對(duì)這些病犯的處置得當(dāng)與否，關(guān)乎監(jiān)管秩序的長(zhǎng)期穩(wěn)定，關(guān)系到刑罰執(zhí)行效果。因此，把這么一批病犯集中起來(lái)分類收治，必將緩解較為嚴(yán)峻的疾病防控形勢(shì)和押犯構(gòu)成變化帶來(lái)的不利影響，解決病犯引發(fā)的突出矛盾和問(wèn)題。新收犯監(jiān)獄由于分流的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致涉毒肺結(jié)核罪犯關(guān)押集中。在涉毒肺結(jié)核罪犯中，有相當(dāng)一部分在社會(huì)上就認(rèn)識(shí)，而在分監(jiān)區(qū)，肺結(jié)核罪犯需要集中關(guān)押，致使這一部分罪犯無(wú)法拆散，在犯群中形成“小團(tuán)體”對(duì)抗干警的管理教育。如某監(jiān)獄部分老病殘犯有結(jié)核病、肝炎等傳染性病史，有些在監(jiān)內(nèi)復(fù)發(fā)，易成為傳染源，散播疾病，破壞監(jiān)獄內(nèi)的秩序穩(wěn)定。另外，隨著某些病罪犯人數(shù)的逐步增多，對(duì)其關(guān)押、治療和管理已成為一個(gè)日益突出的難題。

3)分類收治是尊重生命和保護(hù)權(quán)利科學(xué)理念在監(jiān)管領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。分類收治就是要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)適合老病殘犯矯治、醫(yī)療的環(huán)境和形式，促進(jìn)他們恢復(fù)軀體機(jī)能，保持一定的健康狀態(tài)，接受矯治。因此，既不是單純的關(guān)押，一關(guān)了之，也不是僅僅治療，只治不管，而是一種收押與治療的有機(jī)結(jié)合和統(tǒng)一，管理與治療并重，勞動(dòng)與矯治兼顧，治療是手段，管理是途經(jīng)，根本目的是保障刑罰正確執(zhí)行。分類收治是人道主義和寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策的細(xì)化、具體化，體現(xiàn)了分類指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待的原則，凸顯了以人為核心的科學(xué)理念，保障權(quán)利的根本要求和老病殘犯對(duì)生命健康權(quán)的合理公正需求。

2.老病殘犯就診、治療和護(hù)理問(wèn)題

(1)老病殘犯存在一定的就診困難

各監(jiān)獄的老病殘犯要求就診看病的比較多，但往往由于各種原因不可能經(jīng)常到醫(yī)院就診。監(jiān)獄總醫(yī)院的客觀條件有限，也影響到部分病犯就診的及時(shí)性。

(2)老病殘犯缺乏相應(yīng)醫(yī)療條件和醫(yī)療經(jīng)費(fèi)問(wèn)題

受監(jiān)獄醫(yī)療設(shè)備、器械、藥品缺乏以及醫(yī)護(hù)專業(yè)人員技術(shù)不強(qiáng)等因素的影響，目前對(duì)于老病殘犯的治療有一定難度。一些老病殘犯由于病情特殊，監(jiān)獄醫(yī)院無(wú)法提供相應(yīng)的藥物。如某監(jiān)獄罪犯黃某杰(貪污、死緩)，患有肝豆?fàn)詈俗冃?、必須長(zhǎng)期服用青霉胺片，該藥十分少見(jiàn)，為廠家定制的藥物，每月需家中自購(gòu)帶入，在家庭經(jīng)濟(jì)狀況比較差的情況下無(wú)法保證。個(gè)別老病殘犯身患疾病，卻因種種原因難以確診而做到對(duì)癥下藥，給日常管理帶來(lái)一定困難，這部分罪犯的抵觸情緒比較大。如：某監(jiān)獄罪犯(盜竊、搶劫、8年6個(gè)月)，對(duì)該犯導(dǎo)致癱瘓的原因運(yùn)用多種醫(yī)療手段檢查，無(wú)法查清病因，根據(jù)該犯癱瘓前的服刑表現(xiàn)，排除了“混保外”的可能性，該犯抵觸情緒比較大，自稱是以前在勞動(dòng)中由于勞動(dòng)量過(guò)重導(dǎo)致癱瘓，分監(jiān)區(qū)對(duì)該犯管理壓力加大，該犯被列入問(wèn)題犯上報(bào)監(jiān)區(qū)。對(duì)一些病殘罪犯需押送到社會(huì)醫(yī)院進(jìn)行鑒定、搶救治療等，容易發(fā)生罪犯脫逃、劫持以及自殺等安全事故；醫(yī)療經(jīng)費(fèi)不足，沒(méi)有專門的老病殘罪犯醫(yī)療鑒定經(jīng)費(fèi)。監(jiān)獄全額承擔(dān)老病殘醫(yī)療負(fù)擔(dān)沉重，而國(guó)家醫(yī)療保障經(jīng)費(fèi)不足。當(dāng)前老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，具體原因是多方面的：首先是法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，實(shí)踐中難以操作。依法治國(guó)的基本要求是“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。雖然《監(jiān)獄法》第8條明確規(guī)定，“國(guó)家保障監(jiān)獄改造罪犯所需經(jīng)費(fèi)，監(jiān)獄的人民警察經(jīng)費(fèi)、罪犯改造經(jīng)費(fèi)、罪犯生活費(fèi)、獄政設(shè)施經(jīng)費(fèi)及其他專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，列入國(guó)家預(yù)算”。老病殘犯醫(yī)療費(fèi)被包含在了罪犯生活費(fèi)中。但由于《監(jiān)獄法》自1994年12月29日頒行26年來(lái)未進(jìn)行系統(tǒng)修改并出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，老病殘犯醫(yī)療費(fèi)在實(shí)際工作中按照有關(guān)部門規(guī)章和會(huì)計(jì)規(guī)定操作，未形成專門的強(qiáng)制性法律，明確規(guī)定保障范圍和額度、使用規(guī)范、責(zé)任追究，難以確保服刑人員醫(yī)療經(jīng)費(fèi)高效、規(guī)范的使用。其次是保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，監(jiān)獄實(shí)際支出遠(yuǎn)超出國(guó)家下?lián)茴A(yù)算。根據(jù)調(diào)研監(jiān)獄反映，近年來(lái)，國(guó)家對(duì)監(jiān)獄的經(jīng)費(fèi)保障力度加大，老病殘犯的醫(yī)療經(jīng)費(fèi)總體上也進(jìn)入了監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)預(yù)算體系。但是監(jiān)獄仍受服刑人員醫(yī)療經(jīng)費(fèi)短缺的困擾。一是老病殘的醫(yī)藥費(fèi)實(shí)際支出逐年增長(zhǎng)。據(jù)某省某監(jiān)獄統(tǒng)計(jì)顯示，2015年至2018年服刑人員醫(yī)療費(fèi)以每年5%的速度逐年遞增。而且2015年至2018年間，年人均醫(yī)療費(fèi)超出下拔經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的36.57%。同時(shí)，危重病犯的治療費(fèi)用也要占據(jù)大量的經(jīng)費(fèi)資源，某省某監(jiān)獄收押的一名艾滋病犯，僅2016年一年的住院費(fèi)就達(dá)7.3萬(wàn)元，使監(jiān)獄背上了沉重的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。二是老病殘犯醫(yī)療費(fèi)保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)成員醫(yī)療費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)。某省某監(jiān)獄所在單位職工進(jìn)入醫(yī)保后，2007年職工報(bào)銷的年醫(yī)療費(fèi)用是人均510元，而監(jiān)獄老病殘服刑人員的年度醫(yī)療費(fèi)僅100元左右，可見(jiàn)老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障存在的差距。三是社會(huì)醫(yī)療費(fèi)用水平也呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和群眾對(duì)醫(yī)療服務(wù)需求的增加，社會(huì)醫(yī)療服務(wù)費(fèi)用逐年增加，據(jù)衛(wèi)生部(今國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì))公布有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2016年，門診病人的人均醫(yī)療費(fèi)用只需93.6元，但到了2018年就漲至128．7元，漲幅接近40%；同樣住院醫(yī)療費(fèi)用2016年為3 245.5元，2018年就為4 668.9元，漲幅達(dá)到44%。由于社會(huì)醫(yī)療費(fèi)用水平的增長(zhǎng)，使得監(jiān)獄醫(yī)院無(wú)法治療的老病殘犯在接受社會(huì)醫(yī)院治療時(shí)的費(fèi)用也同步增長(zhǎng)，進(jìn)一步擴(kuò)大了老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)的缺口。最后是老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障渠道單一影響監(jiān)獄執(zhí)法效率。老病殘犯的醫(yī)療經(jīng)費(fèi)基本上靠國(guó)家撥款，其醫(yī)療經(jīng)費(fèi)的超支部分只能由監(jiān)獄自行解決。近年來(lái)，不少監(jiān)獄也以創(chuàng)新思路拓展罪犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，有的與罪犯家屬切磋、商議后由其家庭承擔(dān)部分醫(yī)療費(fèi)，有的爭(zhēng)取政府支持進(jìn)行結(jié)核病等免費(fèi)專項(xiàng)治療活動(dòng)，這只是在一定程度上緩解了罪犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)緊張的局面，大量的經(jīng)費(fèi)缺口或擠占其他經(jīng)費(fèi)，或從罪犯勞動(dòng)效益中補(bǔ)充部分，使有的監(jiān)獄無(wú)力支付押犯醫(yī)藥費(fèi)，有的工作受到押犯醫(yī)藥費(fèi)擠占經(jīng)費(fèi)而受到影響，迫使監(jiān)獄為了彌補(bǔ)包括老病殘犯醫(yī)療費(fèi)在內(nèi)的經(jīng)費(fèi)缺額而放松本身的執(zhí)法職能，注重追求罪犯的勞動(dòng)效益。

(3)對(duì)于老病殘犯的護(hù)理不專業(yè)。老病殘犯在日常護(hù)理中存在相當(dāng)大的困難，一是護(hù)理人手不夠，目前有相當(dāng)多的護(hù)理犯自身也是老病殘，造成護(hù)理效果不佳、容易引發(fā)新矛盾；二是護(hù)理犯專業(yè)水準(zhǔn)不夠，業(yè)務(wù)知識(shí)不專業(yè)，反而會(huì)產(chǎn)生副作用；三是護(hù)理的硬件設(shè)施較差，場(chǎng)地范圍小，直接影響到監(jiān)區(qū)的衛(wèi)生狀況，不能提供良好的環(huán)境。

3.老病殘犯管理存在困難較多

(1)老病殘犯管理耗費(fèi)干警精力較多。大部分老病殘犯由于各種原因存在心理、思想問(wèn)題，他們的矯治信心不足，有的性格封閉孤僻，情緒低落，不想、不愿或不敢把心里話向他人傾訴；有的固執(zhí)己見(jiàn)，言行偏激，易走極端，對(duì)干警的管理教育持抵觸、厭煩情緒。干警與他們溝通困難，難以了解其思想狀況，增加了安全上的隱患和管理上的難度。如：罪犯黃某貴(盜竊罪，2年2個(gè)月)，該犯長(zhǎng)期癱瘓?jiān)诖?，缺乏與他人溝通，對(duì)干警存在較大的隔閡和心理戒備。平時(shí)喜歡探干警的底，從不暴露自己的真實(shí)思想，并對(duì)干警的正常管理持抵觸情緒；罪犯王某旭(招搖撞騙罪，8年6個(gè)月)，該犯病情嚴(yán)重(高血壓、心臟病、腦梗塞等病癥)，得不到保外就醫(yī)時(shí)情緒反應(yīng)激烈，每次打電話就與妻子吵架，平時(shí)意志消沉，不積極配合康復(fù)治療，整天臥床不起。

(2)老病殘犯看病頻繁，干警經(jīng)常要帶其到監(jiān)獄總醫(yī)院或社會(huì)醫(yī)院就診。如果是夜晚報(bào)病，警力更為緊張，且對(duì)監(jiān)管安全構(gòu)成威脅，如果是癱瘓病犯，干警要抬上抬下，難以應(yīng)付。另外，一些患有高血壓、心臟病的病犯和老年犯，隨時(shí)可能突發(fā)急病，搶救不及時(shí)會(huì)有生命危險(xiǎn)或造成嚴(yán)重后果，特別是精神病犯引起的突發(fā)事件，防不勝防。這些對(duì)監(jiān)管安全造成很大壓力，也使干警常處于高度緊張狀態(tài)，心理壓力加大。

4.精神病犯的鑒定與治療比較薄弱

監(jiān)獄總醫(yī)院沒(méi)有設(shè)置精神病科專業(yè)機(jī)構(gòu)，各監(jiān)獄缺少精神病醫(yī)生，因此對(duì)精神病犯的鑒定、管理和治療比較薄弱。監(jiān)獄醫(yī)生沒(méi)有對(duì)精神類疾病用藥的處方權(quán)，對(duì)精神病罪犯的管理與治療只能停留于控制階段，無(wú)法進(jìn)行針對(duì)性治療。如某監(jiān)獄罪犯何某某(搶劫、10年)，2018年8月29日中午，該犯突然拿起小凳子對(duì)著正在午睡的同犯王某砸了幾下，后被其他罪犯拉開(kāi)，才未造成不良后果。該犯的行為沒(méi)有任何先兆，而且罪犯王某平時(shí)對(duì)該犯相當(dāng)關(guān)心和照顧，該犯沒(méi)有任何理由去毆打他。后經(jīng)鑒定，何犯患有精神分裂癥。

(三)老病殘犯暫予監(jiān)外執(zhí)行方面的問(wèn)題

中央政法委在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)保外就醫(yī)工作的通知》中指出，各地按照有關(guān)法律規(guī)定，依法實(shí)施保外就醫(yī)的審批、管理工作，手續(xù)比較規(guī)范，程序比較嚴(yán)謹(jǐn)，總體情況較好。但也應(yīng)看到保外就醫(yī)適用程序運(yùn)行中的一些問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)。保外就醫(yī)適用程序一般經(jīng)歷三個(gè)階段——啟動(dòng)程序、審批程序、監(jiān)督程序，這個(gè)過(guò)程涉及掌握保外就醫(yī)條件、罪犯病殘鑒定、審批程序規(guī)范、審批與執(zhí)行銜接、執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督及實(shí)施監(jiān)控措施等。問(wèn)題往往出在保外就醫(yī)的啟動(dòng)和初審階段，或者說(shuō)啟動(dòng)程序是整個(gè)運(yùn)行過(guò)程中最薄弱的環(huán)節(jié)。據(jù)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)，2016年1月至2018年6月，全國(guó)共決定保外就醫(yī)罪犯25 371人，其中違法辦理3 708人中，占總數(shù)的14.6%。反映出來(lái)的執(zhí)法不嚴(yán)，違反法定條件和程序辦理罪犯保外就醫(yī)問(wèn)題，錯(cuò)誤幾乎全部出在啟動(dòng)、初審階段(2)2018年筆者調(diào)研，北方某省人民檢察院調(diào)研反映情況。。從而導(dǎo)致有些沒(méi)有患有嚴(yán)重疾病和生活能夠自理的罪犯享受了保外就醫(yī)和監(jiān)外執(zhí)行的待遇，而對(duì)有些確實(shí)患有嚴(yán)重疾病和生活不能自理的罪犯卻很難辦理保外就醫(yī)和監(jiān)外執(zhí)行。

1.老病殘犯保外就醫(yī)程序不規(guī)范及規(guī)則執(zhí)行不嚴(yán)問(wèn)題

我國(guó)對(duì)監(jiān)獄老病殘罪犯保外就醫(yī)的決定機(jī)關(guān)是監(jiān)獄機(jī)關(guān)，執(zhí)行和考察機(jī)關(guān)原來(lái)是縣級(jí)公安機(jī)關(guān)，由于許多監(jiān)獄的布局，罪犯的服刑監(jiān)獄與原籍所在地往往不在同一區(qū)域，甚至可能相隔遙遠(yuǎn)，因此監(jiān)獄在決定罪犯監(jiān)外執(zhí)行以后，很難有效掌握這些罪犯的基本生活狀況與刑罰執(zhí)行狀況?；鶎庸矙C(jī)關(guān)多把維護(hù)社會(huì)治安作為核心工作任務(wù)，一般將監(jiān)外執(zhí)行罪犯的考察監(jiān)督納入重點(diǎn)人口管理的范圍，而忽視對(duì)罪犯的矯正、教育。更有甚者，監(jiān)外執(zhí)行罪犯缺乏有效監(jiān)管，實(shí)踐中常常出現(xiàn)對(duì)罪犯脫管的現(xiàn)象。有的是決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)工作脫節(jié)，見(jiàn)檔不見(jiàn)人，移交中脫管失控；有的是執(zhí)行機(jī)關(guān)工作不落實(shí)，造成保外就醫(yī)人員脫管漏管。據(jù)西部某省對(duì)近三年保外就醫(yī)情況進(jìn)行檢查發(fā)現(xiàn)，有30.7%的保外就醫(yī)人員脫管漏管(3)2018-07-28調(diào)研西部某省監(jiān)獄局反映的情況。。另一個(gè)問(wèn)題是保外就醫(yī)期限過(guò)長(zhǎng)，多數(shù)存在一保到底。有的是決定保外就醫(yī)時(shí)沒(méi)有明確期限；有的是不為罪犯辦理續(xù)保手續(xù)；有的是決定機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)提出收監(jiān)執(zhí)行建議不及時(shí)采納，尤其是對(duì)外省籍罪犯保外就醫(yī)，一般都是一保到底?！渡鐓^(qū)矯正法》頒布后，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)成為執(zhí)行與考察機(jī)關(guān)，從根本上改變了以往狀況。

隨著我國(guó)一系列新的法律法規(guī)陸續(xù)頒行，扭轉(zhuǎn)了前些年規(guī)制老病殘犯領(lǐng)域法律空白、矛盾滯后的局面。立法的推進(jìn)需要司法相配合，實(shí)踐中減刑假釋保外就醫(yī)執(zhí)行不嚴(yán)，腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。從歷年查處的案件中分析原因，首先是執(zhí)行主體把關(guān)不嚴(yán)，多在計(jì)分考核獎(jiǎng)勵(lì)與病情鑒定上出現(xiàn)問(wèn)題；其次是沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行程序；再次是監(jiān)督不力。因此，司法行政系統(tǒng)不斷強(qiáng)調(diào)要全面深化檢察監(jiān)督，完善內(nèi)部監(jiān)督，深化警務(wù)公開(kāi)，陽(yáng)光執(zhí)法，拓寬監(jiān)督渠道，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)公平公正，增強(qiáng)刑罰執(zhí)行公信力。

2.罪犯保外就醫(yī)中存在配合不夠監(jiān)管失控現(xiàn)象

(1)部分罪犯家屬和具保人對(duì)保外就醫(yī)工作不配合。對(duì)于老病殘犯的保外就醫(yī)困難，主要是罪犯家屬不支持，有的罪犯家屬因家庭經(jīng)濟(jì)條件非常困難、住房太小或怨恨罪犯等原因，不愿罪犯保外就醫(yī)，認(rèn)為罪犯在監(jiān)獄里有吃有住又能治病，還不如待在監(jiān)獄更好。這一部分罪犯主要以外省籍犯、老年犯、重病犯、癱瘓犯比較多。此外，被害人的態(tài)度決定著調(diào)查評(píng)估，對(duì)于罪犯能否保外就醫(yī)也有制約作用。

(2)加強(qiáng)保外就醫(yī)期間的監(jiān)管。2012年《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》頒布前，按照法律規(guī)定保外就醫(yī)必須征求當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的意見(jiàn)，為此，公安機(jī)關(guān)就應(yīng)承擔(dān)主要的監(jiān)管責(zé)任。但公安機(jī)關(guān)往往會(huì)以人戶分離、不屬自己管轄為由；以具保人缺乏經(jīng)濟(jì)條件或缺少監(jiān)管能力為由不同意簽字；還有派出所同意了，需要分局同意，但分局以“法律未規(guī)定分局必須簽字、蓋章”等理由拒絕簽字，致使保外就醫(yī)遇到障礙。盡管此前的保外就醫(yī)要受公安機(jī)關(guān)制約，但客觀上也多了一個(gè)對(duì)保外就醫(yī)期間的監(jiān)管力量。2012年社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行監(jiān)管后，保外就醫(yī)的辦理環(huán)節(jié)阻力是減少了，但卻面臨著如何做好監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)之間的無(wú)縫銜接，強(qiáng)化保外就醫(yī)期間的監(jiān)管職責(zé)。2019年底頒布的《社區(qū)矯正法》，2020年7月1日正式實(shí)施，這直接促使執(zhí)行機(jī)構(gòu)會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管。

3.外國(guó)籍病犯保外就醫(yī)缺乏法律依據(jù)問(wèn)題

外國(guó)籍罪犯的假釋、保外就醫(yī)沒(méi)有現(xiàn)行的法律依據(jù)。雖然有的外籍罪犯在大陸有房產(chǎn)、企業(yè)，有的甚至還有親屬，他們也強(qiáng)烈要求享受國(guó)民待遇，但對(duì)于他們的假釋、保外就醫(yī)缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，難以辦理。

(四)老病殘犯的理論研究不足問(wèn)題

在刑罰執(zhí)行實(shí)踐中，習(xí)慣上將老病殘犯作為一個(gè)特殊群體加以稱呼、歸類、管理，似乎已經(jīng)約定俗成。在學(xué)科歸屬上，老病殘犯應(yīng)屬于特殊類型服刑人員，應(yīng)是刑事執(zhí)行法學(xué)的研究對(duì)象之一。在我國(guó)缺乏相應(yīng)立法和學(xué)科建設(shè)的情況下，其研究領(lǐng)域目前主要在刑法學(xué)、刑事訴訟法學(xué)、監(jiān)獄學(xué)的領(lǐng)域內(nèi)對(duì)其加以研究。然而，就老病殘犯的復(fù)雜性和面臨的實(shí)際情況看，并沒(méi)有成為一個(gè)重要的、專門的理論研究課題。在目前的監(jiān)獄學(xué)、刑事訴訟法學(xué)教材或著作中，關(guān)于老病殘犯的論述或沒(méi)有涉及，或言之寥寥，在學(xué)術(shù)刊物上發(fā)表的論文相對(duì)較少，即使在目前已有的刑事執(zhí)行法學(xué)著作中，關(guān)于老病殘犯保外就醫(yī)問(wèn)題的闡述仍以注釋性為主，較少專題研究、理論分析、比較研究和實(shí)證研究。另一方面，實(shí)務(wù)部門關(guān)于老病殘犯的研究比較積極，從調(diào)研的情況看，在監(jiān)獄刑罰執(zhí)行、審判實(shí)踐、檢察監(jiān)督等方面都有所探討，可以說(shuō)老病殘服刑人員是刑罰執(zhí)行工作探討逐步引起重視的一個(gè)問(wèn)題，但目前缺乏整合性的研究，在立法、執(zhí)法、醫(yī)學(xué)等方面尚缺乏充分的理論支持。

(五)社區(qū)矯正與監(jiān)獄老病殘犯管理存在銜接不暢問(wèn)題

社區(qū)矯正與監(jiān)禁矯正都是我國(guó)刑罰執(zhí)行的重要組成部分，兩種刑罰執(zhí)行方式在工作理念、措施、方法及手段等方面存在差異性。因此，監(jiān)獄工作理念及其教育管理模式不能簡(jiǎn)單移植到社區(qū)矯正，而社區(qū)矯正在遵循教育改造工作普遍規(guī)律、借鑒監(jiān)獄工作經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行的特點(diǎn)及要求，創(chuàng)造出社區(qū)服刑人員教育改造工作模式，實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫對(duì)接”，對(duì)于提高老病殘罪犯教育改造質(zhì)量和刑罰執(zhí)行效率，減少老病殘社區(qū)服刑人員脫管漏管現(xiàn)象，保障非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行工作的順利進(jìn)行具有十分重要的意義。此外，老病殘犯社區(qū)矯正的歸屬最好是刑滿釋放回歸社會(huì)，即便是暫予監(jiān)外執(zhí)行的保外就醫(yī)罪犯，也能在疾病得到治療或控制之后，回到監(jiān)獄也只是一個(gè)過(guò)渡，希望其能盡量成為社會(huì)大家庭的自由一員。因此，我們考慮老病殘犯的工作連續(xù)性，不應(yīng)也不能止步于社區(qū)矯正階段，而應(yīng)從更寬闊的視野、更遠(yuǎn)的眼光來(lái)思考，可以在安置幫教制度體系中納入老病殘犯刑滿釋放以后的生存和生活問(wèn)題，只有老病殘犯徹底解決了回歸社會(huì)后的適應(yīng)問(wèn)題，這才是刑罰執(zhí)行功能的最終實(shí)現(xiàn)，才能帶來(lái)社會(huì)持久和廣泛的和諧、和睦、穩(wěn)定、文明。

社區(qū)矯正制度是在繼承我國(guó)原有管制、緩刑、假釋等非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度的基礎(chǔ)上，探索建立起來(lái)的融監(jiān)督管理、教育矯正與社會(huì)適應(yīng)性幫扶為一體的新型非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度。2003年7月，最高人民法院、最高人民檢察院以及公安部、司法部等四部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，明確提出要在我國(guó)部分省、直轄市開(kāi)展社區(qū)矯正試點(diǎn)。2004年司法部制定了《司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法》。2006年10月11日，黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》明確 ：“實(shí)施寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，積極推行社區(qū)矯正?！贝送猓醒胝ㄎ矎?qiáng)調(diào)：要堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，依法執(zhí)行從輕、減輕、不起訴、緩刑、社區(qū)矯正等規(guī)定，減少社會(huì)對(duì)立面，化消極因素為積極因素。表明寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策已成為我國(guó)刑事立法和刑事司法的靈魂和核心。但由于我國(guó)封建社會(huì)歷史漫長(zhǎng)，重刑主義在民眾內(nèi)心根深蒂固，人們崇信“殺人償命”“因果報(bào)應(yīng)”，認(rèn)為給予罪犯報(bào)復(fù)性懲罰天經(jīng)地義，也是犯罪人必須付出的代價(jià)。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)又多次開(kāi)展過(guò)“嚴(yán)打”整治斗爭(zhēng)，人們對(duì)刑罰執(zhí)行制度的認(rèn)識(shí)存在一定偏差，有重監(jiān)禁刑，輕非監(jiān)禁刑，重監(jiān)獄資源，輕社會(huì)資源的傾向。對(duì)國(guó)外早已施行社區(qū)矯正制度半個(gè)多世紀(jì)的基本現(xiàn)實(shí)，以及社區(qū)矯正作為國(guó)家貫徹“寬嚴(yán)相濟(jì)”刑事政策、降低刑罰執(zhí)行成本的重要刑罰改革舉措的積極意義認(rèn)識(shí)不足，存在著觀念滯后的一面。

自《通知》發(fā)布以來(lái)的十多年間，司法部積極發(fā)揮職能作用，聯(lián)合有關(guān)部門，研究落實(shí)中央文件和中央領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)指示精神，積極組織實(shí)施社區(qū)矯正工作，并堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的原則，先行試點(diǎn)，由點(diǎn)到面，逐漸擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。2012年1月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合頒布的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》，2012年3月正式實(shí)施，該辦法明確規(guī)定司法所承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作，對(duì)社區(qū)矯正實(shí)施主體、工作程序、獎(jiǎng)懲條件、矯正人員職責(zé)等都作出了明確規(guī)定，新修訂的刑事訴訟法也明確規(guī)定社區(qū)矯正的范圍和主體，社區(qū)矯正立法不斷完善，確保了社區(qū)矯正工作規(guī)范運(yùn)行，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。社區(qū)矯正工作開(kāi)展十多年來(lái)，截至2014年9月底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)各地已累計(jì)接收社區(qū)服刑人員211.3萬(wàn)人，累計(jì)解除社區(qū)服刑人員138.2萬(wàn)人(4)數(shù)據(jù)來(lái)源：《司法部關(guān)于報(bào)送全國(guó)司法行政工作“十三五”規(guī)劃基本思路和擬納入國(guó)家“十三五”規(guī)劃重大項(xiàng)目重大工程重大政策的函》(司發(fā)函【2014】196號(hào))，第3頁(yè)。。單單是2015年以來(lái)，全國(guó)就接收社區(qū)服刑人員47萬(wàn)人，累計(jì)解除48萬(wàn)人，現(xiàn)有72.2萬(wàn)人(5)數(shù)據(jù)來(lái)源： 司法部社區(qū)矯正管理局：《社區(qū)矯正工作2015年總結(jié)及2016年打算》。。社區(qū)服刑人員在矯正期間重新違法犯罪率一直保持在0.2%左右的較低水平，為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。2019年底頒布的《社區(qū)矯正法》，2020年7月1日正式實(shí)施，終于實(shí)現(xiàn)了歷史性的變革。

從監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的職能看，兩者之間雖然存在差異，但工作存在內(nèi)在的聯(lián)系，主要是工作交接和矯正延續(xù)性的問(wèn)題，監(jiān)獄將原來(lái)屬于監(jiān)禁矯正的老病殘罪犯，在刑事變更(司法機(jī)關(guān)作出的裁定或決定)后，轉(zhuǎn)為符合社區(qū)矯正的對(duì)象交付社區(qū)進(jìn)行矯正，工作形式上已經(jīng)移交，但工作內(nèi)容上卻存在著關(guān)聯(lián)。按《社區(qū)矯正法》規(guī)定，從監(jiān)獄矯正轉(zhuǎn)入社區(qū)矯正的主要有三種人：第一種是人民法院裁定假釋的罪犯。第二種是監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯。第三種是在監(jiān)獄服完主刑但附加刑(剝奪政治權(quán)利)未執(zhí)行的罪犯。這三種列入社區(qū)矯正的對(duì)象，除了第三種在監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)完成工作移交后，監(jiān)獄不再參與外，前兩種對(duì)象的矯正，監(jiān)獄始終參與其中，存在著工作上的銜接問(wèn)題。在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行對(duì)象大多涉及監(jiān)獄老病殘罪犯。

從實(shí)踐看，《社區(qū)矯正法》的正式頒行，為監(jiān)獄老病殘犯漸進(jìn)性回歸社會(huì)開(kāi)辟了一條有效途徑，監(jiān)獄老病殘犯通過(guò)社區(qū)矯正回歸社會(huì)應(yīng)成為解決監(jiān)獄老病殘犯最終去向的主要方式。但是，《社區(qū)矯正法》施行后，監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)仍存在著諸多工作銜接不順暢的現(xiàn)象，監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，使得不應(yīng)采取社區(qū)矯正的人員進(jìn)入了社區(qū)進(jìn)行矯正，出現(xiàn)脫管、漏管、再犯罪現(xiàn)象。還有一些應(yīng)該給予社區(qū)矯正的監(jiān)獄老病殘犯，由于監(jiān)獄控制標(biāo)準(zhǔn)過(guò)嚴(yán)或社區(qū)不愿接收，使得監(jiān)獄的包袱過(guò)大，諸如此類的問(wèn)題，都嚴(yán)重制約了監(jiān)獄老病殘問(wèn)題的有效解決和社區(qū)矯正工作的效果。需要加強(qiáng)社區(qū)矯正與監(jiān)獄工作的對(duì)比性研究，不斷加強(qiáng)社區(qū)矯正與監(jiān)獄老病殘犯工作機(jī)制銜接。

1.社區(qū)矯正制度建立對(duì)監(jiān)獄老病殘監(jiān)管之影響

(1)社區(qū)矯正緩解了監(jiān)獄老病殘犯監(jiān)管壓力

首先是監(jiān)獄病犯通過(guò)保外就醫(yī)可以離開(kāi)監(jiān)獄，其次是老病殘犯的減刑、假釋條件更為寬松，減少了監(jiān)獄的老病殘犯積累沉淀，也使得老病殘犯因監(jiān)獄醫(yī)療條件有限而加重病情的可能性大為降低。自最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合制定的《實(shí)施辦法》于2012年3月1日在全國(guó)全面施行以來(lái)，近八年的司法實(shí)踐證明，隨著社區(qū)矯正工作的有效推進(jìn)，社區(qū)矯正在矯正罪犯犯罪心理和行為惡習(xí)，促進(jìn)其順利回歸社會(huì)，預(yù)防和減少犯罪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了無(wú)可比擬的作用。《實(shí)施辦法》施行以來(lái)，監(jiān)獄以刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的身份參與老病殘罪犯矯正工作，監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的工作關(guān)系進(jìn)一步得到了加強(qiáng)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中兩者的工作銜接還不夠順暢，影響著老病殘罪犯矯正工作的開(kāi)展。筆者認(rèn)為監(jiān)獄與司法行政機(jī)關(guān)(社區(qū)矯正機(jī)構(gòu))的職能差異、工作理念差異、地位關(guān)系、工作關(guān)系等客觀因素直接導(dǎo)致了監(jiān)獄老病殘罪犯工作與社區(qū)矯正工作銜接中存在的問(wèn)題和困難。

(2)社區(qū)矯正對(duì)于老病殘犯具有諸多益處

將假釋犯置于開(kāi)放的社區(qū)中，實(shí)際上是基本恢復(fù)了他們的社會(huì)生活。社區(qū)可為老病殘犯提供生活援助和各項(xiàng)幫扶服務(wù)，他們有權(quán)享用社會(huì)資源，有權(quán)與家人生活交往,享有一定的權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，假釋的目的是讓罪犯經(jīng)過(guò)假釋這個(gè)特殊的“過(guò)渡階段”，最終全面、徹底地融入正常的社會(huì)生活。假釋是罪犯適應(yīng)社會(huì)生活的心理和行為準(zhǔn)備期，假釋執(zhí)行機(jī)關(guān)一定要重視并有效利用好這一關(guān)鍵時(shí)期，不斷總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)假釋犯因執(zhí)行假釋而遇到來(lái)自家庭或社會(huì)方面的具體困難時(shí),執(zhí)行機(jī)關(guān)有責(zé)任向他們提供必要的幫扶支持，增強(qiáng)其生存和適應(yīng)社會(huì)的能力。

2.社區(qū)矯正與監(jiān)獄老病殘管理存在銜接不暢問(wèn)題

(1)理念差異導(dǎo)致的銜接不暢

隨著社會(huì)進(jìn)步和形勢(shì)的發(fā)展，社區(qū)矯正作為一種與監(jiān)禁矯正相對(duì)應(yīng)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)，已成為世界行刑改革發(fā)展的趨勢(shì)，這種不使罪犯與社會(huì)隔離，并利用社區(qū)資源教育矯正罪犯的社區(qū)矯正方式已經(jīng)成為世界各國(guó)懲罰和矯治罪犯的重要手段，其取得的刑罰效果和社會(huì)效果顯著，世界各國(guó)的刑罰適用逐步進(jìn)入以非監(jiān)禁刑為主的階段。我國(guó)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》的施行，是司法改革的重要成果，是司法文明的體現(xiàn)。將罪行較輕、主觀惡性較小、社會(huì)危害性不大的罪犯或者經(jīng)過(guò)監(jiān)管改造、確有悔改表現(xiàn)不致再危害社會(huì)的罪犯從監(jiān)禁矯正轉(zhuǎn)入社區(qū)矯正，有利于罪犯的矯治，有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，把罪犯放在社區(qū)進(jìn)行矯正，一方面可以減少監(jiān)獄人口和國(guó)家對(duì)監(jiān)獄運(yùn)行的投入，有利于降低監(jiān)獄的行刑成本，緩解關(guān)押的壓力，使監(jiān)獄能夠集中財(cái)力、人力、物力矯正那些惡習(xí)深且社會(huì)危害大的罪犯，加強(qiáng)監(jiān)獄管理，提高教育改造的質(zhì)量，充分發(fā)揮監(jiān)禁矯正對(duì)特定對(duì)象的作用。另一方面，也可以合理配置行刑資源，充分利用社會(huì)力量和社會(huì)資源，提高對(duì)罪犯的教育改造質(zhì)量。因此，利用假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等刑罰手段將罪行較輕，沒(méi)有再犯罪危險(xiǎn)的罪犯轉(zhuǎn)入社區(qū)進(jìn)行矯正，是當(dāng)今形勢(shì)發(fā)展的需要，也是監(jiān)獄刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)必須要轉(zhuǎn)變的工作理念，而且是監(jiān)獄工作重心的轉(zhuǎn)變。

然而，由于我國(guó)社區(qū)矯正工作全面推行時(shí)間不久，基礎(chǔ)工作相對(duì)薄弱，傳統(tǒng)的“報(bào)應(yīng)主義”刑罰執(zhí)行觀念還深深烙印在人們腦海中：犯了罪的人，就應(yīng)該受到嚴(yán)厲的懲罰，犯人就應(yīng)該囚禁在牢房中，失去自由，而不應(yīng)該回到社會(huì)上。其實(shí)，現(xiàn)代刑罰的發(fā)展趨勢(shì)，懲罰報(bào)應(yīng)已經(jīng)由矯治罪犯回歸社會(huì)所代替。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)也不同程度存在這種觀念，由于基礎(chǔ)工作薄弱，工作人員不足，人民群眾對(duì)社區(qū)矯正工作認(rèn)識(shí)不足，參與不夠，矯正對(duì)象管控難度大，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)普遍感到工作難以開(kāi)展，壓力大，因而在思想上大都不愿接受逐漸增多的罪犯從監(jiān)禁矯正轉(zhuǎn)入社區(qū)矯正，工作上則不主動(dòng)，不積極，甚至不配合。司法實(shí)踐中，部分地區(qū)人民法院同樣存在不同的工作理念，在刑事判決上，重監(jiān)禁，輕矯正的傾向不同程度存在，對(duì)假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等刑事司法政策的適用慎之又慎，特別是針對(duì)近幾年來(lái)不斷出現(xiàn)一些社會(huì)上的“有權(quán)人”“有錢人”和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的不法分子內(nèi)外勾結(jié)、徇私枉法騙取減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件，中央政法委于2014年1月2日出臺(tái)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行，切實(shí)防止司法腐敗的意見(jiàn)》(中政委【2014】5號(hào)文)后，對(duì)減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行要求更加嚴(yán)格、規(guī)范。一些地方人民法院出于怕出錯(cuò)、擔(dān)責(zé)任的顧慮，對(duì)監(jiān)獄提請(qǐng)的假釋案件嚴(yán)格控制，使一些罪行較輕、主觀惡性小、社會(huì)危害性不大的罪犯也難以假釋，大部分本可以由監(jiān)禁矯正轉(zhuǎn)為社區(qū)矯正的罪犯滯留在監(jiān)獄，心理矯治達(dá)不到社區(qū)矯正的效果，其刑罰效果和社會(huì)效果相應(yīng)較低。監(jiān)獄與其他執(zhí)法部門工作理念存在差異，工作出發(fā)點(diǎn)存在矛盾，監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)在工作對(duì)接之前已經(jīng)有陰影，阻礙社區(qū)矯正工作的正常開(kāi)展。

(2)職責(zé)不明導(dǎo)致執(zhí)法銜接不順暢

《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第四條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄對(duì)擬適用社區(qū)矯正的被告人、罪犯需要調(diào)查其對(duì)社區(qū)影響的，可以委托縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，受委托的司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)委托機(jī)關(guān)的要求……進(jìn)行調(diào)查了解，形成評(píng)估意見(jiàn)，及時(shí)提交委托機(jī)關(guān)?！边@可以理解為，監(jiān)獄根據(jù)需要可以委托評(píng)估，也可以不用委托評(píng)估。但是在司法實(shí)踐中，一些司法行政機(jī)關(guān)在接到監(jiān)獄要求對(duì)擬提請(qǐng)假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯進(jìn)行調(diào)查評(píng)估時(shí)，由于種種原因，一些司法行政機(jī)關(guān)往往不能按監(jiān)獄的要求按時(shí)提交評(píng)估意見(jiàn)，或者提交的評(píng)估意見(jiàn)不規(guī)范，書(shū)面語(yǔ)言表述模糊，影響監(jiān)獄對(duì)假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的及時(shí)辦理。監(jiān)獄不需要委托其調(diào)查評(píng)估而依法辦理的暫予監(jiān)外執(zhí)行，在監(jiān)獄押送交付時(shí)，一些司法行政機(jī)關(guān)又往往以事先沒(méi)有征求他們的調(diào)查評(píng)估意見(jiàn)為由而拒收，使交付存在困難。再如交付的問(wèn)題，《實(shí)施辦法》第六條規(guī)定：“暫予監(jiān)外執(zhí)行的社區(qū)矯正人員，由交付執(zhí)行的監(jiān)獄、看守所將其押送至居住地，與縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)辦理交接手續(xù)”。從條文的理解應(yīng)該是監(jiān)獄與縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行人、物的交接即可，但現(xiàn)實(shí)情況是監(jiān)獄將材料交接后，縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)往往要求將社區(qū)矯正人員押送到司法所(即社區(qū)矯正機(jī)構(gòu))，甚至是居住地，監(jiān)獄耗費(fèi)大量的人力、物力，還要承擔(dān)一些職責(zé)以外的風(fēng)險(xiǎn)。在社區(qū)矯正過(guò)程中，同樣存在職責(zé)不明或不落實(shí)責(zé)任的情況?！秾?shí)施辦法》第十九規(guī)定：“社區(qū)矯正人員脫離監(jiān)管的，司法所應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)組織追查。”從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些司法所由于管理控制不到位，社區(qū)矯正人員長(zhǎng)期脫離監(jiān)管而情況不明，待監(jiān)獄辦理繼續(xù)暫予監(jiān)外執(zhí)行手續(xù)時(shí)才發(fā)現(xiàn)矯正對(duì)象已脫管，司法所應(yīng)報(bào)告縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)處理，但一些司法所卻直接通報(bào)監(jiān)獄，要求監(jiān)獄查，而監(jiān)獄由于罪犯社區(qū)矯正期限已到，無(wú)法及時(shí)辦理繼續(xù)暫予監(jiān)外執(zhí)行手續(xù)，或者進(jìn)行收監(jiān)，只能派員調(diào)查和抓捕，不但被迫執(zhí)行職責(zé)以外的工作，還要承擔(dān)矯正人員因脫管不能及時(shí)辦理手續(xù)或收監(jiān)的責(zé)任?！秾?shí)施辦法》第二十條規(guī)定：“對(duì)保外就醫(yī)的社區(qū)矯正人員，司法所應(yīng)該定期與其治療醫(yī)院溝通聯(lián)系，及時(shí)掌握其身體狀況及疾病治療、復(fù)查情況，并根據(jù)需要向批準(zhǔn)、決定機(jī)關(guān)或者有關(guān)監(jiān)獄、看守所反饋情況”。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，難點(diǎn)是司法所不能及時(shí)提供上述規(guī)定的材料，一些矯正人員因殘疾或經(jīng)濟(jì)困難，或家人放棄治療，無(wú)法定期到指定醫(yī)院治療，無(wú)法提供病情鑒定，監(jiān)獄只能派員考察或送罪犯到醫(yī)院診斷，才能辦理繼續(xù)暫予監(jiān)外執(zhí)行或收監(jiān)，影響矯正工作的開(kāi)展。還有《實(shí)施辦法》規(guī)定的因矯正人員違反規(guī)定而收監(jiān)，社區(qū)矯正人員因死亡而終結(jié)矯正，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)如何和監(jiān)獄溝通、辦理相關(guān)手續(xù)等等，在實(shí)際中都存在一些工作上的職責(zé)和銜接問(wèn)題，這些問(wèn)題有待進(jìn)一步理順。

(3)監(jiān)督不力導(dǎo)致執(zhí)法不力。

從法律地位來(lái)說(shuō)，監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)雖然都屬于司法行政系統(tǒng)，但地位是平行的，兩者是不同的責(zé)任主體，各司其職，沒(méi)有隸屬關(guān)系，都在現(xiàn)行法律法規(guī)框架內(nèi)規(guī)范地開(kāi)展工作。監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的執(zhí)法考核屬于不同的考核范疇，目前沒(méi)有雙向的考核機(jī)制，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督，以致執(zhí)法中存在不履行職責(zé)、拖拉扯皮、推諉的現(xiàn)象發(fā)生而沒(méi)有受到監(jiān)督和制約。外部監(jiān)督機(jī)制需要完善，《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第一條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)實(shí)行法律監(jiān)督”，但檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正工作的監(jiān)督檢查僅限于形式審查，而非實(shí)質(zhì)審查，且檢查監(jiān)督的方式限于《糾正違法通知書(shū)》和《檢察建議》兩種形式，不具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，以致在社區(qū)矯正工作中一些不作為的現(xiàn)象得不到有效監(jiān)督和制止，影響矯正工作的開(kāi)展。而且由于屬地和職責(zé)的關(guān)系，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)所在地人民檢察院如果沒(méi)有發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)有違法行為，無(wú)法對(duì)矯正執(zhí)法環(huán)節(jié)實(shí)施有效監(jiān)督的，監(jiān)獄也沒(méi)權(quán)力監(jiān)督矯正機(jī)構(gòu)，監(jiān)獄所在地檢察院即使發(fā)現(xiàn)異地社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)法環(huán)節(jié)有問(wèn)題的，也不能行使監(jiān)督權(quán)，造成監(jiān)督上的缺失。如何建立統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)制，是當(dāng)前矯正工作中迫切需要解決的問(wèn)題。

五、老病殘犯監(jiān)管工作的完善

(一)監(jiān)獄老病殘犯分類收治和計(jì)分考核問(wèn)題完善

1.監(jiān)獄老病殘犯分類收治

(1)老病殘犯分類收治具有積極意義

老病殘犯分類收治是對(duì)特殊群體刑罰執(zhí)行工作的模式創(chuàng)新。實(shí)踐證明，分類收治提高了老病殘罪犯的醫(yī)療保障水平，矯正措施更有針對(duì)性，為穩(wěn)定監(jiān)管改造秩序發(fā)揮了積極作用，促進(jìn)了監(jiān)獄醫(yī)療工作的良性循環(huán)發(fā)展，也對(duì)監(jiān)獄醫(yī)院未來(lái)發(fā)展具有重要的啟示意義。從調(diào)研資料反映，多數(shù)省監(jiān)獄局陸續(xù)對(duì)全省傳染病和危重病犯進(jìn)行分類收治，保持了監(jiān)管醫(yī)療的雙安全。此外，老病殘犯分類收治的價(jià)值作用還體現(xiàn)為：

1)推動(dòng)?？平ㄔO(shè)并提升了專業(yè)化水準(zhǔn)

通過(guò)分類收治，老病殘服刑監(jiān)獄或者監(jiān)獄中心醫(yī)院轉(zhuǎn)變監(jiān)管和醫(yī)療服務(wù)方向，拓展了監(jiān)獄醫(yī)院的生存空間，完善了監(jiān)獄醫(yī)院的作用和功能，擴(kuò)大了監(jiān)獄醫(yī)院的規(guī)模，實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄醫(yī)院新的發(fā)展增長(zhǎng)點(diǎn)。監(jiān)獄醫(yī)院借此調(diào)整醫(yī)療服務(wù)重點(diǎn)，加大了?？平ㄔO(shè)力度，成立了傳染病、精神病、綜合病監(jiān)區(qū)，把“小?？啤⒋缶C合”作為老病殘監(jiān)獄或監(jiān)獄醫(yī)院快速發(fā)展的捷徑。隨著收治規(guī)模的擴(kuò)大，醫(yī)療專業(yè)化水平得到提升，各類疾病治愈率、好轉(zhuǎn)率大幅提高，其中某種特殊性傳染病與結(jié)核病雙重感染治療、重癥精神病“醫(yī)、管、護(hù)”三位一體療法目前較為成熟，形成了自己的特色和優(yōu)勢(shì)，具有一定的推廣意義。通過(guò)幾年的實(shí)踐，探索出監(jiān)禁環(huán)境下特殊病犯的分類收治特點(diǎn)和規(guī)律，掌握了群體病犯診療、管理的有效方法和途徑，完善了管理制度，制定了一系列適合病犯監(jiān)管、矯治、治療的規(guī)章制度，進(jìn)一步豐富了監(jiān)管醫(yī)學(xué)理論基礎(chǔ)和實(shí)踐內(nèi)涵。

2)醫(yī)療資源得到科學(xué)配置

由于歷史和體制的原因，長(zhǎng)期以來(lái)，監(jiān)獄醫(yī)療投入不足、基礎(chǔ)薄弱、力量分散、知識(shí)老化現(xiàn)象嚴(yán)重，制約了監(jiān)獄醫(yī)療水平的提高。實(shí)施分類收治后，使監(jiān)獄醫(yī)療資源得到合理流動(dòng)，配置得到優(yōu)化，布局趨向合理，三級(jí)醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)定位更為明晰。衛(wèi)生資源實(shí)現(xiàn)了由靜止到動(dòng)態(tài)、由分散到聚集、由薄弱到增強(qiáng)的過(guò)程。完善了以中心醫(yī)院、區(qū)域醫(yī)院、基層衛(wèi)生所為主體的三級(jí)醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)。中心醫(yī)院把危重病犯基地建設(shè)和特殊病犯集中收治作為基本定位，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，向全省公安、檢察、司法系統(tǒng)輻射；區(qū)域醫(yī)院把保障罪犯基本醫(yī)療和康復(fù)治療作為基本定位，兼顧社區(qū)醫(yī)療；基層衛(wèi)生所把轄區(qū)常見(jiàn)病、多發(fā)病的防治作為基本定位，重點(diǎn)突出預(yù)防保健、健康教育。通過(guò)分類收治，三級(jí)醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和建設(shè)得以實(shí)施，三級(jí)之間既分工明確，相互獨(dú)立，各負(fù)其責(zé)，又互為依托，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，緊密聯(lián)系，辯證統(tǒng)一。

3)促進(jìn)監(jiān)獄醫(yī)療的社會(huì)化發(fā)展

在分類收治中，監(jiān)獄與社會(huì)資源的互動(dòng)得到加強(qiáng)，與社會(huì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的聯(lián)系日趨緊密，積極利用了社會(huì)資源，豐富了監(jiān)獄社會(huì)化內(nèi)涵。如充分利用國(guó)家某種特殊性傳染病“四免一關(guān)懷”政策，積極爭(zhēng)取地方結(jié)核病免費(fèi)抗癆項(xiàng)目，與地方醫(yī)院開(kāi)展精神專科的交流與合作，邀請(qǐng)醫(yī)學(xué)專家學(xué)者入監(jiān)講學(xué)、會(huì)診、手術(shù)等，建立了“請(qǐng)進(jìn)來(lái)、走出去”的常態(tài)機(jī)制，監(jiān)獄醫(yī)療與社會(huì)資源的渠道已經(jīng)暢通。通過(guò)落實(shí)政策、爭(zhēng)取資金和項(xiàng)目，吸引技術(shù)、人才、物資等社會(huì)資源，彌補(bǔ)了監(jiān)獄的劣勢(shì)，促進(jìn)了監(jiān)獄與地方醫(yī)療衛(wèi)生工作的交流合作，體現(xiàn)了監(jiān)獄醫(yī)療工作屬地化管理。

4)發(fā)揮規(guī)模效益實(shí)現(xiàn)多方共贏

集中收治、分類管理無(wú)疑從社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和管理成本來(lái)說(shuō)都是最經(jīng)濟(jì)的，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源利用率的最大化和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益的最大化。其中，受益者最大的是病人本身。以某種特殊性傳染病為例，分類集中后，老病殘犯找到了集體歸屬感和認(rèn)同感，在沒(méi)有歧視和偏見(jiàn)的環(huán)境中，醫(yī)療和生活都能得到保障，刑事獎(jiǎng)勵(lì)政策能公正享有，病人情緒得到安定，監(jiān)獄行刑成本降低，改造工作順利開(kāi)展；對(duì)于健康罪犯來(lái)說(shuō)，杜絕了相互感染的可能，消除了恐慌情緒和排斥心理，穩(wěn)定了監(jiān)管改造秩序。

客觀評(píng)價(jià)，老病殘犯分類收治也有部分管理脫節(jié)問(wèn)題。在分類收治中，有的老病殘犯的疾病具有特殊性、傳染性，如某種特殊性傳染病，應(yīng)歸屬于中心醫(yī)院收治；有的老病殘犯疾病一般是需要對(duì)其進(jìn)行行為監(jiān)督和控制的，如精神病，其管理權(quán)是歸屬于原監(jiān)獄的。當(dāng)精神病犯收治在中心醫(yī)院時(shí)，對(duì)該精神病犯的行政和刑事獎(jiǎng)懲就會(huì)出現(xiàn)管理者與被管理人的脫節(jié)。精神病犯雖在中心醫(yī)院收治，但中心醫(yī)院卻因病犯各種關(guān)系仍歸屬于原監(jiān)獄，而對(duì)病犯沒(méi)有管理權(quán)或刑罰權(quán)，很難對(duì)病犯進(jìn)行獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)，對(duì)病犯改造產(chǎn)生一定消極影響，不利于病犯實(shí)現(xiàn)自己的合理訴求，增添了對(duì)病犯的管理難度。

(2)分類收治的實(shí)踐

1)分類收治的成效得到了實(shí)踐驗(yàn)證

從檢索到的全國(guó)部分省份老病殘犯監(jiān)獄或者老病殘監(jiān)區(qū)所獲得的信息，如：某直轄市甲監(jiān)獄、某直轄市乙監(jiān)獄、北方某省甲監(jiān)獄等對(duì)老病殘犯實(shí)行集中管理的老病殘監(jiān)獄、傳染病監(jiān)獄、精神病監(jiān)獄或者老病殘犯監(jiān)區(qū)、傳染病監(jiān)區(qū)、精神病監(jiān)區(qū)已取得非常好的效果；對(duì)于老病殘犯采取分類收治的監(jiān)獄中心醫(yī)院也取得明顯效果，這兩種集中管理的模式已在實(shí)踐中日益成為趨勢(shì)。

①某直轄市甲監(jiān)獄情況

某直轄市甲監(jiān)獄是一所關(guān)押老病殘犯為主的中型監(jiān)獄，監(jiān)獄根據(jù)罪犯的不同情況，設(shè)立了三個(gè)改造功能區(qū)，即：精神病罪犯改造功能區(qū)、老年罪犯改造功能區(qū)、其他病殘罪犯改造功能區(qū)。每個(gè)改造區(qū)視情況配若干名健康犯。

②某直轄市乙監(jiān)獄情況

乙監(jiān)獄是某直轄市唯一的一所關(guān)押傳染病犯的監(jiān)獄。該直轄市乙監(jiān)獄自1998年12月9日將男性傳染病罪犯集中關(guān)押，將醫(yī)學(xué)治療有機(jī)融入監(jiān)獄常規(guī)管理，明確傳染病服刑人員身份后進(jìn)行教育改造。此后，該監(jiān)獄陸續(xù)收押過(guò)包括患有肝炎、結(jié)核、某些特殊性傳染病等、有期徒刑至死緩的該直轄市市本籍成年男性傳染病犯。20年來(lái)，累計(jì)收押五千人次，治愈轉(zhuǎn)出各類傳染病服刑人員兩千五百多人次。某直轄市乙監(jiān)獄通過(guò)多年探索實(shí)踐，按照“在治療中改造，在康復(fù)中新生”的改造理念，逐步將三大傳統(tǒng)改造手段豐富為“監(jiān)管改造、教育改造、心理矯治、醫(yī)學(xué)治療、習(xí)藝性勞動(dòng)”的“五位一體”特色改造模式。針對(duì)肝炎服刑人員進(jìn)行嚴(yán)而有格的規(guī)范性管理，針對(duì)肺結(jié)核服刑人員進(jìn)行的無(wú)縫式管理，針對(duì)艾滋病服刑人員進(jìn)行科學(xué)理性的情感管理都是“五位一體”改造模式的實(shí)踐亮點(diǎn)，面對(duì)悲觀絕望的艾滋病服刑人員，提出SHIP安全航程，SHIP是安全(security)、健康(health)、理想信念(ideal)、進(jìn)步發(fā)展(progress)，代表著安全航程[4]。2013年12月10號(hào)，某直轄市乙監(jiān)獄與司法部預(yù)防犯罪研究所共建了科研基地?！拔逦灰惑w”改造模式特點(diǎn)為：

第一，監(jiān)獄管理機(jī)制創(chuàng)新。該內(nèi)容包括六方面：一是建立根據(jù)病種分類關(guān)押體系。二是完善日常管理體系，包括完善規(guī)章制度；深化管理：要求“六知道”掌握“六類矛盾”、四大現(xiàn)場(chǎng)管理、視(音)頻下陽(yáng)光執(zhí)法、深化互監(jiān)制度、落實(shí)《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》、構(gòu)建獄偵工作的心理立足點(diǎn)、加強(qiáng)醫(yī)療防疫工作。三大隱患防范：防自殺、防劫持、防脫逃。獄情搜集、排查、分析。夯實(shí)獄偵工作：切實(shí)培養(yǎng)獄偵民警隊(duì)伍；豐富完善獄情分析會(huì)制度。三是刑罰執(zhí)行工作的七個(gè)保障機(jī)制：培訓(xùn)教育機(jī)制，宣傳引導(dǎo)機(jī)制，制度保障機(jī)制，科學(xué)考評(píng)機(jī)制，監(jiān)督制約機(jī)制，保障激勵(lì)機(jī)制，檢查問(wèn)責(zé)機(jī)制。四是三級(jí)訪談工作機(jī)制：監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)科室、分監(jiān)區(qū)民警三級(jí)。五是生活衛(wèi)生管理體系。食堂、獄內(nèi)超市采買、獄內(nèi)防疫；定期重點(diǎn)體檢、實(shí)行罪犯就醫(yī)工作協(xié)調(diào)會(huì)制度；伙食管理：調(diào)劑配餐、暢通訴求、強(qiáng)化炊事班隊(duì)伍管理；分灶配餐成本控制。六是形成死亡處理體系。提前介入、充分準(zhǔn)備：包括收集資料、通知服刑人員親屬、留存詳盡資料；統(tǒng)一指揮、團(tuán)隊(duì)協(xié)作；醫(yī)管配合、相互補(bǔ)位；換位思考、融匯情法理。

第二，教育改造機(jī)制創(chuàng)新。該內(nèi)容包括四方面：一是教育改造體系。通過(guò)集體例行教育——學(xué)習(xí)《光明行》系列叢書(shū)、集體組織活動(dòng)、組織社會(huì)幫教、輔助教育措施、個(gè)別教育、服刑人員自主學(xué)習(xí)等主要教育手段，實(shí)現(xiàn)服刑人員個(gè)體素質(zhì)進(jìn)一步提升。二是環(huán)境改造體系。如推進(jìn)監(jiān)區(qū)文化建設(shè)；重點(diǎn)建設(shè)“三房”“三室”“三場(chǎng)所”；創(chuàng)建多功能互動(dòng)中心，拓展服刑人員活動(dòng)空間。傳唱自創(chuàng)改編改造歌曲，傳遞改造正能量；開(kāi)創(chuàng)精神文化建設(shè)，豐富改造生活。三是傳統(tǒng)文化教育體系。通過(guò)墻上、嘴上、身上學(xué)習(xí)傳統(tǒng)文化。四是特色教育品牌。分為不同層面的愛(ài)心教育，健康知識(shí)教育，促進(jìn)服刑人員身心康復(fù)，以及監(jiān)區(qū)文化建設(shè)。

第三，增加心理矯治措施。該內(nèi)容包括四方面：一是動(dòng)態(tài)心理監(jiān)測(cè)、評(píng)估體系。二是藝術(shù)矯治體系。三是心理危機(jī)預(yù)防體系。四是有特色的常規(guī)工作。心理矯治隊(duì)伍建設(shè)，“心理健康教育日”制度，開(kāi)展心理健康知識(shí)宣傳教育，創(chuàng)建良好的隊(duì)伍心理咨詢環(huán)境，積極開(kāi)展個(gè)體矯治工作。

第四，改進(jìn)醫(yī)學(xué)治療措施。改內(nèi)容包括四方面：一是醫(yī)管融合體系。二是考察醫(yī)療工作歷史，積極推進(jìn)醫(yī)療社會(huì)化。三是醫(yī)療治療體系。四是人道主義的醫(yī)療精神。

第五，完善康復(fù)性勞動(dòng)措施。該內(nèi)容包括兩方面：一是主要?jiǎng)趧?dòng)改造形式以固定勞動(dòng)崗位，習(xí)藝性勞動(dòng)為主。二是恢復(fù)性勞動(dòng)體系。

③北方某省甲監(jiān)獄某直轄市乙監(jiān)獄

北方某省甲監(jiān)獄，始建于1987年,收押全省病犯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年，該省各監(jiān)獄老弱病殘罪犯有4 200余人，其中結(jié)核病罪犯1 100余人。乙監(jiān)獄作為該省當(dāng)時(shí)唯一的病犯診治監(jiān)獄，原來(lái)只能收治200名病犯，醫(yī)療設(shè)施和設(shè)備相當(dāng)陳舊，絕大部分病犯仍滯留在各監(jiān)獄；還有800余名已判決的病犯因收治條件不夠，難以投送，仍然羈押在全省各公安看守所。為了解決這一難題，經(jīng)過(guò)調(diào)研論證在距離乙監(jiān)獄原有建筑面積6000平方米、200張病床的基礎(chǔ)上，改造擴(kuò)建一所集關(guān)押改造、治療為一體，收治病犯規(guī)模為3 000人、并可提供1 000張床位的病犯醫(yī)院。

2)分類收治對(duì)監(jiān)獄醫(yī)院未來(lái)發(fā)展具有重要啟示

①監(jiān)獄醫(yī)院要以滿足監(jiān)獄分類收治工作的實(shí)際需要，緊緊圍繞監(jiān)獄老病殘工作管理的中心來(lái)定位，主動(dòng)適應(yīng)監(jiān)獄布局調(diào)整和押犯構(gòu)成變化帶來(lái)的新形勢(shì)和新要求，著力解決監(jiān)獄老病殘犯引發(fā)的突出問(wèn)題和主要矛盾，為監(jiān)獄工作發(fā)展保駕護(hù)航。

②分類收治必須要強(qiáng)化監(jiān)獄醫(yī)院刑罰執(zhí)行功能，要實(shí)現(xiàn)由單純醫(yī)療行為為主向醫(yī)療與刑罰執(zhí)行并重的轉(zhuǎn)變，即由“監(jiān)管型”醫(yī)院向“醫(yī)療型”監(jiān)獄的過(guò)渡。

③分類收治需要培養(yǎng)一支專業(yè)化的監(jiān)管醫(yī)學(xué)隊(duì)伍作為支撐，要把醫(yī)務(wù)人員專業(yè)化水平的提高作為干警隊(duì)伍建設(shè)的重要內(nèi)容，把干警素質(zhì)提高作為提升監(jiān)獄醫(yī)院整體水平的基本前提和根本保證。

④分類收治必須要改革制約監(jiān)獄醫(yī)院發(fā)展的各種因素，創(chuàng)新工作機(jī)制，充分發(fā)揮醫(yī)療資源優(yōu)勢(shì)，正確處理監(jiān)管醫(yī)療關(guān)系，提高二者協(xié)同工作水平。

2.監(jiān)獄要結(jié)合老病殘犯特點(diǎn)進(jìn)行計(jì)分考核

考慮到老病殘犯不同于普通罪犯的特點(diǎn)，為把法律關(guān)于對(duì)老病殘犯的照顧落在實(shí)處，就要避免對(duì)老病殘犯采取與正常罪犯同樣的計(jì)分考核方式。目前的考核計(jì)分方式，脫離了老病殘犯特點(diǎn)，是形式上公平掩蓋了實(shí)質(zhì)上的不公平。應(yīng)該對(duì)老病殘犯采用單獨(dú)的考核方式，如同目前采取的北京單獨(dú)高考出題，新疆、西藏等地在選舉全國(guó)人大代表時(shí)單獨(dú)給出名額一樣。建議對(duì)老病殘犯確定一個(gè)整體的減刑、假釋比例或名額，讓老病殘犯自身之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，如同殘疾人奧運(yùn)會(huì)，正常運(yùn)動(dòng)員不能參加一樣。如此，才是以形式上的不公平，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的公平。如果一味局限于目前的立法思維和適用于所有罪犯的考核計(jì)分模式，對(duì)老病殘犯的權(quán)利保護(hù)可能難以實(shí)現(xiàn)。

(二)建立健全監(jiān)獄疾病防控機(jī)制

1.建立監(jiān)獄系統(tǒng)疾病預(yù)防控制機(jī)制問(wèn)題

近些年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型、監(jiān)獄環(huán)境的變化、新老傳染病的威脅，同時(shí)由于監(jiān)獄具有監(jiān)禁性、傳染源的多源性、人群易感性、疫情易擴(kuò)散等因素，獄內(nèi)的公共衛(wèi)生面臨新的挑戰(zhàn)。為了確保監(jiān)獄穩(wěn)定，保障押犯健康，應(yīng)探索疾病控制的新對(duì)策。

(1)建立監(jiān)獄系統(tǒng)疾病預(yù)防控制機(jī)制的必要性

近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型，生產(chǎn)污染、環(huán)境變化帶來(lái)了新老傳染病并行存在、疊加傳染。由于監(jiān)獄具有監(jiān)禁性、傳染源的多源性、人群易感性、疫情易擴(kuò)散等因素，獄內(nèi)的公共衛(wèi)生和疾病控制面臨新的挑戰(zhàn)。為了確保監(jiān)獄穩(wěn)定，保障押犯健康，迫切需要建立監(jiān)獄系統(tǒng)疾控機(jī)構(gòu)。

1)其中自然因素和法律因素包括：

①社會(huì)環(huán)境的影響。一是流動(dòng)人口犯罪現(xiàn)象增多。近些年來(lái)，各地民工潮持續(xù)涌現(xiàn)，劇烈的工作競(jìng)爭(zhēng)、低水平的生活、人文關(guān)懷不足，犯罪率和患病率都比較高，從而使監(jiān)獄押犯增多，患病服刑人員也相應(yīng)增多。二是人口流動(dòng)造成地方性傳染病的遠(yuǎn)距離傳播， 增加了公共衛(wèi)生的難度。三是吸毒、假冒偽劣食品等違法犯罪現(xiàn)象增多，通過(guò)靜脈注射及食物傳播的疾病增多，從而使獄內(nèi)的某些特殊性傳染病、丙型肝炎及食源性疾病明顯增多。四是生活節(jié)奏加快、社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)加劇，服刑人員精神疾病增多。

②生產(chǎn)環(huán)境的影響。近些年由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，生產(chǎn)環(huán)境發(fā)生了變化。一是原農(nóng)業(yè)監(jiān)獄已發(fā)展為準(zhǔn)工業(yè)監(jiān)獄，而職業(yè)衛(wèi)生卻相對(duì)滯后。二是農(nóng)業(yè)復(fù)合性勞動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧庸I(yè)單一重復(fù)機(jī)械性勞動(dòng)。三是室外勞動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槊芗偷氖覂?nèi)勞動(dòng)。四是由不固定體位的較重體力勞動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣潭w位輕體力勞動(dòng)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后，罪犯的疾病種類已經(jīng)發(fā)生變化，呼吸性傳染病、精神病、職業(yè)損傷的發(fā)病率明顯增高。

③全球環(huán)境變暖的影響。近些年來(lái)，由于環(huán)境污染，出現(xiàn)了溫室效應(yīng)，從而使全球氣溫逐年增高。目前我國(guó)正處于高速發(fā)展階段，盡管采取了很多保護(hù)環(huán)境的措施，但還是受到了較大影響，特別是東南沿海地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)發(fā)展快，造成的污染更嚴(yán)重，而處在其中的監(jiān)獄環(huán)境所受的影響也很明顯。由于氣溫逐年升高，監(jiān)獄防暑降溫的時(shí)間延長(zhǎng)，一般從5月到9月都會(huì)有高溫天氣；腸道傳染病的好發(fā)時(shí)間延長(zhǎng)，諾如病毒感染性胃腸炎在3至4月和l0至11月都會(huì)形成流行。

④法律變更的影響。一是《刑法修正案(八)》對(duì)部分罪犯限制減刑新規(guī)定；二是《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》第六條嚴(yán)格限制適用保外就醫(yī)。獄內(nèi)重癥傳染病而不能保外就醫(yī)的罪犯增多。

2)監(jiān)獄管理中的現(xiàn)實(shí)因素包括：

①罪犯肺結(jié)核發(fā)病居高不下。由于外省服刑人員不斷增多、轉(zhuǎn)入室內(nèi)勞動(dòng)和居住密集等，服刑人員肺結(jié)核病始終居高不下，至今仍是罪犯健康第一殺手，特別是耐藥結(jié)核病的增多威脅更大；②流感的反季節(jié)流行。近些年來(lái)，監(jiān)獄每于夏秋季高溫期間流行甲Ⅲ型、甲Ⅰ型流感，經(jīng)調(diào)查主要是服刑人員睡眠不佳，免疫力下降所致；③通過(guò)勞務(wù)加工流水作業(yè)引起的病毒感染，如諾如病毒感染性腹瀉、流感等都好發(fā)于勞務(wù)加工流水作業(yè)車間，與手的傳播有關(guān)；④某特殊性傳染病發(fā)病率繼續(xù)上升，與結(jié)核病一起，對(duì)服刑人員健康產(chǎn)生了不利影響。

(2)建立監(jiān)獄系統(tǒng)疾病預(yù)防控制機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)和效果

筆者通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某直轄市在加強(qiáng)監(jiān)獄疾病預(yù)防與控制領(lǐng)域通過(guò)多年探索，采取了突破原有管理格局、開(kāi)啟社會(huì)之窗、朝著監(jiān)獄疾病預(yù)防與控制社會(huì)化方向邁進(jìn)之路。他們找準(zhǔn)切入點(diǎn)，以點(diǎn)代面，深化監(jiān)獄疾病預(yù)防與控制的社會(huì)化的基本做法如下：

1)把某特殊性傳染病抗體篩查作為監(jiān)獄疾病預(yù)防與控制社會(huì)化切入點(diǎn)

2005年初，某直轄市監(jiān)獄局按照司法部的要求，對(duì)所有在押罪犯進(jìn)行某特殊性傳染病抗體篩查，某直轄市衛(wèi)生局與某直轄市監(jiān)獄局領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任篩查工作小組組長(zhǎng)，從共同篩查方案的研究制定、前期醫(yī)務(wù)人員培訓(xùn)、篩查工作聯(lián)合部署會(huì)議、正式組織篩查、樣品檢測(cè)與復(fù)篩、信息上報(bào)與反饋，兩局緊密協(xié)作，歷時(shí)67天，總計(jì)篩查人數(shù)15 631，某特殊性傳染病陽(yáng)性結(jié)果20人(含可疑)，圓滿完成此次篩查工作。某直轄市監(jiān)獄局緊緊抓住兩局密切合作這一環(huán)節(jié)，與市衛(wèi)生局加強(qiáng)溝通和協(xié)商，讓某直轄市本籍某特殊性傳染病陽(yáng)性罪犯享受國(guó)家“四免一關(guān)懷”政策，某醫(yī)院負(fù)責(zé)報(bào)專家會(huì)診，提供治療方案，提供免費(fèi)治療藥品，解決了直轄市監(jiān)獄系統(tǒng)某特殊性傳染病的預(yù)防與控制的第一個(gè)難題。為了保障獄內(nèi)罪犯健康權(quán)益，使某特殊性傳染病防治工作持續(xù)、有效地開(kāi)展下去，經(jīng)過(guò)某直轄市監(jiān)獄局多次與某直轄市衛(wèi)生局磋商，達(dá)成了一致意見(jiàn)，即新收押罪犯一律進(jìn)行某特殊性傳染病篩查，由屬地某區(qū)疾病預(yù)防與控制中心負(fù)責(zé)篩查，篩查陽(yáng)性結(jié)果按規(guī)定通過(guò)網(wǎng)上直報(bào)。監(jiān)獄局及時(shí)向市財(cái)政局申請(qǐng)篩查經(jīng)費(fèi)，近年來(lái)財(cái)政局按每人50元的標(biāo)準(zhǔn)支付篩查費(fèi)用，至此，某直轄市罪犯某特殊性傳染病預(yù)防與控制工作體系建立了雛形。

2)將監(jiān)獄的預(yù)防控制由某特殊性傳染病延伸到結(jié)核病和精神病

為進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)獄疾病預(yù)防與控制社會(huì)化，某直轄市監(jiān)獄局邀請(qǐng)?jiān)撌薪Y(jié)核病防治研究所的領(lǐng)導(dǎo)與專家到該直轄市乙監(jiān)獄進(jìn)行結(jié)核病防治工作調(diào)研。通過(guò)兩局協(xié)商，市結(jié)核病防治研究所重新對(duì)現(xiàn)押結(jié)核病犯進(jìn)行痰檢化驗(yàn)，對(duì)結(jié)核病病犯提供免費(fèi)藥品和治療方案，負(fù)責(zé)監(jiān)獄系統(tǒng)結(jié)核病可疑病例的檢測(cè)與確診，對(duì)防治醫(yī)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，定期對(duì)集中關(guān)押結(jié)核病病犯監(jiān)獄進(jìn)行巡診，將監(jiān)獄結(jié)核病的預(yù)防與控制納入市結(jié)核病預(yù)防與控制體系。針對(duì)某直轄市甲監(jiān)獄和某直轄市女子監(jiān)獄在管理精神病病犯過(guò)程中遇到的實(shí)際困難，某直轄市衛(wèi)生局在負(fù)責(zé)罪犯司法鑒定工作的基礎(chǔ)上，承擔(dān)精神病病犯的會(huì)診、醫(yī)務(wù)人員與護(hù)理人員培訓(xùn)、定期指導(dǎo)監(jiān)獄治療與管理，并將某種特殊性傳染病、結(jié)核病和精神病作為某直轄市監(jiān)獄局主要的三種疾病預(yù)防與控制納入社會(huì)疾病預(yù)防和控制體系，與社會(huì)疾病預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)有效銜接，充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源共享，對(duì)提高監(jiān)獄疾病預(yù)防與控制的管理水平，確保監(jiān)獄的安全穩(wěn)定有著積極作用。

3)正式建立監(jiān)獄疾病預(yù)防與控制體系

經(jīng)過(guò)多年努力，某直轄市衛(wèi)生局與某直轄市監(jiān)獄管理局聯(lián)合下發(fā)了相關(guān)文件，兩局共同召開(kāi)了監(jiān)獄傳染病及精神病預(yù)防與控制合作機(jī)制工作會(huì)議，標(biāo)志著某直轄市監(jiān)獄系統(tǒng)傳染病及精神病預(yù)防與控制合作機(jī)制正式啟動(dòng)，改變了監(jiān)獄自我封閉管理的疾病預(yù)防與控制模式，使監(jiān)獄傳染病及精神病預(yù)防與控制正式納入某直轄市疾病預(yù)防與控制管理體系。合作機(jī)制主要是指某直轄市監(jiān)獄管理局與某直轄市衛(wèi)生局在對(duì)監(jiān)獄內(nèi)服刑人員的傳染病及精神病預(yù)防與控制，按照分工，建立起屬地管理、疫情依法報(bào)告、技術(shù)指導(dǎo)、檢測(cè)診治、重大疫情處置、人員培訓(xùn)、宣傳教育的合作方法，落實(shí)《監(jiān)獄法》和《傳染病防治法》相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)服刑人員傳染病及精神病預(yù)防與控制納入某直轄市疾病預(yù)防與控制工作體系的各項(xiàng)具體措施的合作平臺(tái)。

4)建立監(jiān)獄系統(tǒng)疾病預(yù)防控制機(jī)制的效果

某直轄市監(jiān)獄建立的疾病預(yù)防與控制合作機(jī)制，對(duì)于監(jiān)獄系統(tǒng)疾病預(yù)防控制機(jī)制的建立提供了重要參考模式，取得了較好的社會(huì)效果：

①贏得老病殘犯及其家屬的理解與配合。服刑人員中的危重病和傳染病患者對(duì)監(jiān)獄醫(yī)療水平的不信任，過(guò)分迷信社會(huì)醫(yī)院的價(jià)格高藥物，一直是導(dǎo)致獄內(nèi)醫(yī)患矛盾的焦點(diǎn)問(wèn)題。通過(guò)合作機(jī)制，這部分人員得到社會(huì)醫(yī)療專家的診治，使患病罪犯及其家屬感到滿意，也節(jié)約了獄內(nèi)醫(yī)療資源。

②完善了社會(huì)傳染病預(yù)防與控制體系。根據(jù)合作機(jī)制的要求，市、區(qū)、縣疾控中心負(fù)責(zé)對(duì)甲類傳染病和按甲類傳染病管理的乙類傳染病及其他傳染病暴發(fā)和群體性原因不明疾病的疫情控制、流行病學(xué)調(diào)查。區(qū)、縣疾控中心負(fù)責(zé)轄區(qū)監(jiān)獄傳染病預(yù)防與控制措施的具體實(shí)施。監(jiān)獄局中心醫(yī)院和監(jiān)獄醫(yī)院分別負(fù)責(zé)其他乙類傳染病及丙類傳染病的診斷、報(bào)告、流行病學(xué)調(diào)查、治療。三個(gè)層次的合理分工和有效協(xié)作為監(jiān)獄預(yù)防和控制傳染病奠定了基礎(chǔ)。疾控部門及時(shí)有效地參與到監(jiān)獄的傳染病和精神疾病預(yù)防與控制中來(lái)，可以大大減少獄內(nèi)傳染病的流行，在疫情發(fā)生時(shí)將疫情的損失減少到最低，將對(duì)老病殘犯的治療更加有利，解決了監(jiān)獄系統(tǒng)衛(wèi)生防疫資源不足與當(dāng)前傳染病防治任務(wù)和形勢(shì)緊迫的矛盾。

③維護(hù)了監(jiān)獄安全與穩(wěn)定。請(qǐng)合作醫(yī)療單位專家到監(jiān)獄巡診指導(dǎo)，使老病殘犯得到及時(shí)合理的診治，有效減少醫(yī)療事故，從而維護(hù)了監(jiān)獄和社會(huì)的安全與穩(wěn)定。如未成年犯人管教所出現(xiàn)的多起支原體肺炎病例，按照兩局合作機(jī)制，向當(dāng)?shù)丶膊☆A(yù)防與控制中心報(bào)告，屬地中心迅速啟動(dòng)預(yù)案，幫助監(jiān)獄建立起體溫監(jiān)測(cè)、監(jiān)區(qū)、醫(yī)院及時(shí)消毒，確定監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、明確病情診斷、病情解除標(biāo)準(zhǔn)；某直轄市疾病控制中心邀請(qǐng)社會(huì)專家對(duì)未成年管教所的病例進(jìn)行論證，確定了病發(fā)的原因和結(jié)果，有效地控制了疾病的擴(kuò)大和蔓延。

④監(jiān)獄醫(yī)務(wù)人員的醫(yī)療技術(shù)水平得到了提高。監(jiān)獄的醫(yī)療具有封閉性，監(jiān)獄與社會(huì)的割裂造成醫(yī)護(hù)人員的醫(yī)療技術(shù)和醫(yī)療知識(shí)更新先天不足，在傳染病和精神病方面更是人才匱乏。在合作機(jī)制框架下，各級(jí)醫(yī)院與相關(guān)社會(huì)合作醫(yī)療單位建立起業(yè)務(wù)合作關(guān)系。監(jiān)獄組織相關(guān)醫(yī)務(wù)人員參加衛(wèi)生系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，社會(huì)醫(yī)療單位到監(jiān)獄醫(yī)院舉辦講座并進(jìn)行指導(dǎo)，同時(shí)在社會(huì)專家對(duì)監(jiān)獄傳染病及精神病的巡診過(guò)程中，監(jiān)獄醫(yī)療人員可迅速積累臨床經(jīng)驗(yàn)。這對(duì)監(jiān)獄醫(yī)院的人才培養(yǎng)和醫(yī)療技術(shù)水平的提高起到了積極作用。

⑤合作機(jī)制促進(jìn)了建立監(jiān)獄系統(tǒng)傳染病及精神病防治網(wǎng)絡(luò)化管理。合作機(jī)制改變以前監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)部單向管理，上層管理主體單點(diǎn)聯(lián)系，信息傳導(dǎo)緩慢、決策程序復(fù)雜的管理模式，監(jiān)獄直接與區(qū)、縣疾控中心和合作醫(yī)療單位建立合作關(guān)系，各層級(jí)多點(diǎn)交叉聯(lián)系，減少管理層級(jí)，信息快速傳遞反饋，處置及時(shí)有效，理順了傳染病防治管理體系，各部門和單位按照合作機(jī)制的分工各自承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，形成監(jiān)獄疾病預(yù)防與控制管理網(wǎng)絡(luò)。

⑥完善了老病殘犯醫(yī)療保障體系。合作機(jī)制實(shí)行之前，老病殘犯醫(yī)療保障更多地集中在監(jiān)獄內(nèi)部的保障，監(jiān)獄在老病殘犯醫(yī)療上以自我保障為主，雖然監(jiān)獄法對(duì)老病殘犯的醫(yī)療保健明確提出納入當(dāng)?shù)匦l(wèi)生防疫計(jì)劃，但相關(guān)配套制度的缺乏導(dǎo)致此項(xiàng)工作一直沒(méi)有得到很好的落實(shí)。合作機(jī)制的出臺(tái)，結(jié)束了這種局面，屬地管理作為傳染病防治法的基本原則在合作機(jī)制中得到了充分體現(xiàn)，也使得國(guó)家和市政府的陽(yáng)光照進(jìn)了監(jiān)獄這個(gè)對(duì)外封閉的角落，目前國(guó)家對(duì)某種特殊性傳染病患者的“四免一關(guān)懷”，某直轄市低保人群中結(jié)核病人享受的減免政策在監(jiān)獄內(nèi)全部實(shí)現(xiàn)。

2.關(guān)于建立老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制問(wèn)題

生命健康權(quán)是老病殘犯最基本的權(quán)利之一?！侗O(jiān)獄法》第54條明確規(guī)定：“監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)設(shè)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)和生活、衛(wèi)生設(shè)施，建立罪犯生活、衛(wèi)生制度。罪犯的醫(yī)療保健列入監(jiān)獄所在地區(qū)的衛(wèi)生、防疫計(jì)劃?！蔽覈?guó)監(jiān)獄始終堅(jiān)持對(duì)老病殘犯實(shí)行人道主義政策，在長(zhǎng)期的工作實(shí)踐中，從國(guó)家的基本國(guó)情出發(fā)，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，充分利用有限的服刑人員醫(yī)療經(jīng)費(fèi)，保障了老病殘犯的基本醫(yī)療衛(wèi)生需求，有效維護(hù)了老病殘犯身心健康的基本權(quán)利。然而，隨著醫(yī)療費(fèi)用的飛漲，受“看病難”“看病貴”等社會(huì)問(wèn)題的影響，監(jiān)獄作為刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，全額承擔(dān)老病殘醫(yī)療費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，而國(guó)家醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)不高，在處理老病殘犯看病問(wèn)題時(shí)面臨著經(jīng)費(fèi)短缺的困擾。同時(shí)，罪犯醫(yī)療衛(wèi)生工作貫穿于老病殘犯矯治的全過(guò)程，直接影響改造秩序和監(jiān)獄安全穩(wěn)定，如何建立科學(xué)完善的老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障制度，確保老病殘犯的基本權(quán)利是必須面對(duì)和解決的問(wèn)題。

(1)建立健全老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的必要性

1)是落實(shí)“以人民為中心”理念和維護(hù)監(jiān)獄穩(wěn)定的需要

堅(jiān)持以人民為中心，對(duì)老病殘犯體現(xiàn)珍惜生命，就要充分尊重老病殘犯權(quán)利，依法保障包括生命健康權(quán)在內(nèi)的所有未被剝奪的合法權(quán)利。通過(guò)建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，及時(shí)治療生病的老病殘犯，使其感受到黨和政府的尊重、理解和關(guān)心，促進(jìn)自我靈魂的重塑，真正懂得做人的尊嚴(yán)，才能體現(xiàn)對(duì)老病殘犯權(quán)利最富有實(shí)質(zhì)意義的保障，才能體現(xiàn)真正意義上的“以人民為中心”。筆者通過(guò)調(diào)查與收集資料獲悉，近年來(lái)由于監(jiān)獄與外界的聯(lián)系不斷加強(qiáng)、押犯構(gòu)成更趨復(fù)雜等因素的影響，監(jiān)管安全穩(wěn)定越來(lái)越受到來(lái)自老病殘犯醫(yī)療衛(wèi)生方面所產(chǎn)生的突出問(wèn)題的威脅。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，某省某監(jiān)獄近三年新投犯中帶病入監(jiān)的比例高達(dá)36.97%。再者，在押罪犯“90后”增多，他們學(xué)習(xí)時(shí)壓力大，又缺乏體育鍛煉，入監(jiān)前大多生活方式不健康，生活無(wú)規(guī)律，身體素質(zhì)較差。其次，據(jù)統(tǒng)計(jì)，某省某監(jiān)獄服刑人員通過(guò)監(jiān)獄長(zhǎng)信箱要求治療的信件占信件總量的17%，說(shuō)明服刑人員維權(quán)意識(shí)明顯提高。同時(shí)，老病殘犯的情緒穩(wěn)定問(wèn)題日益突出，其因疾病引發(fā)的抗勞、不服管理、頂撞民警等違紀(jì)行為占有相當(dāng)比重，甚至萌生了脫逃、自殺了結(jié)和行兇報(bào)復(fù)社會(huì)等思想，大幅度增加了干警執(zhí)法和教育矯治的難度，嚴(yán)重影響了監(jiān)獄正常管理秩序。

2)是建設(shè)和諧社會(huì)的基本要求

《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確提出了加快建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，要求繼續(xù)完善城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障制度，完善城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，重視農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)。黨的要求是建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平，“努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)”。黨的十八大報(bào)告提出保障全民參保。全民健康水平不斷提高，是人民生活質(zhì)量改善的重要標(biāo)志，是中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)。老病殘犯作為監(jiān)獄中一類特殊的群體，雖然其因?yàn)樽陨淼姆缸镄袨?，行?dòng)自由權(quán)被限制、政治權(quán)利被剝奪等，但他們的公民權(quán)并沒(méi)有被剝奪，其健康權(quán)保護(hù)水平應(yīng)也適應(yīng)社會(huì)生活發(fā)展的水平。監(jiān)獄是刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，它的任務(wù)是懲罰和矯正罪犯，預(yù)防和減少犯罪。維護(hù)老病殘犯的權(quán)利不能忽視所有社會(huì)成員的集體權(quán)利，老病殘犯的醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制建設(shè)必須把握好一個(gè)度，抑制其不合理、不合法的需求，使之保持在一個(gè)合理的、社會(huì)普遍能夠接受的水平上。老病殘犯作為監(jiān)獄中一類特殊的群體，其醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制是社會(huì)保障制度建設(shè)的重要組成部分，也是減少監(jiān)獄的不和諧因素、增加和諧因素，進(jìn)而推進(jìn)社會(huì)和諧的具體體現(xiàn)之一。

3)是落實(shí)保護(hù)老病殘犯人權(quán)的國(guó)際義務(wù)的具體體現(xiàn)

國(guó)家尊重和保障人權(quán)已經(jīng)被正式寫(xiě)入了我國(guó)的根本大法《憲法》?！妒澜缛藱?quán)宣言》也規(guī)定，人人享有人身安全、健康權(quán)利。“服刑人員無(wú)權(quán)利”的陳舊觀念早已成為歷史，給予并不斷推進(jìn)服刑人員醫(yī)療衛(wèi)生保障，已經(jīng)成為世界刑罰執(zhí)行的共識(shí)。建立科學(xué)完善的老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，為老病殘犯提供適宜的醫(yī)療保障就可以實(shí)現(xiàn)老病殘罪犯的人身安全、健康權(quán)利。

(2)健全老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的理論和實(shí)踐

1)健全老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的理論依據(jù)

①提高老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障水平符合法律原則

為確保老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)的規(guī)范使用，在預(yù)算硬約束的體制下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《監(jiān)獄法》的有關(guān)規(guī)定，制定具體詳盡的《老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障辦法》，明確老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)的使用范圍、使用程序及藥品使用目錄等，逐個(gè)確定老病殘犯的醫(yī)療保障份額，改變目前大鍋飯的狀況，確保根據(jù)老病殘犯的各自情況，享有合乎國(guó)情的醫(yī)療保障。《實(shí)施辦法》已有“社區(qū)矯正人員在就學(xué)、就業(yè)、享受社會(huì)保障等方面，不受歧視”之規(guī)定，明確了罪犯在監(jiān)外執(zhí)行期間的參保繳費(fèi)，并享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)利。我們認(rèn)為也同樣應(yīng)為監(jiān)獄罪犯建立基本醫(yī)療保險(xiǎn)，或通過(guò)允許其對(duì)服刑前的醫(yī)療保險(xiǎn)續(xù)保等方式解決醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題，這樣做對(duì)監(jiān)獄在押的老病殘犯十分迫切，對(duì)徹底解決監(jiān)獄老病殘醫(yī)療問(wèn)題更是治本之策。如果考慮到監(jiān)獄的醫(yī)療條件和經(jīng)費(fèi)限制，我們可以設(shè)立針對(duì)罪犯的專項(xiàng)基金，并且可以和相關(guān)醫(yī)院建立聯(lián)系，將社會(huì)上的一些資源引進(jìn)監(jiān)獄，在最大的限度內(nèi)保證這些罪犯的醫(yī)療需求。[5]

②提高老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)撥款水平是政府義務(wù)

國(guó)家保障老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)的意義在于普遍地保障老病殘犯的基本健康和一般疾病治療，應(yīng)按照與社會(huì)人群年平均醫(yī)療費(fèi)用大體一致的水平充分保障罪犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)，而不能留下缺口僅由監(jiān)獄自籌解決。各地監(jiān)獄也應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、居民生活和消費(fèi)水平情況，按照適當(dāng)比例確定老病殘犯人均醫(yī)藥費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)，減輕監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)的壓力。

③老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障渠道多元化是現(xiàn)實(shí)選擇

據(jù)調(diào)查，老病殘犯疾病大致有五大類，即罪犯自身原因引起的原發(fā)性疾病、打架斗毆和干警懲戒不當(dāng)造成的外傷性疾病、傳染病、職業(yè)病、工傷，監(jiān)獄可以根據(jù)其產(chǎn)生的不同原因，建立以國(guó)家撥款為基礎(chǔ)，其他方式為補(bǔ)充的多元化老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障體系。

第一，國(guó)家撥款保障老病殘服刑人員基本醫(yī)療

建立老病殘服刑人員個(gè)人醫(yī)療保障賬戶，將國(guó)家撥款的個(gè)人份額撥入其賬戶，用于監(jiān)獄醫(yī)院門診醫(yī)療費(fèi)中的不足部分，住院醫(yī)療費(fèi)中屬于醫(yī)保范圍內(nèi)的門檻費(fèi)、自付部分，以及危重病的搶救費(fèi)用。

第二，由行為人過(guò)錯(cuò)賠償受傷罪犯的醫(yī)療費(fèi)和其他費(fèi)用

由于監(jiān)獄干警的過(guò)錯(cuò)行為對(duì)老病殘犯造成身體傷害的，可由監(jiān)獄先行支付有關(guān)費(fèi)用，再向責(zé)任干警進(jìn)行追償。由于老病殘犯自傷、自殘、自殺或斗毆等違法甚至犯罪行為引起的醫(yī)療費(fèi)用，全部后果原則上應(yīng)由老病殘犯本人承擔(dān)，醫(yī)療費(fèi)用除國(guó)家承擔(dān)其份額部分外，可以在其勞動(dòng)報(bào)酬和會(huì)見(jiàn)款中扣除，家庭條件較好的，還可以動(dòng)員其家庭自愿承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)。

第三，爭(zhēng)取國(guó)家傳染病治療政策

目前國(guó)家實(shí)行傳染病免費(fèi)治療政策，應(yīng)當(dāng)由中央監(jiān)獄管理部門統(tǒng)籌爭(zhēng)取國(guó)家的政策扶持，將老病殘犯?jìng)魅静∪考{入免費(fèi)治療范圍，減輕監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。

第四，老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障納入社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系

自推行全民公費(fèi)醫(yī)療制度改革以來(lái)，絕大多數(shù)社會(huì)成員以自己的勞動(dòng)所得支付全部或部分醫(yī)療費(fèi)用已是現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)。守法公民如此，老病殘犯也應(yīng)如此。而且，服刑人員勞動(dòng)報(bào)酬制已在全國(guó)監(jiān)獄推行，服刑人員可以通過(guò)勞動(dòng)獲得一定數(shù)額的貨幣報(bào)酬。因此，有一定勞動(dòng)能力的老病殘犯以自己的勞動(dòng)所得支付部分醫(yī)療費(fèi)用，是符合現(xiàn)實(shí)社會(huì)基本理念的。在實(shí)際操作中，監(jiān)獄企業(yè)可在老病殘犯補(bǔ)償費(fèi)中提取資金，作為老病殘犯繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)中單位繳納部分；老病殘犯從自己的勞動(dòng)報(bào)酬中支付參保個(gè)人應(yīng)繳納的部分，失去勞動(dòng)能力的老病殘服刑人員應(yīng)由國(guó)家財(cái)政代繳。

第五，建立老病殘犯工傷及其他意外傷害保險(xiǎn)制度

在服刑人員服刑過(guò)程中，工傷及其他意外傷害事故屢有發(fā)生，為了更好地維護(hù)老病殘犯的人身安全和身體健康，穩(wěn)定老病殘犯和家屬的情緒，應(yīng)當(dāng)實(shí)行老病殘犯工傷及意外傷害強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。當(dāng)老病殘犯發(fā)生工傷或其他意外傷害事故時(shí)，就能夠從保險(xiǎn)部門得到可靠的經(jīng)濟(jì)償付，填補(bǔ)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的空白，還可以利用社會(huì)機(jī)構(gòu)捐助的資金為老病殘犯購(gòu)買保險(xiǎn)。

2)健全老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)我國(guó)東北某省政府網(wǎng)報(bào)道，該省罪犯從2012年起開(kāi)始納入“新農(nóng)合”，成為全國(guó)首個(gè)將罪犯全部納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障范圍的省份。具體做法是罪犯以代碼形式進(jìn)行參合數(shù)據(jù)錄入，享有新農(nóng)合制度的同等醫(yī)療保障待遇。按照新型農(nóng)村合作醫(yī)療和籌資政策，2012年該省新農(nóng)合籌資標(biāo)準(zhǔn)為人均290元。而我國(guó)中部某省甲監(jiān)獄則是在全國(guó)監(jiān)獄系統(tǒng)率先把全體在押罪犯就醫(yī)納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的監(jiān)獄。具體做法是監(jiān)獄與當(dāng)?shù)氐氖嗅t(yī)保處簽訂協(xié)議，在一個(gè)參保年度，監(jiān)獄為每名罪犯交納醫(yī)保金100元(含30元大額醫(yī)療保險(xiǎn))；罪犯保險(xiǎn)金從監(jiān)獄罪犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)中支出，其中20元由市醫(yī)保管理部門打入個(gè)人賬戶。參保罪犯享受當(dāng)?shù)貐⒈＞用裢瑯拥淖≡嘿M(fèi)待遇標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)自然年度，參保罪犯享受住院醫(yī)療費(fèi)待遇最高支付限額為6萬(wàn)元，其中基本醫(yī)療保險(xiǎn)2.4萬(wàn)元，大額醫(yī)療保險(xiǎn)3.6萬(wàn)元。罪犯在一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)定點(diǎn)醫(yī)院住院，醫(yī)?；鸱謩e支付住院費(fèi)用70%、60%、50%。同時(shí)按照協(xié)議規(guī)定，罪犯刑滿釋放的當(dāng)年仍可享受監(jiān)獄為其辦理的醫(yī)保政策，很好地實(shí)現(xiàn)了罪犯回歸社會(huì)后，醫(yī)療保障的“無(wú)縫對(duì)接”。[6]

(3)健全老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的思路

本著實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)目標(biāo)，保障老病殘犯與公民共同享有的權(quán)利。體現(xiàn)以人為本的人道主義精神、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、基本醫(yī)療基金實(shí)行統(tǒng)籌和集體賬戶北方某省甲監(jiān)獄某直轄市乙監(jiān)獄相結(jié)合、財(cái)政(監(jiān)獄、罪犯)三方共同承擔(dān)的原則，建立科學(xué)高效的老病殘犯醫(yī)療經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

1)基本醫(yī)療基金來(lái)源和管理問(wèn)題

建立老病殘犯基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金和集體賬戶北方某省甲監(jiān)獄某直轄市乙監(jiān)獄。老病殘犯的基本醫(yī)療費(fèi)用納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算。在省(自治區(qū)、市)級(jí)基本醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)立統(tǒng)籌基金賬戶北方某省甲監(jiān)獄某直轄市乙監(jiān)獄，在各監(jiān)獄設(shè)立基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金集體賬戶北方某省甲監(jiān)獄某直轄市乙監(jiān)獄。假定財(cái)政按老病殘服刑人員每月人均20元撥付到省級(jí)基本醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)賬戶北方某省甲監(jiān)獄某直轄市乙監(jiān)獄，作為統(tǒng)籌基金。財(cái)政按人月均10元、監(jiān)獄按人月均10元、老病殘犯?jìng)€(gè)人繳納5元作為基本保險(xiǎn)基金存入集體賬戶北方某省甲監(jiān)獄某直轄市乙監(jiān)獄。做到專戶管理，?？顚Ｓ?，不得擠占和挪用。

2)基本醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)和費(fèi)用支付問(wèn)題

基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和定點(diǎn)藥店管理。根據(jù)監(jiān)獄的實(shí)際情況，各監(jiān)獄除自身醫(yī)院外，應(yīng)指定1-2個(gè)定點(diǎn)協(xié)作醫(yī)院(該醫(yī)院必須是醫(yī)保部門指定的醫(yī)療定點(diǎn)醫(yī)院)，老病殘犯的門診、檢查、基本用藥費(fèi)用從監(jiān)獄集體賬戶北方某省甲監(jiān)獄某直轄市乙監(jiān)獄中列支；老病殘犯住院治療費(fèi)用從省級(jí)醫(yī)保機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌賬戶北方某省甲監(jiān)獄某直轄市乙監(jiān)獄中列支。老病殘犯的診療和用藥應(yīng)符合醫(yī)保部門規(guī)定的診療項(xiàng)目和用藥范圍。老病殘犯集體賬戶北方某省甲監(jiān)獄某直轄市乙監(jiān)獄基金剩余接轉(zhuǎn)下年使用，不足部分由其家屬承擔(dān)，有勞動(dòng)能力的從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中支付，列入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本；無(wú)勞動(dòng)能力、家庭支付又有困難的(沒(méi)有家屬、失去聯(lián)系的)則考慮申請(qǐng)政府經(jīng)費(fèi)保障。

3)監(jiān)獄醫(yī)療改革的組織領(lǐng)導(dǎo)和管理

監(jiān)獄醫(yī)療改革是一項(xiàng)嚴(yán)肅的執(zhí)法活動(dòng)，調(diào)查所到的各地監(jiān)獄都高度重視，財(cái)政、衛(wèi)生、勞動(dòng)保障、監(jiān)獄管理部門要明確職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，要結(jié)合本地實(shí)際和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，制定具體實(shí)施辦法。由于監(jiān)獄老病殘犯入監(jiān)、出監(jiān)等工作任務(wù)重，各省(市、區(qū))監(jiān)獄管理部門應(yīng)設(shè)立醫(yī)保中心(有中心醫(yī)院的省，醫(yī)保中心設(shè)在中心醫(yī)院)，負(fù)責(zé)全省監(jiān)獄服刑人員的基本醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)指導(dǎo)工作。各監(jiān)獄設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)醫(yī)保事宜。省級(jí)醫(yī)保機(jī)構(gòu)在監(jiān)獄系統(tǒng)建立信息網(wǎng)絡(luò)，費(fèi)用列入財(cái)政預(yù)算。

4)監(jiān)獄管理局和監(jiān)獄醫(yī)保部門職責(zé)

監(jiān)獄醫(yī)保部門具體負(fù)責(zé)新入監(jiān)老病殘犯參保審批表的填寫(xiě)、上報(bào)，刑滿釋放老病殘犯的退保，醫(yī)療費(fèi)用的初審、匯總、報(bào)銷等有關(guān)手續(xù)的辦理。監(jiān)獄管理局醫(yī)保中心負(fù)責(zé)對(duì)各監(jiān)獄申報(bào)的老病殘參保人員的審批、登記、費(fèi)用匯總、報(bào)銷等手續(xù)的辦理；指導(dǎo)全省監(jiān)獄的醫(yī)保工作。

5)建立老病殘犯超限額醫(yī)療費(fèi)用自行承擔(dān)制度

把服刑人員醫(yī)療經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，積極探討建立服刑人員醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)行在押服刑人員醫(yī)療支出限額制度，建立服刑人員超限額醫(yī)療費(fèi)用自行承擔(dān)或由撫養(yǎng)、扶養(yǎng)、贍養(yǎng)義務(wù)人承擔(dān)的制度。根據(jù)這一精神，一個(gè)參保年度內(nèi)，老病殘犯醫(yī)療總費(fèi)用超過(guò)最高支付限額(當(dāng)?shù)芈毠つ昶骄べY的4倍)的，其費(fèi)用由老病殘犯親屬承擔(dān)。符合大額醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)充保險(xiǎn)支付條件的可以從大額醫(yī)療保險(xiǎn)基金中支付。為便于老病殘犯的檢查和治療，監(jiān)獄允許老病殘犯家屬及親屬自愿為老病殘犯提供相應(yīng)的醫(yī)藥、醫(yī)療和檢查診斷費(fèi)用。超出最高限額而老病殘犯家屬及親屬又無(wú)能力支付的，由老病殘服刑人員原所在村委(社區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)共同出具困難證明，經(jīng)監(jiān)獄管理局和省級(jí)醫(yī)保部門批準(zhǔn)后，從統(tǒng)籌基金中支付。老病殘犯刑滿釋放，其參保合同自動(dòng)解除，監(jiān)獄即辦理退保手續(xù)。

6)建立老病殘犯大額醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)充保險(xiǎn)等制度

財(cái)政部門要建立健全老病殘犯醫(yī)療基金預(yù)決算制度。監(jiān)獄管理部門建立會(huì)計(jì)制度和內(nèi)部審計(jì)制度。監(jiān)獄醫(yī)保部門的辦公經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，不得從基金中提取。參照職工大額醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)充保險(xiǎn)辦法，建立服刑人員大額醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)充保險(xiǎn)。假定財(cái)政按每人每年120元數(shù)額籌集，存入省級(jí)醫(yī)保部門專項(xiàng)賬戶，用于支付超過(guò)基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金最高支付限額以上的醫(yī)療費(fèi)用，統(tǒng)一使用，集中劃轉(zhuǎn)。省級(jí)醫(yī)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)大額醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)充保險(xiǎn)基金的管理和使用，省級(jí)基本醫(yī)療保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)基金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

7)老病殘犯就醫(yī)管理

老病殘犯的基本醫(yī)療一律由監(jiān)獄統(tǒng)一管理，其門診常見(jiàn)病在監(jiān)獄醫(yī)療機(jī)構(gòu)中就診處置，這就要求監(jiān)獄醫(yī)療機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照基本醫(yī)療保險(xiǎn)管理部門規(guī)定進(jìn)行改造，并將監(jiān)獄醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為一個(gè)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心，享受有關(guān)政策與待遇，遵從其要求從醫(yī)，定期接受社會(huì)醫(yī)保部門、衛(wèi)生行政部門的監(jiān)督檢查。對(duì)于需要外診進(jìn)一步檢查和住院治療的，由監(jiān)獄干警押解到社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)指定醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診。老病殘犯在服刑期間醫(yī)療費(fèi)節(jié)余的，其醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)逐年累積，他們刑滿釋放后監(jiān)獄在辦理出監(jiān)手續(xù)時(shí)一并將醫(yī)療保險(xiǎn)相關(guān)手續(xù)轉(zhuǎn)交給本人，他們?cè)俚缴罹幼〉乩^續(xù)辦理接續(xù)手續(xù)，這樣就確保了他們醫(yī)療保障的連續(xù)性，解決了他們回歸社會(huì)后的后顧之憂。

(三) 暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正的路徑

1.老病殘犯暫予監(jiān)外執(zhí)行現(xiàn)狀趨勢(shì)

監(jiān)獄老病殘犯保外就醫(yī)屬于暫予監(jiān)外執(zhí)行的一種形式，但從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，與緩刑、假釋、管制等其他監(jiān)外執(zhí)行的形式是有區(qū)別的。由于我國(guó)監(jiān)獄老病殘犯自身年老多病的特殊性，對(duì)于監(jiān)獄老病殘犯的監(jiān)管醫(yī)療、監(jiān)獄老病殘犯暫予監(jiān)外執(zhí)行以及轉(zhuǎn)入社區(qū)矯正執(zhí)行是突出難題。當(dāng)前，暫予監(jiān)外執(zhí)行制度的規(guī)定對(duì)2012年《刑事訴訟法》第254條至258條作出了新的調(diào)整，既有保外就醫(yī)辦理的程序性設(shè)置，又規(guī)定了相關(guān)部門的法律責(zé)任。(6)2018年修訂刑事訴訟法后，條文順序已經(jīng)變?yōu)榈?65條至269條。從法律規(guī)定的職能上來(lái)看，監(jiān)獄負(fù)責(zé)罪犯保外就醫(yī)條件的認(rèn)定和審批，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行，公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)審批和監(jiān)管執(zhí)行情況的監(jiān)督?？梢哉f(shuō)，罪犯保外就醫(yī)不僅僅是監(jiān)獄一個(gè)部門的工作，需要監(jiān)獄與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)互相聯(lián)動(dòng)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近幾年間監(jiān)獄老病殘犯的暫予監(jiān)外執(zhí)行呈現(xiàn)逐年遞增趨勢(shì)。主要原因在于：一是當(dāng)前監(jiān)獄的管理面臨新形勢(shì)新要求，社會(huì)民眾對(duì)刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)公平公正的關(guān)注度越來(lái)越高，監(jiān)獄老病殘犯對(duì)自身權(quán)益的保護(hù)意識(shí)日益加強(qiáng)，各級(jí)管理部門對(duì)監(jiān)管要求不斷提高，而老病殘犯醫(yī)療預(yù)算又迫使監(jiān)獄收押更加嚴(yán)格，因此對(duì)于患有嚴(yán)重疾病或有死亡可能的病犯盡量不收；二是新《刑事訴訟法》對(duì)于法院在哪些情況下應(yīng)作出暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定，只有原則性規(guī)定，操作性不強(qiáng)；三是調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分罪犯在體檢過(guò)程中弄虛作假，制造有嚴(yán)重疾病假象，逃脫收監(jiān)執(zhí)行。

2.暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正存在問(wèn)題及原因分析

(1)暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正存在問(wèn)題

1)暫予監(jiān)外執(zhí)行條件嚴(yán)格

暫予監(jiān)外執(zhí)行的實(shí)質(zhì)條件是，有嚴(yán)重疾病需要保外就醫(yī)，具體是由于罪犯患有嚴(yán)重疾病，執(zhí)行機(jī)關(guān)醫(yī)療資源不足，設(shè)備條件、專業(yè)人員缺乏等原因無(wú)法在監(jiān)獄內(nèi)醫(yī)治，不得不采取保外就醫(yī)措施。

實(shí)踐中眾多案例不能保外就醫(yī)，雖然病種病情達(dá)到保外就醫(yī)標(biāo)準(zhǔn)，然而卻因刑罰刑期的嚴(yán)格限定，或者因?yàn)樗缸镄械南拗疲蛘呤钦{(diào)查評(píng)估不符合要求，最終無(wú)法實(shí)現(xiàn)暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)存在這樣的案例，如某省某監(jiān)獄罪犯張某庭因犯搶劫罪被判處有期徒刑五年六個(gè)月，刑期自2013年11月10日至2018年5月9日止。監(jiān)獄依據(jù)該犯現(xiàn)實(shí)病情，于2014年3月9日委托某省精神病院作了保外就醫(yī)司法鑒定，鑒定結(jié)論為：患有躁狂癥，目前正處于發(fā)病期，因受精神疾病病情的影響，目前暫無(wú)服刑能力。此鑒定結(jié)論符合當(dāng)時(shí)《罪犯保外就醫(yī)疾病傷殘范圍》第1條的規(guī)定，即罪犯張某庭符合保外就醫(yī)病情條件。其母也來(lái)監(jiān)獄辦理了具保手續(xù)，該犯居住地社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)也簽署了同意該犯保外就醫(yī)的評(píng)估報(bào)告意見(jiàn)。然而由于該犯實(shí)際執(zhí)行刑期沒(méi)有到三分之一，不能及時(shí)提請(qǐng)保外就醫(yī)，致使其家屬對(duì)監(jiān)獄產(chǎn)生一定誤解。《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》第七條仍有對(duì)部分犯罪“原判十年以上有期徒刑的罪犯，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行原判刑期三分之一以上方可適用暫予監(jiān)外執(zhí)行”之規(guī)定。這一實(shí)際執(zhí)行刑期的規(guī)定阻礙了監(jiān)獄暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正工作的開(kāi)展。

2)暫予監(jiān)外執(zhí)行決定存在不規(guī)范現(xiàn)象

考慮到社區(qū)矯正工作自身特點(diǎn)，社區(qū)矯正期限為3個(gè)月以上。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的女犯可以被暫予監(jiān)外執(zhí)行。然而，在司法實(shí)踐中，人民法院判處刑罰時(shí)，距離女犯哺乳期結(jié)束不到3個(gè)月，對(duì)此，是否適用社區(qū)矯正？社區(qū)矯正機(jī)關(guān)陷于兩難境地：如果適用社區(qū)矯正，由于社區(qū)矯正期限較短，可能起不到社區(qū)矯正效果，同時(shí)，影響社區(qū)矯正工作安排；如果不適用社區(qū)矯正，將違背法律法規(guī)規(guī)定，造成適用法律不公平。此外，由于缺乏足夠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)急預(yù)案，曾出現(xiàn)暫予監(jiān)外執(zhí)行被濫用現(xiàn)象。比如，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，暫予監(jiān)外執(zhí)行病犯病情符合保外就醫(yī)，而被非法收監(jiān)的案例。

3)暫予監(jiān)外執(zhí)行銜接機(jī)制不暢，阻礙社區(qū)矯正工作

暫予監(jiān)外執(zhí)行是一種臨時(shí)性過(guò)渡措施，因此，暫予監(jiān)外執(zhí)行的法律后果是，或者法定情形消失后收監(jiān)實(shí)行，或者刑期屆滿后被釋放。由于監(jiān)獄老病殘犯暫予監(jiān)外執(zhí)行的社區(qū)矯正期限是由監(jiān)獄管理局根據(jù)病情等作出決定，在無(wú)法確定社區(qū)矯正期限時(shí)，往往規(guī)定固定的社區(qū)矯正期限為1年。因此，暫予監(jiān)外執(zhí)行的社區(qū)矯正工作的銜接涉及暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正人員接收、暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正的延長(zhǎng)、暫予監(jiān)外執(zhí)行收監(jiān)執(zhí)行以及暫予監(jiān)外執(zhí)行的解矯工作的銜接等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正期限需要延長(zhǎng)情況下的工作銜接存在不規(guī)范之處，存在相關(guān)機(jī)關(guān)不及時(shí)辦理暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正延長(zhǎng)手續(xù)、審批手續(xù)不規(guī)范等現(xiàn)象。

《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》和《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》要求決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行部門實(shí)現(xiàn)“手遞手”無(wú)縫銜接，而暫予監(jiān)外執(zhí)行交付執(zhí)行環(huán)節(jié)的漏洞直接危害了刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性，很大程度折損了社區(qū)矯正的功能和效果。

4)暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正應(yīng)區(qū)別于其他四類對(duì)象的社區(qū)矯正

社區(qū)矯正的適用范圍主要包括五類罪犯，其中管制、被剝奪政治權(quán)利是刑種，緩刑是量刑制度，而假釋與暫予監(jiān)外執(zhí)行是行刑制度與行刑方式，暫予監(jiān)外執(zhí)行是自由刑在其執(zhí)行過(guò)程中的變更執(zhí)行方式，與假釋的適用分別出于不同的原因。因此，暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正應(yīng)區(qū)別于其他四類對(duì)象的社區(qū)矯正。由于暫予監(jiān)外執(zhí)行是一種刑罰變更執(zhí)行方式，是由于老病殘犯的身體因素而被放置于監(jiān)所之外執(zhí)行刑罰，它是一種過(guò)渡性措施，其法律后果呈現(xiàn)不確定、多樣性的特點(diǎn)，為此，暫予監(jiān)外執(zhí)行老病殘犯的社區(qū)矯正工作重點(diǎn)是督促老病殘犯及時(shí)就診，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)根據(jù)老病殘犯情形及時(shí)作出處理，或者收監(jiān)、或者社區(qū)矯正期限屆滿后繼續(xù)保外就醫(yī)、或者刑期結(jié)束，結(jié)束社區(qū)矯正。司法實(shí)踐中，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員不能認(rèn)識(shí)暫予監(jiān)外執(zhí)行的特殊性，將暫予監(jiān)外執(zhí)行老病殘社區(qū)矯正人員等同于其他四類社區(qū)矯正人員，對(duì)其疾病治療情況不作特別對(duì)待，不能及時(shí)了解并掌握身體狀況，從而使得暫予監(jiān)外執(zhí)行成為部分罪犯逃避監(jiān)所執(zhí)行而采用的手段，直接影響到刑罰執(zhí)行的權(quán)威性，喪失暫予監(jiān)外執(zhí)行應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的價(jià)值與功用。

(2)暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正存在問(wèn)題之原因

一系列新法律法規(guī)的頒行根除了以往立法上的矛盾滯后的困擾，然而司法上仍存在明顯問(wèn)題。

1)暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定權(quán)分散

現(xiàn)行法律規(guī)定，有權(quán)批準(zhǔn)或者決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)有法院、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)。由于決定權(quán)分散，執(zhí)法尺度標(biāo)準(zhǔn)不一，特別是絕大多數(shù)暫予監(jiān)外執(zhí)行由執(zhí)行機(jī)關(guān)自行提起，自行決定，缺乏外部監(jiān)督機(jī)制，不利于維護(hù)生效裁判的權(quán)威性和穩(wěn)定性。雖然以上三部門對(duì)罪犯批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行時(shí)，要求通報(bào)同級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，但在司法實(shí)踐中，由于審批機(jī)關(guān)與依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)差異，檢察監(jiān)督多流于形式。

2)決定機(jī)關(guān)自身原因，可能導(dǎo)致暫予監(jiān)外執(zhí)行隨意性偏大

根據(jù)《監(jiān)獄法》規(guī)定，交付執(zhí)行時(shí)，監(jiān)獄發(fā)現(xiàn)法律文書(shū)錯(cuò)誤或不完備，或者經(jīng)過(guò)體檢發(fā)現(xiàn)罪犯患有嚴(yán)重疾病需要保外就醫(yī)的，或者正在哺乳自己嬰兒的，可以拒絕收監(jiān)。實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些監(jiān)獄從自身利益出發(fā)，對(duì)沒(méi)有符合標(biāo)準(zhǔn)的輕微疾病、輕微殘疾、體弱接近老年的罪犯拒絕收監(jiān)；有的罪犯入監(jiān)體檢時(shí)，監(jiān)獄不經(jīng)嚴(yán)格審查、僅憑罪犯家屬提供的虛假病歷認(rèn)定患有嚴(yán)重疾病而拒絕收監(jiān)，導(dǎo)致有些應(yīng)該收監(jiān)罪犯不能及時(shí)收監(jiān)執(zhí)行。

3.暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正法律制度的完善路徑

為了進(jìn)一步推進(jìn)暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正法律監(jiān)督的順利執(zhí)行，完善暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正制度是必要的前提條件。暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正法律制度完善建議從以下兩個(gè)方面著手：一方面，在完備法律前提下，認(rèn)真貫徹執(zhí)行。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正法律制度的建構(gòu)。

(1)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》

嚴(yán)格按照規(guī)定明確的適用對(duì)象、法定情形，病殘標(biāo)準(zhǔn)、適用條件和程序，鑒定制度等執(zhí)行，并在實(shí)踐中不斷完善。

(2)改變多頭審批現(xiàn)狀，將暫予監(jiān)外執(zhí)行審批權(quán)集中于人民法院

針對(duì)決定權(quán)過(guò)于分散的弊端，提出將暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正審批權(quán)集中于人民法院。理由有四：一是維護(hù)人民法院審判權(quán)威性與專屬性，暫予監(jiān)外執(zhí)行屬于司法權(quán)行使的具體體現(xiàn)，其變更了原判決內(nèi)容，對(duì)老病殘犯的服刑方式作出了重大調(diào)整，即從監(jiān)獄服刑改變?yōu)樯鐓^(qū)矯正。二是強(qiáng)化了法院、檢察院及刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督制約。三是理順了監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的關(guān)系。四是有利于摒棄執(zhí)行機(jī)關(guān)自審自批和外部監(jiān)督制約乏力的弊端。

(3)完善相應(yīng)制度

第一，在《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》新設(shè)立保證人的基礎(chǔ)上，可以考慮進(jìn)一步設(shè)立保證金制度。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《監(jiān)獄行刑法》第58條規(guī)定，保外醫(yī)治須提出保證書(shū)、指定保證金額。[7]由保證人繳納一定數(shù)量的金錢作為保證金，確保保證人履行擔(dān)保責(zé)任。如若暫予監(jiān)外執(zhí)行對(duì)象違反相關(guān)規(guī)定，可以沒(méi)收保證金以及重新提供保證金，從而督促保證人切實(shí)履行保證責(zé)任。

第二，嘗試適用刑罰執(zhí)行中止或刑罰執(zhí)行暫緩制度。在正常情況下，暫予監(jiān)外執(zhí)行的老病殘犯在社區(qū)矯正期間應(yīng)該計(jì)入實(shí)際刑期。如果采取非法手段騙取暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正的，經(jīng)查證屬實(shí)，原監(jiān)外執(zhí)行期間不得計(jì)入實(shí)際執(zhí)行刑期。確因執(zhí)行機(jī)關(guān)工作失誤，致使保外就醫(yī)超過(guò)批準(zhǔn)期限，超期時(shí)間應(yīng)計(jì)入執(zhí)行刑期。建議引入刑罰中止或刑罰執(zhí)行暫緩制度，是為了有效解決保外就醫(yī)期間罪犯外出不歸的刑期計(jì)算問(wèn)題。

(4)進(jìn)一步完善暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正制度

首先做好監(jiān)獄老病殘犯與社區(qū)矯正之間的無(wú)縫銜接工作，嚴(yán)格按照規(guī)定程序，履行職責(zé)。其次，依法做好老病殘犯暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正的接收、教育、公益勞動(dòng)、社會(huì)幫扶、解矯等常規(guī)工作，主要圍繞老病殘犯及時(shí)就診開(kāi)展工作，待法定情形消失后，對(duì)其及時(shí)執(zhí)行收監(jiān)。最后，須特別做好考察續(xù)展工作，有效避免脫管、漏管情況出現(xiàn)。

(四)老病殘精神病罪犯治療和管理方面的問(wèn)題

監(jiān)獄中的服刑人員是各類精神障礙的高發(fā)人群，普遍認(rèn)為，監(jiān)獄犯人精神疾病的流行率要高于一般社會(huì)，全世界大約有900萬(wàn)人被囚禁在各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其中至少一半有人格障礙，超過(guò)100萬(wàn)患有精神病、抑郁癥等嚴(yán)重精神疾病。幾乎所有的罪犯都出現(xiàn)過(guò)情緒低落或應(yīng)激癥狀。[8]國(guó)外調(diào)查顯示[9]240-243，美國(guó)監(jiān)獄中有精神癥狀的服刑人員約占15%～20%，而屬于嚴(yán)重精神病癥狀者在整個(gè)監(jiān)獄服刑人員總數(shù)中約占5%。我國(guó)這方面的資料和報(bào)道比較少，根據(jù)1996年國(guó)內(nèi)的一個(gè)調(diào)查統(tǒng)計(jì)[10]335，拘禁性精神障礙約占到監(jiān)管場(chǎng)所中接受過(guò)司法精神病學(xué)鑒定案例的6%～10%。

1.關(guān)于對(duì)監(jiān)獄精神病犯的懲戒法理

作為國(guó)家機(jī)器，監(jiān)獄是刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，目的是對(duì)犯罪人曾經(jīng)實(shí)施的違法行為予以懲戒，使之接受教訓(xùn)，從而成為守法公民。而懲戒的前提之一是犯罪人必須能夠真實(shí)體驗(yàn)到這種懲戒。但罹患某種精神障礙后，由于受到病理性精神癥狀(如幻覺(jué)、妄想)的影響，某些患者將會(huì)喪失正常的辨認(rèn)能力和控制能力，認(rèn)識(shí)不到刑罰實(shí)施體現(xiàn)在自身身上的刑罰的社會(huì)意義，此時(shí)，對(duì)其的懲戒也就失去了作用和意義。因此，世界多國(guó)的法律都有類似規(guī)定，使得被確認(rèn)罹患某種精神障礙者具有了某種特殊的法律地位，常?？梢缘玫揭恍┍容^特殊的、相對(duì)寬松的法律待遇，譬如可以減免其應(yīng)承擔(dān)的罪責(zé)和刑罰。因此，從理論上講，將精神病犯關(guān)押在監(jiān)獄內(nèi)進(jìn)行懲戒，已經(jīng)失去了法理價(jià)值。同時(shí)，將精神病犯置于監(jiān)獄之中，特別是與其他罪犯混合關(guān)押的情況下，勢(shì)必給監(jiān)獄的獄政管理、刑罰執(zhí)行、監(jiān)管安全、心理矯治、生活醫(yī)療衛(wèi)生等各項(xiàng)工作帶來(lái)負(fù)面影響，影響監(jiān)獄職能的正常發(fā)揮。

2.我國(guó)精神病犯的管理現(xiàn)狀

(1)精神病犯管理法律法規(guī)缺失

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)監(jiān)獄對(duì)精神病犯的管理基本都是根據(jù)傳統(tǒng)和習(xí)慣而不是根據(jù)具體規(guī)定，究其原因，就是精神病犯管理法律法規(guī)的不健全甚至缺失。目前，我國(guó)關(guān)于精神病犯的管理只是散見(jiàn)于部門規(guī)章和內(nèi)部規(guī)定。如司法部原勞改局“《關(guān)于患有精神病的罪犯是否收押?jiǎn)栴}的批復(fù)》司老改字【1988】181號(hào)”規(guī)定“凡送勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的罪犯，如系間歇性精神病人在精神正常時(shí)犯罪應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任的，不論犯罪性質(zhì)、刑期長(zhǎng)短，一律收押。收押改造后，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，視情況予以保外就醫(yī)……如收押改造后才發(fā)現(xiàn)患有精神病的，按上述意見(jiàn)處理”；司法部監(jiān)獄局“《關(guān)于〈關(guān)于患有精神病的無(wú)期徒刑罪犯是否收監(jiān)問(wèn)題的請(qǐng)示〉的批復(fù)》(司獄字【1999】70號(hào))”規(guī)定“無(wú)期徒刑和死刑緩期二年執(zhí)行的罪犯即使患有精神病等其他嚴(yán)重疾病，都不屬于暫予監(jiān)外執(zhí)行的對(duì)象”。可見(jiàn)，監(jiān)獄對(duì)精神病罪犯既要收押，又缺乏具有可操作性的處置依據(jù)和程序、辦法，無(wú)形中使得監(jiān)獄成為了特殊的“精神病院”。[8]

即便是我國(guó)2012年修正的《監(jiān)獄法》第39條第一款關(guān)于：“監(jiān)獄對(duì)成年男犯、女犯和未成年犯實(shí)行分開(kāi)關(guān)押和管理，對(duì)未成年犯和女犯的改造，應(yīng)當(dāng)照顧其生理、心理特點(diǎn)”的規(guī)定，以及第39條第二款關(guān)于“監(jiān)獄根據(jù)罪犯的犯罪類型、刑罰種類、刑期、改造表現(xiàn)等情況，對(duì)罪犯實(shí)行分別關(guān)押，采取不同方式管理”的規(guī)定可以看出，我國(guó)僅對(duì)“成年男犯”“女犯”“未成年犯”提出了分開(kāi)關(guān)押和管理明確要求。但如何根據(jù)罪犯的“犯罪類型”“刑罰種類”“刑期”“改造表現(xiàn)”等情況實(shí)行分別關(guān)押和不同方式管理則語(yǔ)焉不詳。由于缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，如何“分管分押”，全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一做法，而是各地根據(jù)具體情況，因地制宜，各行其是。

(2)部分監(jiān)獄的實(shí)際做法

根據(jù)中央司法警官學(xué)院的龔梓、陳立成兩位學(xué)者對(duì)某省的W監(jiān)獄和H監(jiān)獄的調(diào)查情況，目前某省監(jiān)獄管理局在全省監(jiān)獄實(shí)行的是“監(jiān)獄-監(jiān)區(qū)”兩級(jí)化管理模式。在這個(gè)基礎(chǔ)上，W和H監(jiān)獄結(jié)合自身獄情和監(jiān)管安全實(shí)際，采取相應(yīng)的管理方法，將確診的精神病犯集中統(tǒng)一收監(jiān)在特設(shè)的病犯監(jiān)區(qū)。在具體方式上，兩所監(jiān)獄又有所區(qū)別:W監(jiān)獄采取的是“混合-集中”的關(guān)押模式，即將所有罹患疾病(無(wú)論是何種疾病)罪犯一律“混合”關(guān)押在監(jiān)獄內(nèi)特設(shè)的病犯監(jiān)區(qū)，在這個(gè)病犯監(jiān)區(qū)中再分別設(shè)A區(qū)、B區(qū)、C區(qū)三個(gè)區(qū)域，根據(jù)病犯罹病的不同類型和病種劃分出精神病犯、傳染病犯和普通病犯三組，分別集中在某一區(qū)域單獨(dú)收押；H監(jiān)獄采取的是“集中-分散”關(guān)押模式，即將確診的精神病犯“集中”關(guān)押在特設(shè)的病犯監(jiān)區(qū)內(nèi)，未做司法精神病學(xué)鑒定的疑似精神病犯仍“分散”在原監(jiān)區(qū)進(jìn)行監(jiān)管，待其確診后，再根據(jù)實(shí)際情況轉(zhuǎn)移至病犯監(jiān)區(qū)集中關(guān)押或給予其他相應(yīng)處置。

(3)國(guó)家應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃監(jiān)獄精神病犯管理問(wèn)題

目前某些西方國(guó)家的具體做法是：依據(jù)行刑人道主義原則和個(gè)別化原則，建立綜合性醫(yī)療監(jiān)獄或?qū)ｉT醫(yī)療監(jiān)獄(專門醫(yī)療監(jiān)獄包括精神病醫(yī)療監(jiān)獄、傳染病醫(yī)療監(jiān)獄等)，精神病醫(yī)療監(jiān)獄是專門用來(lái)關(guān)押和治療患有精神病罪犯的監(jiān)獄，是特殊的刑罰執(zhí)行場(chǎng)所。單獨(dú)設(shè)立這種機(jī)構(gòu)是當(dāng)今世界許多國(guó)家，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)獄建制體系的通例。據(jù)目前有關(guān)資料反映，日本國(guó)內(nèi)共有4處醫(yī)療監(jiān)獄，收容了381名精神病罪犯，其中北九州醫(yī)療監(jiān)獄是日本最具歷史的醫(yī)療監(jiān)獄。[8]我國(guó)應(yīng)順應(yīng)國(guó)際潮流，在精神病犯管理方面承擔(dān)起國(guó)家責(zé)任。最理想的情況是：在對(duì)罪犯中精神病的流行病學(xué)情況全面調(diào)查、分析、研判的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃，設(shè)立專門的精神病收治和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并配有精神病醫(yī)學(xué)方面的專業(yè)人才。在目前情況下，為節(jié)約國(guó)家財(cái)力，作為一種備選模式或循序漸進(jìn)的中間過(guò)渡階段，可以將監(jiān)獄精神病罪犯的治療委托給社會(huì)精神病強(qiáng)制收治機(jī)構(gòu)。

根據(jù)公安部等部門的指示精神，目前我國(guó)已在國(guó)內(nèi)18個(gè)省、自治區(qū)、直轄市建立起多所安康醫(yī)院，負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)上有肇事的精神病患者給予強(qiáng)制醫(yī)療。在我國(guó)目前監(jiān)獄系統(tǒng)缺乏對(duì)精神病的治療、處置機(jī)構(gòu)的情況下，將監(jiān)獄精神病罪犯的治療、處置問(wèn)題交由“安康醫(yī)院”式的社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，也不失為一條思路，即充分利用了我國(guó)精神病的治療社會(huì)資源，由于精神病罪犯失去行動(dòng)自主性，不同于監(jiān)獄內(nèi)的正常罪犯，其對(duì)社會(huì)構(gòu)成刑事犯罪性質(zhì)的人身危險(xiǎn)性已不存在或大為降低，故不必?fù)?dān)心此類精神病罪犯在社會(huì)機(jī)構(gòu)治療期間的人身危險(xiǎn)性，監(jiān)管力量可以適當(dāng)減少。需要注意的是，應(yīng)科學(xué)制定精神病罪犯的司法鑒定程序、標(biāo)準(zhǔn)，并保持對(duì)精神病罪犯的精神狀態(tài)跟蹤評(píng)估，一旦發(fā)現(xiàn)其精神病得到治愈或控制，理智得到恢復(fù)，應(yīng)立即收監(jiān)或轉(zhuǎn)至監(jiān)獄醫(yī)療機(jī)構(gòu)繼續(xù)治療。監(jiān)獄精神病醫(yī)療機(jī)構(gòu)也可繼續(xù)存在，保持對(duì)輕微精神病罪犯的治療和關(guān)押。社會(huì)精神病強(qiáng)制機(jī)構(gòu)與監(jiān)獄精神病治療機(jī)構(gòu)保持對(duì)精神病罪犯的定期“轉(zhuǎn)場(chǎng)”和“交換”，一旦監(jiān)獄精神病醫(yī)療機(jī)構(gòu)的精神病罪犯病情嚴(yán)重，就可放置于社會(huì)機(jī)構(gòu)；而社會(huì)機(jī)構(gòu)治療的精神病罪犯一旦病情好轉(zhuǎn)就立即被羈押至有一定監(jiān)管力量的監(jiān)獄精神病醫(yī)療機(jī)構(gòu)繼續(xù)觀察和治療，二者相輔相成，相得益彰。

(五)老病殘犯減刑假釋方面

1.老病殘犯的減刑假釋法律性規(guī)定過(guò)于原則

《最高人民法院關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》至今已先后有三個(gè)版本。先是1991年的(法(刑二)發(fā)【1991】28號(hào))，其次是1997年的(法釋【1997】6號(hào))，再次是2012年的(法釋【2012】2號(hào))。最高人民法院三次發(fā)布的《關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》中均提到“老病殘犯”，但對(duì)于該群體的減刑假釋規(guī)定非常原則和模糊?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》1991年版是在“一、關(guān)于減刑、假釋的條件問(wèn)題”部分規(guī)定：“不致再危害社會(huì)是指，罪犯在勞改期間一貫表現(xiàn)好，確已具備本條第1項(xiàng)所列情形，不致重新犯罪的，或者老弱病殘并喪失作案能力的”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》1997年版是在第14條規(guī)定“對(duì)老年和身體殘疾(不含自傷致殘)罪犯的減刑、假釋,應(yīng)當(dāng)主要注重悔罪的實(shí)際表現(xiàn)。對(duì)除刑法第八十一條第二款規(guī)定的情形之外,有悔罪表現(xiàn),喪失作案能力或者生活不能自理,且假釋后生活確有著落的老殘犯,可以依法予以假釋”?！缎谭ㄐ拚?八)》第16條規(guī)定：“被判處有期徒刑的犯罪分子，執(zhí)行原判刑期二分之一以上，被判處無(wú)期徒刑的犯罪分子，實(shí)際執(zhí)行十三年以上，如果認(rèn)真遵守監(jiān)規(guī)，接受教育改造，確有悔改表現(xiàn)，沒(méi)有再犯罪危險(xiǎn)的，可以假釋。如果有特殊情況，經(jīng)最高人民法院核準(zhǔn)，可以不受上述執(zhí)行期限的限制。”與舊條款對(duì)比可以看出，完善了假釋適用的條件，即“對(duì)犯罪分子決定假釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮其假釋后對(duì)其居住社區(qū)的影響”和判斷條件即“沒(méi)有再犯罪的危險(xiǎn)”。然而，對(duì)于老病殘犯如何把握，《刑法修正案(八)》沒(méi)有直接規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》2012年版是在第20條規(guī)定：“老年、身體殘疾(不含自傷致殘)、患嚴(yán)重疾病罪犯的減刑、假釋，應(yīng)當(dāng)主要注重悔罪的實(shí)際表現(xiàn)?；締适趧?dòng)能力、生活難以自理的老年、身體殘疾、患嚴(yán)重疾病的罪犯，能夠認(rèn)真遵守法律法規(guī)及監(jiān)規(guī)，接受教育改造，應(yīng)視為確有悔改表現(xiàn)，減刑的幅度可以適當(dāng)放寬，起始時(shí)間、間隔時(shí)間可以相應(yīng)縮短。假釋后生活確有著落的，除法律和本解釋規(guī)定不得假釋情形外，可以依法假釋。對(duì)身體殘疾罪犯和患嚴(yán)重疾病罪犯進(jìn)行減刑、假釋，其殘疾、疾病程度應(yīng)由法定鑒定機(jī)構(gòu)依法作出認(rèn)定?！保羞@些規(guī)定均存在原則性較強(qiáng)、如何操作語(yǔ)焉不詳問(wèn)題，需要制定具體實(shí)施細(xì)則或由監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)和法院、檢察院聯(lián)合出臺(tái)《老病殘犯假釋實(shí)施辦法》，科學(xué)完善假釋的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)和具體條件，體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，適度放寬老病殘犯的假釋條件，使其更具可操作性，真正解決監(jiān)獄警察和監(jiān)獄刑罰執(zhí)行部門在擴(kuò)大假釋面時(shí)遇到的瓶頸問(wèn)題，使行刑人道主義原則落到實(shí)處。同時(shí)應(yīng)依據(jù)法律，建立科學(xué)合理詳細(xì)的考核規(guī)定，在行政獎(jiǎng)勵(lì)方面對(duì)老病殘犯予以傾斜。

2.樹(shù)立科學(xué)的老病殘犯減刑假釋工作理念

觀念的轉(zhuǎn)變非常關(guān)鍵，我們應(yīng)在深刻理解監(jiān)獄刑罰本質(zhì)的基礎(chǔ)上更新觀念，科學(xué)研判老病殘犯管理工作。犯罪是一種社會(huì)現(xiàn)象，犯罪原因具有規(guī)律性、邏輯性，我們應(yīng)正確認(rèn)識(shí)老病殘犯給監(jiān)管工作帶來(lái)的影響，調(diào)動(dòng)一切積極因素，善于總結(jié)，處理好老病殘犯矯治中遇到的各類難題，加深理解對(duì)老病殘犯“沒(méi)有再犯罪危險(xiǎn)”及“確有悔改表現(xiàn)”“適當(dāng)放寬”的深刻內(nèi)涵。轉(zhuǎn)變理念是現(xiàn)代司法文明的要求，要真正實(shí)現(xiàn)行刑效益最大化，就必須正視與老病殘罪犯群體特殊性相伴的矯正特殊性。應(yīng)從以人為本理念出發(fā)，從矯正老病殘犯扭曲心理、行為、人格入手，既要對(duì)其進(jìn)行刑罰懲罰，又要治病救人，并且逐步減少監(jiān)禁刑，擴(kuò)大非監(jiān)禁刑的適用。從立法理念上進(jìn)一步完善老病殘罪犯的假釋標(biāo)準(zhǔn)。限制減刑、不得假釋無(wú)疑使得部分老病殘犯本來(lái)就難以燃起的重獲新生自由的希望之火漸漸熄滅，對(duì)漫長(zhǎng)的改造失去信心。由于嚴(yán)密的“物防”“技防”使罪犯脫逃概率幾乎為“零”，那么曾經(jīng)因暴力犯罪的累犯、死緩犯、無(wú)期徒刑犯等會(huì)鋌而走險(xiǎn)，采取劫持人質(zhì)、暴力越獄或有組織營(yíng)救等極端方式脫逃的概率增加，那些心理素質(zhì)差、承受能力弱的罪犯很可能采取自殺、襲擊其他犯人等極端方式結(jié)束生命，給監(jiān)獄造成壓力。同時(shí)羈押時(shí)間相對(duì)延長(zhǎng)、流動(dòng)性小，極易形成幫派甚至群體，監(jiān)獄內(nèi)特大案件壓力勢(shì)必加大。因此，對(duì)于假釋標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)從立法層面上，拋棄過(guò)于保守的行刑理念，科學(xué)制定“沒(méi)有再犯罪危險(xiǎn)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系，從而準(zhǔn)確把握實(shí)質(zhì)性條件的考察、認(rèn)定和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，使行刑更具人性化、社會(huì)化、科學(xué)化。對(duì)于“累犯以及因故意殺人、強(qiáng)奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險(xiǎn)物質(zhì)或者有組織的暴力型犯罪被判處十年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑的罪犯，不得假釋。因前款情形和犯罪被判處死緩的罪犯，被減為無(wú)期徒刑、有期徒刑后，也不得假釋”的規(guī)定值得商榷。筆者認(rèn)為，對(duì)于老病殘犯應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待，從主觀上講，其已經(jīng)“成為監(jiān)獄累贅，無(wú)改造必要”，甚至連生活都不能自理，需要健康犯護(hù)理，增加行刑成本。從客觀上講，累犯也要區(qū)別對(duì)待，對(duì)于那些特殊累犯不得假釋是合理的，但對(duì)于一般累犯本來(lái)就從重處罰了，如果不予適用假釋違背法律“公平原則”和“寬嚴(yán)相濟(jì)”刑事政策。事實(shí)上是否假釋的行為因素極其復(fù)雜，僅僅憑借法官的書(shū)面判斷、主觀推斷，根本難以準(zhǔn)確作出是否“沒(méi)有再犯罪的危險(xiǎn)的”，因此對(duì)于一般累犯可以采取更為嚴(yán)格的適用條件，主觀思想與客觀考察相結(jié)合，給予其假釋機(jī)會(huì)，使其看到新生希望。對(duì)于因暴力犯罪被判處十年以上有期徒刑的罪犯，也應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。特別是對(duì)那些過(guò)失犯、初犯、偶犯、激情犯等，要具體問(wèn)題辯證分析，比如因家庭暴力的女犯，其主觀并無(wú)惡意，但因長(zhǎng)期遭受暴力而犯罪被判處十年以上徒刑的，如果不能假釋也不符合公平原則。因此，對(duì)于老病殘犯的假釋，從立法方面可以通過(guò)延長(zhǎng)執(zhí)行實(shí)際刑期、交納保證金、詳細(xì)制定假釋標(biāo)準(zhǔn)等方面入手，滿足一定條件后假釋；從司法方面摒棄以現(xiàn)行的計(jì)分考核作為減刑、假釋的唯一依據(jù)，完善綜合考核和預(yù)測(cè)，將其身體狀況、服刑表現(xiàn)、危險(xiǎn)性評(píng)估等與附帶的民事賠償、財(cái)產(chǎn)執(zhí)行等結(jié)合起來(lái)綜合評(píng)定，給予其希望與出路。

3.減刑對(duì)罪犯的激勵(lì)作用機(jī)理探究

心理學(xué)研究結(jié)果表明，人的精神受外界刺激的程度普遍是隨時(shí)間的推移而逐漸衰減的，只有自我控制力較強(qiáng)的人才能為了遠(yuǎn)大目標(biāo)而甘愿接受較長(zhǎng)時(shí)間的考驗(yàn)。目前，我國(guó)減刑制度的設(shè)計(jì)，采取的是減刑間隔時(shí)間較長(zhǎng)，而一次減刑幅度又較大的模式。罪犯普遍是自我控制力較弱的群體，無(wú)論是沖動(dòng)性的刑事犯罪，還是經(jīng)不住誘惑的貪污受賄職務(wù)犯罪人員。對(duì)于其減刑等待時(shí)日過(guò)長(zhǎng)，減刑的吸引力就弱，進(jìn)而會(huì)影響罪犯改造積極性。建議對(duì)罪犯采取減刑次數(shù)多、間隔時(shí)間短、每次減刑幅度小的模式。減少其減刑等待期，降低其自我控制難度，即“高頻率、快節(jié)奏的小刺激”減刑取代“低頻率、慢節(jié)奏的大刺激”型減刑。讓每個(gè)罪犯對(duì)自己已經(jīng)得到的、看得見(jiàn)、摸得著的小額減刑力度心知肚明。符合人們普遍存在的“落袋為安”“十鳥(niǎo)在林不如一鳥(niǎo)在手”心態(tài)。

4.擴(kuò)大老病殘犯假釋率并嘗試創(chuàng)建減刑撤銷制度

(1)通過(guò)明確老病殘犯假釋法定事由擴(kuò)大解釋比例

擴(kuò)大對(duì)老病殘犯的適用率是西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的法治原則。作為發(fā)達(dá)國(guó)家，為節(jié)省監(jiān)獄監(jiān)管費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)罪犯的社會(huì)回歸，大量適用假釋制度。我們作為世界最大的發(fā)展中國(guó)家，為鞏固國(guó)防、解決社會(huì)保障和改善人民生活，需要大量資金投入，沒(méi)有必要緊抱過(guò)時(shí)的假釋舊觀念不放，對(duì)老病殘犯假釋畏首畏尾。建議制定科學(xué)的老病殘犯減刑假釋制度，參照國(guó)際做法，將假釋“法定事由”寫(xiě)入法律性文件，減少司法機(jī)關(guān)擁有在假釋適用上的自由裁量權(quán)。同時(shí)，建議建立公正透明的假釋評(píng)估機(jī)構(gòu)，在入監(jiān)教育入監(jiān)心理測(cè)試報(bào)告、出監(jiān)前改造質(zhì)量評(píng)估表等基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善評(píng)估機(jī)制，運(yùn)用心理學(xué)的理論，結(jié)合日?？己?，建立一套罪犯改造過(guò)程的評(píng)估機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，增加一項(xiàng)再犯罪預(yù)測(cè)評(píng)估，在罪犯假釋前，結(jié)合先前評(píng)估，根據(jù)罪犯的人身危險(xiǎn)性和假釋后所處的環(huán)境，應(yīng)用行為科學(xué)，綜合預(yù)測(cè)其假釋后再犯罪的可能性，由此決定是否給予假釋。若家庭條件允許也可以探討保證金制度。這樣通過(guò)一系列措施，不僅使假釋執(zhí)法公平、規(guī)范，而且可以保護(hù)罪犯依法享有假釋這一特殊權(quán)利。

(2)嘗試創(chuàng)建減刑撤銷制度

把一個(gè)危險(xiǎn)性極高的罪犯轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)遵紀(jì)守法的公民不可能一蹴而就，其過(guò)程也可能有反復(fù)。減刑制度是一種刑事獎(jiǎng)勵(lì)，其適用前提是罪犯人身危險(xiǎn)性減小或消除，可按照對(duì)罪犯在社會(huì)上給予假釋的道理，對(duì)罪犯減刑也確定一個(gè)考驗(yàn)期。在減刑考驗(yàn)期內(nèi)，罪犯沒(méi)有違反監(jiān)規(guī)、故意犯罪或過(guò)失犯罪的，則減刑有效，否則，取消已經(jīng)給予的減免刑期?；蛘撸诔蜂N減刑時(shí)，我們可以根據(jù)其表現(xiàn)予以部分或全部的撤銷。[11]意大利刑法就有著類似規(guī)定“減刑的罪犯在‘以后的刑罰執(zhí)行過(guò)程中再犯非過(guò)失性犯罪，則撤銷減刑’”[12]。

(五)社區(qū)矯正期間的老病殘犯緩刑撤銷和收監(jiān)問(wèn)題

社區(qū)矯正接受的老病殘犯主要來(lái)自監(jiān)獄，但也有其他來(lái)源渠道：如(1)法院判決管制、緩刑的老病殘犯；(2)法院判決后經(jīng)監(jiān)獄直接決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的老病殘犯；(3)依據(jù)《刑事訴訟法》(2012年修正)第253條第二款“對(duì)被判處有期徒刑的罪犯，在被交付執(zhí)行刑罰前，剩余刑期在三個(gè)月以下的，由看守所代為執(zhí)行。對(duì)被判處拘役的罪犯，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行”之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)其負(fù)責(zé)執(zhí)行刑罰的老病殘犯決定交付社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)暫予監(jiān)外執(zhí)行的。(7)2018年刑事訴訟法修訂后，條文順序變?yōu)榈?64條。因此，監(jiān)獄老病殘犯信息與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)掌握的并不一致。由于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)接管的被判處緩刑的老病殘犯，有可能被撤銷緩刑，收監(jiān)執(zhí)行；社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)從法院直接接收的暫予監(jiān)外執(zhí)行老病殘犯，在暫予監(jiān)外執(zhí)行情形消失后，也將把這些老病殘罪犯送至監(jiān)獄、看守所等相關(guān)機(jī)關(guān)羈押。所以，老病殘犯的信息收集、整理、傳遞是雙向或多向的。各相關(guān)部門要加強(qiáng)聯(lián)系，保持工作配合，對(duì)于老病殘犯信息及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

六、關(guān)于老病殘犯工作整體思考及相關(guān)建議

老病殘存在于司法實(shí)踐的多個(gè)環(huán)節(jié)，雖然在某個(gè)階段被刑事追訴的人的稱謂不是“罪犯”，如偵查、起訴、審判之前的“犯罪嫌疑人”“被告人”以及“刑滿釋放人員”等，但“老病殘”作為一種生理上的客觀現(xiàn)實(shí)，必然會(huì)在這些人身上體現(xiàn)出來(lái)，這不是他們主觀上所能控制的，他們主觀上也沒(méi)有過(guò)錯(cuò)(故意自傷致殘或拖延疾病治療而導(dǎo)致病情誤診加重的情形除外)。社會(huì)人群會(huì)出現(xiàn)的老病殘問(wèn)題，在受刑事追究的人員身上都可能出現(xiàn)，且他們因受經(jīng)濟(jì)條件和人身自由等方面的限制，更易成為“易感人群”和“弱勢(shì)群體”。出于對(duì)公民健康權(quán)利的普遍保護(hù)和司法文明，老病殘問(wèn)題始終是司法界無(wú)法回避的課題，實(shí)踐中問(wèn)題多發(fā)成為頑疾。因此，司法行政機(jī)關(guān)管理的監(jiān)獄罪犯、社區(qū)矯正罪犯、安置幫教人員是老病殘人員的主要群體，直接承受著迫切解決老病殘問(wèn)題的壓力。同時(shí)，公檢法機(jī)關(guān)也認(rèn)為，對(duì)于處于其司法程序階段的人員面臨老病殘人員該如何管理、如何對(duì)待的問(wèn)題，我們有必要聯(lián)合相關(guān)司法部門共同研究老病殘人員工作，做好信息互通、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、資源共享等工作銜接，以最大限度地整合司法資源，實(shí)現(xiàn)法治文明和社會(huì)和諧。從這個(gè)角度上講，筆者呼吁老病殘犯問(wèn)題引起全社會(huì)的關(guān)注和討論?；谛形钠退痉ㄐ姓毮芩蓿P者僅就司法行政系統(tǒng)從罪犯監(jiān)獄關(guān)押到刑滿釋放程序中的體制機(jī)制建設(shè)等提出一些陋見(jiàn)，以求拋磚引玉，不當(dāng)不足之處請(qǐng)各位專家不吝賜教。

(一)老病殘犯工作面臨難得的歷史發(fā)展機(jī)遇

隨著社會(huì)的高速發(fā)展，我國(guó)近年來(lái)陸續(xù)頒行了一系列法律法規(guī)，以適應(yīng)新的政治經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)需要；司法體制改革也不斷邁出新步伐，目前，立法與司法都在發(fā)生有益的變化。隨著2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》文件的出臺(tái)，我國(guó)法治建設(shè)和司法體制改革正在多個(gè)領(lǐng)域全面鋪開(kāi)，借助這一寶貴的歷史機(jī)遇和社會(huì)文明進(jìn)步的“東風(fēng)”，我們開(kāi)展“老病殘犯”問(wèn)題研究，實(shí)屬“適逢其時(shí)”，必能“適得其所”。

(二)老病殘犯立法整合和監(jiān)管分流方面的建議

整合創(chuàng)新監(jiān)獄老病殘犯法律制度體系，將分散在法律、法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章中的老病殘犯規(guī)定加以分析、研究、做好立改廢工作。制定實(shí)施細(xì)則，完善配套規(guī)定，提高老病殘犯執(zhí)法管理的可操作性和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

1.實(shí)行對(duì)于老病殘犯的立法整合

具體建議是，在未來(lái)修改《監(jiān)獄法》或在作出《監(jiān)獄法》修正時(shí)，加入老犯、病犯、殘犯這一類罪犯，與男犯、女犯、未成年犯一并成為監(jiān)獄管理的一個(gè)分類指標(biāo)。對(duì)老病殘犯的判定標(biāo)準(zhǔn)、鑒定機(jī)構(gòu)、考核辦法、管理細(xì)則、處遇條件等作出具體規(guī)定，杜絕各行其是、參差不齊的立法和管理局面。修訂或者完善監(jiān)管法規(guī)，重新制定針對(duì)老病殘犯的權(quán)責(zé)條款，使監(jiān)獄執(zhí)法管理真正與國(guó)家法律體系融為一體。論證并建立《我國(guó)監(jiān)獄老病殘犯管理辦法》，將分散的法律法規(guī)整合起來(lái)，進(jìn)行專門的梳理規(guī)范，創(chuàng)新我國(guó)監(jiān)獄老病殘犯制度體系，最終推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)。目前，老病殘犯工作思維陷入一種立法、司法相互牽制的局面之中，立法具有滯后性，需要司法實(shí)務(wù)界的大膽實(shí)踐探索，而司法實(shí)務(wù)界則以沒(méi)有法律依據(jù)為由，裹足不前，不敢嘗試。要打破這種互相觀望的局面，需解放思想、更新觀念、積極探索、勇于開(kāi)拓。

2.修改對(duì)老病殘犯暫予監(jiān)外執(zhí)行法律適用條件

合理調(diào)整行刑執(zhí)行變更環(huán)節(jié)的行刑結(jié)構(gòu)，從法律法規(guī)層面對(duì)老病殘問(wèn)題給予特殊或?qū)ｉT規(guī)定，降低老病殘犯減刑假釋門檻，增大對(duì)老病殘犯的減刑幅度，擴(kuò)大老病殘減刑、假釋、保外就醫(yī)適用人群。將對(duì)老病殘犯減刑、假釋、保外就醫(yī)的法律規(guī)定具體化，使之具有可操作性。在新法律不斷健全完備、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的緊密配合下，依法擴(kuò)大對(duì)監(jiān)獄老病殘犯暫予監(jiān)外執(zhí)行適用范圍，在現(xiàn)行歷史階段和國(guó)情下，將達(dá)到保外就醫(yī)標(biāo)準(zhǔn)的老病殘犯及時(shí)轉(zhuǎn)入社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，將來(lái)發(fā)展的目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)老病殘犯在監(jiān)獄醫(yī)院的完全治療。對(duì)老病殘犯假釋也應(yīng)給予寬松的條件，將其他老病殘犯積極運(yùn)用假釋程序轉(zhuǎn)入社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)行。

3.均衡分配老病殘罪犯的監(jiān)管壓力

監(jiān)管分流，是指在實(shí)踐領(lǐng)域?qū)喜埛覆扇》侄沃估喜堊锓傅谋O(jiān)管壓力均衡分配至相關(guān)司法實(shí)務(wù)部門和監(jiān)獄承擔(dān)。除監(jiān)獄向社區(qū)矯正分流外，也包括各地、各監(jiān)獄之間的病犯分流。各地監(jiān)獄要樹(shù)立全國(guó)監(jiān)獄是一個(gè)整體的“一盤棋”思想，不能對(duì)監(jiān)獄罪犯挑肥揀瘦，只接受健康的、刑期短的年輕罪犯，或優(yōu)先把老病殘罪犯推給其他監(jiān)獄。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份犯罪數(shù)量較多、當(dāng)?shù)胤ㄔ号袥Q及監(jiān)獄監(jiān)管的罪犯也多，導(dǎo)致監(jiān)獄人滿為患。根據(jù)司法部監(jiān)獄局的部署，這些省份的監(jiān)獄每年都需要批量往外省調(diào)遣罪犯，因外地的接收監(jiān)獄往往對(duì)調(diào)出罪犯的年齡、身體狀況、刑期等提出比較苛刻的要求，故導(dǎo)致調(diào)出罪犯的監(jiān)獄剩余老病殘罪犯數(shù)量逐年增加。如南方某省常年往外省批量調(diào)遣罪犯，外地只接收健康罪犯，大量老病殘罪犯因此積累了下來(lái)。

4.實(shí)現(xiàn)各司法機(jī)構(gòu)對(duì)老病殘人員的信息互享共通

監(jiān)獄收押罪犯之初，不應(yīng)是對(duì)罪犯建檔的開(kāi)始，而是對(duì)公、檢、法機(jī)關(guān)偵查、起訴、判決階段犯罪嫌疑人、被告人人員信息的接管、完善和補(bǔ)充。尤其是對(duì)老病殘人員，其所經(jīng)歷的病情治療手段、藥物使用和過(guò)敏情況，殘疾罪犯的鑒定和治療等，更應(yīng)重點(diǎn)收集歸檔。為提高工作效率，對(duì)老病殘罪犯的檔案記錄實(shí)行上網(wǎng)和無(wú)紙化快速傳送，如血壓指標(biāo)、X光片、CT片等相關(guān)疾病生理數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、調(diào)閱，老病殘犯?jìng)€(gè)人特殊用品的保管和電子等級(jí)，個(gè)人家庭關(guān)系、特定聯(lián)系人的保持相對(duì)固定。同時(shí)，建立老病殘罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行辦案平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上錄入、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上監(jiān)督、網(wǎng)上考核，實(shí)現(xiàn)司法過(guò)程全公開(kāi)，全程留痕。

(三) 關(guān)于監(jiān)獄關(guān)押期間的老病殘工作建議

1.罪犯入監(jiān)分類和老病殘專門性監(jiān)獄建設(shè)

(1)罪犯入監(jiān)時(shí)的檢查分類和專門性監(jiān)獄建設(shè)

1)罪犯入監(jiān)時(shí)的檢查分類。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)監(jiān)獄行刑目的的認(rèn)識(shí)趨向科學(xué)化，對(duì)罪犯矯正規(guī)律的認(rèn)識(shí)不斷深入。對(duì)罪犯實(shí)行入監(jiān)分類、分別關(guān)押，已成為世界現(xiàn)代監(jiān)獄制度的一個(gè)基本特征，以實(shí)現(xiàn)保證監(jiān)獄安全、促進(jìn)罪犯矯治效果的目標(biāo)。中華人民共和國(guó)成立之初就提出了罪犯入監(jiān)分類思想，早在1950年12月，公安部發(fā)布文件《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)獄工作的指示》，就有“所有犯人，應(yīng)當(dāng)按照案情性質(zhì)、罪行輕重、已決犯和未決犯分別關(guān)押”的要求。但遺憾的是，長(zhǎng)期以來(lái)，罪犯分類關(guān)押工作發(fā)展緩慢，我國(guó)2012年修正的《監(jiān)獄法》第39條仍只有第一款“監(jiān)獄對(duì)成年男犯、女犯和未成年犯實(shí)行分開(kāi)關(guān)押和管理，對(duì)未成年犯和女犯的改造，應(yīng)當(dāng)照顧其生理、心理特點(diǎn)”的粗略分類，以及第二款“監(jiān)獄根據(jù)罪犯的犯罪類型、刑罰種類、刑期、改造表現(xiàn)等情況，對(duì)罪犯實(shí)行分別關(guān)押，采取不同方式管理”的籠統(tǒng)表示。與1994年《監(jiān)獄法》第39條關(guān)于罪犯分類的規(guī)定相比沒(méi)有任何改變。沒(méi)有把老年犯、病犯、殘疾犯單獨(dú)劃分出來(lái)，更不用說(shuō)對(duì)艾滋病罪犯、吸毒罪犯、精神病罪犯、慢性病罪犯更細(xì)一級(jí)的分類了。建議國(guó)家相關(guān)單位重視司法實(shí)踐部門的呼吁，盡快推動(dòng)監(jiān)犯分類法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的立改廢工作。

2)專門性監(jiān)獄建設(shè)。專門性監(jiān)獄是指在對(duì)全國(guó)罪犯進(jìn)行全面體檢、排查、登記的基礎(chǔ)上，再將罪犯根據(jù)年齡、疾病類別、殘疾程度等進(jìn)行分類。建造適合其關(guān)押、治療、矯正的監(jiān)獄類型，將符合條件的罪犯分置于各監(jiān)獄之中。這種看似麻煩的分類，實(shí)際上是一種條理化的科學(xué)管理，一旦形成常態(tài)，將極大節(jié)約社會(huì)資源、緩解干警的監(jiān)管壓力。如同社會(huì)行業(yè)分工一樣，這是在監(jiān)獄和犯人之間的合理性分流和安置。不同類型的監(jiān)獄，可根據(jù)罪犯特點(diǎn)設(shè)置硬件和軟件設(shè)施，利于監(jiān)獄資源整合和再分配、利于監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、利于罪犯矯正。如在各傳染病、慢性病監(jiān)獄，可根據(jù)疾病特點(diǎn)配置藥物和治療器材；對(duì)于殘疾犯監(jiān)獄，可在獄內(nèi)大面積設(shè)置無(wú)障礙通道和殘疾器材，使其生活在同類之中，便于罪犯身心穩(wěn)定。尤其是對(duì)聾啞犯而言，集中關(guān)押就能為其配置聾啞語(yǔ)老師和開(kāi)設(shè)相關(guān)教育課程，讓聾啞犯集中在一起，可以降低其“自卑感”、增加“舒適感”，利于其情緒穩(wěn)定和思想改造。再如老年犯集中關(guān)押時(shí)，就可結(jié)合老年人身體虛弱、消化能力差的特點(diǎn)安排伙食，避免上下鋪；從監(jiān)獄圍墻建設(shè)和干警警力配置來(lái)看，老年犯普遍體力弱，性格相對(duì)溫和，監(jiān)獄適應(yīng)能力強(qiáng)，抗拒改造的意愿和越獄逃跑的能力都相對(duì)不強(qiáng)。西方社會(huì)早期的研究證明，在犯罪分布上，老年人的犯罪率明顯低于青壯年人的犯罪率。[13]235根據(jù)這些特點(diǎn)，就能適當(dāng)抽調(diào)一些老年犯監(jiān)獄的監(jiān)管力量，補(bǔ)充到重刑監(jiān)獄或年輕罪犯較多、刑期較長(zhǎng)的男監(jiān)，以保持對(duì)其足夠的威懾和危機(jī)處置力量。與老病殘犯等專門性監(jiān)獄建設(shè)相適應(yīng)的是，應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)獄管理模式，不斷改進(jìn)監(jiān)管方法，提升改造效果。通過(guò)收集老病殘犯改造的個(gè)案(包括成功的和失敗的)，建立老病殘犯改造個(gè)案庫(kù)，編輯成冊(cè)，供民警培訓(xùn)之用，并建立老病殘犯教育改造專家?guī)斓鹊取?/p>

(2)監(jiān)獄醫(yī)院是專門性監(jiān)獄的一種體現(xiàn)形式

根據(jù)我國(guó)《傳染病防治法》第39條“甲類傳染病人拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施；乙類或者丙類傳染病人，應(yīng)當(dāng)根據(jù)病情采取必要的治療和控制傳播措施”的規(guī)定，以及《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼?jīng)Q定》第4條“對(duì)患有性病的進(jìn)行強(qiáng)制治療”等規(guī)定，我國(guó)監(jiān)獄中的病人也應(yīng)集中收治于各類監(jiān)獄的特殊醫(yī)院或醫(yī)院監(jiān)區(qū)。

對(duì)病犯實(shí)施隔離集中關(guān)押，以及對(duì)監(jiān)獄系統(tǒng)醫(yī)療資源綜合使用是最大限度地節(jié)約資源、發(fā)揮管理效能。監(jiān)獄醫(yī)院既是醫(yī)院，更是監(jiān)獄，是特殊的“特色監(jiān)獄”，是專門性監(jiān)獄的一種形式。監(jiān)獄醫(yī)院的普遍建立，可以采取同藥廠、治療器械生產(chǎn)廠家協(xié)商定價(jià)、集體采購(gòu)的方式，降低藥物和醫(yī)用器材成本，同時(shí)，還便于接受社會(huì)資金捐贈(zèng)和治療器材捐贈(zèng)。為此，應(yīng)在全國(guó)監(jiān)獄系統(tǒng)建立規(guī)格不同、地域分配合理的醫(yī)院型監(jiān)獄。罪犯有病時(shí)流動(dòng)至監(jiān)獄醫(yī)院，病情治愈或得到控制時(shí)再分轉(zhuǎn)至其他普通監(jiān)獄或特色監(jiān)獄。為此，可考慮在全國(guó)分大區(qū)(如京津冀、華中、西北、西南、東北、東南)建立幾所醫(yī)療條件一流，各轄管緊鄰幾省監(jiān)獄病殘犯治療、監(jiān)管于一體的A級(jí)醫(yī)院；在此基礎(chǔ)上，在各省建立一所或幾所B級(jí)醫(yī)院；不再單獨(dú)建立C級(jí)醫(yī)院，而是將相關(guān)職能分配至各監(jiān)獄醫(yī)務(wù)室或?qū)ｉT性的老年監(jiān)獄(因老年犯普遍慢性病較多且得病概率大)。當(dāng)一個(gè)監(jiān)獄出現(xiàn)病犯時(shí)，根據(jù)病情將其送至相關(guān)監(jiān)獄醫(yī)療機(jī)構(gòu)，并根據(jù)病情進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，待身體恢復(fù)原狀時(shí)，仍由原監(jiān)管監(jiān)獄帶回關(guān)押。

對(duì)于罪犯的特殊性疾病，監(jiān)獄醫(yī)院有時(shí)也會(huì)面臨檢測(cè)設(shè)備缺乏、治療手段不足或沒(méi)有相應(yīng)醫(yī)療專家的情況。作為補(bǔ)充，可以與相關(guān)醫(yī)院簽訂合作協(xié)議，開(kāi)通罪犯就診綠色通道，或聘請(qǐng)社會(huì)醫(yī)療專家赴監(jiān)獄醫(yī)院會(huì)診或手術(shù)等。

2.減少保外就醫(yī)并將病犯置于監(jiān)獄醫(yī)院治療

在監(jiān)獄醫(yī)院普遍建立的基礎(chǔ)上，保外就醫(yī)制度就要隨之改進(jìn)。罪犯在監(jiān)獄醫(yī)院得到治療和護(hù)理，有利于對(duì)其監(jiān)管，因?yàn)楸Ｍ饩歪t(yī)罪犯是身體有了疾病而出獄，與認(rèn)真悔改得到假釋的罪犯本質(zhì)不同。保外就醫(yī)罪犯對(duì)社會(huì)具有威脅，其在社會(huì)醫(yī)院就診時(shí)，又對(duì)社會(huì)醫(yī)院構(gòu)成隱患。且保外就醫(yī)罪犯，受自身長(zhǎng)期無(wú)職業(yè)等經(jīng)濟(jì)條件的制約，到社區(qū)后“保外”不“就醫(yī)”也有可能，這對(duì)罪犯本身的健康是不利的。因此，盡可能地將罪犯放在監(jiān)獄醫(yī)院治療，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)的情況下，將日益成為現(xiàn)實(shí)性選擇。當(dāng)然，在目前條件下，受多種因素制約，將監(jiān)獄老病殘犯全部置于監(jiān)獄醫(yī)院治療并不現(xiàn)實(shí)。在此過(guò)渡期間，保外就醫(yī)仍有存在的合理性和必要性。

3.精神病罪犯的社會(huì)化強(qiáng)制醫(yī)療

我國(guó)精神病人暴力事件時(shí)有發(fā)生，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和他人安全所造成的危害不可小覷?！缎谭ā冯m然規(guī)定案發(fā)時(shí)喪失辨認(rèn)能力或者控制自己行為能力的精神病人，不負(fù)刑事責(zé)任。但間歇性精神病人要對(duì)其意志清醒時(shí)的犯罪行為負(fù)刑事責(zé)任。此外，尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人犯罪時(shí)，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任。同時(shí)，還有犯罪或入監(jiān)時(shí)沒(méi)有精神病或輕微精神病，在監(jiān)獄關(guān)押期間成為精神病犯或原有精神病加重的情況。因此，監(jiān)獄精神病犯是現(xiàn)實(shí)存在的。社會(huì)上的精神病，有時(shí)需要對(duì)其采取強(qiáng)制醫(yī)療措施；監(jiān)獄中的精神病犯不同于其他病犯，其再次實(shí)施犯罪的主觀能動(dòng)性較低，可以脫離監(jiān)獄醫(yī)院而置于社會(huì)精神病醫(yī)院之中。監(jiān)獄中的精神病犯數(shù)量畢竟較少，對(duì)精神病的治療手段也不及社會(huì)上的精神病醫(yī)院，將監(jiān)獄精神病犯集中收治于監(jiān)獄之外有其合理性。此外，根據(jù)《囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》第82條第一款“經(jīng)認(rèn)定精神錯(cuò)亂的人不應(yīng)拘留在監(jiān)獄之中，而應(yīng)當(dāng)作出安排，盡快將他們遷往精神病院”之規(guī)定[14]，也應(yīng)在我國(guó)法律體系中，作出將精神病犯置于社會(huì)上精神病醫(yī)院強(qiáng)制治療的原則性規(guī)定。

4.制定利于老病殘的減刑假釋的法律性條款

(1)我國(guó)現(xiàn)行假釋減刑制度的檢討

近年來(lái)，我國(guó)假釋制度在立法上不斷得到完善。為了發(fā)揮假釋的功能，針對(duì)假釋制度在立法和司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題，《刑法修正案(八)》把假釋的實(shí)質(zhì)條件判斷標(biāo)準(zhǔn)由原來(lái)的“假釋后不致再危害社會(huì)”變更為“沒(méi)有再犯罪的危險(xiǎn)”，這是一個(gè)不小的進(jìn)步。“假釋后不致再危害社會(huì)”是以結(jié)果來(lái)判定的，具有絕對(duì)性，只要發(fā)生了“再危害社會(huì)”的結(jié)果，就能倒推追究監(jiān)獄當(dāng)初給予罪犯假釋的責(zé)任。這種立法規(guī)定，至少存在兩處不當(dāng)：一是監(jiān)獄顧忌假釋罪犯“再危害社會(huì)”，為保險(xiǎn)起見(jiàn)，降低罪犯假釋適用率；二是要求監(jiān)獄在對(duì)罪犯實(shí)施假釋之初就要保證假釋罪犯不會(huì)“再危害社會(huì)”，屬于典型的因果倒置，是將罪犯假釋后所發(fā)生的變化或可能產(chǎn)生的后果讓監(jiān)獄“買單”，在監(jiān)獄對(duì)假釋后的罪犯不具管理職能的情況下，讓監(jiān)獄承擔(dān)假釋罪犯“再危害社會(huì)”的風(fēng)險(xiǎn)，客觀上加重監(jiān)獄的責(zé)任，不符合權(quán)利義務(wù)相一致原則。而減刑則不然，我國(guó)的罪犯減刑年適用率高達(dá)30%以上，而假釋的年適用率只有象征性的1～3%。[15]究其原因，就是被減刑的罪犯不出獄，還在監(jiān)獄繼續(xù)服刑，其社會(huì)危險(xiǎn)性可防可控，司法機(jī)關(guān)不需要擔(dān)心適用減刑留下后遺癥，進(jìn)而擔(dān)責(zé)。而罪犯減刑出獄后再犯罪，與監(jiān)獄和法院沒(méi)有關(guān)系，則不會(huì)追究辦案人員的責(zé)任。鑒此，司法機(jī)關(guān)總是盡量避免對(duì)罪犯假釋，青睞減刑，最終形成司法實(shí)踐中“減刑量巨大、假釋率奇低”的畸形狀況。

而《刑法修正案(八)》將監(jiān)獄對(duì)罪犯適用假釋的判斷標(biāo)準(zhǔn)確定為“沒(méi)有再犯罪的危險(xiǎn)”，是一種主觀判斷，不具有絕對(duì)性，罪犯假釋后即便發(fā)生了“再危害社會(huì)”的后果，也不能說(shuō)明監(jiān)獄當(dāng)初認(rèn)為罪犯“沒(méi)有再犯罪的危險(xiǎn)”是錯(cuò)誤的，因?yàn)闀r(shí)間節(jié)點(diǎn)不一樣，環(huán)境在變化，監(jiān)獄有其當(dāng)時(shí)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如同當(dāng)今被“廉政風(fēng)暴”橫掃落馬“大小老虎”一樣，這些腐敗官員被追究時(shí)，并沒(méi)有追究其舉薦者、提拔者的責(zé)任。因?yàn)檫@些腐敗官員被提拔之前行為廉潔，不能因?yàn)槠浜髞?lái)腐敗，就追究其當(dāng)初上級(jí)的責(zé)任。同樣，假釋罪犯即使出獄后發(fā)生了“再危害社會(huì)”的責(zé)任，只要是監(jiān)獄無(wú)法發(fā)現(xiàn)或不應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)到的，也不能讓監(jiān)獄擔(dān)責(zé)?，F(xiàn)在的規(guī)定是較為科學(xué)的，對(duì)調(diào)動(dòng)監(jiān)獄的假釋申報(bào)積極性有所裨益，進(jìn)而擴(kuò)大假釋的適用率。

(2)制定科學(xué)的老病殘犯減刑假釋制度

1)建議對(duì)包括老病殘犯在內(nèi)的所有罪犯減刑單位采取以“天”來(lái)計(jì)量，并縮小減刑幅度，這也是對(duì)所有罪犯減刑均適用的共性內(nèi)容。目前，我國(guó)減刑制度采取的是以“年”為單位，需要把“天”作為減刑計(jì)量單位。當(dāng)某個(gè)罪犯減刑積累到半年、一年時(shí)，再由監(jiān)獄向法院申報(bào)裁定。

2)擴(kuò)大對(duì)老病殘犯的假釋適用率，參照國(guó)際做法，將假釋“法定事由”寫(xiě)入法律性文件，減少司法機(jī)關(guān)在假釋適用上的自由裁量權(quán)。

3)嘗試創(chuàng)建減刑撤銷制度。具體內(nèi)容前已述，此不贅述。

5.老病殘犯監(jiān)獄監(jiān)管期間的死亡處理

2015年3月，司法部與最高人民檢察院、民政部聯(lián)合印發(fā)了《罪犯死亡處理規(guī)定》(司發(fā)【2015】5號(hào))。根據(jù)《罪犯死亡處理規(guī)定》第2條之規(guī)定，罪犯死亡分為正常死亡和非正常死亡。正常死亡是指因人體衰老或者疾病等原因?qū)е碌淖匀凰劳?。非正常死亡是指自殺死亡，或者由于自然?zāi)害、意外事故、他殺、體罰虐待、擊斃以及其他外部原因作用于人體造成的死亡。監(jiān)獄老病殘犯可能因人體衰老、疾病、自殺等多種原因死亡。罪犯死亡后，監(jiān)獄的基本做法是立即通知死亡罪犯的近親屬，報(bào)告所屬監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)，通報(bào)承擔(dān)檢察職責(zé)的人民檢察院和承擔(dān)審判職責(zé)的原審人民法院。若死亡罪犯無(wú)近親屬或者無(wú)法通知其近親屬的，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)通知死亡罪犯戶籍所在地或者居住地的村(居)民委員會(huì)或者公安派出所。《罪犯死亡處理規(guī)定》第17條規(guī)定：“人民檢察院、死亡罪犯的近親屬對(duì)監(jiān)獄的調(diào)查結(jié)論無(wú)異議、疑義的，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)及時(shí)火化尸體”?！蹲锓杆劳鎏幚硪?guī)定》第21條規(guī)定：“尸體火化后，骨灰由死亡罪犯的近親屬在骨灰領(lǐng)取文書(shū)上簽字后領(lǐng)回。對(duì)尸體火化時(shí)死亡罪犯的近親屬不在場(chǎng)的，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)通知其領(lǐng)回骨灰；逾期六個(gè)月不領(lǐng)回的，由監(jiān)獄按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定處理”?！蹲锓杆劳鎏幚硪?guī)定》第23條規(guī)定：“死亡罪犯尸體接運(yùn)、存放、火化和骨灰寄存等殯葬費(fèi)用由監(jiān)獄支付，與殯儀館直接結(jié)算”?！蹲锓杆劳鎏幚硪?guī)定》第28條第二款還規(guī)定：“對(duì)不屬于賠償范圍但死亡罪犯家庭確實(shí)困難、符合相關(guān)救助條件的，死亡罪犯的近親屬可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向民政部門申請(qǐng)救助”。

對(duì)于上述規(guī)定，建議對(duì)《罪犯死亡處理規(guī)定》第21條規(guī)定的“罪犯尸體火化時(shí)死亡罪犯的近親屬不在場(chǎng)的，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)通知其領(lǐng)回骨灰；逾期六個(gè)月不領(lǐng)回的，由監(jiān)獄按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定處理”的途徑予以明確。對(duì)《罪犯死亡處理規(guī)定》第28條“對(duì)不屬于賠償范圍但死亡罪犯家庭確實(shí)困難、符合相關(guān)救助條件的，死亡罪犯的近親屬可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向民政部門申請(qǐng)救助”的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)明確，并對(duì)死亡罪犯的生前債權(quán)、債務(wù)協(xié)調(diào)法律援助等機(jī)構(gòu)幫助處理，維護(hù)死亡罪犯的近親屬，尤其是罪犯扶養(yǎng)人的權(quán)益。此外，參照1984年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、衛(wèi)生部(今國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì))、民政部《關(guān)于利用死刑罪犯尸體或尸體器官的暫行規(guī)定》第三條規(guī)定的“1.無(wú)人收斂或家屬拒絕收斂的；2.死刑罪犯自愿將尸體交醫(yī)療衛(wèi)生單位利用的；3.經(jīng)家屬同意利用的”情況下，罪犯尸體或尸體器官可供利用的處理模式，在將來(lái)的法律修改中對(duì)死亡老病殘犯的尸體或尸體器官進(jìn)行合理使用。同時(shí)，此種規(guī)定亦可考慮引入到對(duì)社區(qū)矯正期間死亡的老病殘犯的處理。

(四) 關(guān)于社區(qū)矯正期間老病殘犯工作建議

1.加強(qiáng)老病殘社區(qū)服刑人員管理并追究保證人的責(zé)任

在全面推進(jìn)社區(qū)矯正過(guò)程中，要加強(qiáng)信息化建設(shè)，不斷提升社區(qū)矯正科技含量，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正監(jiān)管由“人防”向“技防”的轉(zhuǎn)變。建議加強(qiáng)全國(guó)社區(qū)矯正信息省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，建立一套全國(guó)統(tǒng)一的社區(qū)矯正信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)社區(qū)服刑人員信息資源與公、檢、法等部門共享。

為提高罪犯暫予監(jiān)外執(zhí)行期間的思想自覺(jué)和行為自覺(jué)，應(yīng)加大對(duì)不遵守監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定的罪犯的處罰，如采取扣罰保證金或取消暫予監(jiān)外執(zhí)行，立即對(duì)其進(jìn)行收監(jiān)等。其次，要求暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的保證人義務(wù)規(guī)定更加明確，一旦因擔(dān)保人失職導(dǎo)致暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯失控的，擔(dān)保人應(yīng)承擔(dān)更重的經(jīng)濟(jì)、民事、行政責(zé)任。

2.老病殘犯社區(qū)矯正中特殊矯正方法

(1)引入“循證矯正”和“內(nèi)視觀想”等矯正方法

“循證矯正”是在一些發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了若干年的探索和實(shí)踐，形成的一套比較成熟的理論、方法和技術(shù)，在提高矯正效果、降低重新犯罪率方面發(fā)揮了重要作用。在我國(guó)社區(qū)矯正中開(kāi)展循證研究和循證實(shí)踐，推動(dòng)了社區(qū)矯正工作的科學(xué)發(fā)展。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前罪犯教育改造工作面臨的新形勢(shì)新問(wèn)題，建議全面總結(jié)我國(guó)罪犯教育改造工作包括全面試行社區(qū)矯正工作的成功經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外循證矯正的有益做法，規(guī)劃循證矯正項(xiàng)目、選擇項(xiàng)目評(píng)估工具、開(kāi)展樣本調(diào)查，利用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)手段建立功能完善的證據(jù)數(shù)據(jù)庫(kù)，制定良好的循證實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)或手冊(cè)，形成符合中國(guó)實(shí)際的循證矯正體系，不斷提高罪犯教育改造質(zhì)量，減少重新犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

“內(nèi)視觀想”簡(jiǎn)稱“內(nèi)觀”，也稱“觀察自我法”或“洞察自我法”，它起源于中國(guó)傳統(tǒng)文化，是由著名學(xué)者南懷瑾先生2005年在對(duì)日本學(xué)者吉本伊信提出的“七日內(nèi)觀”基礎(chǔ)上提出的?！皟?nèi)視觀想”是一種審視自我和人際關(guān)系的方法。在日本、歐洲、美國(guó)等地的一些監(jiān)獄，已經(jīng)采用了“內(nèi)觀”這種方法對(duì)服刑人員進(jìn)行教育改造。某直轄市監(jiān)獄局于2012年8月引進(jìn)內(nèi)觀體驗(yàn)方法，應(yīng)用于服刑人員的心理矯治，并取得良好效果。社區(qū)矯正中同樣存在對(duì)罪犯心理的矯正問(wèn)題，而且“內(nèi)視觀想”適用環(huán)境條件要求相對(duì)不高，建議在社區(qū)矯正實(shí)踐中加以探索和推廣。

(2)對(duì)老病殘犯開(kāi)展生活幫扶、社會(huì)保障和權(quán)益保護(hù)

加強(qiáng)社區(qū)矯正中心建設(shè)，擴(kuò)大發(fā)展其為“三無(wú)”社區(qū)服刑人員提供過(guò)渡性、臨時(shí)性食宿幫助的功能。切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)適應(yīng)性幫扶工作，制定完善并認(rèn)真落實(shí)幫扶政策，協(xié)調(diào)解決老病殘社區(qū)服刑人員就業(yè)、就學(xué)、最低生活保障、臨時(shí)救助、社會(huì)保險(xiǎn)等問(wèn)題，為老病殘社區(qū)服刑人員安心改造并融入社會(huì)創(chuàng)造條件。廣泛動(dòng)員企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、志愿者等各方面力量，發(fā)揮社會(huì)幫扶的綜合優(yōu)勢(shì)，努力形成社會(huì)合力，提升幫扶效果。

3.關(guān)于社區(qū)矯正期間老病殘犯的減刑工作建議

法律并未剝奪老病殘犯暫予監(jiān)外執(zhí)行期間的減刑假釋權(quán)利，但現(xiàn)實(shí)中，此項(xiàng)刑事獎(jiǎng)勵(lì)受益者則微乎其微。就目前的保外就醫(yī)而言，所有保外就醫(yī)罪犯都知道，一旦被保外就醫(yī)出監(jiān)，不論暫予監(jiān)外執(zhí)行的刑期是長(zhǎng)還是短，一般情況下不可能被監(jiān)獄予以提請(qǐng)減刑，除非在監(jiān)外執(zhí)行期間有立功或重大立功情形。《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法實(shí)施細(xì)則》的法定范圍內(nèi)有可以報(bào)請(qǐng)減刑或假釋的刑事政策，但監(jiān)獄為什么對(duì)保外就醫(yī)罪犯不予提請(qǐng)減刑呢？關(guān)鍵在于法律、法規(guī)對(duì)提請(qǐng)保外就醫(yī)罪犯減刑或假釋的條件規(guī)定相對(duì)較嚴(yán)且與地方規(guī)章之間缺乏銜接?！蹲锓副Ｍ饩歪t(yī)執(zhí)行辦法實(shí)施細(xì)則》中雖然明確了保外就醫(yī)罪犯可以減刑或假釋的情形，但刑法規(guī)定減刑的限制性標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有給予這類罪犯區(qū)別化對(duì)待。從改造實(shí)踐看，這部分罪犯基于身體原因再犯罪的可能性比較小、再危害社會(huì)能力有限，出于維護(hù)監(jiān)獄安全穩(wěn)定和罪犯再社會(huì)化的考慮，可以在適當(dāng)范圍內(nèi)加大對(duì)這部分罪犯減刑、假釋的力度。

多年來(lái)的事實(shí)證明，保外就醫(yī)罪犯在暫予監(jiān)外執(zhí)行期間有立功或重大立功情形的，少之又少。因此，理論上對(duì)保外就醫(yī)罪犯可以實(shí)行減刑假釋等刑事獎(jiǎng)勵(lì)，但實(shí)踐中卻難以通行，建議在將來(lái)的法律體系中對(duì)保外就醫(yī)中老病殘犯的減刑假釋給予明確的條件規(guī)定。

(五)關(guān)于老病殘犯服刑完畢后的安置建議

1.安置幫教是罪犯矯正工作的延伸和效果鞏固

安置幫教是依靠各有關(guān)部門和社會(huì)力量對(duì)刑滿釋放人員進(jìn)行的一種非強(qiáng)制性的引導(dǎo)、扶助、教育和管理活動(dòng)。安置幫教是刑罰執(zhí)行的延伸工程，也是鞏固矯正效果的必要環(huán)節(jié)。安置幫教多渠道解決了刑釋人員的生活就業(yè)問(wèn)題，幫助其順利融入社會(huì)，同時(shí)貫穿始終地加強(qiáng)對(duì)刑釋解教人員進(jìn)行思想政治、法制、道德等教育，對(duì)他們做到管得到、管得住、服務(wù)好，從而有效預(yù)防和減少其重新違法犯罪。做好老病殘刑滿釋放人員的安置幫教，最大限度地化消極因素為積極因素。安置幫教與社區(qū)矯正工作具有很多相似性，都處于常態(tài)的社會(huì)環(huán)境中。兩者的主要工作內(nèi)容都有教育、幫困解難等；目的都是針對(duì)改造對(duì)象的思想，預(yù)防他們重新犯罪；兩者都屬于具有親和力、人性化和福利性的社會(huì)工作；管理模式上都需要多個(gè)部門及個(gè)人的廣泛參與；安置幫教與社區(qū)矯正具有工作上的關(guān)聯(lián)性，安置幫教是社區(qū)矯正工作的延伸，社區(qū)矯正是安置幫教工作的準(zhǔn)備。兩者都需要密切掌握工作對(duì)象的行蹤和思想動(dòng)態(tài)，對(duì)其進(jìn)行思想教育，幫助解決工作對(duì)象的勞動(dòng)就業(yè)和生活保障問(wèn)題等等。安置幫教工作不僅僅是指刑釋人員，還包括刑期未滿的矯正人員，邏輯順序是邊矯正邊幫教，后安置，矯正和安置幫教工作是緊密結(jié)合的。開(kāi)展安置幫教和社區(qū)矯正工作，是司法體制和工作機(jī)制改革的重要內(nèi)容；是創(chuàng)新社會(huì)管理、促進(jìn)社會(huì)和諧的重大舉措；是推進(jìn)司法體制改革，實(shí)現(xiàn)刑罰執(zhí)行科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在需要；是落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必然要求。

2.加強(qiáng)刑滿釋放老病殘人員安置幫教力度

無(wú)論是入獄時(shí)已經(jīng)被定為老病殘犯，還是入獄后形成的老病殘犯，這類罪犯在監(jiān)獄罪犯中是弱勢(shì)群體，在刑滿釋放后仍然是弱勢(shì)群體，需要給予他們特別的關(guān)注、關(guān)懷、關(guān)愛(ài)。這不但是一種政府責(zé)任、社會(huì)道義，還是《老年人權(quán)益保障法》《殘疾人保障法》《殘疾人就業(yè)條例》等法律法規(guī)的基本要求。關(guān)于其刑滿釋放后的生活保障和醫(yī)療保障問(wèn)題，根據(jù)現(xiàn)在的監(jiān)獄醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)，這些罪犯要么在監(jiān)獄期間沒(méi)有為其建立完善的醫(yī)療保障，要么其保障程度相對(duì)不高。當(dāng)然，隨著國(guó)家財(cái)力增強(qiáng)和法制進(jìn)步，所有公民(包括罪犯)的醫(yī)療保障納入全民醫(yī)保行列勢(shì)在必行，這樣能從根本上解決監(jiān)獄罪犯、刑滿釋放人員的醫(yī)療保障問(wèn)題。我們必須大力呼吁、積極爭(zhēng)取政策，在國(guó)家還沒(méi)有正式下文之前，穩(wěn)步推進(jìn)罪犯的醫(yī)療保險(xiǎn)制度納入當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療保障體制，并從人道主義和維護(hù)監(jiān)獄穩(wěn)定的立場(chǎng)出發(fā)，逐步增加罪犯醫(yī)療保障的標(biāo)準(zhǔn)。

大力加強(qiáng)刑滿釋放人員安置幫教工作，要求我們認(rèn)真貫徹落實(shí)司法部、中央綜治辦等13部委印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)刑滿釋放人員救助管理工作的意見(jiàn)》，健全完善刑滿釋放人員信息核查和銜接制度，切實(shí)落實(shí)重點(diǎn)幫教對(duì)象必接必送政策，防止脫管漏管。大力推進(jìn)刑滿釋放人員過(guò)渡性安置基地建設(shè)；推動(dòng)落實(shí)救助管理政策；提高刑滿釋放人員適應(yīng)社會(huì)的能力，防止重新犯罪。

關(guān)于老病殘犯養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保障問(wèn)題，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)踐推行全民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，雖然水平不高，但在穩(wěn)步前進(jìn)。對(duì)于入獄服刑的罪犯，國(guó)家不能將他們遺忘，因?yàn)樗麄兪俏覈?guó)公民，更是弱勢(shì)群體。特別是這部分罪犯在刑滿釋放后回歸社會(huì)時(shí)，年齡、疾病因素將是困擾他們的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，可能因生活無(wú)著、走投無(wú)路而再次犯罪，影響改造效果。我們建議國(guó)家能夠及早制定覆蓋監(jiān)獄內(nèi)罪犯的養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制，監(jiān)獄也能夠及時(shí)制定與之相配套的獄內(nèi)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，并做好監(jiān)獄內(nèi)保險(xiǎn)與釋放出獄后社會(huì)保險(xiǎn)的有效銜接。更重要的是，刑滿釋放人員住所地的民政部門、社會(huì)福利部門、居委會(huì)、老齡工作機(jī)構(gòu)，要積極負(fù)起責(zé)任，做好協(xié)調(diào)工作，落實(shí)對(duì)刑滿釋放人員的生活保障措施，給予刑滿釋放老病殘人員提供生活出路和可靠保障，并積極鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量參與幫教刑滿釋放人員。

老病殘罪犯的心理矯治問(wèn)題。在刑罰工作實(shí)踐中，老病殘罪犯的心理問(wèn)題更加突出，矯治效果相對(duì)不佳，而且容易反復(fù)。因此，對(duì)于老病殘罪犯的心理矯治工作要花更大功夫，付出更多心血。特別是對(duì)于一些極端的行為以及狂躁抑郁心理病患，要認(rèn)真分析原因，提出矯治方案，積極進(jìn)行綜合矯治，以確保執(zhí)法健全人格的形成，促進(jìn)就業(yè)安全穩(wěn)定。

七、結(jié)語(yǔ)

筆者認(rèn)為，研究老病殘問(wèn)題，絕不能陷入個(gè)別地區(qū)、個(gè)別時(shí)期的問(wèn)題討論。問(wèn)題答案也不能通過(guò)機(jī)械分析、數(shù)據(jù)堆砌和書(shū)面推理得出。我們應(yīng)通過(guò)大量的實(shí)地調(diào)研、個(gè)案跟蹤、各方意見(jiàn)規(guī)整來(lái)進(jìn)行不斷分析和判斷，使結(jié)論在實(shí)踐中得到驗(yàn)證，讓正確的決策指導(dǎo)實(shí)踐的進(jìn)步。正如老病殘犯永遠(yuǎn)存在一樣，關(guān)于老病殘犯的新問(wèn)題也不斷出現(xiàn)，老病殘犯問(wèn)題的研究是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，老病殘犯問(wèn)題是一個(gè)常說(shuō)常新的永恒課題，可謂“永遠(yuǎn)在路上”。

正確的觀念是決定事物成敗得失的關(guān)鍵。我們只有牢固尊重人、理解人、關(guān)心人的信念，切實(shí)從人性和權(quán)利的高度看待老病殘犯，注重心靈溝通，得到老病殘犯的配合和支持，這才是最好的矯正方法。美國(guó)著名法官Dennis Challeen在對(duì)監(jiān)禁刑進(jìn)行深刻批判時(shí)指出“我們希望囚犯負(fù)責(zé)，卻褫奪了他們應(yīng)負(fù)的所有責(zé)任；我們希望囚犯成為我們社會(huì)中的一員，卻將他們從社區(qū)中隔離開(kāi)來(lái)；我們希望他們成為正面的建設(shè)性的力量，卻貶低排斥他們，使得他們一無(wú)是處；我們希望他們值得信任，卻把他們置于信任蕩然無(wú)存的地方；我們希望他們免于暴力，卻將他們置于一個(gè)充滿暴力的處所；我們希望他們友善愛(ài)人，卻將他們置于仇恨和殘忍的境地；我們希望他們不再是壞蛋，卻將他們置于一個(gè)崇拜壞蛋的地方；我們希望他們不再流離失所到處流浪，卻將所有流離失所的流浪漢集中到一個(gè)屋檐之下；我們希望他們不再剝削我們，卻將他們集中到一個(gè)剝削我們的地方；我們希望他們自控自理不再是寄生蟲(chóng)，卻使他們完全喪失自我只能依賴我們而生存。” 實(shí)際上，許多罪犯沒(méi)必要關(guān)押在監(jiān)獄，放到社會(huì)上的改造效果更好。目前國(guó)際社會(huì)也倡導(dǎo)刑罰人道、刑罰經(jīng)濟(jì)和以促進(jìn)犯罪人順利回歸社會(huì)為目的的刑罰理念。令人欣喜的是，隨著我國(guó)社會(huì)文明和法治進(jìn)步，社區(qū)矯正、安置幫教等幫助罪犯回歸社會(huì)的制度，都在不斷建立或完善，為推動(dòng)我國(guó)社會(huì)對(duì)老病殘犯問(wèn)題的研究，積極投身這一波瀾壯闊的法治實(shí)踐活動(dòng)，筆者將近年來(lái)走訪、思考的內(nèi)容毫無(wú)保留地呈現(xiàn)在大家面前，權(quán)當(dāng)作對(duì)司法行政工作炙熱感情的一點(diǎn)表露和對(duì)我國(guó)刑罰制度改革理論研究工作所做的微薄貢獻(xiàn)吧！