白 正 府

學前教育的發(fā)展迎來了新時代，我國步入新時代中國特色社會主義，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，邊遠農村地區(qū)學前教育大發(fā)展正是在這一大背景下取得的，如今研究教育經費保障機制正是為解決這一問題而服務的。

一、研究概述

(一)研究背景

學前教育是兒童成長過程中接受正式教育的第一環(huán)，雖然它是以玩與保教為主，但是為人的一生奠定了重要基礎。這一時期是人的許多機能形成的關鍵期，在語言、秩序、感官、動作、閱讀、文化等方面都是重要的發(fā)展期；同時，對社會而言，也具有重要意義。有研究表明，這一段時期正是社會規(guī)范的形成期，許多孩子對人類習慣的了解與掌握都是在這個階段。人的價值觀、生活習慣等方面的養(yǎng)成，也受到極大的影響，學前教育專家們形成的共識是，“投資幼兒教育比投資任何其他階段的教育都擁有更大的回報”[1]，也因此才有了1978年物理學諾貝爾獎獲得者卡皮察的著名發(fā)言。1978年，世界諾貝爾獎獲得者在法國巴黎聚會，有記者問當年的諾貝爾物理學獎得主：“您在哪所大學、哪個實驗室里學到了您認為是最主要的東西？”[2]出人意料的是，這位白發(fā)蒼蒼的老人回答道：“是在幼兒園。”記者愣住了，又問：“您在幼兒園學到了些什么呢？”老人如數(shù)家珍地說道：“把自己的東西分一半給小伙伴們，不是自己的東西不要拿，東西要放整齊，吃飯前要洗手，做了錯事要表示歉意。午飯后要休息，學習要多思考，要仔細觀察大自然。從根本上說，我學到的全部東西就是這些?！?/p>

人在幼兒時期學到的東西非常多，這里所講的僅是一部分。有一些成長，即便是諾貝爾獎獲得者，也不見得知道。根據(jù)學前教育專家學者的研究，這一時期感官發(fā)展得非?？?，如果這一時期沒有得到好的發(fā)展，就有可能會產生觀察力、注意力等難以適應社會需求的現(xiàn)象；人的視力及審美也是在這一時間段發(fā)展起來的，許多藝術家、音樂家都是在小時候就已經表現(xiàn)出了天賦，并得到了一定的培養(yǎng)；語言更是如此，在幼兒時期，孩子們語言發(fā)展飛速，而父母語言與正規(guī)語言的一致程度非常重要，這是因為日常生活中的語言與課本中的語言如果相近，孩子在學習、表述、寫作時，也就能夠較好地適應教育生活。不少孩子對秩序的認同也是在這一個階段形成的，這是因為在幼兒時期，許多孩子都會對周邊環(huán)境進行認真建構，逐漸形成穩(wěn)定的行為習慣，兒時記憶逐漸成了鄉(xiāng)愁，兒童對這些秩序的認同，就形成了社會秩序和特殊文化。

邊遠農村學前教育經費的保障機制對農村兒童成長具有重要意義，農村孩子在語言、文化、生活習慣方面都存在著與教育系統(tǒng)話語體系不一致的地方，我們應該認真研究這個問題，才能更好地理解這個問題，鄉(xiāng)村學前教育需要用更高的成本才能達到與城市同樣的效果，當前城市的公辦幼兒園和民辦幼兒園，都在一定程度上達到了一定的質量標準，同時這些幼兒園也基本滿足了城鎮(zhèn)適齡兒童入園的需求。

(二)研究主要內容

本研究主要是以邊遠農村學前教育產品本身的屬性入手，運用相關理論，如威廉姆森的資產專用性理論、比較優(yōu)勢理論等來解釋學前教育經費分配中的種種問題，并對問題產生的原因進行深入分析，以此確定學前教育的經濟屬性、社會作用，有利于提升民族地區(qū)人民群眾文化自信。我們對貴州省34個農村幼兒園進行了調查，同時通過一些市州、縣(區(qū))的教育行政部門，得到了2085個幼兒園的詳細資料。在對相關文本分析后我們發(fā)現(xiàn)，當前學前教育經費保障機制對保證學前教育運轉與發(fā)展起到了重要作用。但同時也發(fā)現(xiàn)，它只是保運轉，難以提供高質量的教育保證，與人民群眾對學前教育方面的期盼還有差距，需要在師資培養(yǎng)、硬件建設、課程設置等方面進一步加強建設。

(三)研究方法

貴州邊遠地區(qū)學前教育屬于從無到有的階段，教育經費保障機制處于邊計劃、邊組織、邊檢查、邊協(xié)調的過程，可以說目前用了9年的時間實現(xiàn)了中華人民共和國成立以來，原來60余年都沒有完成的事情。當前我國已經出臺了學前教育經費保障機制的宏觀制度，但微觀方面仍然需要不斷地磨合與調節(jié)，為讓邊遠農村學前教育經費機制運行更加順暢，本研究采用了以下研究方法。

第一，文獻法。這里的文獻主要有兩大類。一類是政府類文件。因為目前針對邊遠農村學前教育經費保障機制的研究還很少，但政府已經出臺了大量的文件，這些文件具有非常強的針對性，對學前教育發(fā)展起到重大作用。二是參考了教育經濟學、財政學、政策學的理論觀點。特別是引進了近幾年在國內外產生重大影響的新結構經濟學，將之應用在邊遠民族地區(qū)學前教育經費保障機制中。

第二，比較法。貴州邊遠地區(qū)學前教育發(fā)展不能僅關注當?shù)?，也應該與外省市的情況進行對比。就全國范圍而言，不同地域擁有不同的資源條件，一些民族地區(qū)及邊遠地區(qū)的學前教育發(fā)展得非常不錯，如云南省紅河州的學前教育得到了全國的表揚，貴州省邊遠民族地區(qū)學前教育需要借鑒其他地區(qū)的發(fā)展經驗。

第三，統(tǒng)計分析法。貴州邊遠地區(qū)學前教育需要從數(shù)字上進行說明，我們對34個較為邊遠的農村進行調研，發(fā)現(xiàn)了非常重要的線索，根據(jù)相關問題我們設計了調查問卷，對學前教育經費進行了調查。調查對象有園長、教師、幼兒家長等，同時也對教育行政部門的領導進行了訪談，得到了較為詳細的研究數(shù)據(jù)。

第四，訪談法。貴州城鎮(zhèn)化率為49.02%(1)http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.，略微高于云南和甘肅。但這一數(shù)據(jù)仍然不高，相較于全國60.60%(2)https://baijiahao.baidu.com/s?id=1663493425104499751&wfr=spider&for=pc.的城鎮(zhèn)化率仍然有一定的差距。由于貴州特殊的地理環(huán)境，故存在大量邊遠地區(qū)幼兒園量化分析難以具體到個例。因此我們對25個幼兒園教師進行了訪談，也對7個幼兒園園長(除貴陽、遵義外，每個市州各一個幼兒園)進行了訪談，同時對18個村的村干部進行了訪談，得到了大量的一手信息。

二、相關概念界定及理論基礎

(一)相關概念

1.邊遠山區(qū)農村

邊遠山區(qū)農村是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地之外的農村地方。貴州是一個多山的省份，整體上是西高東低，自中部向北東南傾斜，平均海拔在1 100米左右，被稱為“八山一水一分田”，全省有92.5%(3)http://gzrb.gog.cn/system/2016/09/21/015131662.shtml.的山地與丘陵，受制于這一地理環(huán)境，導致與其他地區(qū)交流不夠，人們處于對外開放不夠的狀態(tài)，貴州幾乎所有的城市也都屬于山區(qū)，只是這些地方地理形勢非常重要，是與外界聯(lián)系的交通要道。研究山區(qū)農村幼兒園的情況時就需要考慮到這一情況，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地基本上都有了公立幼兒園，本研究僅是針對更為邊遠地區(qū)的學前教育的發(fā)展。

2.學前教育

學前教育這一概念如今沒有形成嚴格的共識，當前通常是指從出生到6歲左右，在進入小學前的非學齡階段的幼兒的教育。但是有些人將胎兒期間的保護、營養(yǎng)、孕婦教育都列為了學前教育內容。也有學者提出，學前教育主要是指學齡前由幼兒園開展教育的階段，主要是指3-6、7周歲期間的教育。在我國影響最大的是《教育大辭典》中對學前教育的界定，“對出生至入學前的兒童的教育，由專門人員依據(jù)一定的目標和計劃，對學前兒童施教，以保障兒童身體的健康與發(fā)展，啟迪智慧、培養(yǎng)能力，促進兒童體、智、德、美和諧發(fā)展和個性健康發(fā)展”[3]1804。本研究出于調研、訪談等實際操作的需要，在此將學前教育界定為3-6、7周歲由幼兒園執(zhí)行的教育。

3.經費保障機制

經費是指為了完成工作目標和各項規(guī)劃，在這一過程中產生的各種費用的總稱。通常情況下這些單位不直接從事生產，即不提供物質產品或是直接服務產品，無法從市場經濟中直接獲得穩(wěn)定的收入以彌補前期的投入，因此需要通過國家財政的轉移支付來獲得穩(wěn)定發(fā)展的貨幣化支持。保障則是保護、保證的意思。機制是從拉丁語(methane)中引申出來的，指的是可以代替人力、節(jié)約人力的裝置，mechanism則是指替代人力的一個系統(tǒng)裝置，同時也有裝置間的工作原理的含義。我國《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋是“泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式，如市場機制、競爭機制”。學前教育經費保障機制是指保障學前教育經費的一系列制度體系及運行方式，保障機制包含承擔主體間的比例分配、籌措制度、轉移支持制度、審批制度、監(jiān)督制度等。學前教育經費保障機制大體上可以分為政府主導模式、政府社會共擔模式和私人負擔模式，不同的模式需要對應不同的外在環(huán)境。

4.邊遠農村學前教育經費

我國原來曾經實施過在財政分權的基礎上，由各級政府負擔所在地教育經費的政策。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責全鄉(xiāng)的，甚至有的還讓各個村負擔各個村的教育經費，縣級政府則負擔縣城內的教育經費，地級市負擔其所在地及市屬機關、企業(yè)、事業(yè)單位的教育經費，而省級政府則負擔他們的所屬學校的教育經費。但由于財政分權，導致一個縣內、一個地級市內，不同村莊的教育經費相差較大，軟硬件設施差別較大，導致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府無法負擔相關經費的情況。后來國家進行改革，如貴州等西部省份主要由中央與省級財政進行轉移支持，然后由縣級財政部門與教育行政部門聯(lián)系執(zhí)行，邊遠山區(qū)農村學前教育在經過三期“學前教育行動計劃后”，已經有了巨大發(fā)展，如今實行的是由政府負擔教育過程中的經費，而孩子在幼兒園內的吃穿住用等支出則由家長負擔的政策。

(二)邊遠山區(qū)農村幼兒園教育經費保障機制的理論基礎

1.邊遠山區(qū)農村幼兒園教育屬性

邊遠山區(qū)農村幼兒園教育屬于介于純公共產品與私人產品之間的準公共產品。這是與公共產品及私人產品本身特征相關的，相關理論的提出是在1954年薩繆爾森的《公共消費的純粹理論》論文中，其中公共產品是“某個人消費某一產品，但不會影響其他人對這一產品消費的減少”[4]。也就是說公共產品是一個幾乎所有人都可以享受的產品，后來經過許多經濟學家的界定，公共產品理論也更為系統(tǒng)化和條理化。經濟學家們對公共產品特征的共性達成以下共識：消費效用的不可分、消費時無法排他性、產品效益無法排他性。其中消費效用的不可分性是指公共產品是從主觀故意或是無意，具有向社會所有成員提供的特征而不能被分成N多部分，由一些具體的主體進行享受。如國防所提供的服務是需要保護國土不受外部勢力控制，而生活在國土上的人，不能因為其未交稅而不予以保護。經濟學家經常舉的另一個例子是無線電波，無線電波中擁有歌曲、戲曲、生產知識、廣告信息等有效信息，只要擁有無線電接收終端設備，就可以享用這些無線電波。消費時無法排他是指這些產品進入到消費領域，任何人無法獨占專用。而且要將其他沒有付費的人排除在外也是非常困難的，或是根本就不可能的，如果這樣做就會付出遠高于成本的代價，早在古代就有人認為，一個國家應該多興建學校，雖然需要付出直接成本，但是可以獲得更多的收益。因此在這種情況下就會出現(xiàn)邊際成本為零的現(xiàn)象，例如無線電信號，增加了上百或上萬個聽眾，但是對發(fā)射成本沒有任何影響。

2.比較優(yōu)勢理論在學前教育領域中的運用

大衛(wèi)·李嘉圖根據(jù)各個地區(qū)的優(yōu)勢，提出了各國進行交易的基本原理。通過對各貿易國的深入分析后，他提出，不同國家之間在生產效率方面存在區(qū)別，由于文化傳統(tǒng)、地理環(huán)境、自然資源、氣候的不同會產生不同的生產效率，世界各國或是各個企業(yè)之間存在著生產產品的不一致性，最終結果是體現(xiàn)在生產效率、創(chuàng)新等方面的不一致。[5]大衛(wèi)·李嘉圖發(fā)現(xiàn)，如果一個國家在某方面生產效率低，而別的國家生產效率高，兩者之間存在著交易的必要，這樣可以全面提高兩國間的生產效率；而當一個國家在各個產業(yè)生產效率全面超越另外一個國家時，兩個國家仍然有進行貿易的必要性，并且可以增加兩個國家的福利。其中的基本原理如下：假定英國與法國兩個國家在紡織品與工業(yè)品之間英國占據(jù)全面優(yōu)勢，即在工業(yè)品與紡織品的生產方面，英國生產率都高于法國，兩個國家仍然會進行貿易，這是因為一些英國資本家發(fā)現(xiàn)：法國生產工業(yè)品與紡織品都不如自己，但是相對而言工業(yè)產業(yè)利潤率更高，這是因為它存在更高的技術門檻，形成了一定程度的壟斷，這樣就可以利用這種優(yōu)勢獲得更高的利潤。而在紡織品領域，法國是一個農業(yè)國，許多棉紡織品原材料由法國提供，法國在原材料的加工的技術含量低的環(huán)節(jié)，已經有了一定的認識。并且某些企業(yè)已經介入，而英國資本家將紡織業(yè)技術轉售而進軍有更高利潤率的產業(yè)，對雙方都是非常有利的，因此形成了法國逐漸生產紡織業(yè)產品，而英國進入到工業(yè)乃至重工業(yè)領域的局面。微觀資本家的逐利行為，使得一國內部和世界各國之間都有貿易的必要。

在學前教育領域，邊遠山區(qū)各族人民生活在那里形成了獨特的文化，他們在自然生態(tài)條件下的生存技能及精神領域的成績，是其他地區(qū)的人民無法企及的，這些精神成就對其他民族及地區(qū)的人來說都是一筆巨大財富。當前不少地區(qū)幼兒園從一開始就從外面引進教材，幼兒園里的玩教具也是如此。如風靡世界的蒙臺梭利幼兒園，以嚴格的玩教具和機械的教學方法著稱，他們要求必須要嚴格遵守相關的各項要求，不能有太多的改變，其機械化操作程度很高。當一個幼兒從家庭及社區(qū)步入幼兒園后，看到的全部是新鮮的東西，如國旗、口號、環(huán)創(chuàng)布置等，每一項都是其家庭中沒有的，這就形成了威嚴和神圣感，但是這種理念的產生對兒童來說影響非常大，他們自己生活周邊的環(huán)境，都沒有被納入授課系統(tǒng)中，在新鮮感產生的背后是對自己文化的疑惑，從小到大聽到的各種故事、玩具、人物都與正規(guī)教育機構迥異，這直接導致他們沒有辦法理解這一切。學校特征性的內容以及學校各種規(guī)章制度都與家庭和社區(qū)有較大區(qū)別，由此將他們帶入一個陌生的世界。全國不同區(qū)域、不同民族、不同地理環(huán)境中的兒童都要被傳遞《3～6歲兒童發(fā)展指南》上的內容，偏差不能太遠。由此可以看出，兒童步入學校之后，所學習到的知識與原有體系的文化知識有差異，自信心就會受到沖擊。

3.人力資本理論

人力資本理論的發(fā)展有著較長的歷史，中國古代早就重視教育的作用了，在西方古希臘時期也有對教育投資的論述。在全球以較規(guī)范的方式提出人力資本作用的是前蘇聯(lián)著名經濟學家斯特魯米林，他于1924年發(fā)表了《國民教育的經濟意義》一文，在文章中斯特魯米林運用馬克思的勞動價值論的觀點即復雜勞動是簡單勞動的倍增，對各行各業(yè)的勞動生產率進行統(tǒng)計[6]，計算了教育收益率，是較早提出教育經濟效益的文章。通過對工人、政府機關職員、郵政工人、腦力勞動者的教育投入與勞動成果進行對比，得出了教育對經濟的效益，這是非常早的利用數(shù)理統(tǒng)計研究教育經濟作用的文章。西方最早的研究者是沃爾什，1935年他出版了《人力資本觀》一書，在書中他從微觀角度出發(fā)，考察每個人的收入與教育投入，以此衡量出教育經濟效益，同時他也對前期教育投入的費用進行貼現(xiàn)，同時與知識、技能能力的提高得到的收入進行對比，在考慮了死亡、就業(yè)質量等因素后，再把受教育前期費用貼現(xiàn)，同時也將過早參加工作收入進行折現(xiàn)，從總體上對兩者進行比較，可以得出較為確切的結論。[7]在研究過程中，沃爾什同時也對年級、受教育層次進行了劃分，最后得出各種教育收益都高于教育成本，也高于大部分的資本投資收益率。對人力資本理論研究最權威的是美國經濟學家舒爾茨，在研究農業(yè)經濟時發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代農業(yè)需要勞動者擁有現(xiàn)代農業(yè)知識，兩者間應該是匹配的，否則現(xiàn)代農業(yè)科技無法達到相關效果。受相關研究的啟發(fā)，舒爾茨對傳統(tǒng)的經濟增長要素理論進行質疑，按照新古典經濟學理論假設，經濟增長源泉有兩個：資本與勞動力。勞動力是普遍意義上的勞動力，在某一技術函數(shù)下，擁有一般普遍技能的勞動力創(chuàng)造的價值是一樣的。資本投資形成了固定資產，讓技術水平條件下，人力資本與物力資本按照技術函數(shù)的要求進行結合，勞動力對生產的作用是不變的，生產效率的高低主要是由物質資本及物質資本所代表的技術函數(shù)決定的。舒爾茨將1929年的技術水平進行賦值，再利用歷史數(shù)據(jù)折算出當年的物質資本和人力資本，利用幾年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和協(xié)方程算出了每類資本的貢獻率，再將貢獻率用于1957年社會總物質資本與人力資本構成的生產函數(shù)中，再用技術函數(shù)率進行折算，發(fā)現(xiàn)有710億美元無法找到其形成的根源。這一結果讓舒爾茨對這一問題進行思考，他認為大部分剩余是教育投資產生的經濟效益，因此他將1929年的教育投資存量計入增長函數(shù)，算出每級教育投資收益率，以此折算出教育投資收益率，并利用這些數(shù)據(jù)對1957年的數(shù)據(jù)進行折算，最后發(fā)現(xiàn)教育投資收益率達到了17.27%，超過了大多數(shù)產業(yè)的投資收益率[8]。

斯特魯米林利用的是計劃經濟體制下的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)沒有得到市場證明，是人為規(guī)定的比例，因而沒有得到世界的公認，但其計算方法已經非常符合學術的通行標準，而沃爾什的算法過于簡單，其運算過程沒有很好地考慮年級間的差異，許多經濟學家有不同觀點，而舒爾茨的觀點得到了全球經濟學家、社會學家、政治家的公認，促使世界對教育大投資，形成了“教育就是生產力”的潮流。

4.教育成本分擔

教育成本是指培養(yǎng)學生所耗費的社會勞動總和，其中包括物質勞動與生活勞動，在市場經濟體制條件下，許多專家學者將之稱為教育投資。但從運營的角度來講，教育是不允許贏利的，因此對教育進行的投資就成為了未來能獲得更大收益，培養(yǎng)單位不能以當下贏利的角度來運營教育。許多國家對教育的性質有了清晰的論述，這是為了讓社會收益最大化做出的最優(yōu)決策，但教育投資需要許多貨幣化的物質與勞動投入，需要在不同的機構之間進行分攤，這就需要利用一定的理論進行確認各個相關主體的分擔原則。根據(jù)相關研究成果，許多專家學者提出了應該按照“利益獲得原則”和“能力支付原則”進行分擔。

利益獲得原則是誰獲得了收益，誰就應該負擔成本。[9]學前教育具有巨大的溢出效應，涉及的主體主要有以下幾個：第一，家長所在企業(yè)獲得了巨大收益。家長所在企業(yè)由于得到了勞動力，企業(yè)可以開展生產，年輕家長由于孩子得到照顧，有更強的責任心與勞動的積極性，這樣就會促使企業(yè)發(fā)展得更快。第二，政府可以獲得巨大收益。政府獲得收益有兩個主要渠道，首先可以通過家長勞動提高了企業(yè)生產水平。政府通過稅收得到了年輕家長給國家的貢獻，同時當這些孩子得到了科學的照顧健康長大后，也會參與社會生產創(chuàng)造更多的社會財富，向國家交納更高的稅收。第三，家長本人獲得了巨大收益。因為家長在擺脫了照顧孩子的任務后，就可以解放自己，就有了提高自身收入水平的時間，為提高收入、提升自己勞動技能、休閑娛樂等提供了可能性。第四，社會組織也會受益。因為社會組織需要面對一個個的家庭，一個個的社會成員是社會組織存在的可能，如果沒有社會成員，相關社會組織就無法建立起來。第五，這些兒童本人是巨大的收益者。兒童成長的環(huán)境不得不面臨多種命運的安排，每種安排對兒童后天成長的影響都非常大。兒童在幼兒時期，受到科學對待會對一生的幸福起到巨大作用，兒童時期的心理狀態(tài)會成為一生的重要生發(fā)點，因為這是其成長的關鍵期。中央電視臺是以敏感期來形容的，并總結出了16個敏感期，其中有手口、自我意識、判斷、情感、婚姻、模仿、空間、秩序、音樂和繪畫、細小事物、語言、性別、數(shù)學符號等敏感期。在教師的科學指導下，相應的敏感期都能得到一定的開發(fā)，如空間敏感期，許多人在初高中學習立體幾何時感覺非常吃力，這是因為在幼兒時期沒有發(fā)展空間思維。一些人成年之后面對感情問題、失戀問題無法自拔，這是因為在幼兒時期沒有得到很好的訓練，因此才會出現(xiàn)相關問題。許多敏感期需要在社會中發(fā)掘、發(fā)展，如果僅僅是待在家里是無法實現(xiàn)的，這也就是幼兒園為何重要的理論依據(jù)。

能力支付原則是依據(jù)現(xiàn)有能力的大小來支付相關費用。在理論上，所有獲利的人都應該按照相關比例進行付費，但是不同的主體現(xiàn)有付費能力不同。例如，受學前教育的兒童本人獲益最大，但是由于其年幼，根本不具備任何的付費能力，但對各類敏感期的開發(fā)使得幼兒將來可以健康成長，其本人受益最大。如果按照利益獲得原則的話，就不會有學前教育，在成年之前所有教育階段都是如此，因而幼兒通常不承擔任何的經費。其他主體之間也是這樣，如社會公益組織雖然獲益，但是沒有穩(wěn)定、豐富的收入，因而無法承擔大規(guī)模的活動，貴陽市有一個公益組織，目前試圖做留守兒童的托管班，從五大發(fā)展領域對孩子進行培養(yǎng)。這一組織剛剛成立時，前來送孩子的人非常多，由于這一機構不收費，造成了人員爆滿，后來收取非常低廉的費用，并對相關需求進行了一定程度的市場調節(jié)才辦下來，這說明按照能力支付是非常必要的。社會公益組織試圖免費，但需求過大導致無法提供充足的供給，最終無法辦下去。國家、企業(yè)和家長都擁有一定的支付能力，因此需要為學前教育進行付費。

總之，通過前述理論的分析，我們可以知道，學前教育是一種混合產品，兼具私人產品和公共產品的屬性，并且隨著社會經濟的發(fā)展和人們對學前教育本身認識的深化，其重要性會得到更廣泛的承認。在此背景之下，我們需要考慮政府的介入。在民族地區(qū)發(fā)展過程中，不少人外出打工，在技術領域、物質資本投入、文化傳承、制度體系等方面，都被迫接受其他地方的要求，在軟硬件設施方面民族地區(qū)都沒有話語權，在社會發(fā)展中缺失話語權會影響這些居民的發(fā)展信心，其實社會經濟發(fā)展的結果是每個地區(qū)都有其優(yōu)勢，在目前情況下，民族地區(qū)發(fā)展的自身優(yōu)勢需要從其特色文化、特色產業(yè)、生活方式等軟環(huán)境的傳承著手，要利用比較優(yōu)勢理論重新拾回自信。通過人力資本理論，我們更應該看到，學前教育不是消費，雖然沒有給社會帶來直接的物質財富，但卻是社會發(fā)展必不可少的一個環(huán)節(jié)，是國家發(fā)展必不可少的組成部分。

三、邊遠地區(qū)家庭學前教育投入的現(xiàn)狀

邊遠農村家庭學前兒童的受教育情況相對難以調查，其中有不少困難，因為不少青壯年已經外出打工，孩子由祖父母輩照顧，因此不少家長的理念傾向于認為學前兒童事情相對較少，這一階段主要是玩，沒有多少人對學前教育太認真。所以在調研時就分成了兩個部分，一部分是問卷，一部分家訪，盡量將一些不在幼兒園的家長意見體現(xiàn)在調查報告里面，以下為我們調查的總體情況。

(一)邊遠農村調查問卷概況

為了解邊遠農村學前教育發(fā)展的現(xiàn)狀，以便提出更好的政策建議，調查組于2017年-2019年在9個市州的24所農村幼兒園進行了調研，使用的調查問卷是自編問卷，共有20個主干題目，其中有一些題目展開后，形成了43個題目，前面部分是對子女進入的幼兒園基本情況調查，接下來調查了兒童家庭的信息，還了解了幼兒本身的信息，在對基本信息了解后，還調研了學習費用、選擇幼兒園的理由 以及哪些方面還需要獲得進一步幫助。共發(fā)放問卷750份，收回732份，回收率為97.6%，其中有效問卷713份，有效問卷率97.4%。在數(shù)據(jù)處理的過程中，我們部分利用了推斷型統(tǒng)計，也對幼兒情況、家庭情況和幼兒園情況進行了描述性統(tǒng)計，問卷調查過程中，存在學生未能填寫從而出現(xiàn)了系統(tǒng)性缺失，所以有的項目難以達到713份。下面分幾類情況對前述內容進行報告。

1.幼兒園信息

貴州省共有9個市州，在邊遠的農村地區(qū)，我們調研的幼兒園樣本如下圖顯示，公辦幼兒園最多，占比為42.3%，同時企業(yè)捐建的幼兒園也很多，占比為41.9%，貴州農村幼兒園總體較多，民辦幼兒園很少。這里需要強調的是調研組進行調研時，是通過當?shù)剜l(xiāng)一級的教育行政部門(教管站或教育組)來進行的，當?shù)剡€有一些民辦的質量不太高的幼兒園，難以達到評估的要求，調研者無法進入到這些幼兒園進行調研，在統(tǒng)計時就無法將這些幼兒園統(tǒng)計在內，我們研究時需要統(tǒng)計這些信息，而這些信息將會在后面訪談時涉及。我們在調研時只能對我們能夠進入的幼兒園進行調查，而這些幼兒園基本上全是公辦園和企事業(yè)單位捐建的幼兒園，關于民辦幼兒園的情況，只能通過后面的訪談信息匯報出來。某市是由國務院批準建立的開發(fā)扶貧、生態(tài)建設的實驗區(qū)，其一舉一動都會引起全國人民的關注，在此我們特地對其學前教育進行調研：某市共有幼兒園2085所，其中公辦幼兒園1572為所，民辦園為445所，剩下的為山村幼兒園，山村幼兒園主要是利用新機制進行辦園，這一數(shù)字與我們在其他地方調研的基本一樣。2019年入園人數(shù)為157697人，離園幼兒為145221人，目前在園幼兒為299520人，在崗教師為15460人，教職工數(shù)為23 937人，當前某市每年人口出生數(shù)為10.3萬人，我們按照出生率折算后發(fā)現(xiàn)，某市每年新出生人口大約為88 734人，但是在統(tǒng)計時發(fā)現(xiàn)實際入園人數(shù)為157697人，推理數(shù)據(jù)與統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)不閉合問題。

圖1-1 幼兒園屬性圖

2.幼兒園等級認定情況

邊遠農村幼兒園辦學層次普遍不高，幼兒園具體的認定情況如1-2圖所示，我們根據(jù)在調研算出的圖據(jù)時得到最終結果是有713個孩子的幼兒園，沒有得到342名家長的認定。據(jù)觀察，農村幼兒園是當?shù)刈詈玫慕ㄖ⒆釉谀抢锟吹搅藝业南笳?，也看到了自己喜歡的各類圖畫和玩教具，農村孩子非常高興，因此家長對幼兒園級別的回答是有一定偏差的。據(jù)我們的了解，邊遠山區(qū)農村幼兒園較多是未定級的幼兒園，但是在他們心目中幼兒園已經被定級了，他們認為這些幼兒園已經是一類幼兒園，也是省級示范園，我們了解到這些幼兒園有部分是沒有經過認證的，但他們聽說是按照市級或省級幼兒園標準建設的。

圖1-2 幼兒園等級認定圖

3.每年新建幼兒園情況

目前在幼兒園里讀書孩子家長反映當前所建的幼兒園基本上是在2017年興建，那一年是貴州興建幼兒園的高峰期，在2015年、2016年、2018年和2019年興建的幼兒園相對較少，各年建立的幼兒園都處在發(fā)展過程中，我們看到幼兒家長對幼兒園的發(fā)展非常關心，對幼兒園建設的標準、等級、覆蓋半徑等方面都十分關注，我們看到了相應的發(fā)展情況，能夠感受到幼兒園發(fā)展的速度。

圖1-3 新建幼兒園數(shù)據(jù)圖

(二)幼兒園家庭情況

1.調研幼兒的民族狀況

貴州是一個擁有多民族的省份，少數(shù)民族占人口總比例達到40%左右，而在邊遠民族地區(qū)少數(shù)民族幼兒通常會更多。樣本中與全省情況相比漢族占比偏少，這是因為在邊遠地區(qū)，少數(shù)民族人口比例偏高，而在城市中漢族所占比例明顯較高，當然不排除一些漢族與少數(shù)民族結婚后，子女確定為少數(shù)民族身份的情況。調研過程中，遇到一些地區(qū)的孩子漢語能力較弱，這讓我們看到幼兒園應該在這一時期加強建設，以有利于漢語能力較弱幼兒的學習和傳統(tǒng)文化的傳播。

2.父母的文化程度

調研發(fā)現(xiàn)，邊遠地區(qū)幼兒父母的文化程度不高，但兩者間也不同，從整體而言，母親掌握的文化知識要多一些。母親除了在大專這一學歷層次上兩者間的比例是完全相等的，但在其他的領域都強于父親。調研發(fā)現(xiàn)父母的年齡普遍30歲左右，是“90”后的年輕一代，這些年輕人在那個年代按照道理講，已經完全普及初中了，但在調研過程中發(fā)現(xiàn)，部分父母還沒有初中學歷，有一些家長無法獨立完成調查問卷，需要指導才能完成，在填寫過程中，不少家長對初中文化知識掌握得還不夠。還有一部分小孩父母不在身邊，成了留守兒童，父母在身邊的兒童相對較少，很多兒童都表示了對父母的思念。幼兒時期脫離父母的指導是不利于健康成長的，需要進行一定程度的改變，針對下面的這組數(shù)據(jù)，可以推測，這些父母年齡也不是太大，當年已經普及了九年義務教育，而調研的數(shù)據(jù)顯示，當年我們基礎教育普及的數(shù)量沒有問題，但是教育質量存在著一定的差距。

表1-1 父母文化程度表

3.邊遠農村幼兒父母從事職業(yè)

邊遠農村學前兒童家長大部分是農民或工人，在調研的時候許多幼兒園家長都說自己是外出打工，由于身份沒有變，從本質上講是農民。在調研過程中，大部分父母沒有出現(xiàn)，而是由爺爺奶奶或外公外婆代勞的。在前文中提到不少母親比父親的知識儲備多，但是在從事的職業(yè)中卻有不少母親從事農民的職業(yè)，而父親則到其他的行業(yè)從業(yè)，在調查的700多人中，母親在政府部門工作人員僅7人，而父親則有27人，在事業(yè)單位工作的母親有31人，超過了父親的數(shù)量?？傊赣H在職業(yè)方面與父親差別不大，但父親扮演家里的頂梁柱的作用無法替代。

表1-2 父母職業(yè)分布情況

4.家庭經濟收入情況

李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第三次會議答記者問時講出了一個令人震驚的數(shù)據(jù)，全國有6億人每個月的收入僅有1 000元左右，我們調研時印證了這一數(shù)據(jù)，具體情況見圖1-4。之所以列舉3 800元這個數(shù)字，是因為這個數(shù)字是收入較低家庭的標準。通過調研得出結論，在調研的人群當中有百分之三十左右的人屬于收入不高的人群，家長填報的是去除政府補貼后的純收入，在調查數(shù)據(jù)中，3 800元以下的群體人數(shù)最多，但這里的統(tǒng)計應該將他們的衣食住行綜合考察，不能僅憑家長自我申報就完成統(tǒng)計數(shù)據(jù)的收集，這與科學統(tǒng)計的要求差別很大，根據(jù)我們統(tǒng)計的成果來看，如果每人每月4 000元以上算富裕的話，許多人都已經超越了這一標準。

圖1-4 邊遠農村學前幼兒園父母收稿餅狀圖

(三)幼兒基本情況及收費情況

1.邊遠農村在園幼兒性別狀況

調研過程發(fā)現(xiàn)幼兒園中女孩子少，男孩子多。為對比分析，我們對城市幼兒園進行了調研，結果發(fā)現(xiàn)，城市幼兒園里同樣也有這樣的現(xiàn)象，具體情況見下表1-3。調研發(fā)現(xiàn)，女童教育更應該受到關注，這里一方面是男童過多的問題，另一方面幼兒園本身的治理問題也需要放到更為重要的位置上。無論城鄉(xiāng)都有女童教育的問題，這需要社會大環(huán)境做出整體改變，在學前教育階段兒童的成長非常關鍵，女童在這一時期的成長對一生都將起到重要作用，因而必須要重視邊遠農村學前女童教育。

表1-3 邊遠農村幼兒性別比

2.幼兒園的收費情況

農村中有大量的民辦幼兒園，因其辦園水平不高，不少民辦幼兒園處于半隱蔽狀態(tài)，公辦幼兒園無法輻射到農村所有地方，公辦幼兒園通常需要考慮達到一定的教育規(guī)模，如果低于一定的規(guī)模就不被允許興建，而民辦幼兒園正是在公辦幼兒園無法進入的情況下舉辦的。針對他們的收費，我們進行了認真調查，通常情況下，私立的收費要高一些，許多幼兒父母不在家，祖父母輩無力每天到公辦幼兒園接送，就導致一大部分適齡孩子無法進入到幼兒園中，這時民辦幼兒園就擁有了生存的土壤。調研發(fā)現(xiàn)，一個幼兒的每學期總體支出需要達到1 100元，在公辦幼兒園里要少很多，但是把學費、交通費、生活費、雜費等加上，對邊遠農村的家庭而言較高。幼兒園的運轉需要大量經費支撐，而小學、初中、高中所需要的經費相對較少，因此世界各國在學前教育上，都下了大力氣與決心。調研過程中，許多人對這些收費項目不知道應該填多少錢，不少將這些項目弄混了。一些家長說，我們只知道個總數(shù)，誰會管每一個項目當中需要多少費用呢。不少幼兒不喜歡在當?shù)厣蠈W，這是因為當?shù)赜變簣@的質量和軟件環(huán)境與正式的幼兒園相差很多，如何進一步提高幼兒園辦園質量是一個迫切需要解決的問題。各位家長交費集中在了1 110這一數(shù)值，因為每個學期都會交。具體情況見1-5圖。

圖1-5 調研中針對家長收費圖

3.學生接受學前教育的間接成本

通常情況下，教育孩子過程中，直接成本只是其中的一部分，因為教育成本可以分為直接成本與間接成本。直接成本是指直接以貨幣形式支付以及物資資源投入的總和，這其中有政府撥款、撥地，還有社會組織對教育的捐款，學生及學生家長對教育付出的巨大的貨幣成本，這些都是直接成本。間接成本則是社會或個人對教育投資的機會成本，也就是說由于投資教育而未能對其他項目進行投資的機會成本。對政府財政而言，每年都對教育投入巨大財富，但是卻沒有直接產出，這些財富如果投資用于其他行業(yè)會產生巨大的經濟收益。個人的間接成本是指由于學生接受教育投入的金錢沒有用于別的投資而產生的機會成本，同時還有由于個人將自己的時間用于學習，而沒有到其他地方工作而產生的機會成本。在計量時通常會遇到下述情況，直接成本非常容易計算，因為它是學前教育直接引致的，而間接成本則由于隱蔽性，同時還和其他的事項結合在一起。如一個人將大量時間用于學校學習與自己學習兩者間的機會成本有多大，就難以比較。而在一個學習時間段內也有可能利用周末或是晚上做家教掙錢，如一些人讀研究生時外出做家教掙錢與原來參加工作的同學掙錢相比并不少，這說明了機會成本是一種復雜性的成本，難以準確計量。邊遠農村幼兒父母往往在外打工，一般他們只負擔直接成本，而離開家鄉(xiāng)后，導致難以輔導孩子，與孩子交流，錯過了孩子的成長，這是父母的間接成本，對孩子來說間接成本難以計量，因為孩子在經濟行為方面沒有謀生能力，從經濟角度講沒有間接成本，但對孩子們來說會產生間接成本，因為沒有直接成本，但是沒有父母或是祖父母輩陪同，也是一種精神的間接成本。對于孩子祖父母來講，從經濟學角度來說，由于大部分人已經退休就沒有了經濟成本，但仍然有因為沒有陪孩子引起的情感成本。在社會發(fā)展的過程中，也容易出現(xiàn)其他的成本問題，即這些老人，如果不接送孩子，可以旅游或與他人聊天、跳廣場舞，這就形成了間接成本，而邊遠農村學前兒童祖父母輩的間接成本更為巨大，因為他們通常需要自己養(yǎng)老，而且還要給兒女照顧孩子?？傮w而言邊遠農村孩子上下學的接送會耽誤很多時間和精力，也容易產生不安全的因素，形成了巨大的間接成本，也正是由于巨大的間接成本，導致了許多幼兒無法入園的現(xiàn)象。

(四)對幼兒園教師的訪談情況

調研期間我們同很多幼兒園教師進行了座談。在座談中發(fā)現(xiàn)了教師們對學前教育的態(tài)度，這些態(tài)度對幼兒園來說非常關鍵，因為幼兒園辦得好壞同師資力量直接相關。在訪談過程結束后總結出了如下結論：

第一，教育保障經費統(tǒng)計不應過于僵化。邊遠地區(qū)學前教育在教學中需要利用各種玩教具，有時可以利用周邊的自然資源。陳鶴琴老先生主張，教師應是一個胸懷兒童發(fā)展理念，同時又能夠很好利用身邊教育資源的人，例如，野外的樹枝、樹根、磚頭、或是一些廢棄不用的材料，我們可以對它們進行加工，將它們變?yōu)榻逃娼叹?，此時教育經費就能得到保障，關鍵在于教師的素質。

第二，邊遠鄉(xiāng)村幼兒園難以開展的活動是保教工作。新入職的教師中女性居多，幼兒園的工作非常辛苦，不少幼兒園的面積不達標，孩子的活動面積不夠，睡覺與學習的面積高度重迭，這時就需要將床搬來搬去，孩子們吃飯時，需要將飯菜搬來搬去，還有大批的玩教具，都需要搬，晚上備課時也需要制作PPT，處理文檔，還經常要將最新的音樂剪切成片段，便于孩子們模仿學習。

第三，幼兒園教師收入不高。調研中發(fā)現(xiàn)這是制約當前學前教育的一個核心因素。如今存在著這樣的現(xiàn)象，一方面大批學前教育畢業(yè)生沒有很好的崗位，同時許多幼兒園缺乏合格的師資力量，這就形成了選擇型就業(yè)問題。貴州許多地方教育局都給出了鄉(xiāng)村幼兒園可以招聘教師的名額，由教育局撥款付給教師工資，但聘用的方式是代課教師，即沒有編制，只能拿到正式在編教師一半左右的工資。在調研中發(fā)現(xiàn)某教育局規(guī)定每個幼兒園教師財政撥付3 500元，但在交五險后幼兒園教師拿到手的工資每個月平均約有2 100元。幼兒園教師一旦結婚、生孩子、買車、買房等，這一收入難以負擔。一個孩子平均每個月要花1 500元，再加上家長的基本生活和家庭基本支出，這一收入水平無法滿足幼兒園教師基本需求，導致部分幼兒園難以招聘到心目中想要的教師，這一工資水平只能招到一些有學歷的家庭婦女，無法招聘到素質較高的幼兒園教師。

第四，幼兒園師資水平不高。目前在崗的教師中許多人沒有正式編制，是新時代的代課教師，教育部在2019年7月份出臺了《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》的文件，在文件中明確規(guī)定不得產生新的代課教師，而實際操作過程中，一方面幼兒園需要大批量的幼兒教師，另一方面供給較少，兩者間的缺口較大。貴州省在《學前教育三年行動計劃》中規(guī)定，每年要招聘學前教育教師至少5 000人，而貴州省擁有14 000個行政村，2017年學前階段的教育幾乎是空白，需要大量的學前教育教師，而貴州省所有高校招收的本科階段的學前教育學生加在一起僅有2 300人左右，這就形成了供不應求的情況，由于用人體制限制，大批的學前教育的學生難以找到有編制的工作，這是因為學前教育本科畢業(yè)生面對每個月僅有2 100元左右的工作，通常是抵觸的，這樣就形成了一方面幼兒園缺少大量的學前教育畢業(yè)的合格師資，另一方面有大量的學前教育畢業(yè)生難以找到工作的情況。目前凡是有編制的工作，考錄比很高，以某幼兒園招聘教師為例，該幼兒園招聘2人，結果有470人左右報名，可以說絕大多數(shù)人都是要落榜的，幼兒教師選擇性就業(yè)問題就成了一個難題。

第五，幼兒園校車應該得到充分重視。經由媒體報道幼兒園校車問題較多，根據(jù)對網上相關案例分析發(fā)現(xiàn)，近80%的事件都發(fā)生在農村，貴州在這一方面抓得非常好，沒有出現(xiàn)過問題。但沒有問題不等于沒有風險，通過對幼兒園教師的訪談，我們發(fā)現(xiàn)了以下問題：首先是幼兒園覆蓋面積過大。貴州擁有90%以上的山地，且單位土地分布資源較少，無法在較小面積養(yǎng)育太多人口，于是貴州就形成了較為分散的居住狀況，一個行政村由N個自然村組構成，如果每個自然村就是一個行政村的話，規(guī)模太小，教育機構無法提供相關的服務，因此幼兒園形成了辦學覆蓋面積過大的局面。其次，農村幼兒園教育經費不足無力購買合格校車和雇用合格駕駛員。前些年我國剛剛對農村基礎教育階段的校車問題進行整改，花大力氣解決了很大部分問題，但一些問題目前仍然存在，如租車價格、駕駛員工資、運營路線等問題，目前都還沒有徹底解決。再次，教育行政部門對校車問題重視度不夠。在以習近平為核心的黨中央領導下，我國對各項事業(yè)發(fā)展高度重視，近幾年在教育事業(yè)方面取得了巨大成就。在校車方面相關領導也非常重視，只是受制于教育經費的制約，無力達到農村群眾對校車較高水平的要求。

(五)對村干部訪談的情況

貴州擁有大量的農村人口，城市化率的提升還有很大空間。近幾年貴州的發(fā)展有目共睹，原來貴州人均國民生產總值長期居于全國靠后，而2019年實現(xiàn)對甘肅、黑龍江、吉林、廣西、山西、河北幾個省份的趕超，目前有了歷史性的新提升，已經位于全國第20名(4)這是2020年國家發(fā)布的各省國民生產總值排名，由貴州省人大財政經濟委員會提供。。但也應看到貴州省一線的村干部工作很努力，正是由于一大批的基層領導干部全力奮進才產生了今天的經濟奇跡。在對貴州農村基層干部訪談時，他們非常忙碌，一方面他們非常熱情的用家鄉(xiāng)的禮儀接待，另一個方面也遵循著相關紅線，由于不忍心打擾他們太久，訪談持續(xù)的時間都不長，下面我們就從幾個方面列舉出他們的意見。

第一，每個村寨適齡幼兒數(shù)目很少。貴州村寨的規(guī)模都比較小，在對村進行調研時，不少村干部是以其所在的行政村作為依據(jù)的，不是以其所在的自然村組為依據(jù)的。我們在調研時也發(fā)現(xiàn)，自然村組的兒童都比較少，如在某村僅有12個適齡兒童。有的行政村適齡兒童只有30人，這樣的村莊是無法開設幼兒園的。最多的也才不過有90個適齡孩子，這僅僅相當于一個城市幼兒園的招生數(shù)，該村干部表示，近幾年新出生人口的數(shù)量有所減少，以后也難以維持一所幼兒園的規(guī)模。同時各個村的情況有許多不同，因為人口數(shù)有很大區(qū)別，不同的村莊人口呈現(xiàn)出的發(fā)展態(tài)勢并不一致，這對幼兒園的影響非常大。貴州邊遠農村地區(qū)學前教育將來需要進行認真的規(guī)劃，對人口增長趨勢做好預測，或是根據(jù)人口模型實施最嚴格的校車制度。

第二，當前幼兒園的數(shù)目仍然偏少。在調研的村莊中，僅有個別村莊有幼兒園能夠正常開園，大部分幼兒園沒有真正地運轉起來。我們調查了18個村組，有11個沒有幼兒園，還有3個是學前班，真正的幼兒園很少。幼兒園也沒有實現(xiàn)全部年級開班，不少幼兒園僅僅是開設了混齡班。這是因為受制于兩個因素：教師與玩教具。在學前教育經費保障機制中，中央負責的是便于監(jiān)督和管理的基礎設施投資，而人員及辦公經費則是由地方承擔，地方則由于財政能力的不同，出現(xiàn)了“漂亮的薄弱幼兒園”的情況，即某地一新建幼兒園，教學樓外面場地非常大，有兒童種植物的區(qū)域、小動物區(qū)域、運動區(qū)域、游樂場區(qū)域等，規(guī)劃非常合理，教室內擁有男女廁所、游戲角、授課角、餐飲角，還有睡覺的休息區(qū)等，游戲角有大量的游戲玩具，也有奧爾夫音樂室及器材，每個教室都配備了鋼琴，應該說這樣的幼兒園即使是放到城市里面也非常好了，但是這樣的幼兒園目前就是缺少師資，沒有人讓這個幼兒園運轉起來。目前在邊遠農村地區(qū)，一方面已辦幼兒園還不能滿足需求，另一方面已開辦幼兒園所需合格的師資還有很大的補充空間。

第三，當前現(xiàn)有的幼兒園規(guī)模偏小。在對村干部的調研中，大家都紛紛表示，現(xiàn)在幼兒園規(guī)模太小，好多幼兒園并不是村干部所在村莊的，而是其他地方的幼兒園。我們調研的幼兒園中，規(guī)模大的僅僅有6個班，部分幼兒園實行的是混齡教學，即不同年齡的孩子在一起?，F(xiàn)在還存在部分不合標準的民辦幼兒園，這些幼兒園收費非常低廉，但教學項目非常少，也沒有受過專門教育的教師，教師是由一些擁有教育自己孩子經驗的人擔任的，這些人缺少專業(yè)知識，沒有幼兒教師資格證，應該說目前師資力量已經嚴重制約了邊遠農村學前教育的發(fā)展。

第四，當前邊遠農村幼兒園基本上是民辦的。訪談時，我們問村干部這個問題時，村干部表示當然是民辦的多，但是周邊的村子里像樣子的都是公辦的多，因為民辦的不舍得投入足夠資金，幼兒園里的空間根本不夠。有一所幼兒園，所有的建筑就是一棟樓，這座三層小樓是由四間房子構成，每個房間沒有單獨的廁所，每個樓層有一個廁所，男女廁所沒有分開，且面積比較小，不符合幼兒的需求量大的特征。我們也了解幼兒園里的這些情況，一些年齡特別小的孩子還會在幼兒園某個角落隨地小便，這正是由于幼兒園廁所短缺所致。同時玩教具少，大部分是利用現(xiàn)有的資源創(chuàng)建的，幼兒園里的這種情況，當?shù)乩习傩找膊幌矚g，只是這種幼兒園的優(yōu)點是離家近、收費低，缺點是質量得不到保證，兒童沒有得到很好地發(fā)展。

第五，過去10年間邊遠農村經濟得到了長足發(fā)展，為個人承擔學前教育經費打下了良好的基礎。貴州經濟在經過了10年發(fā)展后，目前已經居全國第20位。在人均水平上超越了東北三省的黑龍江與吉林省，這在原來是難以設想的經濟奇跡。貴州經濟發(fā)展呈現(xiàn)出加速前進的態(tài)勢，貴州經濟結構與吉林、黑龍江不同，貴州工業(yè)底子薄，企業(yè)以輕化工業(yè)為輔，主體經濟結構是“大健康、大旅游、大生態(tài)”，主要是以第三產業(yè)發(fā)展為主，貴州經濟結構中個體獲得感更強，以重工業(yè)為發(fā)展主體的地方普通老百姓的受益并不多，而貴州經濟發(fā)展正是以對就業(yè)有巨大帶動力的第三產業(yè)為主，因而老百姓獲得感更強。在經濟得到發(fā)展后，貴州老百姓也表現(xiàn)出了對學前教育的熱情，這并不是表現(xiàn)在對幼兒教育的直接投資，而是表現(xiàn)在許多家長將孩子帶出農村，到城市里去的情況。坦率地講，貴州學前教育的歷史欠賬多，而剛剛發(fā)展起來的邊遠農村的學前教育質量有待提升，家長也不太滿意。因此在經濟條件改善后，不少家長就將孩子帶出農村，個體對學前教育的關注與投資相對原來更多，村干部在訪談中反復強調現(xiàn)在年輕村民的觀念變了，他們變得非常希望自己孩子接受學前教育，并且愿意為此付費。

第六，學前教育發(fā)展不均衡。當前各縣都實行了統(tǒng)一的教育財政政策，但縣際間財政能力相差較大，難以建立均衡的學前教育。雖然在縣級、鄉(xiāng)級與村級教育經費之間會存在一定的差異，但是由于各個縣級政府沒有發(fā)布相關數(shù)據(jù)，因此我們就采用了調研與教育財政專家的數(shù)據(jù)。貴州省各地財政收入差別也明顯，在調研時農村的干部對自己所在村莊的學前教育非常擔心，由于財政支持度不夠，村中也沒有足夠的資金支持，一個村干部對本縣的情況與鄰近縣的情況進行了認真比較，發(fā)現(xiàn)別的縣幼兒園里是有教師、玩教具的，而自己村子幼兒園缺少教師，幾乎沒有玩教具，只有由原來的小學房子改建的幼兒園。由于前些年自己村的小學停辦，房屋閑置，如今在簡單改造之后用作幼兒園，但這與實際需求有一定距離。而國家在一開始就發(fā)現(xiàn)了這個問題，因此從2011年開始對經濟欠發(fā)達地區(qū)幼兒園劃撥專項經費，國家從宏觀上把握教育普及的數(shù)量與基本的質量時，也同時啟動了專項轉移支付，國家為貴州學前教育在2020年初步安排了74 700萬元學前教育支持基金，通常情況下在使用一段時間后，根據(jù)慣例還會對貴州正在開展的項目進一步追加經費，學前教育專項經費的轉移支付有效支撐了邊遠農村學前教育的發(fā)展。

四、貴州學前教育發(fā)展中的問題

(一)貴州邊遠農村學前教育發(fā)展背景

1.山地地理環(huán)境限制了學前教育發(fā)展的質量與規(guī)模

貴州國土面積中百分之九十以上是山地，學前教育事業(yè)是近年黨和政府重點推進的工作，至今已經開展了三期的“學前教育三年行動計劃”，學前教育事業(yè)得到了巨大發(fā)展，農村學前教育事業(yè)幾乎是從零開始，到現(xiàn)在經歷了翻天覆地的變化。開創(chuàng)學前教育局面之初，國家在經費保障方面采取了許多特殊政策，給貴州學前教育帶來了巨大的發(fā)展機會。學前教育是我國學制教育的開始，更可以講是基礎教育階段的基礎，從教育經濟學來看，學前教育具有較強的私人性質。隨著社會經濟發(fā)展，越來越多的青壯年需要離開家鄉(xiāng)，但收入?yún)s又不高，哺育子女與工作之間存在著一定的沖突，因此學前教育事關經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定。聯(lián)合國教科文組織在學前教育相關學術會議上形成共識，即學前教育投入對家庭、社會與經濟擁有較強回報，其中收益既有個人獲得，也有社會和國家獲得的部分，因此具有奠基性的學前教育同時又具有較高的收益率，得到了各國政府的重視，貴州省在國家的支持下，提升了經濟欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展能力。

2.貴州學前教育發(fā)展的基本情況

2010年我國頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》和《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)提出了“學前教育三年行動計劃”，為邊遠農村地區(qū)的學前教育發(fā)展提供了良好的機遇。自此，貴州省的學前教育得到了突飛猛進的發(fā)展，2010年到2018年，公辦幼兒園占比從28.6%增加到54%；全省學前三年毛入園率從55%增加到87%；普惠性幼兒園覆蓋率達到78.2%?？梢哉f，無論是從公辦幼兒園在園幼兒的占比、學前三年毛入園率，還是普惠性幼兒園的覆蓋率，貴州的發(fā)展都處于全國領先水平，特別是學前三年毛入園率更是提前兩年完成國家《若干意見》2020年要求的指標。應該說貴州學前教育已經實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，實現(xiàn)了前期制定的各項目標。

(二)貴州學前教育發(fā)展中的問題

1.距離較遠兒童入學仍然困難

以貴州某鎮(zhèn)為例，在2.4萬人口片區(qū)內有12所山村幼兒園、1所公辦幼兒園和3所民辦幼兒園，全鎮(zhèn)所有的適齡兒童都實現(xiàn)就近入園。但個別鄉(xiāng)情況不同。如Z鄉(xiāng)有20個行政村，幼兒園共16所，這樣的辦學規(guī)模放在中原地區(qū)就顯得非常了不起，它們由60個左右的自然村組構成，其中鄉(xiāng)政府所在地又有多個幼兒園，農村的幼兒園其實在覆蓋自然村方面還存在不足。貴州的村與平原地區(qū)的村莊不一樣，因為平原地區(qū)的村就是一個村莊，而貴州的行政村莊則是由多個自然村組成的。該鄉(xiāng)與河南省某縣一個普通的X鎮(zhèn)對比，X鎮(zhèn)總面積63平方公里，4.3萬人口， 而Z鄉(xiāng)則擁有2.5萬人口，面積104.5平方公里，X鎮(zhèn)擁有38個村，而Z鄉(xiāng)僅有20個村，每個村的面積大約為X鎮(zhèn)的村的4倍左右，由此可以看到，貴州的村莊覆蓋范圍較大，由于每個村由多個自然村組構成，一個村內部的組與組間相距較遠。該鄉(xiāng)幼兒園僅有16所，至少有4個村沒有幼兒園，沒有幼兒園的村上幼兒園的距離要超過4公里，幼兒上學就必須要長期靠家長接送入園，事實上這對于幼兒園的孩子來說上學還很困難。按照相關數(shù)據(jù)計算，該鄉(xiāng)的幼兒園數(shù)量是足夠的，但是具體到現(xiàn)實中，就無法有效覆蓋。如今貴州省已經實現(xiàn)了組組通公路，但因距離較遠，由祖父母輩接送存在著一定的交通風險，不能很好地避免安全問題。

2.資源供給不均衡

優(yōu)質學前教育資源供給不足，不均衡性明顯。從總體來看，貴州鄉(xiāng)級以下的農村教育資源堪憂，2018年評選貴州省級幼兒園時，沒有一所幼兒園是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，更不用說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以下的農村。即便是在鄉(xiāng)村的幼兒園，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的幼兒園的條件明顯優(yōu)越于其他幼兒園，國家的規(guī)劃是建立能夠完成基本教育的普惠性幼兒園。貴州省三年入園率已經總體上達到了87%，超過了全國平均的入園水平，但目前來看還是有許多需要改進的地方，例如某一個鄉(xiāng)在開辦幼兒園時決定在鄉(xiāng)政府所在地建立公辦幼兒園，公辦幼兒園收費低廉、師資力量強，能夠完整貫徹《3～6歲兒童學習與發(fā)展指南》，但設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以下農村的幼兒園基本上是以普惠性幼兒園為主。目前國家推進幼兒園發(fā)展進度的速度較快，過快的進度導致幼兒園難以贏利，一些幼兒園就不得不考慮自謀生路。如一些幼兒園在辦學之初投入一大筆經費，而開園后又僅僅是按照每個幼兒園的入園情況，按照人頭或是幼兒園的數(shù)量進行了一定的補助，沒有考慮按照辦園的基本標準進行分攤，這就造成了政府補助只能抓大放小，對邊遠地方的幼兒園采用了外包式的培養(yǎng)方式，要求收費不可以太高，在給予了一定補助后，對待辦學的具體要求就少了，這種辦園的非規(guī)范現(xiàn)象，形成了幼兒園的孩子上學的兩極分化的現(xiàn)象，表現(xiàn)形式主要在以下幾方面：教育資源的兩極分化、師資資源的兩極分化、課程資源的兩極分化、教育設備的兩極分化。

3.當前部分普惠性幼兒園質量不高

邊遠農村的幼兒園都在很大程度上發(fā)揮著重要的作用，但是它們都有一個共同點：辦園水平不高。貴州是一個“地無三里平”的多山省份，許多幼兒園都將重點放在幼兒能進園的機會構建上。在調研過程中發(fā)現(xiàn)了以下問題：第一，政府補貼不足。貴州省沒有出臺統(tǒng)一的資助標準，2019年1月份出臺了一個先在公辦幼兒園補貼公用經費的辦法，即每生每年不低于500元，并且逐漸向民辦普惠性幼兒園進行擴展。我們在調研時發(fā)現(xiàn)除了大部分地方幼兒園的人均公用經費超過了500元，還有部分撥付標準沒有達到500元；通常情況下，在城市每個孩子每個月的花費都在1 000元以上，每年500元的標準還需要提升。第二，不同市州分配的經費存在差距，在公用經費之外，不少幼兒園難以獲得有效補助，而貴陽市為了改善幼兒園的辦園條件，決定每年每個班補助1萬元。截至2019年底，貴陽市擁有1 020所幼兒園，其中有736所是民辦的，公辦率為38.76%，入園率為94.2%。人民群眾對幼兒園的需求非常大，因此貴陽市財政拿出了巨額資金對普惠性幼兒園進行了補助。其他市州幼兒園除了省里和國家補貼外當?shù)匮a助的經費不高。第三，師資隊伍素質需提升。貴州省目前正在大力進行幼兒園建設，在師資力量方面，貴州省規(guī)定每年招聘5 000名特崗幼兒教師，這些師資力量主要流向了公辦幼兒園，普惠性幼兒園的師資力量具有本科學歷以上的師資比例需要提升，還有部分是高中左右的學歷，這些教師需要進行幼兒培養(yǎng)能力的專門培訓。其中部分教師是依靠作為一個母親或是成年人的經驗對待孩子，這種方式容易受到一定的限制，因為作為母愛的本能尚且容易出現(xiàn)打罵孩子，難以按照科學的育人規(guī)律辦事。幼兒園主要是教育機構，而依據(jù)人的一般育兒經驗對兒童進行的教育，雖符合其身體成長的規(guī)律，但在傳授知識文化時就會有許多不適應的地方。第四，教師流動性強。許多幼兒園辦園者特別強調幼兒園的硬件，對師資力量重視不夠，邊遠農村的普惠園里，許多幼兒教師專業(yè)能力培訓不足，都不把看護幼兒當成是非常重要的專業(yè)工作對待，因為收入過低，每個月僅有1 000元左右，因此許多教師沒有把這個工作看成是支撐全家正常運轉的、非常重要的，且是必須要完成的工作，一旦有了其他的就業(yè)機會，或是當家里有了其他重要的事情時就會放棄這個工作崗位。

4.民辦幼兒園小學化傾向嚴重

山村幼兒園辦園非常艱難，在面對家長時幼兒園是無力的。一些家長對學前教育的了解不夠，對兒童的要求是能夠學得到知識，學前教育階段的成長應該包括：科學、藝術、社會、語言和健康，每個領域都有其應該學習的任務。而在山村幼兒園，一方面是教師對五大領域學習不夠，不能以科學的辦法培養(yǎng)孩子，家長對相關領域也沒有形成正確的認識，在此基礎之上，雙方都將學習的目標投向了成人世界，認為應學習成人世界的東西，將孩子看成了“小大人”，因此模仿更大一點的學生的學習模式就成了重要的目標，不少民辦幼兒園就將模仿小學教學作為重要的手段。在調研時，某山村幼兒園教師在黑板上寫了所有的拼音字母，也將1～20的數(shù)字寫在了黑板上，在其所發(fā)的短視頻中向大家介紹說，孩子在學前階段能學會這個就是很好的了，許多孩子都能夠在幼兒園時學會這些內容。他所在的教室約有30平米，坐了30個孩子，年齡分布為2.5周歲到6.5周歲，該幼兒園沒有認真進行年齡分班教學，讓所有孩子都在同一個班里上課，而學習的內容就是前面講的拼音字母和1～20的數(shù)字與加減法。

這種方式對于3～6歲幼兒的成長來說有非常大的弊端，因為3～6歲兒童的特點是好動、好模仿、易受暗示、好奇、好游戲、喜歡合群。這一時期，兒童明顯的愛好是到處亂跑，難以待在一個地方，待不了多久就需要換個地方。孩子主要是在動作方面和一些具體的活動方面愛模仿，而不是指在抽象方面的模仿。3～6歲兒童由于年齡較小，對許多事情都非常好奇，但對抽象的講解沒有興趣，如果幼兒園的孩子學習書本知識就會非常厭倦，聽著沒有一點意思的情況下，兒童就易于表現(xiàn)出疲憊、困頓，當前的情況下許多孩子就會厭惡學習，在此心理條件下，可能就會覺得學習無法帶來任何興趣。孩子還有一個特征是愛好游戲，而這種游戲應該是在眾多可能性的游戲中自己選擇的，不是由成人強加的，在游戲用具的選擇、游戲內容的選擇、游戲規(guī)則、游戲結果評判等方面都需要由兒童主動選擇，各類游戲也涉及每個孩子的性格類型，不同孩子喜歡不同的游戲，這些都在某種條件下，形成了這一領域的重要內容。而孩子在幼兒時期，是否應該以傳播抽象知識為主要手段的班級授課制模式為主進行學習，這需要進一步認真研究。幼兒教育與小學教育是否應該一樣，是一個重要話題。幼兒時期孩子們都喜歡成功，不喜歡失敗，這就讓班級授課制模式受到很大的挑戰(zhàn)，因為學生們的成功是在現(xiàn)實操作中，不是在理念中，這就需要在授課時充分考慮到兒童的特點，不能完全按照小學化的模式上課。幼兒園的孩子喜歡合群，即在群體里進行活動，每一個孩子在幼兒時，朋友都非常重要，聽到了小朋友的聲音就急急忙忙地跑出去，同伴群體的作用非常大，而在成年以后，好朋友相見時就沒有了原來的那種欣喜的情感。

因此，從3～6歲兒童發(fā)展的實際水平來看，班級授課制是最好不宜用在學前教育早期，只能是在大班時進行一定的培養(yǎng)，而不是進行小學化的教育，現(xiàn)在有部分山村幼兒園就是以這樣的模式對幼兒進行教育的。

5.農村幼兒園環(huán)境創(chuàng)設需再改進

環(huán)境在人的發(fā)展中影響非常大，荀子《勸學篇》說：“蓬生麻中，不扶而直。白沙在涅，與之俱黑?！庇變簳r期孩子們對周邊的環(huán)境要求非常高，自小到大影響人發(fā)展的環(huán)境因素主要有：日常生活環(huán)境、直系親屬家庭環(huán)境、周邊社會環(huán)境、人類價值觀與法律等宏觀環(huán)境。周邊環(huán)境對幼兒的發(fā)展影響很大，對身體與心理發(fā)展影響都很大，在身體上要求周邊環(huán)境需要健康，裝修不易過度，甲醛不應超標，只有符合兒童身體發(fā)展的才能夠促進兒童健康發(fā)展。幼兒園教室的甲醛也不應該超標，但農村幼兒園班級內的環(huán)境不能讓人樂觀。在參訪的一間教室里，首先讓人震撼的是與部分孩子身高差不多的課桌。課桌上擺著他們要學習的教材，教室共有3間，其中靠近黑板這面的一間有講臺、講臺旁邊有一個放著孩子的玩教具的柜子，第一間教室主要擺放的物品是柜子、講臺、講課桌和一排學生的桌子凳子，后面兩間全部是幼兒的桌子凳子，在最后靠墻角的邊上有打掃衛(wèi)生的用具。在柜子里主要有以下東西：第一，在前面擺放著兒童玩教具的柜子里有約15本左右較薄的兒童故事書，打開一看還是別人捐贈的。這些書的內容有一些是關于勵志的，應該說這些有字和拼音的書籍是不適合孩子看的，因為孩子還沒有達到抽象學習的階段，那些勵志書用意是好的，但是不適合孩子閱讀。第二，放著4個沙包。這是孩子們和教師共同做的，孩子們非常喜歡玩擲沙包、踢沙包的游戲。第三，放著一些學生的習作。這些習作中有學生寫的拼音、漢字、畫、數(shù)字等，這些東西充分顯示了孩子們的日常學習生活和做作業(yè)有很大的關系。第四，放著一盒粉筆。這盒粉筆已經使用了一大半，并且這些粉筆是白色的，只是單一的一個顏色，沒有任何其他的顏色。黑板上有一個用白粉筆畫的蘋果。

教室的墻壁上共有5個點綴物品，分別是：第一，某巖山村幼兒園幼兒行為規(guī)范。這幅規(guī)范印刷在一張寬約60厘米、高約100厘米的紙上，最上面是帶有一定孤度的藍底，上面寫了幼兒園行為規(guī)范，共有27條。第二某巖小學生行為規(guī)范。這個規(guī)范與前面的規(guī)范大致相同，兩者間沒有大的差別，但是兩者之間最大的區(qū)別是在內容上，幼兒行為規(guī)范上面主要寫了五大領域中的社會規(guī)范，同時也寫了應該以兒童為本等，而在小學生規(guī)范上則與其他班級的完全一樣，沒有任何的特色。第三，兒童分組表。班上同學被分成了4個組，每個組的同學要負責打掃衛(wèi)生等，根據(jù)教師轉述，在兒童的日常教學活動中，會有一些分組，如做手工，各個孩子會被要求從家里帶來一定的物品，如紙、塑料瓶等，在幼兒園里利用一些教材和教具，做一些學生自己喜歡的玩教具。不少孩子都有自己喜歡的領域。第四，一個小朋友在靠近自己身邊的墻上貼了一個貼畫。白白的墻上有2個孩子的印記，這些孩子生性愛玩，許多同學都有自己喜歡的東西，一個小女孩將自己最喜歡的巴啦啦小魔仙里的小藍的照片貼在了墻上，用此激勵自己。第五，一個小朋友在身邊的墻上畫了一個熊貓。據(jù)其自述，畫的是熊大，但由于只能用黑色的鉛筆畫，因此熊大就變得像一只熊貓了，在向他詢問時，他還感到害怕，怕向他的教師告狀，那樣在午飯時間就要挨訓了。

6.小學附屬的幼兒園教育內容偏離學前教育

在調研時我們發(fā)現(xiàn)，某市擁有2 085所幼兒園，同歷史相比，已經取得了巨大成績，可以說是翻天覆地的變化，其中600多所是小學附屬幼兒園，其桌凳擺放為秧田式。教室秧田式的空間安排模式起源于17世紀，自此后一直主導著中小學課堂的安排模式，同時也應該看到，在我國此種模式是在私塾被廢除后，在國家正規(guī)中小學建立起來后才有的一種模式，原來在私塾里并沒有秧田式的空間安排模式。這種模式本身有其優(yōu)缺點，優(yōu)點方面主要有：第一，空間利用充分。這種模式最大程度節(jié)約了空間，讓每個同學都能夠得到一定的學習位置，同學們離得非常近，能夠進行良性互動。第二，便于教師管理課堂。教師可以管理所有的學生，秧田模式可以讓教師非常方便地走到每個學生面前，針對所有的突發(fā)狀況，教師都可以較為容易地管理到位。第三，有利于提高講課效率。這種模式是以班級授課制為基礎的，它是按照年齡、知識水平、固定人數(shù)等編成的班，這種情況便于按照學年、學期、學周等方式上課，為科學化、標準化、現(xiàn)代化管理班級打下了基礎。第四，未能按照學前教育規(guī)律辦學。幼兒時期最主要的事情就是玩，這個玩應該是按照當?shù)貙嶋H玩，不能是按照既有的課程體系，兒童毫無選擇權地被動地玩。對自由的追求始自于兒童的玩，正如陳鶴琴所說：“大自然、大社會是一本無字的書”，是“活教材”。關鍵是我們要利用“教材的能力”，這些教材的運用需要尊重兒童的成長規(guī)律，這一時期兒童在擁有了各個感官的機能后就會想盡辦法地利用它們去探知世界，學前教育正是應該利用這種探索開展課程。

總之，當前學前教育存在著方方面面的問題，主要是師資缺乏，沒有合格的師資就沒有高質量的學前教育，必須要注意這一點，過去學前教育的老前輩在經濟基礎極其貧困的條件下開展教育教學，但是效果卻很好，正是因為他們用先進的教育理論作為指導創(chuàng)造性地建立了我國的教材體系。

五、貴州邊遠農村學前教育經費保障機制的政策設計

學前教育經費保障機制，應該系統(tǒng)化設計，不應該是簡單地規(guī)定哪個相關主體負擔多少比例，需要綜合考慮各方面的制度機理之后的系統(tǒng)設計，不能簡單地看當前負擔的比例，也不能強調教育經費數(shù)額。我們認為，需要依據(jù)當前普及學前教育的基本質量計算出大約的教育經費總額，然后建立政府、家庭、社會的教育經費分擔機制，接下來建立在中央政府、省級政府、市州級政府和縣級政府間的分擔機制。

(一)建立學前教育經費撥款公式

邊遠農村地區(qū)由于經濟仍欠發(fā)達，如果縣級政府承擔學前教育及其他教育經費，其財政收支平衡極易被打破，我們認為需要建立撥款公式。

1.建立以班級為基礎的教育成本公式

學前教育成本公式應該保持一定的公平性，即在某一區(qū)域之內，我們建議省級邊遠農村統(tǒng)一學前教育成本公式，因為省級政府對區(qū)域內的學前教育情況較為熟悉，學前教育成本公式不宜以人均為單位，而應以班級為單位，只要是一個班級就應該撥付一定費用，可以認定小班在25人以下，以一個班為單位撥付教育經費，中班以30人為基準建立撥款標準，大班以35人為撥款基礎，在此基礎以下的按照一個班級撥付，如果超過則按照人均撥付，直到可以按照兩個班撥付為止。

具體公式為：

其中C為一個班的教育經費數(shù)額，x為根據(jù)五大發(fā)展領域與幼兒園工作規(guī)程研究的各個投入項目，其中包括軟件、硬件，人員工資等。b 為大于25人以上的學生數(shù)。學前教育總成本為Tc=C*B

其中TC為總成本，以班級為單位核算教育成本，而B為某一區(qū)域內的班級數(shù)。

2.建立縣區(qū)級政府的財政撥款公式

政府的機械套用讓富裕地區(qū)失去了利用自己財政發(fā)展當?shù)氐臋C會，也讓落后地區(qū)的政府覺得教育撥款機制不公平，因此需要建立縣區(qū)級政府的學前教育經費承擔機制。我們在此引進人均財政收入這一指標，人均財政收入是指，將某一地域的財政總收入除以當?shù)厝丝诘贸鰜淼臄?shù)值，我們認為這一數(shù)值可以作為衡量一個地方財力的參考，因為如果讓縣區(qū)政府申請上級財政轉移支付經費，幾乎沒有人不申請，每個縣區(qū)政府都可以列舉當?shù)乩щy，如何平衡各個縣區(qū)政府的責任，通常沒有很好的辦法，我們在此主張應該引進人均財政收入概念，這樣就非常清晰明了地將各個縣區(qū)政府的財政力量呈現(xiàn)出來，以此評判當?shù)刎斦芰?，更易于得到各方支持的經費分擔方案。

縣區(qū)政府負擔學前教育經費公式建立步驟如下：

第一步首先算出每個縣區(qū)政府的人均財政收入

AF=GF/GC

其中AF為平均財政收入，GF為財政總收入，GC為總人口。

第二步：根據(jù)各個縣級政府的財政收入狀況確定是否承擔學前教育經費標準，低于這一標準的不承擔。而高于這一標準的，其承擔的比例占學前教育財政經費的10%到30%不等，我們建議人均財政入最高的如某區(qū)應該承擔全部學前教育經費的30%，因為該區(qū)人均財政收入達到了43 322元，而年均財政收入不高的某縣僅為2 657元，兩地的財政能力相差較大，我們建議，以最高者承擔30%的分部的學前教育經費，同時制定財政收入較低的縣人均財政收入標準，低于這一標準者不承擔任何的教育經費，高于者分擔0%～3%之間的教育經費數(shù)額，區(qū)縣承擔學前教育成本具體公式為：

BC=GC*[1-(Xi-AFl)/(AFh-AFl)]*30%

其中BC為各縣區(qū)應該承擔成本，GC為該區(qū)域學前教育總成本，Xi為每個縣的人均財政收入值，AFh為人均財政收入最高數(shù)值，AFl為人均財政收入最低值，當前我國的財政數(shù)字化工作已經做得非常好了，只要將相關數(shù)據(jù)輸入進去，就很快得到每個縣區(qū)財政的負擔額，這樣就可以避免高財政收入縣區(qū)不承擔學前教育經費的問題，而低收入縣區(qū)也沒有因為財政收入不高而增加負擔，這是一種可行的方式。這一方式類似于黨員、工會會員交黨費與會費，按照收入承擔學前教育經費。

(二)完善政府、家庭和社會學前教育經費分擔機制

查閱現(xiàn)有文獻，就會發(fā)現(xiàn)各類政策供給都會提到，政府、家庭和社會共同分擔教育經費，在這一政策被提出時，成了能夠被多方贊成的有益經驗，而實際上，我們在面臨這一問題時，還是有不少疑惑，因為承擔主體并不明確。政府有多個層級，而社會這一詞語經常被使用，事實上社會經常處于缺位狀態(tài)。

1.政府應該力爭承擔55%以上的學前教育經費

國務院2010年出臺了《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》，共有十條，這是開啟我國學前教育大發(fā)展的文件，同時也推動了國家三期《學前教育三年行動計劃》的開展，在學前教育已經開展了一段時間之后，我們國家于2020年2月份出臺了新的評估指標與體系，以督導學前教育普及的評估方式，如果要保證達到這一目標，就必須要政府出臺相關配套文件。2018年我國出臺了《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，要求我國2018、2019、2020年三年毛入園率要達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率要達到80%。文件提出應該科學核定辦園成本，提供普惠性的服務為衡量標準，可如要達到這些要求，就必須要考慮到具體實現(xiàn)這一目標的途徑。相關文件提出，預算應該有科目、增量有傾斜、投入有比例、撥款有標準、捐助有優(yōu)惠、家庭有承擔、資助有制度、專項有名目，這些是學前教育經費投入的基本制度，因此我們建議不能簡單地提出政府應該承擔55%以上的經費，而是應該注意以下方面：第一，在預算科目方面應以《3～6歲兒童發(fā)展學習指南》和《幼兒園工作規(guī)程》為依據(jù)。按照幼兒園辦園基本標準，確定各項支出項目，不能只按照籠統(tǒng)標準。第二，當前學前教育投資比例不能是大水漫灌，應該有一定的傾斜，如在經濟發(fā)展較慢地區(qū)，我們可以將政府負擔比例進一步提高，而在經濟發(fā)展較快地區(qū)，更多由民辦幼兒園承擔相應的責任。如貴陽城區(qū)幾乎沒有幼兒上不成幼兒園，這時再新建大量的公辦幼兒園，會對民辦幼兒園形成巨大沖擊，這樣就讓家長愿意積極承擔的熱情消解，而經濟條件不高地區(qū)存在大量的財政支出卻負擔不了。第三，經濟能力強縣財政應該承擔部分財政支出。經濟條件較差縣由于收入較少支出剛性過大，一些起步實施鄉(xiāng)村振興的縣區(qū)要努力才能保障各項公用事業(yè)的運轉，如果再增加財政開支，就會無法承擔，如果讓經濟發(fā)展較快地區(qū)的縣不承擔財政開支，就會形成對上級政府的依賴，將自己的錢留下來，盡量利用高層級政府的經費。第四，針對撥款應該建立一定標準。學前教育投資涉及到教育教學中的方方面面，如果沒有一定的標準，就難以執(zhí)行下去，這一標準應該參照其他國家學前教育發(fā)展的歷史和我國自己的財政現(xiàn)狀確定。

2.家庭應該承擔不低于35%的學前教育經費

世界上已經有將學前教育納入到義務教育的先例，這是一些人口危機國家的現(xiàn)實選擇，因為養(yǎng)育子女非常艱難，而我國還沒有將學前教育納入到義務教育。在教育經費統(tǒng)計中沒有計算家庭為將子女送入幼兒園而付出的費用，如果將孩子交通及家長接送所用時間的機會成本考慮在內，家庭負擔的份額就會上升很多。家庭分擔教育成本，也是天經地義的事情，因為人既具有社會性也具有個體性，不能因為其有社會性就將全部的責任推給社會，任由個體搭社會的便車非常不合適，但是要考慮到不同地區(qū)、同一地區(qū)內的不同區(qū)域、不同家庭類型，對于特殊家庭而言，學校教育成本的70%以上應該由政府承擔，然后再對其接送成本進行補貼，由于我國個人收入信息沒有完全納入到統(tǒng)計信息中去，也就是說沒有被充分地統(tǒng)計，因此很難對農民負擔能力進行評估。我們在進行調研時，700多名家長中有近600名家長表示自己無力承擔學前教育經費，而在對他們的大隊干部進行調研時我們發(fā)現(xiàn)，他們的承受能力遠大于在問卷調研時填表中的描述，這是許多家長為了進一步減少學前教育投入而做出的選擇，因此在調研家庭學前教育家庭承受能力時，許多家長存在虛報自己的承擔能力的情況，因此需要根據(jù)一定的收入水平制訂家長的承擔政策。我們建議通過銀行、支付寶、微信等目前資金流綜合判斷一個人的收入水平，但目前需要突破的難關很大。

3.社會承擔學前教育投資不應該超過10%的水平

我們國家的傳統(tǒng)是社會組織力量并不強，一旦談到社會時，許多人就會思考社會在哪里。隨著網絡時代興起，社會正在積蓄力量，但在網絡上匯聚的力量來得快，去得也非常快，我們國家在2007年時通過統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，社會力量在學前教育投入方面占據(jù)20%的份額，但是到了當前分擔的比例降到了2.53%左右，這說明社會分擔的份額在逐漸下降，這同當時的及后來的次貸危機有緊密聯(lián)系，中國經濟自那時起開始了巨大調整，如原來的電器銷售領頭企業(yè)為國美電器，如今已經被許多家電銷售商超過，同時也被天貓、京東、蘇寧易購超越，這說明了經濟發(fā)展中相關企業(yè)競爭非常激烈，實體經濟發(fā)展受到巨大限制，一些房地產商也受到巨大沖擊，國內領頭的房地產企業(yè)如恒大集團在社會贊助方面應該說作出了巨大貢獻，但對國家學前教育發(fā)展的巨大需求來說仍是不足的。部分企業(yè)在選擇幼兒園贊助時也同時考慮了企業(yè)經營的因素，他們越來越不愿意選擇沒有太大廣告效應的學前教育作為資助對象。與國外相比我們國家社會分擔學前教育經費的比例偏低，這就需要讓社會大眾知道學前教育的基礎性和公益性，迫切需要激發(fā)社會對學前教育的捐贈熱情，國家通過稅收減免與其他政策鼓勵企業(yè)捐助熱情。

(三)建立政府間教育經費合理分擔機制

1.學前教育經費在各級政府間的分擔原則

高層級政府負擔基礎教育與學前教育經費，由地方政府負責當?shù)氐母叩冉逃吐殬I(yè)教育。市場中的企業(yè)由于其贏利性希望投資與企業(yè)直接相關的專業(yè)，最近學前教育非常緊缺，有不少幼兒園和幼兒培訓機構到高校中來，準備在學前教育專業(yè)實施訂單培養(yǎng)，還有不少的學前教育機構來學校洽談讓學生去實習，或是作為他們的頂崗教師進行實習，每個學生可以發(fā)放一定工資、包吃包住。但是沒有一個社會機構到幼兒園去做訂單培養(yǎng)的，因為幼兒沒有成才，離成才的時間非常遠，現(xiàn)在還只能是作為一個發(fā)展中的幼兒看待，幼兒本身在經濟方面幾乎沒有任何的作用，只能是作為一個未來的可能性存在，而企業(yè)沒有幾家愿意大規(guī)模對其進行投資，企業(yè)的趨利性也反映在了地方政府的行為中。因為地方政府認為，有利于經濟發(fā)展的教育就會愿意去做，能夠解決直接影響經濟發(fā)展瓶頸的教育項目，就愿意去攻克，而如果離就業(yè)與經濟發(fā)展聯(lián)系較遠，愿意參與的就少，社會和基層政府的思維模式是一樣的，我們需要認真思考這方面的問題?；鶎诱畬σ恍┢髽I(yè)招聘月嫂、家政、電子廠工人等，都非常支持，同時也在沒有高層級政府補貼的情況下就積極去做，而在學前教育方面的積極性就明顯不足，這是因為兩者給政府帶來的效益不同所致。高層級政府應該更加注重基礎經濟發(fā)展，更加注重基礎學科的發(fā)展，例如當年愛因斯坦發(fā)現(xiàn)相對論，對發(fā)射宇宙飛船、原子彈等都具有重要意義。越是高層級政府關注的越是基礎效應，西部教育培養(yǎng)出來的人才有不少流動到了東南沿海一帶，如此教育投資效應就顯現(xiàn)到東部地區(qū)，如果由高層級政府承擔相應費用，人口是否流動對其投資意愿影響不大，因為都在自己的管轄的范圍內。而基層政府就會覺得，投資基礎教育很有可能造成人才流失，一個地區(qū)往往越是高級人才流動越大。因此，我們提出地方政府應該投資于應用性較強、針對性強的高等教育、職業(yè)教育，這樣更加容易形成特色，同時由高層級政府承擔基礎教育，這樣高層級政府付出成本后，可以通過參加工作對國家與社會的貢獻達到回收成本的目的。

2.經濟較發(fā)達地區(qū)應以縣區(qū)為主

受分稅制影響發(fā)達地區(qū)縣區(qū)級在財政方面收入較高，高層級政府收走的錢相對較少，因此在對待學前教育經費分擔時就需要考慮由縣區(qū)為主，高層級政府為輔的方式。前面我們用了人均財政收入的概念，即財政收入除以當?shù)厝丝诳倲?shù)后得到的數(shù)值，貴州縣域間的差距非常大，但縣又是學前教育直接管轄的一個重要機構，在此問題上，需要考慮到縣級政府的財政力量。之所以考慮使用人均財政收入，而沒有用人均GDP的概念，是因為兩者存在著較大區(qū)別，以某市為例，某市產生的財政收入達到400多億，但只有1/10左右留在了該市，甚至這400億財政收入基本上全是由某鎮(zhèn)產生的，但該鎮(zhèn)本身沒有得到多少財政收入。貴州省的發(fā)展傳統(tǒng)上也不平衡，貴州省以人均計算，A市人均GDP為8.27萬元，排名居全省第一，換算成美元為1.2萬美元，而B市人均GDP僅為2.84萬元，人均GDP折合為0.41萬美元，在省內相差就達到三倍，如果依全省各縣排名的話，這一數(shù)據(jù)差距就更大，如果以最高的A區(qū)人均財政收入43 222元與B縣1 637元進行對比的話，我們就會發(fā)現(xiàn)兩者間的差距超過16倍。如果采用一刀切的方式，這對經濟發(fā)展不處于優(yōu)勢地位的地區(qū)非常不公平，反倒可以讓類似A區(qū)這樣的地區(qū)有更多的財政收入投入到經濟發(fā)展過程中去。

3.經濟欠發(fā)達地區(qū)采取省市統(tǒng)籌以縣為主的教育經費承擔體制

經濟欠發(fā)達地區(qū)，不僅僅是一個經濟概念，它也是一個政治建設、文化建設、社會治理效率、生態(tài)環(huán)境建設的概念，它是一個各方面建設能力與經濟發(fā)達地區(qū)相比有差距的地區(qū)。形成學前教育投資需要形成相應的價值觀；并將其與一個地區(qū)的發(fā)展聯(lián)系起來，將相關資源組織起來，最后在行動中實現(xiàn)。幾乎每個環(huán)節(jié)都有可能會產生推脫的情勢，可以說在經濟欠發(fā)達地區(qū)對學前教育投入，難以有效解決，這時就應該讓高層級政府承擔相應的職能，這是因為教育投資時需要考慮到，智力資源分布相對其他資源是最均衡的，如果得到適當?shù)慕逃幢闶亲匀粭l件不具有優(yōu)勢的地方，也能夠有天才出現(xiàn)。我國屬于發(fā)展中國家，在趕超發(fā)達國家時，原有狀態(tài)使我們可以節(jié)約大量的時間，如萬有引力定律，它的發(fā)明可能花掉牛頓一年時間，然而我們幾節(jié)課就學會了。學前教育階段的投資是一個開發(fā)人的早期智力的關鍵期，對國家與民族的發(fā)展非常關鍵，而經濟欠發(fā)達地區(qū)的財政能力相對較弱，在發(fā)展初期容易遇到各種各樣與生理、安全等相關的基本需求，這些需求非常強烈，通常情況下，在低層次需求沒被滿足的情況下，就追求高層次需求的滿足會遇到障礙。這主要是相關主體沒有相關意愿，而且財政支出能力對高層次追求不能提供有效支撐。當前雖然已經建立起來了轉移支付與專項經費制度，但是沒有統(tǒng)籌的概念，沒有以某一方為主，將學前教育各方面需要統(tǒng)籌到各個開支項目中，即由省級政府制訂欠發(fā)達地區(qū)的生均經費標準，生均財政撥款標準，市州級政府一起承擔學前教育經費的比例，同時也承擔學前教育階段教師經費，只有由省級政府統(tǒng)籌，對各個項目查漏補缺，這樣才有可能保證一定條件下學前教育質量的普及。

4.經濟最不發(fā)達地區(qū)由中央統(tǒng)籌省級為主

不發(fā)達地區(qū)的財政使用具有極強的剛性，在學前教育經費承擔方面需要做到以下幾個方面：第一，高層級政府承擔最不發(fā)達地區(qū)所有學前教育直接經費。根據(jù)人均財政收入可以看到，一些地方經濟發(fā)展水平總體不高，而其財政支出剛性很強，但項目也非常多，當前中央對經濟欠發(fā)達地區(qū)的補貼幾乎每項都要求必須要有一定比例的配套，而這些地區(qū)無法對相關項目進行配套，部分縣只能保證漲工資所需財政力量，不少地方還需財力扶持，才能增加高層級政府補助的部分，否則，提高縣級財政承擔的比例存在兌現(xiàn)困難，這在中西部很多地方都是這樣，因而不能用“一刀切”的方法，我們要利用技術手段更好地將各方承擔的責任呈現(xiàn)出來，這里說的是學前教育直接經費。第二，針對部分收入不高家庭的孩子，應該承擔其交通費用。許多收入不高家庭的孩子由于離幼兒園較遠，而上學放學的接送就成了很大的負擔，我們在對一些農民工家長進行訪談時遇到類似的問題，當問到為何不讓孩子在農村幼兒園上學時，一些家長反映農村幼兒園可能比城市的民工子女幼兒園更好，花錢也更少，但是農村里上學放學需要接送，爺爺奶奶輩的都老了，如果是自己去接送，就要喪失外出打工的收益，而外出打工就無法自己接送孩子，沒有辦法就把孩子放到家里了。第三，對有學齡前兒童的家庭適當進行補貼。在具體操作過程中，我們建議對義務教育階段的孩子都應該進行補貼，對有學齡兒童的經濟收入不高的家庭更要進行補貼，這是因為入園、入學都需要家長照顧，家長就會因為照顧子女而減少了收入，因此需要對相關家庭進行一定的補貼。

總之，公共財政的目標，應該是創(chuàng)造公平的受教育環(huán)境，而在高等教育分階段的情況下需要講究培養(yǎng)人才的效率，因此在某種程度上高等教育是“錦上添花”，而學齡前教育和基礎教育則是“雪中送炭”。