（廣東司法警官職業(yè)學院，廣東 廣州 510520）

一、政府角色轉(zhuǎn)換與治理社會化

（一）管理型模式下公共法律服務行政化

公共法律服務體系是指以各級政府為主體建立的，以保護公共利益為目的、以提供糾紛調(diào)解、法律援助、法律咨詢、法律幫助、法律保護、法律宣傳等非營利性法律服務而建立的組織和制度體系。［1］自1995年“廣州法律援助中心”作為首個國家建立的法律援助中心在廣州成立開始，我國法律援助進入政府主導的時代，且逐漸成為政府職能的一部分。盡管政府一直很注重對普通民眾的法律需求的滿足，但在一直以來的“大政府”理念的支配下，無論是公證處的設(shè)置，還是法律援助機構(gòu)的設(shè)置，都充斥著行政化色彩。以往公證處、法律援助機構(gòu)的人員都是具有編制的人員，而這些機構(gòu)的運行也基本上與政府機構(gòu)、事業(yè)單位無異。在行政化色彩的渲染下，公共法律服務體系“服務”的面向受到遮蔽，而更多的呈現(xiàn)出“管理”的面向。由于定位和觀點上的偏差，公共法律服務體系逐漸與公眾法律服務需求出現(xiàn)落差，導致日漸嚴重的形式化與行政化傾向。

由于改革開放初期，市場經(jīng)濟尚未完全建立，民眾的法律服務需求并不強烈。此外，我國經(jīng)濟實力尚弱，統(tǒng)一由政府進行公共法律服務機構(gòu)的構(gòu)建與公共法律服務的提供有利于集中力量辦事，也符合我國當時的國情，客觀上也促進了一批公共法律服務機構(gòu)如雨后春筍般涌現(xiàn)，使我國的公共法律服務體系初具規(guī)模。但是，由于帶有濃重官方色彩的公共法律服務機構(gòu)在運行過程中出現(xiàn)了行政色彩濃重、職能定位模糊、收費不合理等問題，加上早期的公共法律服務內(nèi)容單一，逐漸與新時期民眾的法律服務需求脫節(jié)。而隨著司法行政體制的改革，公共法律服務機構(gòu)如法律援助中心等機構(gòu)也出現(xiàn)了自身定位、職能方面等混亂，嚴重影響了公共法律服務體系的構(gòu)建與公共法律服務均等化的推進。

早期的公共法律服務體系在當時的背景下帶有一定的歷史必然性，但隨著經(jīng)濟社會的變革及我國政府角色、職能的轉(zhuǎn)換，公共法律服務體系便需要因時而變、不斷進行革新。誠然，恰恰是因為早期政府的管理型模式才有力推動了公共法律服務體系的構(gòu)建，但公共法律服務的“公共性”“服務性”的本質(zhì)也意味著在固守管理型手段的情況下難以為繼。此外，管理型模式下的公共法律服務體系意味著政府導向而非公眾導向，可能出現(xiàn)對民意的回應滯后、對公眾權(quán)益保障缺位等問題。法與時轉(zhuǎn)則治，與世宜則有功。經(jīng)濟社會高速發(fā)展的同時，也推動公眾法律需求的多樣化與現(xiàn)代化，這是傳統(tǒng)管理模式下的公共法律服務體系所無法忽視的社會現(xiàn)實，也是推動公共法律服務進行革新、改進的重要推力。

（二）服務型模式下公共法律服務社會化

當下，我國政府從管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)型，在服務行政的理念下，政府體制的運行更多地采用市場競爭模式和彈性政府模式，政府不再是公共權(quán)力資源的唯一壟斷者，對于社會可自行調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，原來的政府職能交給社會中介組織去實施和管理，提倡社會自治［2］，出現(xiàn)了“治理社會化”的趨勢。就社會發(fā)展的推動力而言，一個社會各個領(lǐng)域的發(fā)展，都是多種國家或社會力量共同合力促成的。［3］由于國家職能的定位與國家機構(gòu)人員、經(jīng)費的限制，國家的職能應定位于國計民生事務中非國家不可的事務，而不是一切關(guān)乎國計民生的事務都事無巨細一概納入政府管制之中。將社會事務一概納入政府的職能范圍不可避免地導致政府職能混亂，也不利于提升政府治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。相反，政府將公共服務外包，建立多元化的社會化公共服務體系，對提高公共服務水平具有重要意義，也能推動政府向“服務型”轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化和創(chuàng)新社會治理的目標。［4］

隨著黨和政府關(guān)于推進公共法律服務體系建設(shè)的意見、規(guī)劃的出臺，加快公共法律服務體系建設(shè)、革新已經(jīng)刻不容緩①2014年，司法部印發(fā)《關(guān)于推進公共法律服務體系建設(shè)的意見》；2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》提出“社會力量廣泛參與的中國特色社會主義法律援助制度”“國家法律援助與社會公益法律服務”；2017年，國務院發(fā)布《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》首次將法律援助納入國家基本公共服務范疇，作為“基本社會服務”的重要組成部分。。為適應我國公共法律服務體系的建立和完善，司法行政機關(guān)需要在公共法律服務的管理上發(fā)生根本的轉(zhuǎn)型，也就是從行政控制型管理模式向服務型管理模式進行轉(zhuǎn)化。［5］政府角色的轉(zhuǎn)換要求政府正確定位自己在社會管理體系中的職能，從全能型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變；而治理社會化不僅是順應當下司法行政體制改革的趨勢，更能有效分散政府的邊緣化職能、簡政放權(quán)、增強社會活力與培養(yǎng)社會自治能力。當然，政府公共服務外包需要合理界定政府公共服務外包的范圍，以發(fā)揮其效用。［6］據(jù)此，治理社會化需要政府在服務型理念的指導下，正確定位自身職能，對于可由市場自行調(diào)節(jié)的領(lǐng)域進行簡政放權(quán)。此外，公共法律服務體系的“公共性”與“服務性”本質(zhì)也決定了其應當采取社會導向，不僅應當以社會實際需求作為服務范圍，也應當采取服務型的手段。由于政府作為公權(quán)機關(guān)不可避免地帶有權(quán)威的公權(quán)色彩，在服務手段與方式上也難以避免地帶上行政化色彩。即便當下我國政府從管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，但與社會力量相比較，政府力量始終帶有更大的強制性，而這恰恰與公共法律服務的“服務性”存在相左之處。

我國構(gòu)建服務型政府并不是簡單地將政府手段與方式從管理型改為服務型、或?qū)⒄畽C構(gòu)及其人員的辦事程序從行政化改為簡單化，而是應當正確定位政府的職能、正視事務的屬性，合理劃分政府與社會的分工。申言之，服務型政府的構(gòu)建涉及兩個層面：其一，對政府職能與事項進行厘清，對于不屬于政府“非管不可”或者“由社會管理更能彰顯實效”的事項則應當進行簡政放權(quán)，將政府權(quán)力下放交由市場進行自治；其二，對于仍需由政府控制與管理的事項，則應當繼續(xù)作為政府職能由政府推進，但應采取更為柔性、溫和的方式進行。就公共法律服務體系的構(gòu)建而言，公共法律服務體系的構(gòu)建作為政府職能之一，是在政府主導下進行的公共服務體系的一部分，自然離不開政府的統(tǒng)籌規(guī)劃。但如前所述，公共法律服務的“公共性”與“服務性”本質(zhì)與市場化的社會力量更具有親和力，如何保證在政府主導推進的前提下充分發(fā)揮社會力量的積極性與作用也是構(gòu)建服務型政府的重要部分。

二、雙軌制對治理社會化的回應

（一）治理社會化必然呼吁雙軌制

政府角色的轉(zhuǎn)換意味著政府不再是包攬一切的全能型政府，而是有所為有所不為的服務型政府。完善公共法律服務體系為民眾提供均等化的公共法律服務作為政府的職責之一，也是建設(shè)服務型政府的應有之義。但這并不意味著公共法律服務體系的構(gòu)建僅僅依靠政府一己之力進行推進，公共法律服務的有序運行不同于刑事法律體系或行政法律體系的運行，并不需要國家通過暴力機器來強行推進。相反，公共法律服務體系所針對的是民眾的權(quán)利、是對民眾知法用法權(quán)利的尊重與保障。因此，公共法律服務體系的構(gòu)建需要政府采取更為柔性化、更為人性化、更為社會化、更為專業(yè)化的手段。在這些要求上，社會力量顯然相對于職能復雜的政府機關(guān)而言更具有專業(yè)性與針對性。國家在與公眾的互動關(guān)系中難免處于強勢方，而社會力量作為民間主體與公眾則處于平等地位，更容易在一個平等的層面上進行對話。因此，相較政府與國家而言，社會力量不僅更能直接地獲知民眾的公共法律需求，也能在平等對話的基礎(chǔ)上提供相應的法律服務，以平和、柔性的方式回應民眾的公共法律服務需求。此外，在涉政府事件中，社會力量的介入也能有效降低公眾對公正性的顧慮。如前所述，政府職能轉(zhuǎn)變要求治理社會化，而治理的社會化必然要求充分發(fā)揮社會力量在社會治理中的作用。①中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》提出“改革社會組織管理制度、促進社會組織健康有序發(fā)展，有利于厘清政府、市場、社會關(guān)系，完善社會主義市場經(jīng)濟體制；有利于改進公共服務供給方式，加強和創(chuàng)新社會治理；有利于激發(fā)社會活力，鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)?！庇纱丝梢?，治理社會化必然要求社會力量參與到國家治理體系之中，在公共法律服務體系的構(gòu)建上則體現(xiàn)為“國家—社會”雙軌制的公共法律服務供給體系。

有學者將公共法律服務供給模式分為政府模式、市場模式、混合模式三種類型。［7］但顯然，公共法律服務由政府來提供的政府模式于政府而言：不僅導致政府職能的紛繁混亂，也導致政府機構(gòu)、人員的龐大、與當前簡政放權(quán)的趨勢相悖；于社會而言，不僅不利于發(fā)揮社會力量的活力、窒息了社會自治能力、與市場經(jīng)濟及民眾法律需求多樣化的社會現(xiàn)實出現(xiàn)巨大鴻溝等問題。誠然，政府直接提供法律援助、普法宣傳等法律服務是最為直接的方法，但由于政府人員有限、政府職能限制等原因，也難免出現(xiàn)力有不逮的情況。此時，政府通過購買法律服務來推動公共法律服務的規(guī)范化、擴大化便是一劑良方。

而純粹市場導向的市場模式則不可避免地出現(xiàn)逐利化的現(xiàn)象，這一點在當下法律服務機構(gòu)的分布上便可見一斑。當前的法律服務機構(gòu)，如律師事務所、公證處、鑒定機構(gòu)等單位的絕大多數(shù)都集聚分布在沿海地區(qū)、發(fā)達地區(qū)、城市地區(qū)，而內(nèi)陸地區(qū)、貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)則往往僅是零星分布，部分地方甚至處于法律服務機構(gòu)的“真空狀態(tài)”。以廣東為例，全省超過90%的律師集中在珠三角地區(qū)，而粵西東北地區(qū)則僅占不到10%，在汕尾等城市全市律師數(shù)量更是屈指可數(shù)，出現(xiàn)一位律師平均要服務民眾十萬以上局面的情況。［8］由此可見，法律服務體系構(gòu)建如果依靠純粹的市場模式則不可避免地出現(xiàn)非均等化的情況，因為法律服務的提供者一般情況下是遵循市場導向，這也出現(xiàn)了沿海地區(qū)多于內(nèi)陸地區(qū)、城市多于農(nóng)村、富裕地區(qū)多于貧困地區(qū)的現(xiàn)象。與此同時，公共法律服務的公共屬性也意味著政府應當承擔起構(gòu)建、保障公共法律服務體系的職能，而不是對此不聞不問。如安徽省便出臺《安徽省司法廳關(guān)于推進公共法律服務體系建設(shè)的實施意見》明確“政府主導、社會參與”的建設(shè)原則。

政府職能的轉(zhuǎn)換以及社會自治能力的培養(yǎng)呼吁治理社會化，但社會化下市場導向不可避免地出現(xiàn)逐利化現(xiàn)象，加劇了公共法律服務的非均等化。本身作為服務市場之一的法律服務便是市場導向，容易出現(xiàn)“趨利化”急劇，這意味著國內(nèi)許多地區(qū)即便有巨大的法律服務需求也因為資金原因而難以得到滿足?？梢?，市場導向下出現(xiàn)的法律服務供需失衡現(xiàn)象，不得不借助于政府這一市場之外的力量。此外，公共法律服務體系的公共性也要求政府必須承擔起應有的職責，而不能簡單粗暴地從政府單方推進的單軌制直接轉(zhuǎn)向社會單方推進的單軌制。因此，公共法律服務體系的構(gòu)建必須采取“國家—社會”雙軌制模式，將社會力量導入國家治理體系之內(nèi)，共同推進公共法律服務體系的構(gòu)建與完善。在具有社會性與公共性的公共法律服務體系構(gòu)建中，“國家—社會”雙軌制無疑更具現(xiàn)實性與可行性。

（二）傳統(tǒng)雙軌制構(gòu)建進路的局限

雙軌制構(gòu)建進路強調(diào)由國家力量與社會力量共同推進，但這并不意味著簡單地引入社會力量而形成二元主體共存的狀態(tài)，而應當是在國家力量與社會力量進行分工的基礎(chǔ)上協(xié)同推進。但是，傳統(tǒng)雙軌制的關(guān)注點似乎都在于公共法律服務的“大而全”而不在于“精且細”，僅僅強調(diào)社會的參與和公共法律服務的全覆蓋，而忽略了社會力量與國家力量在公共法律服務體系構(gòu)建中的不同地位與功用。研究的主題主要集中在法律援助的制度定位、法律援助服務的供給模式、法律援助范圍、法律援助讀物質(zhì)量評估、值班律師制度以及刑事案件律師辯護全覆蓋試點等領(lǐng)域。［9］當下對于公共法律服務體系的建議大多停留在經(jīng)費保障機制、人員保障等方面［10］，似乎只要具備了人員和資金方面的保障就可以自然而然地保證公共法律服務體系的構(gòu)建與完善。事實卻并非如此，以廣東省為例，廣東省在實現(xiàn)“村居法律顧問全覆蓋”后依然面臨法律服務資源配置不均衡、法律服務市場化與公益性存在緊張性、政府主導的供給導向型均等化實踐難以有效回應區(qū)域的差異化訴求等一系列挑戰(zhàn)，難以全面實現(xiàn)公共法律服務均等化的目標。［11］

誠然，任何一項制度的落實都需要人員和資金的保障，但人員和資金的保障僅僅只是作為基礎(chǔ)性的物質(zhì)條件，是否能發(fā)揮制度應有的優(yōu)勢、實現(xiàn)制度創(chuàng)設(shè)的目的，關(guān)鍵還在于制度內(nèi)部的分工與職能安排。但當前實務和理論界對于社會力量和國家力量在公共法律服務體系中的定位和職能、分工都少有涉及，甚至對于國家力量自身的身份定位和職能都存在爭議，如法律援助中心到底應當是行政單位、事業(yè)單位還是社會單位。即便有談及通過社會力量參與公共法律服務的提供，也簡單地局限于“政府購買公共服務”之類的套話而并沒有提出具有可行性的舉措。通過政府購買法律服務的方式可以有效地推進內(nèi)陸、農(nóng)村、貧困地區(qū)的法律服務提供問題，但這并不意味著可以僅靠政府購買公共法律服務便一勞永逸地解決公共法律服務體系的建設(shè)和完善工作。相反，只有在正確區(qū)分政府及社會力量職能及定位的前提下，對二者在公共法律服務體系的分工進行厘清，二者各司其職，才能推動公共法律服務體系的有序發(fā)展。

雙軌制如果只是單純地將社會力量引入公共法律服務體系而不進行國家力量與社會力量的分工，僅僅只是單純地擴大人員數(shù)量只會帶來機構(gòu)的龐大、預算的增加，不僅無益于分工協(xié)助甚至導致互相推諉的情況。而如果社會力量的引入僅僅只是作為此前政府單軌制的替代品，那么社會力量的引入也只是將政府單軌制替換為社會單軌制。社會單軌制有別于市場模式，通過政府購買服務的方式能夠有效地彌補市場導向下市場模式忽視內(nèi)陸地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)的弊端，但不得不考慮的是這三種地區(qū)由于地方經(jīng)濟的問題，相對于沿海地區(qū)、城市地區(qū)、富裕地區(qū)而言，政府也經(jīng)常面臨預算不足的問題，進而導致政府所能購買的法律服務往往是不足的。另一方面，這些地區(qū)由于交通、語言等原因，提供公共法律服務的成本也相對較高，進一步抑制了社會組織參與提供公共法律服務的熱情。

據(jù)此，雙軌制的傳統(tǒng)構(gòu)建進路片面強調(diào)“大而全”，卻忽略了雙軌制應有的雙主體分工與協(xié)作，導致實踐中過度強調(diào)人員的增加、經(jīng)費的保障，卻忽略了雙軌制下國家與社會雙主體的內(nèi)部分工、忽視了公共法律服務體制內(nèi)部的“精細化”。如果雙軌制模式下政府力量與社會力量不能實現(xiàn)有效的分工，便不可避免地存在滑向政府模式或市場模式的風險，即“徒有雙軌制之名而僅有單軌制之實”。

三、雙軌制體系推進與風險應對

（一）雙軌制下職能分工的精細化

推行基本公共服務均等化是必須的，但這并非意味著簡單地導入社會力量，而應當進行分工。正是由于雙軌制的傳統(tǒng)構(gòu)建進路存在偏廢一方或造成雙方并行的冗雜、繁復情況，因此，要對傳統(tǒng)構(gòu)建進路進行糾偏，必須對雙軌制下國家力量與社會力量的職能與作用進行精細化分工。公共法律服務體系作為公共服務體系的一部分，屬于政府職能之一，而公共法律服務的“公共性”也意味著政府應當在公共法律服務體系中發(fā)揮主導作用而不能缺位。而社會力量生發(fā)于民間社會，對公眾需求具有更為直接的認知與感受，更能準確清楚社會公眾的公共法律需求，能有針對性地提供相應的公共法律服務。此外，社會力量在地位上與民眾具有平等性，在手段上并不具有政府手段的強制性與暴力性，而是具有平和性，更容易為民眾所接受。據(jù)此，雙軌制下公共法律服務體系的構(gòu)建應當采取政府主導、社會參與的模式自無疑問。但是，“政府—社會”并行的雙軌制并不是簡單地將社會力量導入到以政府為主導的公共法律服務體系中，而是在明確雙方定位及職能的基礎(chǔ)上進行的分工。

誠然，公共法律服務體系的構(gòu)建、運行與完善離不開人員、資金等人力、物力資源的保障，但雙軌制的有效運行更依賴于雙軌制內(nèi)國家與社會二元主體的有效分工與協(xié)作。初級的法律援助服務（公共法律服務）強調(diào)的是全面覆蓋，而成熟的公共法律服務體系勢必是與法律服務需求現(xiàn)狀及社會現(xiàn)實相匹配的。如果在公共法律服務體系中單純地引入社會力量，只會導致公共法律服務體系的人員冗雜與資源浪費，更可能出現(xiàn)人浮于事、爭權(quán)諉責的情況。當前我國公共法律服務體系存在的明顯問題在于農(nóng)村、內(nèi)陸、貧困地區(qū)的失衡，如農(nóng)村地區(qū)存在農(nóng)村法律服務所數(shù)量下降、缺乏律師事務所及公證機構(gòu)、“赤腳律師”監(jiān)管空白等問題。［12］與此相適應，學術(shù)和實務界關(guān)注的重心也在于如何彌補地域上的非均等化，如增加對三地區(qū)的投入。地域上的失衡顯而易見，服務體系內(nèi)的失衡卻往往容易被忽略。因此，需要從政府與社會力量的職能出發(fā)對政府與社會力量在公共法律服務體系中的地位進行正確定位，在此基礎(chǔ)上各有分工、各司其職。

（二）精細化應重在領(lǐng)域而非地域

傳統(tǒng)雙軌制只注意到沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)、發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)、城市地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)的公共法律服務差異，而紛紛主張應當通過政府加大在內(nèi)陸地區(qū)、不發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的投入。誠然，市場化導向的社會力量容易因為逐利化的原因而集中在經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域而忽視了經(jīng)濟不發(fā)達區(qū)域的公共法律服務需求，而政府加大對不發(fā)達地區(qū)的投入也能有效提高公共法律服務均等化的水平。但是，公共法律服務的精細化卻并不僅僅著眼于實現(xiàn)地域上的全覆蓋，而在于公共法律服務領(lǐng)域的有效提供。

公共法律服務體系涵攝法律援助、法律保護、法律幫助、法律宣傳、糾紛調(diào)解等領(lǐng)域，基本上包括了所有為民眾提供法律服務的領(lǐng)域。其中的絕大多數(shù)領(lǐng)域都是可以由社會力量來進行構(gòu)建，甚至絕大多數(shù)都是可以通過市場自發(fā)形成的方式來進行，如法律援助、法律保護。以法律咨詢?yōu)槔?，律師事務所的大量出現(xiàn)不僅僅提供法律訴訟業(yè)務，也提供相應的法律咨詢服務，而諸多高等院校或法學院都提供相應的法律咨詢服務，如中國政法大學的法律援助中心和廣州大學的法律咨詢社，都為公眾提供法律咨詢的服務。為了前來咨詢的客戶中有相當比例的客戶會轉(zhuǎn)化為訴訟案件的委托人，這也成為律師事務所提供法律咨詢服務的動力。再如法律宣傳領(lǐng)域，很多律師積極參與社會普法活動的宣傳，如廣州市開展的“花城有愛，法護未來”系列普法宣傳活動，組織志愿律師前往各個中小學進行普法宣傳，也得到教育部門和相關(guān)學校的支持與配合。這些領(lǐng)域中社會力量的參與充分說明社會力量在公共法律體系構(gòu)建中的作用與可行性，這意味著社會力量有能力也可以積極參與公共法律服務的提供。因此，政府力量退出這些能通過社會解決的領(lǐng)域，不僅有利于政府職能的精簡、有利于政府集中力量在關(guān)乎國計民生的重要領(lǐng)域，也能有效培養(yǎng)社會自治能力與自治范圍。當然，社會力量存在市場導向，往往集中在發(fā)達地區(qū)、沿海地區(qū)、城市地區(qū)，在這些地區(qū)甚至出現(xiàn)了公共法律服務的飽和情況。而對于廣闊的不發(fā)達地區(qū)、內(nèi)陸地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)則往往出現(xiàn)公共法律服務的缺位。但這并非是公共法律服務領(lǐng)域的區(qū)別而僅僅是地區(qū)的差異，市場的逐利化導向難以避免地存在這種現(xiàn)象，但由于這些領(lǐng)域?qū)儆谏鐣α磕苡行Ы鉀Q的領(lǐng)域，依舊可以通過政府購買服務、稅收優(yōu)惠、政策鼓勵等方式導入社會力量參與公共法律服務體系的建設(shè)。例如在廣東進行的“一村（居）一法律顧問服務”便是針對粵西東北地區(qū)出臺了“省財政負擔50%，地方財政負擔50%”的措施來推動粵西東北地區(qū)的公共法律服務構(gòu)建。與之相對，國家力量應當限于社會力量無法參與或參與存在明顯阻礙的領(lǐng)域，如刑事辯護領(lǐng)域、法律保護領(lǐng)域。這些領(lǐng)域由于當下社會力量的孱弱性與公權(quán)機關(guān)的強勢性，如果由社會力量提供相應的法律服務，則存在受到不合理對待、公共法律服務的有效性大打折扣等情況。

建立城鄉(xiāng)覆蓋的公共法律服務體系重點在于“全”，而對政府和社會力量的分工則在于“精”。“國家—社會”雙軌制走向精細化需要對國家和社會在公共法律服務體系構(gòu)建中的地位與職能進行正確定位，而正確定位的前提是對政府職能的厘清與當下經(jīng)濟政治現(xiàn)狀的正視。新時期以來，我國不斷推動政府職能與政府角色的轉(zhuǎn)換，構(gòu)建服務型政府，進行簡政放權(quán)，培養(yǎng)社會自治能力，將政府權(quán)力限制在關(guān)乎國計民生的領(lǐng)域。因此，公共法律服務體系作為公共服務體系的一部分，受政府職能轉(zhuǎn)變的影響也不斷呈現(xiàn)社會化的趨勢。但這并不意味著公共法律服務可以一概進行社會化，而應當對公共法律服務的內(nèi)容進行區(qū)分，分別由政府和社會承擔。由于政府與民眾地位的非對等性、政府手段的強制性與暴力性，在公共法律服務體系的構(gòu)建中應當由政府承擔市場所力不能及的部分，而能夠通過市場解決的部分則通過放權(quán)的方式，如政府購買社會服務、政策性優(yōu)惠等措施引導社會力量進入。而對于社會能夠自治的領(lǐng)域則應當優(yōu)先由市場予以解決，在市場自發(fā)解決不能的情況下，也應當優(yōu)先考慮通過政府購買服務、提供政策性優(yōu)惠措施等方式引導市場進入。因此，政府所提供的公共法律服務應當限于市場所難以自行提供、不能由市場自行提供的領(lǐng)域，如刑事辯護領(lǐng)域。與之相對，普通民事法律援助、糾紛調(diào)解、法律咨詢等公共法律服務的提供則可以藉由社會力量來進行解決。

（三）刑事辯護法律援助應由政府主導提供

法律援助服務的當務之急是擴大覆蓋面以提升辯護率①2017年10月11日，最高人民法院、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》提出了“刑事辯護全覆蓋”。。但是，相比民商事案件的辯護而言，刑事案件辯護具有更大的風險和更少的收益，社會力量的接受度相對較低。在這種情況下，應當充分發(fā)揮政府司法行政機關(guān)的主導作用，將這種難以通過市場調(diào)節(jié)或市場難以有效調(diào)節(jié)的公共法律服務通過官方路徑予以推進。涉刑案件尤其是財產(chǎn)類案件的當事人，多數(shù)都存在經(jīng)濟上的問題，無力聘請律師，且相對于民事辯護工作而言，刑事辯護工作不僅工作量更大，存在會見、調(diào)查證據(jù)等工作，還容易受到被害人方面的阻力。公安機關(guān)和檢察機關(guān)的強勢地位也使刑事案件的有效辯護存在極大失衡，在民商事案件中，承擔法律援助的律師面對的是處于同一地位的、彼此之間平等的對方當事人，而刑事案件中，承擔法律援助的律師面臨的是處于強勢地位的公、檢、法機關(guān)。

在當下我國普通刑事辯護的現(xiàn)狀都不容樂觀的情況下，刑事辯護往往面臨來自公安機關(guān)與檢察機關(guān)的阻力，律師的調(diào)查取證資格和能力也處處受限，這些本身已經(jīng)導致刑事辯護比民商事代理具有更大的難度。而法律援助的性質(zhì)本身定性為公益性質(zhì)，接受法律援助的人并不需要出錢，而是由國家按照統(tǒng)一的標準對承擔法律援助的律師進行補貼。在“辦案難度大”且“收入低”雙重困境下，刑事辯護的法律援助便不可避免陷入尷尬的境地：一方面，國家要求落實刑事辯護全覆蓋；另一方面，優(yōu)秀、專業(yè)的律師由于費用低廉、工作難度大、工作繁復等原因而不愿意承擔刑事辯護的法律援助工作，即便律師接受了刑事辯護的法律援助工作，也存在不上心、流于形式等情況，在刑事案件中嚴重影響了接受法律援助者的合法權(quán)益，甚至使其享受公共法律服務的權(quán)利被實質(zhì)性剝奪、得不到有效辯護。

由是之故，對于刑事案件辯護的法律援助，應當采取政府主導的形式獨立于民商行政案件的法律援助，不僅有助于實現(xiàn)刑事法律援助的有效辯護，還有利于我國法律援助中心作用的厘清與職能的發(fā)揮。受限于傳統(tǒng)社會管理理論和實踐，公共服務責任主體和服務提供主體混同。［13］在設(shè)立法律援助機構(gòu)之初，司法部賦予這一機構(gòu)管理法律援助工作以及直接辦理法律援助案件的雙重職能，即法律援助機構(gòu)最初具備管理機構(gòu)及服務機構(gòu)的雙重職能定位。［14］政府司法行政機關(guān)作為公共法律服務體系的主導者，肩負著監(jiān)督和管理的職能，應當更多地從事公共法律服務的管理性工作，而不是作為單純的法律服務提供者，否則存在導致政府職能混亂、無所不包的風險。我國法律援助中心的性質(zhì)介于政府機關(guān)與社會組織之間，在具備雙重職能之后，部分法律援助中心出現(xiàn)偏服務職能而輕管理職能的情況，即直接提供案件服務而并非指派給律師事務所的律師。雙重職能的重疊使法律援助中心的定位與職能常出現(xiàn)混亂，相反，如果充分考慮法律援助中心的性質(zhì)與職能，將刑事辯護法律援助直接由法律援助中心承擔，而其他民商事行政辯護法律援助案件則指派給其他律師承擔，不僅能對法律援助服務進行有效分工，更能避免法律援助中心職能混亂的情況。而充分發(fā)揮法律援助中心在刑事案件法律援助領(lǐng)域的作用，以由法律援助中心直接安排本機構(gòu)工作人員辦理刑事法律援助案件也有章可循①我國《法律援助條例》第21條規(guī)定“法律援助機構(gòu)可以指派律師事務所安排律師或者安排本機構(gòu)的工作人員辦理法律援助案件?！?。因此，法律援助應當區(qū)分由國家主導的刑事法律援助與社會主導的民商事行政法律援助，以實現(xiàn)國家與社會的有效分工。我國法律援助中心雙重職能有其歷史原因，可以考慮逐步將法律援助中心的服務職能限制在刑事法律援助方面，不僅有利于解決當下刑事法律援助的尷尬現(xiàn)狀，也能穩(wěn)步推進法律援助中心職能的完善。

（四）雙軌制推進中的風險及應對

“國家—社會”雙軌制模式有別于傳統(tǒng)的雙軌制構(gòu)建思路，重點不在于社會力量在公共法律服務體系構(gòu)建中的引入，而在于實現(xiàn)國家與社會在公共法律服務體系中的定位與分工。雙軌制的推進既要從政府職能出發(fā)區(qū)分可以簡政放權(quán)由社會力量參與的事務，又要注意到政府放權(quán)給社會組織過程中可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租等營私舞弊事件。

首先，由于對政府可以購買的“公共法律服務”的內(nèi)容和種類并無統(tǒng)一的標準②司法部發(fā)布的《關(guān)于推進公共法律服務體系建設(shè)的意見》將公共法律服務項目界定為普法教育、法治文化活動、法律援助、公益法律顧問、法律咨詢、辯護、代理、公證、司法鑒定、人民調(diào)解等，但對于法律代理是否可以涵攝刑法案件代理、還是應當僅限于民事案件代理、與公民代理制度及法律援助制度如何銜接等問題卻尚未明確，且司法部的指導性文件也沒有對可以“產(chǎn)品化”的公共法律服務項目作出進一步界定，這導致各地政府在探索“公共法律服務產(chǎn)品化”的過程中出現(xiàn)各自為政、內(nèi)容不一的問題。，導致政府購買公共法律服務存在購買內(nèi)容混亂的問題。［15］正是由于政府購買公共法律服務制度缺乏配套機制、主體定位模糊、服務內(nèi)容未明等問題，加上政府職能尚未有效厘清，導致盡管在公共法律服務構(gòu)建中引入了社會力量，卻出現(xiàn)政府與相應社會組織之間權(quán)力尋租的情形。其次，過分強調(diào)政府購買法律服務的廣度也會導致部分地方政府財政負擔過大，最終導致政府購買法律服務流于形式，加劇非均等化。既要避免快速冒進過度增加財政負擔，又要明確政府公共法律服務供給責任。［16］實踐中要尋求司法行政機關(guān)、市場化供給組織、社會化供給組織在服務體系中的均衡點。此外，法律服務承接者的機會主義傾向也值得警惕，需要注意對法律服務承接者的后續(xù)監(jiān)督，避免法律服務外包導致的脫離監(jiān)管等風險。

公共法律服務體系的構(gòu)建是一個系統(tǒng)性工程，徒法不足以自行，“國家—社會”雙軌制的構(gòu)建既需要引入社會力量、在簡政放權(quán)的同時培養(yǎng)社會的自治能力，也需要構(gòu)建配套的監(jiān)督、保障措施以確保制度的穩(wěn)定有序運行。“國家—社會”雙軌制構(gòu)建與運行中出現(xiàn)的風險不能輕視、也不能諱疾忌醫(yī)而避而不談，應當正視制度構(gòu)建中的問題與風險，尋求解決之道。傳統(tǒng)雙軌制停留在人員保障、經(jīng)費保障、站點建設(shè)等傳統(tǒng)問題而對體制改革、政府職能定位、以責分工等制度性問題避而不談顯然不是理論界的應有姿態(tài)，也不免有隔靴搔癢之感。當下，唯有正視制度構(gòu)建及運行中的風險，形成政府主導與社會參與的良性互動，才是實現(xiàn)公共法律服務高品質(zhì)供給的關(guān)鍵。［17］

四、結(jié)語

治理體系和治理能力的現(xiàn)代化不應流于形式，而應當有實質(zhì)創(chuàng)新、實質(zhì)作為。時下各地紛紛提出“順應互聯(lián)網(wǎng)時代建設(shè)智慧公共法律服務體系”［18］，但通過網(wǎng)上辦理、支付寶辦理、微信辦理都只是信息時代下技術(shù)手段的升級，是科技社會下治理工具進步的應有之義，嚴格上來說并不涉及體系機制的創(chuàng)新。誠然，治理工具的優(yōu)化與升級有利于提升公共法律服務體系的構(gòu)建與運行，但實現(xiàn)治理能力、治理體系的現(xiàn)代化需要推動公共法律服務雙軌制走向精細化、進行實質(zhì)性革新，對政府與社會在公共法律服務體系中的職能和地位進行正確定位，各司其職。因此，從制度上建構(gòu)良好分工的公共法律服務體系才是治本之策。

實現(xiàn)區(qū)域公共法律服務的全覆蓋自然是公共法律服務均等化的應有之義，但地域上的差異可以通過政府購買服務、稅收優(yōu)惠、政策鼓勵等方式引導社會力量進入，并不意味著在這些地域必須由國家力量取代社會力量。但是，公共法律服務的精細化卻并不僅僅著眼于實現(xiàn)地域上的全覆蓋，而在于公共法律服務領(lǐng)域的有效提供。雙軌制的精細化應重在對領(lǐng)域進行劃分，將政府所提供的公共法律服務限于市場所難以自行提供、不能由市場自行提供的領(lǐng)域，如刑事辯護領(lǐng)域。與之相對，普通民事法律援助、糾紛調(diào)解、法律咨詢等公共法律服務的提供則可以藉由社會力量來進行解決?！皣摇鐣彪p軌制的公共法律服務體系不僅順應構(gòu)建服務型政府的現(xiàn)實，也能有效促進治理的社會化、培養(yǎng)社會的自治能力。與此同時，公共法律服務體系雙軌制推進中存在的權(quán)力尋租、加劇非均等化等風險也應當正視、予以積極應對。