周寶妹

（中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政法學(xué)院，北京 100000）

長(zhǎng)期以來，警務(wù)輔助人員在協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安、開展行政管理和服務(wù)社會(huì)公眾等方面發(fā)揮了積極作用，是公安機(jī)關(guān)警力資源的重要補(bǔ)充。然而警務(wù)輔助人員也常常面臨著法律地位不明、職責(zé)權(quán)限不清、職業(yè)保障偏低等諸多問題，直接制約了警務(wù)輔助效能的發(fā)揮和釋放。在涉及警務(wù)輔助人員的法律法規(guī)和規(guī)范性文件中，一般將公安機(jī)關(guān)和警務(wù)輔助人員之間的關(guān)系定位為勞動(dòng)關(guān)系，并明確這一勞動(dòng)關(guān)系受到現(xiàn)行勞動(dòng)法律的調(diào)整。我國勞動(dòng)法調(diào)整的勞動(dòng)關(guān)系中的用人單位雖然包括國家機(jī)關(guān)，但是勞動(dòng)法的基本理念、原則和制度均以企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)和核心，并沒有關(guān)注國家機(jī)關(guān)勞動(dòng)關(guān)系的特殊性。對(duì)勞動(dòng)法而言，公安機(jī)關(guān)和警務(wù)輔助人員之間的勞動(dòng)關(guān)系是一個(gè)相對(duì)陌生的領(lǐng)域。基于此，主要適用于企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)法律規(guī)定是否適用、如何適用于警務(wù)輔助人員需要進(jìn)一步研究。

一、警務(wù)輔助人員的含義和法律地位

從歷史發(fā)展分析，警務(wù)輔助人員的產(chǎn)生與我國公安工作的“警民聯(lián)防機(jī)制”緊密相關(guān)，早期的“治安聯(lián)防人員①早在1952 年，經(jīng)當(dāng)時(shí)的政務(wù)院批準(zhǔn)，公安部發(fā)布了《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》，規(guī)定治安保衛(wèi)委員會(huì)是群眾性的治安保衛(wèi)組織。1988 年《公安部關(guān)于新形勢(shì)下加強(qiáng)城鄉(xiāng)治保會(huì)工作的意見》明確“治安保衛(wèi)委員會(huì)，是我國憲法確定的群眾性自治組織，是黨和政府動(dòng)員組織群眾維護(hù)社會(huì)治安秩序的橋梁和紐帶”，是“在居（村）民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和基層地方政府及公安機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下”的群眾自治組織。在維護(hù)社會(huì)治安的實(shí)踐中建立的各種形式的治安聯(lián)防組織“都是不同形式的群防群治組織”。1993 年公安部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)治安聯(lián)防隊(duì)伍建設(shè)的通知》，將治安聯(lián)防隊(duì)定位為“群眾性的治安防范組織”?！薄皡f(xié)警②“協(xié)警”則是在“輔警”和“警務(wù)輔助人員”概念出現(xiàn)之前對(duì)公安機(jī)關(guān)招用的警務(wù)輔助人員的稱謂。2001 年1 月1 日，浙江杭州成立了首家由政府出資、公安機(jī)關(guān)管理，名為“協(xié)警”的隊(duì)伍?！盵1]在一定程度上可以視為警務(wù)輔助人員的雛形或前身。在社會(huì)生活中，“輔警”作為“警務(wù)輔助人員”的簡(jiǎn)稱更為社會(huì)公眾所熟知，社會(huì)公眾往往將和人民警察一起出警，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安的人員都視為“輔警”，其對(duì)待輔警的態(tài)度既有因其協(xié)助警察執(zhí)法而尊重的一面，也會(huì)因其并非警察身份而輕視的一面。輔警群體對(duì)自身在單位和社會(huì)上的身份認(rèn)同也存在困惑，既有因協(xié)助執(zhí)法維護(hù)治安而激發(fā)的工作熱情，但也會(huì)認(rèn)為自己僅僅是“臨時(shí)工”而缺乏職業(yè)歸屬感。[2]無論為了更好地保護(hù)警務(wù)輔助人員合法權(quán)益，還是出于規(guī)范公安機(jī)關(guān)執(zhí)法，合理合法管理使用警務(wù)輔助人員的需要，厘清警務(wù)輔助人員的含義和法律地位均具有重要意義。

（一）警務(wù)輔助人員的含義

警務(wù)輔助人員可以被簡(jiǎn)稱為“輔警”，但是理論研究中輔警和警務(wù)輔助人員的含義也存在區(qū)別。理論上，輔警可以從兩個(gè)角度理解，一是從組織角度，認(rèn)為輔警是各種協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安的組織，此時(shí)又被稱為“警務(wù)輔助力量”；二是指從人員的角度，認(rèn)為輔警是指警務(wù)輔助人員。有研究認(rèn)為廣義上的輔警是包括各類社會(huì)治安防范組織在內(nèi)的協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安的力量；狹義上的輔警是指由公安機(jī)關(guān)聘用,協(xié)助人民警察處理與警務(wù)有關(guān)事務(wù)的人員。[2]但是從表述的內(nèi)容上來看，其并非是廣義和狹義的區(qū)分，而是根據(jù)警務(wù)輔助人員的來源所作的分類。也有研究根據(jù)警察對(duì)輔警的作用將輔警劃分為接受警察指導(dǎo)的輔警和直接受警察管理使用的輔警，將后者定義為“狹義輔警”，并認(rèn)為狹義輔警不僅包括公安機(jī)關(guān)招錄的輔警，也包括社會(huì)群眾力量。[3]

在立法中，根據(jù)筆者在北大法寶法律法規(guī)檢索系統(tǒng)的檢索，早在2002 年地方政府文件中就已經(jīng)使用了輔警概念①參見2002 年《中共深圳市委、深圳市人民政府關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的意見》；2002 年《福建省公安廳、福建省建設(shè)廳、福建省文化廳等部門關(guān)于開展清理非法保安組織規(guī)范保安服務(wù)市場(chǎng)專項(xiàng)整治工作的通知》。，2012 年有專門針對(duì)警務(wù)輔助人員的地方性立法發(fā)布②參見《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》，2012 年5 月發(fā)布。但是直到2015 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見》，警務(wù)輔助人員概念在適用于全國的法律規(guī)范性文件中才正式出現(xiàn)。在這些較早的立法或法律規(guī)范性文件中，無論是輔警還是警務(wù)輔助人員的內(nèi)涵外延并不統(tǒng)一。2016 年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱 《國辦意見》）規(guī)定，警務(wù)輔助人員由縣級(jí)以上地方政府或者公安機(jī)關(guān)采取向社會(huì)力量購買服務(wù)、依法簽訂勞動(dòng)合同或者聘用合同等方式招聘使用。在隨后出臺(tái)的天津、山西、山東等地的地方性警務(wù)輔助人員法律規(guī)定中《國辦意見》對(duì)警務(wù)輔助人員的定位得到貫徹③例如：《天津市公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》（2019 年發(fā)布）；《山西省警務(wù)輔助人員條例》（2019 年發(fā)布）；《山東省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法》（2019 年發(fā)布）。從《國辦意見》和地方性法律規(guī)定的內(nèi)容來看，“警務(wù)輔助人員”，是指依法招聘由公安機(jī)關(guān)管理使用的從事警務(wù)輔助工作的人員。社會(huì)志愿者以及其他群防群治性質(zhì)的社會(huì)治安輔助力量，不再納入警務(wù)輔助人員范圍。隨著《國辦意見》和地方性法律規(guī)定的實(shí)施，警務(wù)輔助人員的概念應(yīng)以此為基礎(chǔ)進(jìn)行統(tǒng)一。在法律意義上，警務(wù)輔助人員應(yīng)當(dāng)是與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的從事警務(wù)輔助工作的人員。

（二）警務(wù)輔助人員的法律地位

已有研究成果更多地從行政執(zhí)法主體角度探討警務(wù)輔助人員的執(zhí)法地位，是對(duì)外的職務(wù)地位表現(xiàn)，[4][5]警務(wù)輔助人員與公安機(jī)關(guān)之間關(guān)系的法律定位缺乏研究，但是這一定位具有同樣的重要性。如果與公安機(jī)關(guān)之間的關(guān)系定位不清晰，警務(wù)輔助人員將長(zhǎng)期面臨身份的“尷尬”，不僅可能導(dǎo)致其在執(zhí)法時(shí)敷衍了事或?yàn)E用職權(quán)，甚至產(chǎn)生公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的“黑洞”、“盲區(qū)”。作為“與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系”的警務(wù)輔助人員，不具有人民警察身份，也不屬于《公務(wù)員法》中所規(guī)定的“參公管理”人員④參見《公務(wù)員法》第112 條。，而是成了勞動(dòng)法所保護(hù)的勞動(dòng)者。當(dāng)然，作為勞動(dòng)者的警務(wù)輔助人員具有一定的特殊性，是在公安機(jī)關(guān)的管理指揮下協(xié)助人民警察工作，其工作屬性不僅與其他和國家機(jī)關(guān)建立勞動(dòng)關(guān)系的工勤人員不同，也與在企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營的勞動(dòng)者不同。因此，警務(wù)輔助人員的勞動(dòng)關(guān)系的法律調(diào)整應(yīng)當(dāng)在勞動(dòng)法基礎(chǔ)規(guī)范之上建立特殊規(guī)則①目前在對(duì)警務(wù)輔助人員勞動(dòng)關(guān)系的規(guī)范上，一些地方性法律規(guī)定一方面明確警務(wù)輔助人員的勞動(dòng)關(guān)系受勞動(dòng)法律的調(diào)整，另一方面則會(huì)對(duì)勞動(dòng)合同解除、試用期、工資標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容作出特殊規(guī)定。地方性法律規(guī)定中不同于《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》等法律法規(guī)的條文效力值得商榷。根據(jù)《立法法》，地方性法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)是“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況做具體規(guī)定的事項(xiàng)”，地方性規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)是“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)”。顯然地方性法律規(guī)定的內(nèi)容不能違反法律、行政法規(guī)。低階的法律規(guī)定可以細(xì)化高階的法律規(guī)定，或在高階的法律規(guī)定沒有明確的情況下做出適合本地的規(guī)定。因此，本文認(rèn)為，目前地方上的一些與勞動(dòng)法律規(guī)定不同的規(guī)范性意見內(nèi)容，在效力上存在可商榷之處。對(duì)于警務(wù)輔助人員勞動(dòng)關(guān)系的特殊規(guī)則可以通過勞動(dòng)法的修訂對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的分類調(diào)整實(shí)現(xiàn)，或者至少在法律一級(jí)的規(guī)定中作出特殊規(guī)定。

警務(wù)輔助人員也不同于公安機(jī)關(guān)內(nèi)的文職人員②2003 年上海市公安局浦東分局試行文職人員制度。此后，文職人員在各地開始推行。[6]實(shí)踐中，許多地方公安機(jī)關(guān)的文職人員與警務(wù)輔助人員相互混淆使用，亟待厘清和加強(qiáng)規(guī)范。我國警務(wù)輔助人員的規(guī)范化管理進(jìn)程與我國公務(wù)員和人事制度改革并行，人事制度改革中的一項(xiàng)內(nèi)容是國家機(jī)關(guān)可以根據(jù)工作需要對(duì)一些專業(yè)性、輔助性職位實(shí)行聘任制，雙方簽訂聘用合同。根據(jù)《國辦意見》中關(guān)于文職人員可以“采取聘用制公務(wù)員或地方事業(yè)編制方式招錄”的規(guī)定，明確文職人員并非一定是警務(wù)輔助人員。在將警務(wù)輔助人員確定為“與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的從事警務(wù)輔助工作人員”時(shí)，公安機(jī)關(guān)文職人員身份可能存在兩種情形，一是與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的警務(wù)輔助人員（文職輔警）；二是具有行政編制的公務(wù)員或參照公務(wù)員管理的事業(yè)編制的聘任專業(yè)人員（文職警察）。

二、警務(wù)輔助人員勞動(dòng)爭(zhēng)議司法實(shí)踐分析

截至2019 年12 月31 日，筆者在中國裁判文書網(wǎng)上檢索到警務(wù)輔助人員勞動(dòng)爭(zhēng)議案件300件，其中2013 年1 件，2014 年2 件，2015 年5 件，2016 年39 件，2017 年88 件，2018 年69 件，2019年96 件，案件發(fā)生整體呈逐步上升趨勢(shì)。警務(wù)輔助人員勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的發(fā)生地域具有普遍性，在31 個(gè)省級(jí)行政區(qū)中，未檢索到案件的僅有4 個(gè)③未檢索出案件的四個(gè)省級(jí)行政區(qū)是上海、青海、寧夏、西藏。因警務(wù)輔助人員管理使用模式改革的原因，一些地方在特定時(shí)間內(nèi)案件發(fā)生較為集中④如因當(dāng)?shù)卣母锞瘎?wù)輔助人員使用模式，2017 年海南省澄邁縣、河北省黃驊市均發(fā)生多起警務(wù)輔助人員勞動(dòng)爭(zhēng)議案件。

警務(wù)輔助人員勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要集中在勞動(dòng)合同解除、勞動(dòng)報(bào)酬和社會(huì)保險(xiǎn)，大部分案件中警務(wù)輔助人員的訴求均包括以上三項(xiàng)內(nèi)容。勞動(dòng)合同解除案件分為公安機(jī)關(guān)單方解除勞動(dòng)合同、警務(wù)輔助人員辭職和雙方協(xié)商解除勞動(dòng)合同三種情形，其中又以公安機(jī)關(guān)以警務(wù)輔助人員嚴(yán)重違反規(guī)章制度或勞動(dòng)紀(jì)律為由單方解除勞動(dòng)合同的情形居多⑤在勞務(wù)派遣用工模式下，表現(xiàn)為公安機(jī)關(guān)以違反規(guī)章制度或紀(jì)律為由將警務(wù)輔助人員退回勞務(wù)派遣單位，勞務(wù)派遣單位和警務(wù)輔助人員解除勞動(dòng)合同。在勞動(dòng)合同解除案件中，除個(gè)別案件請(qǐng)求恢復(fù)勞動(dòng)關(guān)系之外，警務(wù)輔助人員通常要求用人單位支付解除勞動(dòng)合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金或者違法解除勞動(dòng)合同的經(jīng)濟(jì)賠償金。

由于警務(wù)輔助人員工作性質(zhì)和工作時(shí)間的特殊性，加班費(fèi)通常成為勞動(dòng)報(bào)酬?duì)幾h的核心內(nèi)容。警務(wù)輔助人員實(shí)行的工時(shí)制度和值班時(shí)間確定，成為判定是否加班的關(guān)鍵因素。實(shí)踐中涉及勞動(dòng)報(bào)酬的案件很多是由于各地公安機(jī)關(guān)管理使用警務(wù)輔助人員不夠規(guī)范造成的。由于警務(wù)輔助人員的定位不清，其勞動(dòng)報(bào)酬常以“生活費(fèi)”、“勞務(wù)報(bào)酬”等名義發(fā)放，不執(zhí)行勞動(dòng)法律規(guī)定，從而侵犯警務(wù)輔助人員合法權(quán)益。

社會(huì)保險(xiǎn)作為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要分為兩種情況，一是警務(wù)輔助人員要求用人單位補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，二是警務(wù)輔助人員的工傷保險(xiǎn)待遇。實(shí)踐中，法院通常以補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的爭(zhēng)議不屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議為由駁回其訴訟請(qǐng)求，但是此類訴求表明在社會(huì)生活中大量存在的用人單位沒有為其按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的事實(shí)①雖然判決中警務(wù)輔助人員的訴求沒有得到支持，但是用人單位不按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的事實(shí)仍然存在，只是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)繳可以通過社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳機(jī)構(gòu)的征繳途徑解決，用人單位仍然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。工傷待遇案件分為兩種情況，一是在用人單位沒有繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的情況下，應(yīng)當(dāng)比照工傷保險(xiǎn)待遇向其支付工傷待遇；二是在警務(wù)輔助人員享受工傷保險(xiǎn)待遇的情況下，用人單位應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)由單位支付的工傷待遇。

在以上爭(zhēng)議焦點(diǎn)之外，確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系案件也發(fā)生較多，究其原因：一是歷史遺留問題，警務(wù)輔助人員工作多年，身份歷經(jīng)治安聯(lián)防隊(duì)員、安保公司派遣、公安機(jī)關(guān)直接招聘等變化，雙方關(guān)系定性模糊，從而產(chǎn)生勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)爭(zhēng)議；二是雙方?jīng)]有簽訂書面合同，從而需要確認(rèn)是否存在勞動(dòng)關(guān)系。隨著2016 年《國辦意見》和地方性法律規(guī)定的發(fā)布，警務(wù)輔助人員和公安機(jī)關(guān)之間勞動(dòng)關(guān)系的性質(zhì)被法律所明確，理論上確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系案件應(yīng)逐步減少并最終消失。

另外，由于實(shí)踐中警務(wù)輔助人員管理使用模式的不同，勞動(dòng)爭(zhēng)議案件中的雙方當(dāng)事人并不一致。在直接招錄模式下，與警務(wù)輔助人員簽訂勞動(dòng)合同的公安機(jī)關(guān)包括地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)，以及公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)。除少數(shù)案件法院認(rèn)為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)不具有用人單位主體地位，應(yīng)當(dāng)由設(shè)立該機(jī)構(gòu)的公安機(jī)關(guān)和警務(wù)輔助人員建立勞動(dòng)關(guān)系之外②參見2017 年黑龍江省依蘭縣公安局系列案（《黑龍江省哈爾濱市中級(jí)人民法院民事判決書》（2017）黑01 民終3878號(hào)；3880 號(hào)；3881 號(hào)；3883 號(hào)；3885 號(hào)；3886 號(hào)；3888 號(hào)）；《寧波市海曙區(qū)人民法院民事判決書》，（2015）甬海民初字第347號(hào)；《河南省漯河市中級(jí)人民法院民事判決書》，（2018）豫11 民終2108 號(hào)；《安徽省淮南市中級(jí)人民法院民事判決書》，（2017）皖04 民終906 號(hào)。，通常法院并不否定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)的用人單位主體地位。在勞務(wù)派遣模式下，案件的原被告是勞務(wù)派遣單位和警務(wù)輔助人員，公安機(jī)關(guān)或者作為第三人參加訴訟，或者不參加訴訟③有個(gè)別案件勞動(dòng)者起訴公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)作為被告參與訴訟，但法院以雙方不存在勞動(dòng)關(guān)系為由駁回原告訴訟請(qǐng)求。參見《河北省大名縣人民法院民事判決書》，（2018）冀0425 民初1657 號(hào)；《河北省大名縣人民法院民事判決書》（2018）冀0425 民初1913 號(hào)。司法實(shí)踐中，除勞務(wù)派遣公司（包括依法從事派遣業(yè)務(wù)的保安公司）之外，勞務(wù)派遣單位還包括地方政府及其政府部門④參見 《江蘇省南通市中級(jí)人民法院民事判決書》（2016）蘇06 民終1865 號(hào)；《江蘇省靖江市人民法院民事判決書》（2018）蘇1282 民初7343 號(hào)；湖南省新寧縣系列案（《湖南省邵陽市中級(jí)人民法院民事判決書》（2016）湘05 民終1566 號(hào)；1567 號(hào)；1568 號(hào)；1569 號(hào)；1570 號(hào)；1571 號(hào)；1572 號(hào)；1573 號(hào)；1574 號(hào)；1575 號(hào)；1576 號(hào)；1577 號(hào)；1578 號(hào)）；《四川省瀘縣人民法院民事判決書》，(2016)川0521 民初1783 號(hào)；《江蘇省漣水縣人民法院民事判決書》（2017）蘇0826 民初5257 號(hào)；《廣東省廣州市中級(jí)人民法院民事判決書》，（2017）粵01 民終15608 號(hào)；《浙江省紹興市上虞區(qū)人民法院民事判決書》，（2017）浙0604民初6072 號(hào)。

三、警務(wù)輔助人員勞動(dòng)關(guān)系的解析和重構(gòu)

實(shí)踐中的警務(wù)輔助人員直接招錄和勞務(wù)派遣二元化用工模式，在《國辦意見》和地方性法律規(guī)定中給予了承認(rèn)。但是考察二元化用工模式的由來、現(xiàn)狀和優(yōu)劣，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以直接招錄的一元化勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)重構(gòu)其勞動(dòng)關(guān)系模式。

（一）警務(wù)輔助人員勞務(wù)派遣模式法律適用存在的問題

《勞動(dòng)合同法》將勞務(wù)派遣定位為市場(chǎng)主體之間的用工安排，派遣單位為依法設(shè)立的公司。如前所述，實(shí)踐中，警務(wù)輔助人員的勞務(wù)派遣單位不僅有商業(yè)性的勞務(wù)派遣公司，也有地方政府及其政府部門，顯然地方政府及其政府部門不具有勞動(dòng)法規(guī)定的派遣單位主體地位?！秳趧?dòng)合同法》將勞務(wù)派遣規(guī)定為企業(yè)用工的補(bǔ)充形式，但是國家機(jī)關(guān)能否使用勞務(wù)派遣用工在該法中并沒有明確。人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的 《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》的用工主體范圍則明確不包括國家機(jī)關(guān)。[7]因此，公安機(jī)關(guān)作為用工單位其合法性存疑⑤有研究從“公務(wù)派遣”的角度認(rèn)為，政府機(jī)關(guān)作為用工單位的派遣分為“人才派遣”和“勞務(wù)派遣”，涉及行政管理與行政執(zhí)法的協(xié)管行為或輔助行為屬于公務(wù)行為，適用公務(wù)員法。[8]

警務(wù)輔助人員的勞務(wù)派遣，特別是勞務(wù)派遣單位為公司的派遣，通常適用勞動(dòng)法律規(guī)定，即使忽略其主體的適格性，現(xiàn)行法律規(guī)定適用于警務(wù)輔助人員仍然存在問題。首先，《勞動(dòng)合同法》將勞務(wù)派遣的適用范圍限定在“臨時(shí)性”“輔助性”“替代性”崗位。而警務(wù)輔助崗位不具有臨時(shí)性，更不具有替代性，似乎接近“輔助性”。但是，《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》中明確“輔助性工作崗位是指為主營業(yè)務(wù)崗位提供服務(wù)的非主營業(yè)務(wù)崗位”，雖然警務(wù)輔助人員在人民警察的指揮下協(xié)助工作，不具備獨(dú)立的執(zhí)法主體資格，但其從事的執(zhí)法活動(dòng)顯然是公安機(jī)關(guān)的“主營業(yè)務(wù)”。此外，警務(wù)輔助人員使用數(shù)量由公安機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要確定，并不符合被派遣勞動(dòng)者不超過“用工總量10%”的要求。由此可見，實(shí)踐中警務(wù)輔助人員派遣成為“法外之地”：或者是無法可依（沒有明確具體的法律規(guī)定），或者是有法不依（不遵守勞動(dòng)法關(guān)于勞務(wù)派遣的規(guī)定）。

（二）警務(wù)輔助人員的人事代理并非勞動(dòng)關(guān)系建立方式

在《國辦意見》和一些地方性法律規(guī)范中，人事代理被規(guī)定為招錄警務(wù)輔助人員的一種方式，并將其和直接招錄、勞務(wù)派遣相并列。但是人事代理在本質(zhì)上是用人單位進(jìn)行人力資源管理的一種方法，并非是單獨(dú)存在的勞動(dòng)關(guān)系建立模式。從狹義上講，人事代理就是人才代理，其與我國人事制度改革和人才市場(chǎng)建立緊密相關(guān)。人才市場(chǎng)所面對(duì)的人群是專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，依法建立的人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)可以開展包括人事檔案管理、因私出國政審和職稱評(píng)審等在內(nèi)的人事代理業(yè)務(wù)①參見《人才市場(chǎng)管理規(guī)定》，2001 年人事部和國家工商行政管理總局公布，2019 年第四次修訂。從廣義上講，人事代理是人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)為用人單位和勞動(dòng)者提供的人力資源服務(wù)業(yè)務(wù)，是人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)項(xiàng)目之一②傳統(tǒng)上，我國人力資源市場(chǎng)分為人才市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)，人才市場(chǎng)服務(wù)的對(duì)象是指各類用人單位和具有中專以上學(xué)歷或取得專業(yè)技術(shù)資格的人員，以及其他從事專業(yè)技術(shù)或管理工作的人員；勞動(dòng)力市場(chǎng)服務(wù)的對(duì)象是人才市場(chǎng)以外的普通勞動(dòng)者。隨著我國勞動(dòng)力市場(chǎng)改革和用工制度改革的深入，兩個(gè)市場(chǎng)逐步統(tǒng)一為人力資源市場(chǎng)。參見《人力資源市場(chǎng)暫行條例》，國務(wù)院2018 年發(fā)布。人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)接受用人單位委托提供人力資源服務(wù)，并不改變用人單位與勞動(dòng)者之間的勞動(dòng)關(guān)系。人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)接受勞動(dòng)者的委托提供服務(wù)，兩者之間是委托合同關(guān)系，而不是勞動(dòng)關(guān)系。

（三）一元化直接招錄勞動(dòng)關(guān)系模式構(gòu)建的合理性和優(yōu)越性

在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)直接招錄的警務(wù)輔助人員因其不具備人民警察身份，在一定程度上缺乏職業(yè)歸屬感，勞務(wù)派遣模式更是進(jìn)一步凸顯身份認(rèn)同感的問題，給公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作和警務(wù)輔助人員管理使用均帶來消極影響。警務(wù)輔助人員工作態(tài)度敷衍、質(zhì)量低下等問題的發(fā)生，特別是在違紀(jì)違法等問題出現(xiàn)時(shí)，個(gè)別單位以勞務(wù)派遣為由，不承認(rèn)警務(wù)輔助人員為本單位工作人員，從而推卸責(zé)任的做法，更是在一定程度上引發(fā)了社會(huì)公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的普遍質(zhì)疑。公安機(jī)關(guān)與警務(wù)輔助人員直接建立勞動(dòng)關(guān)系，對(duì)內(nèi)可以更為直接全面管理，對(duì)外更利于執(zhí)法工作順利開展。從警務(wù)輔助人員規(guī)范化管理的趨勢(shì)來看，按照“誰使用、誰管理、誰負(fù)責(zé)”的管理原則，無論是直接招錄還是勞務(wù)派遣，公安機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)并沒有實(shí)質(zhì)性差別，更沒有因勞務(wù)派遣而減輕義務(wù)和責(zé)任。即使從減少事務(wù)性工作的角度，亦可以通過人事代理的方式操作，而不必通過勞務(wù)派遣方式架空公安機(jī)關(guān)和警務(wù)輔助人員間的勞動(dòng)關(guān)系。

雖然警務(wù)輔助人員的出現(xiàn)在一定程度上有補(bǔ)充公安機(jī)關(guān)警力不足的原因，但是警務(wù)輔助崗位的出現(xiàn)并非是靈活就業(yè)的產(chǎn)物，警務(wù)輔助崗位具有長(zhǎng)期性、固定性、延續(xù)性和不可替代性?？紤]到公安機(jī)關(guān)許多執(zhí)法工作具有專業(yè)性要求，某些崗位的工作內(nèi)容還具有保密性，直接招錄的警務(wù)輔助人員作為“內(nèi)部人員”，其管理和指揮更為直接，公安機(jī)關(guān)更希望保持警務(wù)輔助人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，而警務(wù)輔助人員也不愿意自己僅是“臨時(shí)”工作的“外人”。實(shí)踐中，警務(wù)輔助人員的勞動(dòng)報(bào)酬和社會(huì)保障爭(zhēng)議通常與公安工作特性相關(guān)，無論是工作時(shí)間的確定和勞動(dòng)報(bào)酬支付，還是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用繳納和待遇給付，公安機(jī)關(guān)不僅有決定權(quán)，也有作為用人單位不可推卸的義務(wù)，因此直接招錄比勞務(wù)派遣對(duì)警務(wù)輔助人員權(quán)益的保護(hù)更為直接和便捷。

四、公安機(jī)關(guān)作為用人單位的權(quán)利和義務(wù)

作為警務(wù)輔助人員的用人單位，公安機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)不同于企業(yè)。公安機(jī)關(guān)招錄警務(wù)輔助人員需要得到同級(jí)人民政府的批準(zhǔn)，警務(wù)輔助人員的勞動(dòng)報(bào)酬來源于財(cái)政收入，發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)并非僅由公安機(jī)關(guān)一家決定，因此其并沒有諸如企業(yè)等一般用人單位“完整”的用人權(quán)。但是，公安機(jī)關(guān)又對(duì)警務(wù)輔助人員具有絕對(duì)的管理使用權(quán)利，招錄、培訓(xùn)、考核和日常管理乃至懲戒又均由其直接負(fù)責(zé)，因此又擁有比普通用人單位更“廣泛”的用人權(quán)。公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行使用人單位的權(quán)利和履行用人單位的義務(wù)，不僅可以強(qiáng)化對(duì)警務(wù)輔助人員的保護(hù)，還可以減少勞動(dòng)爭(zhēng)議，提高公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平。

（一）作為用人單位的公安機(jī)關(guān)范圍確定

現(xiàn)行法律規(guī)定并沒有明確作為用人單位的公安機(jī)關(guān)范圍。如前所述，實(shí)踐中各地公安機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)均與警務(wù)輔助人員發(fā)生勞動(dòng)關(guān)系，甚至在勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí)成為訴訟主體。勞動(dòng)法允許依法取得營業(yè)執(zhí)照或者登記證書的用人單位分支機(jī)構(gòu)訂立勞動(dòng)合同，未依法取得證照的分支機(jī)構(gòu)在接受用人單位的委托后，可以與勞動(dòng)者訂立合同。但是，公安派出所是公安機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)，警種支大隊(duì)是其執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)，均不是公安機(jī)關(guān)的“分支機(jī)構(gòu)①參見《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》，國務(wù)院2006 年發(fā)布?！薄ｋm然警務(wù)輔助人員的日常工作通常在上述機(jī)構(gòu)中進(jìn)行，但是這些機(jī)構(gòu)本身并不具有獨(dú)立的用人單位法律地位，并且在訴訟中依法也不應(yīng)當(dāng)具有訴訟主體資格②根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第52 條規(guī)定，具有訴訟主體資格的其他組織是指合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織。顯然，公安機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并不具備“其他組織”的訴訟主體資格。，即使其被授權(quán)自行招錄警務(wù)輔助人員，作為用人單位的仍然應(yīng)當(dāng)是省市縣三級(jí)公安機(jī)關(guān)。

（二）公安機(jī)關(guān)對(duì)警務(wù)輔助人員的懲戒權(quán)

對(duì)于警務(wù)輔助人員違紀(jì)行為進(jìn)行懲戒是公安機(jī)關(guān)行使管理權(quán)的重要組成部分，但是如何依法進(jìn)行懲戒并沒有明確的法律規(guī)定。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)運(yùn)用管理和懲戒警察的方式對(duì)待警務(wù)輔助人員的做法，其合理性和合法性都存在爭(zhēng)議，尤其類似于“警察福利輔警沒有、警察紀(jì)律輔警加重”的情形不僅侵害了警務(wù)輔助人員合法權(quán)益，導(dǎo)致隊(duì)伍穩(wěn)定性差，還在一定程度上被社會(huì)公眾解讀為“臨時(shí)工”在“背黑鍋”，使得公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力下降③實(shí)踐中，個(gè)別地方公安機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)法中出現(xiàn)違法違紀(jì)行為，甚至錯(cuò)案情形，其處理結(jié)果往往是公安機(jī)關(guān)以違紀(jì)或違反規(guī)章制度開除警務(wù)輔助人員，而僅對(duì)當(dāng)事警察停職接受調(diào)查，難免被社會(huì)公眾解讀為輔警是“替罪羊”。[9]

從勞動(dòng)關(guān)系角度，懲戒警務(wù)輔助人員違紀(jì)行為是公安機(jī)關(guān)行使用人單位管理權(quán)的重要組成部分。遺憾的是，用人單位可以選擇的懲戒方式在我國現(xiàn)行勞動(dòng)法律中也沒有明確規(guī)定。但是這種法律的缺失，并不能成為公安機(jī)關(guān)運(yùn)用“警察違紀(jì)處理”方式懲戒警務(wù)輔助人員的借口。“現(xiàn)代國家開展的政府活動(dòng)可以大體分為維持社會(huì)秩序等有效管理社會(huì)的行政體制外部活動(dòng)，以及有效管理政府組織和人事行政的行政體制內(nèi)部活動(dòng)”，[10]對(duì)公務(wù)員的懲戒，屬于國家機(jī)關(guān)的人事行政管理活動(dòng)，但是警務(wù)輔助人員并不具有公務(wù)員身份，“警察違紀(jì)處理方式”既不適宜通過地方立法參照適用于警務(wù)輔助人員④參見2012 年《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》；2019 年《三亞市公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法（試行）》。，也不應(yīng)當(dāng)寫入警務(wù)輔助人員的勞動(dòng)合同。因此，借鑒企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度在實(shí)踐中為法律許可的懲戒措施，公安機(jī)關(guān)可以在不違反法律規(guī)定的前提下，在警務(wù)輔助人員管理規(guī)章制度中合理設(shè)立包括批評(píng)教育、降低職級(jí)、扣發(fā)工資等懲戒措施。

毋庸置疑，嚴(yán)重違反紀(jì)律要求或規(guī)章制度的警務(wù)輔助人員，公安機(jī)關(guān)可以解除其勞動(dòng)合同，這是勞動(dòng)法適用于公安機(jī)關(guān)和警務(wù)輔助人員之間勞動(dòng)關(guān)系的具體體現(xiàn)，并且這一內(nèi)容在有關(guān)地方性法律規(guī)范中亦得到承認(rèn)。但是這一懲戒措施在實(shí)際運(yùn)用中仍然存在著一定障礙。根據(jù) 《勞動(dòng)合同法》等法律法規(guī)規(guī)定，用人單位有權(quán)依法制定內(nèi)部規(guī)章制度，“依法制定”包括內(nèi)容和程序上的合法，在程序上規(guī)定了民主程序和公示程序。但是，當(dāng)以上條文適用于公安機(jī)關(guān)時(shí)，則陷入困境。首先，基于公務(wù)員和人民警察身份所設(shè)計(jì)的紀(jì)律要求和規(guī)章制度，并不“理所當(dāng)然”適用于警務(wù)輔助人員；其次，基于人民警察“服從命令”的紀(jì)律要求，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)章制度的制定更多的是一種“行政指令”，在實(shí)際操作中民主程序往往并不被重視，而按照勞動(dòng)法的規(guī)定，違反民主程序的規(guī)章制度對(duì)勞動(dòng)者不具有法律效力。由此可見，公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變將警務(wù)輔助人員管理簡(jiǎn)單等同于人民警察的思想觀念和習(xí)慣做法，建立勞動(dòng)法理念和思維的重要性。

四、結(jié)語：勞動(dòng)關(guān)系的分類調(diào)整和警務(wù)輔助人員勞動(dòng)權(quán)益的保護(hù)

按照是否有編制，在國家機(jī)關(guān)工作的人員可以分為公務(wù)員和與國家機(jī)關(guān)簽訂勞動(dòng)合同的勞動(dòng)者，前者受公務(wù)員法規(guī)范，后者由勞動(dòng)法保護(hù)。傳統(tǒng)上，公務(wù)員法和勞動(dòng)法互不干擾，各成體系。但是隨著人事制度改革的逐步深入和勞動(dòng)領(lǐng)域用工模式的發(fā)展變化，二分法調(diào)整方式的僵化性愈發(fā)明顯，勞動(dòng)法對(duì)勞動(dòng)者不分類別的統(tǒng)一調(diào)整模式的局限性逐步突出。在堅(jiān)持統(tǒng)一調(diào)整的基礎(chǔ)上，構(gòu)建勞動(dòng)關(guān)系分類調(diào)整機(jī)制是勞動(dòng)法理論研究和法律實(shí)踐的重要課題。本文所研究的警務(wù)輔助人員就是很好的例證。警務(wù)輔助人員所從事的協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安、開展行政管理等工作與企業(yè)中的勞動(dòng)者存在著重大區(qū)別,主要適用于企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)法，在調(diào)整公安機(jī)關(guān)與警務(wù)輔助人員的勞動(dòng)關(guān)系時(shí)力不從心?；诖?，從警務(wù)輔助人員群體的自身特點(diǎn)出發(fā)，深化勞動(dòng)關(guān)系分類調(diào)整的理論研究和構(gòu)建相應(yīng)的特殊規(guī)則尤為必要。